Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 352.77(477)

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

МОДЕРНІЗАЦІЯ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я НАСЕЛЕННЯ

Шипко Андрій Федорович

Дніпропетровськ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України Серьогін Сергій Михайлович,

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор, завідувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор ЧЕРНИШ Олена Іванівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, професор кафедри менеджменту у невиробничій сфері;

кандидат наук з державного управління, ЧЕБАН Олександр Іванович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, начальник редакційновидавничого відділу.

Захист відбудеться "08" квітня 2010 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий "05" березня 2010 р.

Т.в.о. ученого секретаря спеціалізованої вченої ради О.Ю. Бобровська

Анотації

Шипко А.Ф. Модернізація функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2010.

Дисертація присвячена теоретико-методологічному обґрунтуванню шляхів модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення. самоврядування здоров'я управління

Обґрунтовано, що органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність з управління системою охорони здоров'я на основі традиційних і модернізованих функцій. Визначено, що здоров'язберігаюча парадигма діяльності обласної ради з управління системою охорони здоров'я має ґрунтуватися на нових підходах, ключовим серед яких є запровадження медикосоціального моніторингу стану здоров'я населення області з метою прийняття управлінських рішень по мінімізації впливу негативних чинників та протекції здоров'явідновлюючих та здоров'язберігаючих чинників.

Доведено, що реалізація здоров'язберігаючої функції обласної ради передбачає впровадження низки заходів, серед яких розробка системи аналізу та контролю чинників, що впливають на стан здоров'я населення області, санологічна, здоров'язберігаюча діяльність постійних комісій обласної ради з питань охорони здоров'я населення, удосконалення нормативно-правової і методичної бази системотворчої діяльності обласної ради у сфері охорони суспільного здоров'я, формування здоров'язберігаючої компетенції державних службовців всіх рівнів державного управління і посадових осіб місцевого самоврядування, що забезпечить формування санологічного, здоров'язберігаючого типу мислення та стійкої мотивації до вирішення питань збереження й покращання стану здоров'я населення.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, обласна рада, державне управління, система охорони здоров'я, модернізація функцій.

Шипко А.Ф. Модернизация функций органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Днепропетровск, 2010.

Диссертация посвящена теоретикометодологическому обоснованию путей модернизации функций органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения.

Теоретический анализ проблемы демонстрирует, что на современном этапе развития украинского государства происходит переосмысление роли и места органов местного самоуправления в структуре публичной власти. Доказано, что органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность по управлению системой здравоохранения на основе традиционных и модернизированных функций. К традиционным функциям относятся административнополитическая, экономическая, социальная, гуманитарная, стратегическое планирование, мотивация, контроль, организация проведения лечебнопрофилактической и медицинской помощи. К модернизированным функциям относятся прогнозирование, стимулирование, интеграция, координация, информирование, моделирование, регулирование, сервисномаркетинговая и здоровьесберегающая функции.

Интегрированный подход в использовании традиционных и модернизированных функций управления системой здравоохранения позволяет органам местного самоуправления формировать основы целостной здоровьесберегающей среды для жителей определенной административной территории. В результате такой интеграции происходит смена парадигмы управления системой здравоохранения с лечебноориентированного типа, основанного на общих правах граждан и обязательствах государства, к социальноориентированному типу управления, основой которого является здоровьесберегающая стратегия деятельности органов местного самоуправления.

Обоснованно, что реальное расширение и углубление функционального спектра деятельности областного совета, как в целом, так и в отрасли здравоохранения в частности, даст возможность заставить заработать систему здравоохранения соответственно интересов граждан и общества и приостановить угрожающее падение показателей здоровья населения независимой Украины.

На основании проведенного анализа предложено классифицировать детерминирующие факторы по их влиянию на состояние здоровья как здоровьеразрушающие, здоровьевозобновляющие, здоровьеукрепляющие.

