Засоби забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Спеціальність 25.00.04 - місцеве самоврядування

УДК 343.851:352.07

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ ТА ПРАВОПОРЯДКУ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПАВЛЕНКО СЕРГІЙ

ВАЛЕРІЙОВИЧ

Запоріжжя - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор КУЦ Юрій Олексійович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Ільяшенко Вікторія Анатоліївна, Класичний приватний університет професор кафедри державного управління та адміністративного менеджменту.

кандидат юридичних наук Литвин Іван Іванович,

Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, начальник факультету заочного та дистанційного навчання працівників ОВС.

Захист відбудеться “10” грудня 2010 р. о 900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий “08” листопада 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Питання європейського вектора розвитку України ставлять на порядок денний проблему адаптації територіальної системи організації влади, що склалася за період становлення незалежної державності, до європейських стандартів та принципів. Досвід європейських країн, що активно впроваджують децентралізацію в практику державного управління, свідчить, що в процесі передачі владних повноважень місцевому самоврядуванню особливого значення набуває вирішення організаційних питань у сфері забезпечення законності та правопорядку.

Конституція та чинне законодавство України покладають реалізацію завдань у сфері забезпечення законності та правопорядку як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування (до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) та делеговані повноваження щодо забезпечення законності та правопорядку, охорони прав, свобод і природних інтересів громадян). Але саме на місцевому рівні можна оперативніше, порівняно з органами державної влади, вирішувати питання щодо забезпечення законності та правопорядку, оскільки вони безпосередньо зачіпають інтереси територіальної громади.

Напрям дисертаційного дослідження та його методологія сформовані на основі розробок та наукових праць фахівців із державного управління, таких як: В. Бакуменко, О. Воронько, В. Гаєвський, А. Дєгтяр, В. Князєв, П. Кравченко, В. Корженко, Ю. Куц, О. Лазор, В. Луговий, В. Мамонова, В. Мартиненко, О. Мордвінов, Н. Нижник, В. Огаренко, І. Розпутенко, В. Орленко, С. Серьогін, О. Сушинський, В. Токовенко, В. Цвєтков, А. Чемерис, В. Шаповал Ю. Шаров, Л. Шкляр та інші. Однак більшість дослідників не ставили перед собою за мету ґрунтовно розглянути державно-управлінську проблематику функціонування місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку в Україні.

Слід зазначити, що ці аспекти не здобули належного ґрунтовного висвітлення у вітчизняній науці державного управління. Поза увагою дослідників залишилася низка питань, що стосуються багатьох самоврядних та делегованих повноважень, які віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування чинним законодавством. Ці питання, наприклад, стосуються теоретичного осмислення природи делегованих повноважень, механізмів фінансового забезпечення їх виконання, організації взаємодії органів різних видів публічної влади у здійсненні повноважень, що одночасно віднесені до компетенції кожного з них. Не вирішена проблема розробки на місцевому рівні організаційних засад узгодженої діяльності правоохоронних органів і органів місцевого самоврядування з питань забезпечення законності й правопорядку, захисту прав та інтересів територіальних громад.

Водночас на сьогодні ще не розроблено чіткої теоретичної концепції правоохоронної діяльності на місцевому рівні, з цієї проблематики відсутні комплексні фундаментальні дослідження. Зазначене зумовило актуальність обрані теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах науково-дослідних робіт з теми “Проблеми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” (державний реєстраційний номер 0106U012326), що розроблялась кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, як складової комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування”, а також в рамках та відповідно до цільової комплексної програми “Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865, комплексної програми “Розбудова державності України” № 97128 та Постанови Верховної Ради України “Про дотримання правоохоронними органами України конституційних гарантій та законності в забезпеченні прав і свобод людини” № 1592-111. Особистий внесок здобувача полягає в теоретичному обґрунтуванні необхідності створення міліції, підпорядкованої органам місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення засобів забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

· проаналізувати сучасну наукову літературу та законодавчу базу з питань забезпечення законності та правопорядку в процесі розвитку місцевого самоврядування;

· узагальнити підходи до розгляду гарантій законності у функціонуванні місцевого самоврядування в Україні;

· виявити специфіку сучасного стану системи гарантій і захисту прав місцевого самоврядування;

· сформулювати концептуальні підходи до функціонування місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку;

· здійснити експлікацію сфери компетенції місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку;

· з'ясувати стан виконання повноважень місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку;

· провести комплексний аналіз форм та методів взаємодії органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами та місцевими державними адміністраціями;

· запропонувати шляхи вдосконалення засобів забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування;

· розробити пропозиції щодо формування в системі місцевого самоврядування спеціальних підрозділів, на які можна було б покласти виконання завдань щодо забезпечення законності та правопорядку в життєдіяльності територіальної громади.

