Конституційно-правовий статус прокуратури в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ

Жоган Роман Анатолійович

Київ - 2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

правовий прокуратура законодавчий конституційний

Актуальність теми. Народ України, проголосивши незалежність держави і сприйнявши європейські цінності, потребує приведення конституційних основ внутрішнього життя українського суспільства у відповідність з міжнародними стандартами, однією з важливих складових якого має стати реформування органів прокуратури в Україні.

Конституційно-правовий статус прокуратури в Україні визначається, насамперед, Конституцією та Законом України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року (станом на 4 вересня 2008 року). Проте ряд положень названого Закону не відповідає вимогам Конституції України та сучасним європейським підходам до побудови подібних органів конституційного нагляду і контролю, а також їх ролі в суспільстві. Тому існує наукова і практична потреба подальшого поглибленого вивчення й аналізу проблем щодо місця прокуратури в системі владних структур, її відносин з вищими, центральними, місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Переважна більшість наукових публікацій, дисертаційних досліджень з цих питань стосується радянського періоду, і в них, звичайно, ще не могли бути враховані зміни, що стались у політико-правових реаліях сучасної України. Необхідність реформування прокуратури, її становлення як незалежного державного органу, відповідно до принципів Конституції України та потреб розвитку українського суспільства, свідчить, що, насамперед, слід на теоретичному рівні вирішити ряд питань, які стосуються теперішніх проблем конституційно-правового статусу вітчизняної прокуратури. При цьому потрібно мати на увазі те, що в нашій країні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, вести боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Незважаючи на велике значення для України обраної проблематики, вона ще не піддавалась окремому, самостійному, монографічному дослідженню. Водночас необхідно визнати, що питанням конституційно-правового статусу прокуратури присвятили значну кількість публікацій на рівні статей, глав, параграфів у підручниках та монографіях правознавці В.І. Басков, В.Г. Даєв, Т.Н. Добровольська, В.С. Зеленецький, А.Ф. Козлов, В.Д. Ломовський, М.Н. Маршунов, А.Є. Меженцева, О.Р. Михайленко, Г.О. Мурашин, С.Г. Новіков, М.Ю. Рагінський, Є.В. Ремізов, В.П. Рябцев, В.М. Савицький, Ю.С. Сапожніков, В.С. Тадевосян, В.Я. Чеканов, О.Б. Черв'якова та інші.

Усе це підтверджує, що питання конституційно-правового статусу прокуратури привертають увагу багатьох науковців. Проте системного дослідження щодо визначення сучасного конституційно-правового статусу прокуратури в Україні ще не проводилось, хоча потреба в цьому є як з позиції теорії, так і враховуючи потреби практики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах та відповідно до цільової комплексної програми «Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування» №0186.0.070865; «Державної програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської і євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки», затвердженої Указом Президента України від 13 грудня 2003 року №1433; «Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 роки», затверджених Наказом МВС України від 5 липня 2004 року №755. Тема дослідження включена Академією правових наук України до Переліку тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права (п. 110, 2008 рік).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб здійснити комплексне конституційно-правове дослідження статусу та основ діяльності прокуратури України і на цій базі сформулювати та обґрунтувати науково виважені пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення законодавчого закріплення конституційно-правового статусу прокуратури України з урахуванням європейського досвіду. Виходячи з названої мети дослідження, здобувач поставив перед собою такі завдання:

- вивчити та узагальнити результати доктринальних досліджень, в яких розкривається конституційно-правовий статус прокуратури в Україні;

- систематизувати нормативні джерела регулювання конституційно-правового статусу прокуратури в Україні;

- сформулювати поняття і визначити ознаки та принципи конституційно-правового статусу прокуратури в Україні;

- визначити територіальну та предметно-галузеву систему прокуратури в Україні;

- розкрити компетенцію прокуратури як центральний елемент її конституційно-правового статусу;

- визначити гарантії діяльності прокуратури в Україні як елемент її конституційно-правового статусу;

- розкрити завдання та функції прокуратури в Україні, форми і методи її діяльності;

- вивчити і обґрунтувати межі відповідальності прокурорських працівників як складової конституційно-правового статусу прокуратури в Україні;

- розробити та обґрунтувати пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини в сфері становлення, функціонування та розвитку конституційно-правового інституту прокуратури.

Предмет дослідження - конституційно-правовий статус прокуратури в Україні.