Установлено, что здоровьесберегающая парадигма деятельности областного совета в сфере здравоохранения должна основываться на новых подходах, основным среди которых является внедрение медикосоциального мониторинга состояния здоровья населения области с целью принятия управленческих решений по минимизации действий здоровьеразрушающих факторов и протекции здоровьевозобновляющих и здоровьеукрепляющих факторов. Такой подход позволяет субъектам управления, которые представляют как органы власти, так и общественные организации, оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере на основе определения качества жизни, который можно определять на индивидуальном, групповом или популяционном уровне.

Показано, что опыт зарубежных стран в вопросах функциональной деятельности органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения может быть принят к изучению и внедрению в Украине. В частности, установлено, что процесс распределения функций управления в сфере здравоохранения между центральными и местными органами власти в развитых странах характеризуется определенной динамичностью. Однако при этом доказано, что во всех развитых странах независимо от модели управления здравоохранением, которая доминирует в стране (модель Семашко, Бисмарка или Бевериджа),функция целеполагания и стратегического планирования развития сектора здравоохранения является прерогативой центральных органов управления.

Обоснованы принципы, направления стратегии оптимизации государственного управления качеством медицинской помощи в системе работы Днепропетровского областного совета.

Подтверждено, что реализация здоровьесберегающей функции областного совета предусматривает внедрение ряда мероприятий, среди которых разработка системы анализа и контроля факторов, которые влияют на состояние здоровья населения области, санологическая, здоровьесберегающая деятельность постоянных комиссий областного совета по вопросам здравоохранения населения, усовершенствование нормативноправовой и методической базы системотворческой деятельности областного совета в сфере здравоохранения, формирование здоровьесберегающей компетенции государственных служащих всех уровней государственного управления и должностных лиц местного самоуправления, которое обеспечит формирование санологического, здоровьесберегающего типа мышления и стойкой мотивации на решение вопросов сохранения и улучшения состояния здоровья населения.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, областной совет, государственное управление, система здравоохранения, модернизация функций.

Shipko Andriy Fedorovich. Modernization of functions of local selfgovernment bodies in the sphere of population's health protection. Manuscript.

The thesis on the scientific degree of candidate of science in public administration on specialty 25.00.04 - local selfgovernment; Dnipropetrovsk regional institute of public administration, National academy of public administration, office of the President of Ukraine. - Dnipropetrovsk, 2010.

The thesis is devoted to the theoretical and methodological grounds of modernization ways of functions of local selfgovernment bodies in the sphere of population's health protection.

The scientific research proves that the local selfgovernment bodies carry out their control activity of the health protection system on the basis of traditional and modernized functions. The investigation is stated, that the paradigm of public health activity of the regional council from the control of health protection system must be based on new approaches.

The key approach is the introduction of the medical and social monitoring of the level of health of inhabitants in order to take administrative decisions for minimizations of negative factors' influence and patronage of healthimproving factors.

It is proved that realization of health care functions of the regional council foresees the introduction of some measures. They are: development of the system of analysis and control for factors which influence on the level of health of inhabitants; sanological and health protection activity of standing committees of the regional council on population's health protection issues; improvement of legal and methodical base for creative activity of the regional council in the sphere of public health protection; forming of health care competence of civil servants on all levels of public administration and local selfgovernment officials which will provide forming of sanological and health protection mentality and proof motivation to the decision of different issues of the level of public health improvement and maintenance.

Keywords: local selfgovernment bodies, regional council, public administration, system of health protection, modernization of functions.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Здоров'я населення будь-якої країни залежить від соціального та економічного добробуту, можливостей у сфері зайнятості, рівня особистих доходів та інших чинників. Здоров'я є найважливішим елементом національного багатства, необхідною умовою розвитку продуктивних сил суспільства і сучасного розвитку нації. Чинники, що визначають здоров'я, мають різноплановий, міжгалузевий характер. З огляду на це, відповідальність за стан здоров'я населення, як і за життя будь-якого громадянина суспільства, несе держава, а також органи місцевого самоврядування.