Об'єкт дослідження - діяльність органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - виступають засоби забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічне підґрунтя дослідження становлять праці вітчизняних та зарубіжних науковців у галузі державного управління, місцевого самоврядування, права, політології, філософії, економіки.

Розв'язання завдань дослідження здійснювалося шляхом застосування сукупності методів, які забезпечили отримання об'єктивних, достовірних наукових результатів із зазначеної проблематики, зокрема, філософські методи (діалектичний та формально-логічний) та загальнонаукові (системно-функціональний, дедукції та індукції, моделювання та прогнозування тощо). У роботі також використано методи аналізу та синтезу, що дало змогу проаналізувати тенденції і закономірності становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування, генезису основних теорій місцевого самоврядування у вітчизняній та зарубіжній науковій думці, відтворення їх положень у практиці державного управління в Україні. Метод контент-аналізу застосовувався при формулюванні визначень і понять, що забезпечують розкриття змісту діяльності у сфері забезпечення законності та правопорядку в системі місцевого самоврядування.

Системно-функціональний підхід дав змогу визначити доцільність часткової передачі на місцевий рівень управління функції забезпечення законності та правопорядку, роль елементів системи місцевого самоврядування в її реалізації. Методи дедукції та індукції застосовувалися для визначення спільних і специфічних рис самоврядних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування в досліджуваній сфері. Використання методів моделювання та прогнозування дало можливість запропонувати пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань забезпечення законності та правопорядку в системі місцевого самоврядування, підвищення ефективності правоохоронної діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертаційному дослідженні розроблено та застосовано новий підхід у державному управлінні щодо розвитку місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку в Україні, використання якого уможливлює суттєве підвищення ефективності процесу прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування в Україні. Сутність цього підходу розкривається в таких положеннях, що містять елементи наукової новизни:

уперше:

- обґрунтовано доцільність поетапного формування підрозділів міліції на місцевому рівні: на першому етапі - місцевої міліції, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України, на другому етапі - міліції органів місцевого самоврядування, яка входить до системи місцевого самоврядування;

удосконалено:

- визначення міліції місцевого самоврядування як підрозділу в системі місцевого самоврядування, який створюється за рішенням сільської, селищної або міської ради (або кількох рад), утримується за рахунок коштів відповідного бюджету та забезпечує виконання рішень органів місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку на території юрисдикції ради;

- систему напрямів діяльності органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні;

набули подальшого розвитку:

- засоби забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування: поняття законності як принципу додержання законів держави всіма державними органами та органами місцевого самоврядування, громадянами, іншими суб'єктами права;

- концептуалізація гарантії місцевого самоврядування як комплексу політико-правових, організаційних і матеріально-фінансових заходів, спрямованих на здійснення завдань та повноважень місцевого самоврядування територіальними громадами як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування;

- визначення дефініції „компетенція місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку” як сфери нормативно визначених і закріплених у чинному законодавстві завдань та повноважень щодо забезпечення законності та правопорядку, у межах яких функціонують територіальні громади, їх виконавчі органи, районні та обласні ради;

- дефініція поняття „повноваження органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку” як визначене Конституцією та законами України, іншими законодавчими актами право територіальних громад, їх виконавчих органів, районних й обласних рад на здійснення місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що отримані в результаті дослідження положення, висновки, пропозиції можуть бути використані в практичній діяльності органів місцевого самоврядування, при вдосконаленні чинних нормативно-правових актів, що стосуються функції забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні, організації та діяльності місцевої міліції і міліції місцевого самоврядування.

Результати дослідження використані Асоціацією міст України при опрацюванні розділу II „Організація міліції місцевого самоврядування” проекту закону України „Про міліцію місцевого самоврядування” (довідка про впровадження від 10.04.2009 р.), Харківським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 01.12.2009 р.), Кагарлицькою районною державною адміністрацією Київської області (довідка про впровадження від 18.11.2009 р. № 01-28-1900). Результати дослідження можуть бути також використані:

- при розробці відповідних програм у процесі проведення державної регіональної політики;

- у правоохоронній діяльності - результати дослідження сприятимуть вдосконаленню форм і методів діяльності в системі місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку;

- у науково-дослідній роботі - визначено найважливіші напрями подальшої наукової розробки проблематики забезпечення законності та правопорядку в системі місцевого самоврядування;

- при підготовці магістрів державного управління та магістрів публічного адміністрування в процесі викладання модулів “Територіальна організація влади”, “Право та законодавчий процес”.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею. Усі результати дослідження, що наведені в роботі й опубліковані в наукових працях, одержані здобувачем особисто.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні розробки, висновки та пропозиції в межах питань, що досліджувалися автором, були апробовані на науково-практичних конференціях: “Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом” в Інституті законодавства Верховної Ради України (м. Київ, 1998 р.); “Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій” (м. Суми, 2009 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (м. Дніпропетровськ, 2009 р.); “Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст” (м. Дніпропетровськ, 2009 р.) та на теоретико-методологічних семінарах кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування ХарРІ НАДУ.