Методи дослідження. При підготовці дисертації здобувач застосовував філософські, загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання, використання яких забезпечило достовірність знань і можливість вирішення поставлених перед дисертантом мети та завдань. Так, застосування системного та структурного методів дозволило дослідити співвідношення теорії і практики конституційно-правового статусу і діяльності прокуратури в Україні, запропонувати рекомендації щодо вдосконалення процесу реалізації законодавчих положень (підрозділ 1.1); порівняльно-правовий метод застосовано при дослідженні конституційно-порівняльного аналізу прокуратури в Україні та країнах Європи, а також відповідності Конституції та законодавства України стандартам і рекомендаціям Ради Європи та Європейського Союзу (підрозділ 1.2). Для з'ясування поняття та особливостей конституційно-правового статусу прокуратури використовувався логіко-семантичний метод з метою визначення окремих ключових категорій, зокрема таких як: «конституційно-правовий статус прокуратури», «принципи конституційно-правового статусу прокуратури», «гарантії конституційно-правового статусу прокуратури», що сприяло уточненню їх змісту та виробленню пропозицій до законодавства (підрозділи 2.1-2.4). Методи збору, аналізу і синтезу використано при вивченні нормативних джерел, документів, спостережень і практичної діяльності здобувача безпосередньо в органах прокуратури (підрозділ 2.4, 3.2, 3.3). Спеціально-юридичний метод, сутність якого полягає у фіксації державно-правової практики для встановлення зовнішніх ознак державно-правових явищ, їх відмінності одне від одного, відпрацювання визначень про них, застосовано при визначенні проблеми поняття, ознак, принципів статусу, порядку формування, складу і структури органів прокуратури України (підрозділи 2.1, 2.2). За допомогою функціонального методу проаналізовано зарубіжний та вітчизняний правовий досвід функціонування конституційних моделей закріплення статусу прокуратури, зокрема форм і методів її діяльності (підрозділ 3.2). Метод узагальнення застосовано при підготовці висновків; методи багатофакторності, моделювання і прогнозування використано при розробці пропозицій і рекомендацій щодо подальшого вдосконалення законодавства України з питань конституційно-правового статусу та діяльності прокуратури в Україні (підрозділ 3.4).

Емпіричною основою дослідження є справи та матеріали, що були опрацьовані здобувачем за час роботи в органах прокуратури (більше 200), опублікована практика Верховного Суду України, матеріали Вищої ради юстиції України, державна статистична звітність Генеральної прокуратури України за 1996-2009 роки, опубліковані дані щодо дотримання законності, прав та свобод громадян (85 матеріалів), архівні матеріали Генеральної прокуратури України, прокуратури м. Києва та прокуратури Солом'янського району м. Києва, а також результати соціологічних досліджень провідних наукових центрів України, що вивчали порядок діяльності та динаміку розвитку прокуратури в Україні: Центру «Демократичні ініціативи», Інституту соціології НАН України, Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є комплексним монографічним дослідженням конституційно-правового статусу прокуратури в Україні. На основі проведеного дослідження сформульовано низку нових теоретичних і практичних рекомендацій, висновків та пропозицій, спрямованих на вдосконалення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, зокрема:

вперше:

- систематизовано науково-теоретичні погляди на проблему дослідження і напрямки реформування основних елементів конституційно-правового статусу прокуратури в Україні;

- з нових позицій обґрунтовано сутність конституційно-правового статусу прокуратури в Україні як юридичний режим публічно-правового становища прокуратури, що обумовлений національним історичним і міжнародним досвідом, який характеризується сукупністю структурних елементів (правосуб'єктністю, поняттям, ознаками, порядком формування; принципами; компетенцією, завданнями та функціями; організаційною системою; формами і методами діяльності; гарантіями; відповідальністю), що визначені Конституцією України та законами України і забезпечують стабільність та ефективність функціональних взаємозв'язків як між органами системи прокуратури, так і з іншими державними органами;

- аргументовано пропозицію виключити з повноважень прокуратури функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами;

удосконалено:

- характеристику принципів побудови системи прокуратури: за галузевим і територіальним принципами. Обґрунтовано недоцільність збільшення кількості спеціалізованих прокуратур та перспективність орієнтації на територіальний принцип з включенням спеціалізованих прокуратур у загальну територіальну систему в якості, зокрема, управлінь;

- положення про передачу функції досудового розслідування спеціальним слідчим органам і активізації діяльності прокуратури у напрямку нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство і представництво інтересів громадянина або держави в суді;

- обґрунтування практичної реалізації гарантій конституційно-правового статусу органів і працівників прокуратури в Україні, зокрема незалежності від зовнішніх факторів та внутрішньої ієрархії;

- можливості міжнародних зв'язків України через реалізацію функції міжнародного співробітництва у боротьбі зі злочинністю, зокрема виконання міждержавних угод про надання правової допомоги у кримінальних справах, видачу злочинців та осіб, які підозрюються у вчиненні злочину;

дістали подальшого розвитку:

– положення про відсутність універсальної міжнародної визнаної моделі організації прокуратури чи подібних до неї органів. Наголошено, що в Україні необхідно створити прокуратуру, яка б відповідала сучасним умовам України і активно та ефективно здійснювала захист як публічних інтересів, так і прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина;

– висновки, що в державному механізмі України прокуратура ще не отримала чітко закріпленого конституційно-правового статусу, оскільки не віднесена до жодної із гілок державної влади і наділена занадто широким колом повноважень. Наголошено, що Україна частково вже відійшла від радянської моделі прокуратури, яка виступала в якості додаткового механізму управління, однак практика національного державотворення доводить, що трансформація, яка відбулася за час незалежності, ще не забезпечує існування ефективної і демократичної прокуратури в Україні і саме тому існує нагальна потреба здійснення конституційної реформи;

– пропозиції, що спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови прокуратури в Україні (з урахуванням європейського досвіду).