Публікації. Результати дисертаційного дослідження відображені в 13 публікаціях, чотири з яких опубліковано у виданнях, що входять до переліку фахових у галузі державного управління.

Структура й обсяг дослідження. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Її повний обсяг становить 205 сторінок. Список використаних джерел налічує 288 найменувань на 32 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, описано наукову новизну одержаних результатів та їх практичну значущість.

У розділі 1 - “Місцеве самоврядування й основні засади забезпечення законності та правопорядку в Україні” - визначено те, що у період демократичних перетворень суспільного життя, реформування державних інститутів першочерговими стають питання побудови демократичної, правової держави. Важливою передумовою успіху демократичних реформ у державі є забезпечення законності в системі місцевого самоврядування.

Організаційні питання забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні необхідно розглядати в контексті загальної проблематики місцевого самоврядування. Слід зазначити, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється відповідно до Конституції і Законів України. Але, після вступу України до Ради Європи на засадах країни-учасниці ратифіковані міжнародні договори є частиною національного законодавства України. Тому після прийняття Закону України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” виникла необхідність приведення чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні у відповідність з її нормами. Конституційно-правова регламентація місцевого самоврядування в Україні ще не повною мірою відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, що, зокрема, стосується статусу районних, обласних рад у зв'язку з відсутністю в них власних виконавчих органів.

Треба зазначити, що, хоча Конституція та Закони України щодо місцевого самоврядування в цілому визначили систему місцевого самоврядування, засади організації та діяльності, правовий статус його органів та посадових осіб, практика їх застосування виявила суперечності деяких статей, неузгодженість та нечітке визначення механізмів реалізації окремих положень, які потребують свого вирішення. Пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є надзвичайно актуальним завданням сьогодення. Виділено пріоритетні причини, що зумовлюють неефективну діяльність органів місцевого самоврядування.

На місцевому рівні потрібно мати єдиний комплекс стратегії розвитку. Тобто управлінські рішення, які приймаються на різних щаблях влади, повинні узгоджуватися і поширюватися по всьому місцевому простору.

Законність як режим громадсько-політичного життя, що заснований на принципах гуманізму та справедливості, при якому забезпечується реальне дотримання і виконання правових приписів усіма без винятку учасниками суспільних відносин, формує у громадян впевненість у стійких суспільних відносинах, у надійності та захищеності їх прав, свобод і законних інтересів.

Поняття законність правознавці трактують по-різному. Пропонується законність визначати як принцип додержання законів держави всіма державними органами та органами місцевого самоврядування, громадянами, іншими суб'єктами права. Немає у фахівців одностайної думки і щодо визначення поняття “правопорядок”. Пропонується трактувати “правопорядок” як систему суспільних відносин у державі, що здійснюються відповідно до норм права.

Слід зазначити, що Конституція України та чинне законодавство України реалізацію функції забезпечення законності та правопорядку покладають як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування. Це зумовлено певними чинниками. Так, з одного боку, діяльність, яка спрямована на боротьбу зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, потребує певної централізації і має проводитися в межах усієї території держави на основі дотримання загальнодержавних правил і стандартів. Вона передбачає застосування специфічних форм та методів роботи, пов'язаних з застосуванням примусу, певним обмеженням прав і свобод окремих осіб, дії яких призводять до порушення законності та правопорядку, що, у свою чергу, вимагає особливого контролю за такою діяльністю з боку держави. Із іншого боку, питання забезпечення законності, підтримки належного правопорядку в конкретному населеному пункті мають і місцеве значення, оскільки безпосередньо зачіпають інтереси територіальних громад і через це не можуть залишатися поза увагою органів місцевого самоврядування.

На місцевому рівні забезпечення законності та правопорядку, охоронних прав, свобод і законних інтересів громадян є пріоритетним для органів місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні можна оперативніше, порівняно з органами державної влади, вирішувати питання щодо забезпечення законності та правопорядку.

Забезпечення законності потребує гарантій законності. Гарантії законності поділяють на загальні (економічні, політичні, ідеологічні, соціальні, моральні та інші засоби й умови, в яких функціонує правова система й підтримується відповідний правопорядок), спеціально-юридичні (гарантії правопорушень, запобігання правопорушенням, припинення неправомірних діянь, захисту від правопорушень, відтворення порушеної законності, юридичної відповідальності) та умови (удосконалення правової системи, ефективна система контролю і нагляду за законністю, якісна й ефективна робота юридичних органів тощо). Пропонується визначати гарантії законності як комплексну систему умов, які сприяють прийняттю суспільством правових норм.

Необхідною передумовою функціонування та розвитку місцевого самоврядування є гарантованість прав місцевого самоврядування. Слід зазначити, що науковці ще не мають єдиної точки зору щодо поняття “гарантії місцевого самоврядування”. Пропонується визначати гарантії місцевого самоврядування як комплекс правових, організаційних та матеріально-фінансових заходів, спрямованих на реалізацію завдань та повноважень місцевого самоврядування територіальними громадами як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

У світлі забезпечення законності та правопорядку серед гарантій місцевого самоврядування необхідно виділити гарантії захисту їх прав, які спрямовані на забезпечення умов, які б виключали будь-які порушення прав і законних інтересів територіальних громад з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо. Центральне місце серед гарантій захисту прав місцевого самоврядування займає судовий захист.

Аналіз практики судового захисту прав місцевого самоврядування показав, що серед чинників, які стримують його широке впровадження, необхідно виділити такі: відсутність спеціалізованих судів; неповна реалізація принципу незалежності судів; у цілому недостатньо високий рівень правової культури посадовців органів місцевого самоврядування та громадян; недосконалість правової регламентації процедури судового розгляду позовів і заяв з питань захисту прав та інтересів місцевого самоврядування.

В практиці, наявні випадки, коли місцеві органи виконавчої влади намагаються підпорядкувати собі органи місцевого самоврядування, вчинити адміністративний тиск навіть у сфері тих повноважень, які Конституція України та чинне законодавство відносять до власних повноважень органів місцевого самоврядування. Наслідком цього стають численні конфлікти, пов'язані з порушенням прав територіальної громади.

У розділі 2 - „Сучасний стан забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування” - визначено, що для вирішення важливих проблем функціонування місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку науково обґрунтованим є використання функціонального підходу. Розвиток та функціонування в нашій країні інституту місцевого самоврядування, формування територіальної громади на основі нового чинного законодавства потребує аналізу функцій місцевого самоврядування та їх систематизації.

Важливою характеристикою функцій місцевого самоврядування є напрями діяльності його суб'єктів. Отже, під функціями місцевого самоврядування в першу чергу слід розуміти напрями діяльності, які характеризують зміст муніципальної діяльності.

Відповідно, можна стверджувати, що функції і повноваження територіальних громад місцевого самоврядування виступають джерелом функцій та повноважень його представницьких органів і посадових осіб, тобто інших суб'єктів місцевого самоврядування. Отже, функції і повноваження територіальних громад мають основний (загальний) характер, персоніфікуються шляхом внутрішнього делегування іншим суб'єктом локальної демократії відповідно до наданої компетенції. Це, у свою чергу, свідчить, що між цілями і завданнями територіальних громад місцевого самоврядування та функціями їх представницьких органів і посадових осіб існує прямий зв'язок. Отже, функції останніх похідні від цілей і завдань цих спільнот, та мають недержавну (громадську) природу. Але поряд з власними (самоврядними) функціями і повноваженнями, органи місцевого самоврядування виконують окремі делеговані державні, які можуть надаватися органами виконавчої влади (в цих повноваженнях здебільшого представлені як інтереси територіальних громад, так і загальнодержавні інтереси). Тому можна стверджувати, що подібний дуалізм функцій і повноважень вказує на риси громадсько-державної природи функцій суб'єктів системи місцевого самоврядування.

Виходячи з наведеного, зазначимо, що цілі і завдання місцевого самоврядування, диференціюючись у функціях суб'єктів місцевого самоврядування, будучи специфічними елементами змісту кожної окремої функції, впливають на його суб'єкти, а саме: на їх внутрішню побудову, форми і методи, організацію й ефективність муніципальної діяльності.

У реальній дійсності всі функції як внутрішні, так і зовнішні діалектично пов'язані, взаємозумовлені їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення. Таким чином, види діяльності показують сутність функцій місцевого самоврядування, дають уявлення про соціальне призначення місцевого самоврядування як специфічної форми організації публічної влади.

Наведені міркування дають змогу запропонувати дефініцію функцій місцевого самоврядування під якою ми розуміємо основні напрями і види внутрішньої та зовнішньої муніципальної діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, у яких виражається сутність і призначення цієї специфічної форми організації публічної влади, показують місце в системі народовладдя та державного механізму.

У результаті організаційної регламентації функцій виникає таке юридичне явище, як компетенція. За своєю природою компетенція є юридичним виразом функцій (при цьому вона їх у себе не включає) шляхом закріплення за певним органом у спеціальних правових актах завдань та необхідних для їх виконання повноважень. Тому слід підкреслити органічний зв'язок у змісті муніципальної діяльності функцій і повноважень, що виражені в компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування як автономна форма публічної влади характеризується власною компетенцією. В Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції та Законах України застосовуються терміни “компетенція місцевого самоврядування”, “сфера компетенції місцевого самоврядування”, “компетенція органів місцевого самоврядування” тощо. Але через відсутність нормативних визначень цих термінів наявні різні тлумачення щодо сутності компетенції місцевого самоврядування та змісту цього поняття. Це визначає необхідність комплексного аналізу поняття “компетенція місцевого самоврядування”.