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення і висновки, рекомендації та пропозиції, обґрунтовані у дослідженні, створюють основу для формування сучасного розуміння конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, її місця у системі державних органів України, подальшого реформування і вдосконалення її статусу та діяльності. Одержані результати використано: при підготовці пропозицій Президента України щодо внесення змін і доповнень до Конституції України та нової редакції Закону України «Про прокуратуру» в частині уточнення системи, компетенції та гарантій статусу прокуратури (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження №30-10/19 від 20 листопада 2009 року); у практичній діяльності прокуратури Солом'янського району м. Києва (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність № 2676 від 31 березня 2010 року); у навчальному процесі Київського національного університету внутрішніх справ (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес від 6 листопада 2009 року).

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження доповідалися на засіданнях кафедри конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ; були апробовані у виступах здобувача на всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах, зокрема на: Регіональній науково-практичній конференції «Верховенство права у правозастосовчій діяльності» (м. Івано-Франківськ, 2007 р.); круглому столі «Міжнародно-правові стандарти прав людини та їх імплементація в національному законодавстві України» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні» (м. Хмельницький, 2008 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення у восьми публікаціях, з яких п'ять опубліковано у виданнях, включених Вищою атестаційною комісією України до переліку фахових з юридичних наук, а також у трьох тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, додатку, списку використаних джерел (256 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 233 сторінки, з них загальний обсяг тексту - 201 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та ступінь її опрацювання; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано його мету, завдання, об'єкт, предмет; визначено наукову новизну роботи, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, а також наведено дані про їх апробацію і впровадження, структуру та обсяг рукопису.

Розділ 1 «Доктринальні інтерпретації та нормативна формалізація конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» - охоплює два підрозділи, в яких докладно проаналізовано стан наукового опрацювання визначеної проблематики та охарактеризовано методологічні засади її вивчення. Здобувачем з'ясовано правове регулювання та соціально-правову сутність предмета дослідження.

У підрозділі 1.1. «Доктринальні дослідження конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» у контексті здійсненого аналізу розробки визначеної проблематики та характеристики методології наукового пізнання здобувачем охарактеризовано сучасний стан наукової розробки проблеми, узагальнення і варіант нового розв'язання поставлених завдань наукової проблеми для досягнення визначеної мети, що виявляється у системному аналізі елементів конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, їх соціальної цінності на основі сучасних положень юридично-правових наук та доктринальних точок зору вчених у сфері відповідних юридичних наук, що продукувало можливість розробки обраної тематики дисертаційного дослідження для логічного продовження в подальших наукових розробках.

Здійснено аналіз доктринальних досліджень, присвячених конституційно-правовому статусу прокуратури в Україні. На початку підрозділу розглядаються дисертаційні дослідження, в яких розкриваються аспекти статусу прокуратури, передусім роботи А.В. Пшонки, В.М. Гусарова, Т.В. Корнякової, В.І. Малюги, М.І. Мичка, В.В. Сухоноса, Т.О. Пікулі, В.С. Бабкової, М.В. Косюти, В.І. Чечерського, В.В. Шуби, М.К. Якимчука, а також ряд інших досліджень, включаючи і зарубіжних авторів. У своїх працях учені викладали погляди на статус національної прокуратури на той час, а також напрямки реформування організації та діяльності прокурорської системи.

Але, незважаючи на велику увагу дослідників проблематики правового статусу прокуратури, серед правників спостерігається її неоднозначне розуміння, і тому тема дисертаційного дослідження є актуальною і корисною для сучасного етапу розвитку суспільства і держави.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове регулювання конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» розкривається нормативна основа дослідження. Обрана проблематика має досить репрезентативну нормативну базу, яка дозволила об'єктивно і достовірно розкрити її зміст. Але оскільки вона недостатньо залучена до наукового обігу, то це визначає завдання, а в окремих випадках і наукову новизну дослідження.

У суверенній Україні прокуратура посідає досить самостійне і унікальне місце в системі державних органів. Тому організація і діяльність прокуратури має розгалужене нормативно-правове регулювання, акти якого інкорпоровані в окремі збірники і при цьому відносяться до різних галузей права. При цьому інтенсивний законотворчий процес створив певні проблеми щодо системного розвитку законодавства, його узгодженості та кодифікації. Положення Конституції України докорінно змінили статус державних органів, у тому числі прокуратури як самостійного конституційного органу, на який покладено виконання правозахисної функції.