Запропоновано визначення компетенції місцевого самоврядування як комплексу сфер нормативно визначених і закріплених у чинному законодавстві завдань та повноважень, у межах яких функціонують територіальні громади, їх виконавчі органи та посадові особи, районні й обласні ради. Відповідно до поняття “компетенція місцевого самоврядування”, територіальної громади, їх виконавчі органи й посадові особи, районні та обласні ради повинні мати законодавчо визначену сферу завдань та повноважень щодо забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні. законність місцевий самоврядування правопорядок

Необхідно підкреслити, що ефективне забезпечення законності та правопорядку неможливе без надання суб'єктам системи самоврядування необхідних повноважень. У загальному вигляді найважливіші питання здійснення місцевого самоврядування визначені Конституцією України. Конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, в галузевому законодавстві та інших правових актах. Необхідно зазначити, що більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

У ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено коло власних (самоврядних) та делегованих повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Обсяг цих повноважень досить значний, проте їх реалізація не забезпечена належними організаційними, матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами.

У сучасній державно-управлінській літературі, на жаль, мало уваги приділяється правовстановлюючим (нормотворчим) повноваженням органів місцевого самоврядування, які дають їм змогу оперативно впливати на нормативно визначені групи суспільних відносин шляхом встановлення загальнообов'язкових правил поведінки, пов'язаних з безпосередньою життєдіяльністю мешканців відповідної території. Мова йде не про прийняття органами місцевого самоврядування (радами) будь-яких нормативних актів, що суперечило б чинному законодавству, а про конкретизацію норм права, які вже встановлені законами, іншими нормативними актами відповідних державних органів, за допомогою локальних норм права, не змінюючи при цьому сам зміст і загальну спрямованість правової норми, що створює реальні гарантії більш ефективного забезпечення законності, правопорядку на відповідній території.

У цілому поняття “повноваження місцевого самоврядування” можна трактувати як визначене Конституцією та Законами України, іншими законодавчими актами право територіальних громад, їх виконавчих органів, районних й обласних рад на здійснення місцевого самоврядування.

Оскільки відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження місцевого самоврядування розмежовані за сферами їх діяльності, то повноваження місцевого самоврядування щодо забезпечення законності та правопорядку можна трактувати як визначене Конституцією та Законами України, іншими законодавчими актами право територіальних громад, їх виконавчих органів, районних й обласних рад на здійснення місцевого самоврядування з питань щодо забезпечення законності та правопорядку.

У розділі 3 - “Шляхи вдосконалення засобів забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування” - зазначено, що органи місцевого самоврядування у взаємодії з правоохоронними органами і місцевими державними адміністраціями повинні забезпечувати законність та правопорядок на рівні місцевого самоврядування. Законодавство, розвиваючи конституційні норми і принципи організації і діяльності місцевого самоврядування, повинно наділяти його виконавчі органи необхідними повноваженнями щодо забезпечення законності та правопорядку на відповідній території. Тобто органи місцевого самоврядування у взаємодії з правоохоронними органами повинні забезпечувати законність і правопорядок на рівні місцевого самоврядування. В цьому плані важливе значення у сфері забезпечення законності та правопорядку має взаємодія органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами.

Необхідно підкреслити, що, як показав аналіз законодавчих актів, законодавець суперечливо визначає перелік правоохоронних органів у різних Законах України. Це негативно впливає на діяльність правоохоронних органів, на правове регулювання їх компетенції, правовий статус їх працівників і в кінцевому підсумку, на законність і правопорядок як у державі, так і в регіонах.

У ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні повноваження, як сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури.

Але аналіз Законів України “Про судоустрій України”, “Про прокуратуру”, “Про службу безпеки України”, “Про міліцію”, “Про адвокатуру” показав, що є суттєві розбіжності між вищенаведеними законами і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” з приводу вирішення питань щодо забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні. Тому необхідно надати пропозиції щодо внесення змін до вищезазначених Законів України у сфері забезпечення законності та правопорядку.

Щодо взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями у сфері забезпечення законності й правопорядку, то в умовах розбудови демократичної держави важливого значення набуває проблема оптимального розподілу влади між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення.

На сьогодні чинне законодавство щодо функціонування місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій містить широке коло повноважень, які значною мірою збігаються. Необхідно чітко визначити, які сфери суспільного життя на місцях є спільним предметом відання обох підсистем публічної влади.

Для вирішення питань щодо взаємодії меж органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями необхідна координація діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, вироблення узгоджених рішень правового або організаційного характеру, матеріально-фінансове забезпечення спільних завдань тощо.

Тобто в сучасних умовах вирішення питань ефективного здійснення діяльності місцевого самоврядування, забезпечення законності і правопорядку неможливо вирішити без взаємодії органів місцевого самоврядування, державних адміністрацій та правоохоронних органів.

З огляду на це пропонується створення в областях координаційної ради. Метою координаційної ради є проведення спільних консультацій органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, розробка узгоджених проектів рішень з найважливіших питань.

До складу ради можуть входити: голова обласної державної ради, заступники голови обласної державної адміністрації й обласної ради, мери міст, голови районних рад, депутати обласної ради, представники наукових організацій.

З метою вирішення конкретних питань щодо забезпечення законності і правопорядку в області пропонується створення робочої групи, до складу якої входили б представники: кваліфікаційно-дисциплінарної комісії; колегії адвокатів; відділення спілки адвокатів; управління служби безпеки; державної митної служби; державної податкової адміністрації; органів внутрішніх справ; відділу транспортної міліції; обласної і транспортної адвокатури; обласного суду; управління юстиції.

Створені органи можуть координувати діяльність місцевих органів самоврядування та державних адміністрацій. Це буде сприяти стабілізації суспільно-політичної ситуації на місцях та забезпеченню законності.

Запропоновано та обґрунтовано положення, на основі яких повинні базуватися взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державними виконавчими органами.

Практично на рівні місцевого самоврядування законність і правопорядок повинні забезпечувати регіональні міліцейські структури. Щодо формування регіональних міліцейських структур в Україні, то пропонуються два основних підходи - формування місцевої міліції в системі Міністерства внутрішніх справ або в системі місцевого самоврядування. Перший варіант дає змогу зберегти єдину систему органів міліції і не призводить до радикальних структурних перетворень, що можуть ускладнити взаємодію різних служб та підрозділів, знизити ефективність боротьби із злочинністю. Крім того, такий підхід дасть змогу зберегти єдину загальнодержавну систему підбору, підготовки й перепідготовки кадрів міліції, її матеріально-технічне забезпечення, в тому числі забезпечення зброєю та спеціальними засобами. Найважливішим аргументом на користь другого варіанта є те, що утворення в системі місцевого самоврядування міліцейських структур дасть змогу організаційно забезпечити належне виконання визначених законом повноважень місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку. До того ж можна було б максимально враховувати криміногенну ситуацію на місцях, соціально-економічні, демографічні й інші особливості тих чи інших територіальних громад.

Отже, місцева міліція являтиме собою озброєний підрозділ у системі Міністерства внутрішніх справ України, а міліція місцевого самоврядування -озброєний підрозділ у системі місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю місцевої міліції або міліції місцевого самоврядування повинні здійснювати як органи місцевого самоврядування, так і відповідні органи Міністерства внутрішніх справ України. Для функціонування міліції місцевого самоврядування було розроблено Положення про міліцію місцевого самоврядування де визначено. Запропоновано структурні підрозділи, які може мати орган міліції місцевого самоврядування.

Вищенаведене дасть змогу значно підвищити рівень забезпеченості законності та правопорядку на регіональному рівні.

ВИСНОВКИ

Проведені в дисертації дослідження в сукупності розв'язують важливе науково-практичне завдання з удосконалення забезпечення законності й правопорядку в умовах розвитку місцевого самоврядування суб'єктами системи місцевого самоврядування шляхом поетапного формування міліції місцевого самоврядування як елемента системи місцевого самоврядування. Зміст основних висновків і пропозицій полягає в такому:

1. Перед Україною стоїть непросте завдання забезпечення законності й правопорядку в умовах місцевого самоврядування та приведення його системи у відповідність із реаліями сучасного суспільного розвитку, національними інтересами та демократичними парадигмами сучасності. Без цього становлення України як демократичної, соціальної, правової держави та її інтеграція до європейського співтовариства будуть украй ускладненими. Згідно Конституцією України, держава має забезпечувати рівність усіх перед законом. Законність - це принцип державного управління, який передбачає, що держава здійснює свої функції правовими засобами і в правових формах, наведене рівною мірою поширюється також на управління у сфері місцевого самоврядування.

2. Утвердження і забезпечення прав громадян на місцевому рівні можливі лише за умови посилення дієздатності місцевого самоврядування та спроможності суб'єктів його системи забезпечити всіма доступними засобами законність і правопорядок на відповідній території. Забезпечення законності і правопорядку на рівні територіальної громади є однією з основних цілей діяльності органів місцевого самоврядування, за рівнем їх реалізації можна судити про ефективність місцевого самоврядування, і відповідно, про дієспроможність його системи в цілому.