Розкриваючи конституційно-правове регулювання основ діяльності прокуратури, здобувач усі конституційні норми умовно поділив на дві групи: норми загального характеру, які не визначають безпосередньо питання статусу прокуратури; спеціальні норми, які безпосередньо регулюють статус та діяльність прокуратури України.

Здобувач дослідив і виділив певні рівні конституційно-правового регулювання статусу прокуратури. Так, до першого рівня він відносить нормативно-правові акти вищих органів влади України, котрі, у свою чергу, поділяються на ті, що визначають загальні положення, організаційно-правові основи діяльності прокуратури, матеріально-технічне, фінансове та соціально-правове забезпечення, статус прокурора в судочинстві, і ті, що визначають повноваження прокуратури. На вищому рівні ці суспільні відносини в межах своєї компетенції регулюються Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

До другого рівня відносяться відомчі нормативні акти, що регулюють організаційно-правові аспекти діяльності органів прокуратури, а саме: організацію і порядок діяльності, роботу з кадрами. Прийняття таких актів належить в основному до компетенції Генерального прокурора України.

Третій рівень включає нормативні акти з міжнародного співробітництва (меморандуми, угоди, протоколи тощо), серед яких найважливішими є угоди про правову допомогу і співробітництво Генеральної прокуратури України з прокуратурами інших держав.

У розділі 2 «Поняття та елементи конституційно-правового статусу прокуратури в Україні», що складається з чотирьох підрозділів, досліджуються поняття, ознаки, принципи, територіальна та предметно-галузева система, компетенція, гарантії діяльності прокуратури в Україні.

У підрозділі 2.1. «Поняття, ознаки та принципи конституційно-правового статусу прокуратури в Україні», базуючись на системному підході, запропоновано авторське визначення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні, визначено його характерні ознаки та принципи як елементи конституційно-правового статусу прокуратури. До елементів конституційно-правового статусу прокуратури здобувач відносить: правосуб'єктність, основою якої є легітимація в нормативно-правових актах, поняття, ознаки, порядок формування; принципи; компетенцію, завдання та функції; організаційну систему; форми і методи діяльності; гарантії; відповідальність.

У розрізі даної проблематики здобувач сформулював визначення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні - це юридичний режим публічно-правового становища прокуратури, який обумовлений національним історичним і міжнародним досвідом, характеризується сукупністю структурних елементів (правосуб'єктністю, принципами, завданнями, функціями, компетенцією, організаційною системою, формами і методами діяльності, гарантіями та відповідальністю), які визначені Конституцією України та законами України і забезпечують стабільність та ефективність функціональних взаємозв'язків як між органами системи прокуратури, так і з іншими державними органами.

Здобувач визначив ознаки, що притаманні прокуратурі: уособлює в собі державну владу; складається з централізованої ієрархічної системи спеціалізованих однорідних органів з підпорядкуванням Генеральному прокурору України; органи прокуратури діють самостійно та незалежно від інших гілок державної влади; вони структуровані у державному механізмі і є одним із чинників забезпечення системи стримувань та противаг; прокурорська діяльність має специфічні форми, методи та процедури, визначені законом.

Досліджуючи конституційно-правовий статус прокуратури, здобувач дає визначення понять «прокуратура України», «конституційно-правові принципи статусу прокуратури», «конституційно-правовий статус прокуратури в Україні».

У підрозділі 2.2. «Територіальна та предметно-галузева система прокуратури в Україні» наголошується, що конституційно-правовий статус і діяльність системи прокуратури в Україні має реформуватися через утвердження таких принципів, як незалежність, законність, демократизм, гуманізм, гласність, об'єктивність, політична коректність, професіоналізм, системність. Розкривається суть, генезис, зміст конкретних принципів організації та діяльності прокуратури, визначається їх система, враховуючи сучасний механізм правового регулювання.

Визначено характеристику принципу побудови системи прокуратури: галузевий і територіальний. Запропоновано діючі спеціалізовані прокуратури ліквідувати і перевести їх в системи територіальних прокуратур, посиливши їх якісно і чисельно. Вже в апараті територіальних прокуратур можуть бути створені, при необхідності, спеціалізовані відділи по нагляду за виконанням законів на транспорті, в сфері екології тощо. При цьому військову прокуратуру з урахуванням сьогоднішніх реалій її існування ще на певний час має бути залишено, внісши відповідні зміни. У цьому зв'язку запропоновано військову прокуратуру перейменувати на прокуратуру Збройних Сил України. Законодавчо слід деталізувати і врегулювати зв'язок Генеральної прокуратури України і військової прокуратури, оскільки сьогодні це законом ще не визначено і має переважно формальний характер.

Доведено також, що організаційно-функціональна будова подібних до прокуратури України органів країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Аргументовано стверджується, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної побудови прокуратури в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиних підходів до реформування даного державного органу.

У підрозділі 2.3. «Компетенція прокуратури в Україні - центральний елемент її конституційно-правового статусу» визначається зміст компетенції, притаманний будь-якому державному органу. Компетенція державних органів та їх посадових осіб встановлюється правовими актами, і, отже, її реалізація забезпечується засобами державного примусу.

Здобувач вважає, що трактування поняття «компетенція прокуратури» має охоплювати, по-перше, сукупність прокурорських повноважень і, по-друге, визначений законодавством предмет відання, тобто коло питань, якими прокуратура повинна займатись.

Наповнення повноважень прокурора не лише його правом, а й обов'язком, на наш погляд, має місце за наявності двох взаємопов'язаних умов. По-перше, це необхідність оперативного втручання для попередження і припинення порушень закону, які зазіхають на права і законні інтереси громадян та інтереси держави; по-друге, - безваріантність наглядових чи інших рішень. Саме тому прокурор не просто має право, але й зобов'язаний відмовитися підтримувати обвинувачення, якщо вважає його безпідставним (ч. 2 ст. 36 Закону України «Про прокуратуру»), негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в установі, де обмежується свобода її пересування (п. 3 ч. 2 ст. 44 Закону України «Про прокуратуру»).

Здобувач відстоює позицію, що немає особливої потреби конкретизувати в Законі України «Про прокуратуру» порядок застосування повноважень прокурора у сферах досудового слідства і судочинства, які досить детально регламентовані у галузевому процесуальному законодавстві. Що ж до конкретизації змісту і порядку застосування повноважень по нагляду за додержанням законів (колишнього загального нагляду), то в принципі можливі два шляхи вирішення цього питання: або видати з цього приводу інструкцію Генерального прокурора України, або надати більшої процесуальної спрямованості перехідній главі розділу ІІІ чинного Закону України «Про прокуратуру». Обрання другого варіанту обумовлено вимогами ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Визначені законом повноваження прокуратури реалізуються у формі актів прокурорського реагування, якими є: протест прокурора, письмовий припис прокурора, подання прокурора, постанова прокурора, вимога прокурора, вказівка прокурора. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а і як обов'язок прокурора реагувати на порушення закону.

Обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким прокуратурі в Україні надавалось би право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.4. «Гарантії діяльності прокуратури в Україні як елемент її конституційно-правового статусу» обґрунтовано важливість визначення гарантій конституційно-правового статусу прокуратури та процесу їх реального здійснення. На думку здобувача, при розв'язанні даного питання необхідно вивчити і запозичити кращий досвід країн Європи, а також врахувати національні традиції в розбудові демократичної ефективної системи прокуратури в Україні.

Під гарантіями конституційно-правового статусу вітчизняної прокуратури слід розуміти встановлені та гарантовані суспільством і державою у нормативно-правових актах засоби, способи та умови, що забезпечують фактичне впровадження у суспільні соціальні відносини конституційно-правового статусу прокуратури загалом та його окремих елементів - зокрема.

Приділено також увагу вдосконаленню теоретичного обґрунтування і практичної реалізації гарантій конституційно-правового статусу органів та працівників прокуратури в Україні, зокрема, незалежності від зовнішніх факторів та внутрішньої ієрархії. Обґрунтовано потребу чіткої правової регламентації гарантій прокуратури з метою утвердження принципів розподілу влад, а саме, аргументовано необхідність прирівнювання прокурорів за соціально-правовим статусом до членів інших контрольно-наглядових органів, зокрема працівників Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Висловлено пропозиції щодо передбачення в Законі України «Про прокуратуру» норми, за якою прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; відмовитись від встановлення строків, на які прокурори призначаються на посади; підсилити гарантії їх особистої безпеки аж до створення відповідної служби в системі прокуратури. Здобувач виділяє такі види гарантій статусу прокуратури та її працівників: організаційні; функціональні; фінансово-матеріальні; особистісні.

У розділі 3 «Діяльність та відповідальність прокуратури в Україні», що складається з трьох підрозділів, досліджуються завдання та функції, форми і методи діяльності прокуратури в Україні, а також відповідальність прокурорських працівників як елемент конституційно-правового статусу прокуратури в Україні.

У підрозділі 3.1. «Завдання та функції прокуратури в Україні» визначено, що функції прокуратури зумовлюють її тип, роль, значення і місце в державному механізмі, а також її систему, структуру і спрямованість конкретної діяльності. Система функцій впливає на соціальне призначення органів прокуратури та історично зумовлює завдання прокурорського нагляду. Відомо, що ще Петро І створив прокуратуру як «око государеве», тобто першочергово перевага надавалася наглядовій функції. Якщо система функцій прокуратури розширюється, має змінюватися і структура її органів та система загалом, тому що виконання певних функцій потребує створення для цього окремих структурних підрозділів прокуратури.