3. На місцевому рівні на сьогодні недостатньо налагоджений механізм взаємодії між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, що підриває ефективність їхньої співпраці і заважає повному виконанню того кола завдань, які покладені, щодо забезпечення законності і правопорядку на рівні територіальних громад.

4. Забезпечення правопорядку є одним з основних елементів реалізації принципу законності. Практичне забезпечення правопорядку на місцевому рівні виконують правоохоронні органи. Тобто без правоохоронних органів неможливо забезпечити законність і правопорядок. Участь у реалізації правоохоронної функції органів державної влади та органів місцевого самоврядування вимагає чіткого законодавчого визначення структури органів, які займаються правоохоронною діяльністю, їх завдань та повноважень, форм і методів діяльності, статусу працівників цих органів тощо. Законодавець суперечливо визначає перелік правоохоронних органів у різних Законах України. Це негативно впливає на діяльність правоохоронних органів, на правове регулювання їх компетенції, правовий статус їх працівників і, в кінцевому підсумку, на законність і правопорядок як у державі, так і в регіонах.

5. У системі місцевого самоврядування немає спеціальних правоохоронних органів, на які повною мірою можна було б покласти забезпечення виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування у сфері правоохоронної діяльності. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” надає сільським, селищним, міським радам право приймати рішення щодо створення міліції, яка б утримувалася за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, але підстави й умови її створення, функції, завдання та повноваження такої міліції чинним законодавством не визначені.

6. Сьогодні на передній план треба висунути такі чинники, як необхідність ліквідації монополії держави в галузі охорони громадського порядку та створення умов, що дало б змогу територіальним громадам, органам місцевого самоврядування постійно й оперативно впливати на стратегію діяльності в правоохоронній сфері, виходячи з потреб громади. Останній фактор має принципове значення, оскільки централізоване керівництво міліцією, як свідчить практика, не дає змоги повною мірою врахувати й забезпечити інтереси окремих територіальних громад, різних соціальних груп.

7. При визначенні законодавчого статусу місцевої міліції в Україні доцільно виходити з такого концептуального положення, що органи місцевого самоврядування можуть як ініціювати створення підрозділів міліції, що входять до єдиної загальнодержавної системи органів внутрішніх справ - місцеву міліцію, так і створювати власне муніципальну міліцію - міліцію місцевого самоврядування (спеціальну правоохоронну організацію в системі місцевого самоврядування).

Міліція місцевого самоврядування являтиме собою озброєний підрозділ у системі місцевого самоврядування, який створюється за рішенням сільської, селищної, міської ради (або кількох рад), утримується за рахунок коштів відповідного бюджету та забезпечує виконання рішень органів місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку на території юрисдикції ради.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті, опубліковані у фахових виданнях:

1. Павленко С.В. Головне - законність і правопорядок / С.В. Павленко // Віче. - 2000. - № 8. - С. 110-113.

2. Павленко С.В. Система гарантій та захист прав місцевого самоврядування в Україні / С.В. Павленко // Актуальні проблеми державного управління : [зб. наук. пр.]. - Х. : Магістр, 2008. - № 1 (3). - С. 357-364.

3. Павленко С. В. Сучасна концепція місцевого самоврядування та її відображення в законодавстві України / С.В. Павленко // Державне будівництво : [електронний вісник ХарРІ НАДУ]. 2008. № 2.

4. Павленко С.В. Забезпечення законності в системі місцевого самоврядування / С. В.Павленко // Теорія та практика державного управління : [зб. наук. пр.]. - Х. : Магістр, 2008. - Вип. 3 (22). - С. 163--170.

Інші публікації:

5. Павленко С.В. Питання забезпечення законності та правопорядку на рівні місцевого самоврядування / С. В. Павленко // Правове регулювання економіки : [зб. наук. пр.] / Київський національний економічний університет. - К. : Книга, 2000. - Вип. 1. - С. 173-181.

6. Павленко С.В. Деякі питання реалізації повноважень органів місцевого самоврядування щодо забезпечення законності та правопорядку / С.В. Павленко // Держава і право : [зб. наук. пр.] / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К. : Юридична книга, 2000. - Вип. 6. - С. 187-192.

7. Павленко С.В. Забезпечення законності і правопорядку в умовах місцевого самоврядування / С.В. Павленко // Науковий вісник Національної Академії внутрішніх справ України. - К. : НАВСУ, 2000. - № 4. - С. 47-50.

8. Павленко С.В. Організаційно-правові питання формування та діяльності міліції місцевого самоврядування в Україні / С.В. Павленко // Держава і право : [зб. наук. пр.] / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К. : Юридична книга, 2006. - Вип. 33. - С. 464-471.

9. Павленко С.В. Питання взаємодії органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами / С.В. Павленко // Науковий вісник Національної Академії внутрішніх справ України. - К. : НАВСУ, 2006. - № 3. - С. 101-106.