Найбільш розробленим у сучасній юридичній літературі й значущим у теоретичному та практичному плані є визначення функцій прокуратури як такого виду її діяльності, що: обумовлюється соціальним призначенням прокуратури, вираженим у її завданнях; характеризується певним предметом відання; спрямованим на вирішення цих завдань і вимагає використання певних повноважень і правових засобів. Не сприяє конкретизації поняття «функції прокуратури» насамперед відсутність чітких законодавчих настанов. У чинному законодавстві України, зокрема, в Конституції й у Законі України «Про прокуратуру», законодавець не розкриває поняття «функції прокуратури», хоча перелік даних функцій у зазначених документах є.

Під функціями прокуратури здобувач розуміє напрямок діяльності її органів і посадових осіб, що здійснюється в межах їх компетенції, обумовлюється соціальним призначенням прокуратури і спрямований на виконання покладених законом на прокуратуру завдань.

Здобувачем запропоновано визначити такі завдання органів прокуратури України: захист гарантованих Конституцією та законами України особистісних, політичних, економічних, соціальних, культурних та інших прав і свобод людини та громадянина та їх об'єднань; захист закріплених Основним Законом і законами України територіальної цілісності, конституційного ладу, політичної та економічної систем; забезпечення та сприяння законності у діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Реформування прокуратури відповідно до новел, які містяться в п. 5 ст. 121 Конституції України, має бути спрямовано на подальше вдосконалення її діяльності щодо забезпечення безперешкодної реалізації прав громадян, на більшу доступність звернень до неї кожної людини за захистом своїх прав і свобод. Аргументовано пропозицію щодо виключення функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Названий нагляд у багатьох випадках збігається зі спеціальним відомчим контролем, можливості і професійність якого на порядок вище, оскільки проводиться спеціалістами у вузькій сфері. Здобувач вважає потрібним реформувати систему місцевої влади і покласти названу функцію на місцеві державні адміністрації.

Здійснивши вивчення завдань і функцій як елементів конституційно-правового статусу органів прокуратури в різних країнах світу, дисертант дійшов висновку, що єдиної моделі функцій прокуратури, певної системи кримінального судочинства, системи правоохоронних органів у світі не існує. Міжнародно-правові документи, зокрема Конвенція про захист прав і основних свобод людини, лише спонукають кожну країну йти власним шляхом до досягнення того, що можна умовно назвати «загальним європейським стандартом».

Реформа прокуратури можлива при зміні або прийнятті нової редакції Конституції України. Здобувач відстоює позицію, за якою статус прокуратури може бути змінено лише через конституційні зміни. Пропонується, використавши досвід більшої частини країн Європи, відібрати у прокуратури функції досудового розслідування і активізації діяльності прокуратури в напрямку нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство і представництво інтересів громадянина або держави в суді. Це сприятиме припиненню дуалізму в повноваженнях прокурорів щодо керівництва розслідуванням і нагляду за розслідуванням.

Здобувач вважає, що для активізації міжнародного співробітництва в боротьбі зі злочинністю, зокрема надання правової допомоги у кримінальних справах, видачу злочинців та осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, важливим є запозичення досвіду організаційно-функціональної побудови органів прокуратури країн - учасниць Європейського Союзу, особливо щодо принципів їх субординаційних взаємовідносин, порядку та підстав проведення прокурорських перевірок та результативності заходів реагування, з урахуванням історичного досвіду та національних особливостей.

У підрозділі 3.2. «Форми та методи діяльності прокуратури в Україні» зазначено, що зовнішнім відображенням реалізації закріпленої в Конституції України та відповідних законах компетенції є форма, в якій згадана компетенція державного органу виражається. Виходячи з цього, прокуратура в Україні виконує визначену Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами діяльність, яка передбачає особливі, притаманні лише їй форми та методи такої діяльності.

Під формою діяльності прокуратури та її органів в Україні здобувач розуміє певні дії органів і посадових осіб прокуратури, закріплені Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами, на які впливає практика державного будівництва і стан суспільства, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в межах компетенції.

Здобувач поділяє форми діяльності прокуратури в Україні на правові та організаційні залежно від характеру породжуваних ними наслідків, при цьому форми діяльності випливають з конституційних функцій прокуратури. Правові форми - це такі види здійснення функцій, які тягнуть за собою правові наслідки, до яких слід віднести нормотворчу, правоохоронну, управлінську, правореалізаційну і правозастосовну форми діяльності прокуратури в Україні. Правові форми прокурорської діяльності можна умовно поділити на загальні (для будь-якої функції або групи функцій) та спеціальні (для окремих функцій діяльності прокуратури). Організаційні форми діяльності прокуратури в Україні - це вид діяльності, який спрямований на здійснення функцій та не тягне за собою юридичних наслідків і не утворює правовідносин. Головними організаційними формами є визначення основних напрямів роботи, належне планування, забезпечення дієвого виконання контролю, правильний добір і розстановка кадрів.