10. Павленко С.В. Європейська хартія про місцеве самоврядування і питання правового захисту місцевого самоврядування / С.В. Павленко // Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом : матеріали наук.-практ. конф., 22 жовт. 1998 р. - К. : Книга, 1998. - С. 408-410.

11. Павленко С.В. Європейська хартія місцевого самоврядування і юридичні гарантії місцевого самоврядування в Україні / С.В. Павленко // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : матеріали 6-ої регіональної наук.-практ. конф., 14 травня 2009 р. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 327-329.

12. Павленко С.В. Зарубіжний досвід формування та діяльності місцевої міліції / С.В. Павленко // Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 15-16 травня 2009 р. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 271-273.

13. Павленко С.В. Гарантії законності та місцевого самоврядування в Україні / С.В. Павленко // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій : матеріали 2-ї міжнар. наук.-практ. конф., 27-30 квітня 2009 р. - Суми : СОІППО, 2009. - C. 140-141.

АНОТАЦІЯ

Павленко С. В. Засоби забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

У дисертації досліджено й уточнено наукові засади забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування України. Обґрунтовано місце та роль міліції місцевого самоврядування як підрозділу в системі місцевого самоврядування, який створюється за рішенням сільської, селищної або міської ради (або кількох рад), утримується за рахунок коштів відповідного бюджету та забезпечує виконання рішень органів місцевого самоврядування з питань забезпечення законності і правопорядку на території юрисдикції ради.

У роботі уточнено зміст “законності” як принципу додержання законів держави, поняття “компетенція місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку”, „повноваження органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності та правопорядку”. Розроблено пропозиції щодо формування в системі місцевого самоврядування спеціальних підрозділів, на які можна було б покласти виконання завдань щодо забезпечення законності та правопорядку.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, повноваження органів місцевого самоврядування, законність, правопорядок, засоби забезпечення законності та правопорядку, міліція місцевого самоврядування.

Павленко С. В. Обеспечение законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Классический приватный университет. - Запорожье, 2010.

В диссертации исследованы и уточнены научные основы обеспечения законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления Украины. Разработан и применен новый подход в государственном управлении по развитию местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка в Украине, использование которого обеспечивает существенное повышение эффективности процесса принятия управленческих решений в области местного самоуправления в Украине. Обоснована целесообразность поэтапного формирования подразделений милиции на местном уровне, определены направления деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка на местном уровне.

Обоснованы место и роль милиции местного самоуправления как подразделения в системе местного самоуправления, который создается по решению сельского, поселкового или городского совета (или нескольких советов), содержится за счет средств соответствующего бюджета и обеспечивает выполнение решений органов местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка на территории юрисдикции совета.

Проведен анализ сферы компетенции местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка, выяснено состояние выполнения полномочий местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка, осуществлен комплексный анализ форм и методов взаимодействия органов местного самоуправления с правоохранительными органами и местными государственными администрациями.

В диссертации анализируется местное самоуправление и основные принципы обеспечения законности и правопорядка в Украине, охарактеризовано современное состояние местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка и выделены пути совершенствования функционирования местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка в Украине.

Утверждение и обеспечение прав граждан на местном уровне возможны лишь при условии усиления дееспособности местного самоуправления и возможности субъектов его системы обеспечить всеми доступными средствами законность и правопорядок на соответствующей территории.

Обеспечение законности и правопорядка на уровне территориальной общины является одной из основных целей деятельности органов местного самоуправления, по уровню их реализации можно судить об эффективности местного самоуправления, и соответственно, о дееспособность его системы в целом. На местном уровне в настоящее время не в полной мере четко действует механизм взаимодействия между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления, что подрывает эффективность их сотрудничества и мешает полному выполнению того круга задач, которые возложены по обеспечению законности и правопорядка на уровне территориальных общин.

Обеспечение правопорядка является одним из основных элементов реализации принципа законности. Практическое обеспечение правопорядка на местном уровне выполняют правоохранительные органы. Другими словами, без правоохранительных органов невозможно обеспечить законность и правопорядок. Участие в реализации правоохранительной функции органов государственной власти и органов местного самоуправления требует четкого законодательного определения структуры органов, занимающихся правоохранительной деятельностью, их задач и полномочий, форм и методов деятельности, статуса работников этих органов и т.д. Законодатель противоречиво определяет перечень правоохранительных органов в различных законах Украины. Это негативно влияет на деятельность правоохранительных органов, на правовое регулирование их компетенции, правовой статус их сотрудников и, в конечном итоге, на законность и правопорядок как в стране, так и в регионах.

В работе уточнено содержание “законности” как принципа соблюдения законов государства, понятия “компетенция местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка”, „полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка”. Разработаны предложения по формированию в системе местного самоуправления специальных подразделений, на которые можно было бы возложить выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка.

...