У підрозділі 3.3. «Відповідальність прокурорських працівників як елемент конституційно-правового статусу прокуратури в Україні» визначається, що в демократичній правовій державі конституційно-правова відповідальність виступає реальною гарантією проти концентрації влади та зловживання нею. Саме даний вид відповідальності дозволяє об'єктивно оцінювати дії органів державної влади.

Розкриваючи конституційні делікти в сфері прокуратури, здобувач дійшов висновку, що з усієї системи прокуратури конституційно-правову відповідальність може нести тільки Генеральний прокурор України. Відповідно до ч. 1 ст. 122 Конституції України Генеральний прокурор України призначається та звільняється з посади за згодою Верховної Ради України Президентом України. Верховна Рада України також може висловити недовіру Генеральному прокурору України, що має наслідком його відставку з посади. Оскільки підстави відповідальності Генерального прокурора України в Конституції України не конкретизовано, існує багато проблем щодо реалізації такої відповідальності на практиці.

Дослідивши відповідальність працівників прокуратури, зроблено висновок, що основним видом відповідальності зазначеної категорії осіб є саме дисциплінарна. Недосконалість законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорів та практики його застосування стримує діяльність суб'єктів дисциплінарної влади, не забезпечує, з одного боку, невідворотності відповідальності за порушення службових обов'язків, з іншого, - створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок і як наслідок - до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих із них у системі органів прокуратури. Здобувач визначив такі стадії дисциплінарного провадження працівників прокуратури: службова перевірка і порушення провадження; розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; виконання рішення по справі; перегляд рішення за скаргою (факультативна стадія).

ВИСНОВКИ

У висновках дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства та практики його застосування, теоретичного осмислення наукових праць і положень, сформульовані результати та пропозиції, що характеризуються науковою новизною та мають теоретичне і практичне значення, зокрема:

1. Наведено аргументи, що однією з найбільш гострих проблем сучасної науки конституційного права України за даних умов розвитку держави стає проблема теоретичного обґрунтування конституційно-правового статусу прокуратури, максимально чіткого визначення системи, функцій, компетенції, форм та методів діяльності, гарантій ефективного здійснення завдань прокуратури.

Опрацьовано ґенезу наукових досліджень щодо конституційно-правового статусу прокуратури, при цьому вивчено як національні доктрини так і закордонні, зокрема, країн Європи. Розроблено алгоритм викладення доктринальних досліджень конституційно-правового статусу прокуратури. Визначено можливі напрямки реформування названого інституту.

Здійснивши системний аналіз конституційно-правового регламентування статусу прокуратури України, автор прийшов до висновку, що на сучасному етапі розвитку державності організація і порядок діяльності органів прокуратури України за основними параметрами визначаються і регулюються понад 120 базовими нормативними актами різного рівня, які розрізняються за юридичною силою, рівнем правового регулювання і призначенням.

З нових позицій обґрунтовано сутність конституційно-правового статусу прокуратури в Україні як юридичний режим публічно-правового становища прокуратури, що обумовлений національним історичним і міжнародним досвідом, який характеризується сукупністю структурних елементів (правосуб'єктністю, поняттям, ознаками, порядком формування; принципами; компетенцією, завданнями та функціями; організаційною системою; формами і методами діяльності; гарантіями; відповідальністю), що визначені Конституцією України та законами України і забезпечують стабільність та ефективність функціональних взаємозв'язків як між органами системи прокуратур и так і іншими державними органами.

2. Базуючись на конституційних положенням про прокуратуру, здобувач пропонує таке визначення прокуратури України - це упорядкована відповідно до єдиних принципів організації і діяльності система державних постійно діючих, контрольно-наглядових, ієрархічно підпорядкованих, призначуваних органів і установ, головні елементи статусу яких визначені в Конституції та Законі України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року.

На думку автора, конституційно-правові принципи статусу прокуратури це закріплені в Конституції, законах, міжнародних договорах України, обов'язкові до виконання, основоположні положення та вимоги, які виражають соціальне й державне призначення прокуратури, окреслюють мету, завдання і повноваження прокурорів, зміст і характер правових засобів, форм та методів діяльності прокурорів по здійсненню покладених на них функцій, а також містять ознаки, що визначають організаційний устрій прокуратури, основи взаємодії та координації її з іншими державними органами, у тому числі й контрольно-наглядовими і правоохоронними.

Сформульовано висновок, що конституційно-правовий статус та діяльність системи прокуратури в Україні має реформуватися через утвердження таких принципів, як незалежність, законність, демократизм, гуманізм, гласність, об'єктивність, політична коректність, професіоналізм, системність. Розкривається суть, генезис, зміст конкретних принципів організації та діяльності прокуратури, визначається їх система, враховуючи сучасний механізм правового регулювання.

3. Розроблено науково обґрунтовані пропозиції, що спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови прокуратури в Україні, взявши за основу досвід країн Європи. Доведено, що організаційно-функціональна будова подібних до прокуратури України органів країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Автором аргументовано стверджується, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної будови прокуратури в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиних підходів до реформування цього державного органу.

4. Обґрунтовано пропозиції щодо теоретичного визначення та практичної реалізації гарантій конституційно-правового статусу органів та працівників прокуратури в Україні, зокрема незалежності від зовнішніх факторів та внутрішньої ієрархії. Висловлено пропозиції передбачити в Законі України «Про прокуратуру» норму, відповідно до якої прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; відмовитись від встановлення строків призначення прокурорів на посади; підсилити гарантії їх особистої безпеки, аж до створення відповідної служби в системі прокуратури. Ми виділяємо такі види гарантій статусу прокуратури та її працівників: організаційні; функціональні; фінансово-матеріальні; особистісні. Вважаємо за необхідне визначити і прописати механізм права відмови прокурора від виконання вказівок вищестоящого прокурора.

5. Запропоновано визначення функції прокуратури як напрямок діяльності її органів і посадових осіб, що здійснюється в межах їх компетенції, обумовлюється соціальним призначенням прокуратури і спрямований на виконання покладених законом на прокуратуру завдань. Аргументовано пропозицію виключити функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

6. Зовнішнім відображенням реалізації закріпленої в Конституції України та законах компетенції є форма, в якій згадана компетенція державного органу виражається. Виходячи з цього - прокуратура в України виконує визначену Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами діяльність, що передбачає особливі, тобто притаманні лише їй форми та методи такої діяльності. Під формою діяльності прокуратури та її органів в України автор вважає певні дії органів та посадових осіб прокуратури, які закріплені Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами, на які впливає практика державного будівництва і стан суспільства, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в межах компетенції.

7. Розкриваючи конституційні делікти у сфері прокуратури, здобувач дійшов до висновку, що із усієї системи прокуратури конституційно-правову відповідальність може нести тільки Генеральний прокурор України. Оскільки підстави відповідальності Генерального прокурора України у Конституції України неконкретизовані, маємо багато проблем з реалізацією такої відповідальності на практиці.

8. Запропоновано прийняти новий Закон України, присвячений прокуратурі, який повинен мати назву: «Про організацію і порядок діяльності органів прокуратури України». Вважаємо за необхідне в Законі передбачити регулювання не тільки питань організації та завдань прокуратури, а й зазначати, як, в який спосіб та через які методи, за якою формою і процедурою це повинно здійснюватись.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Жоган Р. А. Теоретичні та практичні питання нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина прокуратурою України / Р. А. Жоган // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2007. - №1 (37). - С. 120-125.

2. Жоган Р. А. Нормативно-правове визначення статусу прокуратури / Р. А. Жоган // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ: Науково-теоретичний журнал. - 2008. - №2. - С. 82-89.

3. Жоган Р. А. Реформування конституційно-правового статусу органів прокуратури в Україні / Р. А. Жоган // Вісник прокуратури. - 2008. - № 1. - С.37-43.

4. Жоган Р. А. Форми взаємодії прокуратури та Рахункової палати в Україні / Р. А. Жоган // Вісник прокуратури. - 2008. - № 4. - С. 55-61.

5. Жоган Р. А. Шляхи демократизації принципу єдиної централізованої системи прокуратури в Україні / Р. А. Жоган // Вісник прокуратури. - 2008. - № 12. - С. 62-69.

6. Жоган Р. А. Правові засади діяльності прокуратури щодо захисту прав людини в Україні / Р. А. Жоган // Верховенство права у правозастосовчій діяльності: Матеріали Регіональної наук.-практ. конф., присвяченої 15-ій річниці Юридичного інституту (м. Івано-Франківськ, 12-13 жовтня 2007 року). - Івано-Франківськ, 2007. - С. 89-93.

7. Жоган Р. А. Шляхи удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури в Україні / Р. А. Жоган // Актуальні проблеми конституційного права та державотворення: зб. наук. пр. / за заг. Ред. В.М. Олуйка. - Хмельницький: Вид-во Хмельницького університету управління та права, 2008. - С. 125-129.

8. Жоган Р. А. Конституційно-правовий статус прокуратури України / Р. А. Жоган // Актуальні проблеми юридичної науки: зб. тез міжнар. наук. конф. «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 року): У 4-х частинах. - Частина друга: «Конституційне право». - Хмельницький: Вид-во Хмельницького університету управління та права, 2008. - С. 41-43.

Размещено на Allbest.ru