Актуальність обраної теми дослідження обумовлена тим, що в останні роки, не зважаючи на значну увагу до розробки нормативно-правових основ функціонування галузі охорони здоров'я (з 1991 р. з питань охорони здоров'я прийнято близько 160 законів України, 100 указів Президента України, 450 Постанов КМУ та 1100 наказів МОЗ України), галузь переживає тривалу глибоку кризу, що має системний характер і супроводжується недосконалими загальними принципами організації діяльності, наявним дефіцитом фінансів та їх нераціональним використанням. У результаті цього, за даними Держкомстату, щороку в середньому кожний громадянин України хворіє 1,5 рази; більше 400 тис. осіб вперше в житті діагностують новоутворення; 70 тис. - діабет, майже 2,5 млн. - травми, отруєння та інші наслідки впливу зовнішніх чинників. Водночас, за висновками міжнародних експертів, незважаючи на постійне підвищення фінансування з боку держави, медична галузь відчуває нестачу грошей через їх розпорошеність по різних відомствах та нераціональне використання.

Обраний українською державою курс на інтеграцію до ЄС передбачає імплементацію на всіх рівнях управління стандартів європейської демократії, насамперед, це стосується посилення ролі інституту місцевого самоврядування як у політико адміністративному секторі, так і секторі соціального розвитку, невід'ємною складовою якого є ефективно діюча система охорони здоров'я. Тому розробка проблеми модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері управління системою охорони здоров'я населення має високу актуальність, бо вкрай нагальними є потреби, з одного боку, розширення та поглиблення функціонального спектру діяльності місцевого самоврядування в цілому і, зокрема, в галузі охорони здоров'я населення. З іншого - очевидна необхідність термінового виправлення загрозливого падіння практично всіх показників здоров'я громадян сучасної України.

При цьому, системотворча місія як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування, може успішно реалізовуватися лише за умови відповідного науково методичного забезпечення їх діяльності у всіх сферах суспільного життя, у тому числі й у сфері охорони здоров'я. Зокрема, питання вдосконалення управління соціальним розвитком на регіональному і місцевому рівні вивчали В.Д. Бакуменко, О.Ю. Бобровська, В.Г. Вікторов, Н.Т. Гончарук, В.В. Дорофієнко, В.В. Мамонова, А.В. Решетніченко, С.М. Серьогін, Д.М. Стеченко, О.І. Черниш, М.Г. Чумаченко, Ю.П. Шаров та ін. Пошуку моделей раціонального функціонування системи охорони здоров'я України присвячені наукові праці М.М. Білинської, В.М. Лехан, Д.В. Карамишева, О.В. Мостіпан, Я.Ф. Радиша, І.В. Рожкової, І.М.Солоненка, І.І. Хожило та ін. Проблемні аспекти державного управління охороною здоров'я висвітлювались у багатьох монографіях, дисертаціях і наукових працях вітчизняних дослідників Л.І.Жаліло, В.В. Загороднього, Н.П. Кризини, В.М. Лобаса, О. Перетяки, В.Ф. Посного, Б.А. Пліша, В.М. Рудого, О.В. Савкіної, Т.Д. Чеканової, М.М. Шутова та ін.

Разом з тим, наукові розробки, у яких би системно були досліджені питання модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення, до цього часу в Україні відсутні, що й зумовило вибір теми дисертації.

Зв'язок із науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано в межах науково-дослідної роботи Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим проектом "Державне управління та місцеве самоврядування" за темою "Формування позитивного іміджу органів влади через підвищення якості адміністративних та соціальних послуг" (номер державної реєстрації 0108U003403), де здобувач брав участь як науковий співробітник.

Мета, завдання дослідження. Метою дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування шляхів модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення.

Для досягнення мети дисертації були сформульовані такі завдання:

– проаналізувати вітчизняну і зарубіжну літературу за темою дисертаційного дослідження;

– розкрити зміст основних дефініцій категорійно-понятійного апарату управління системою охорони здоров'я;

– здійснити структурний аналіз функцій органів місцевого самоврядування з управління системою охорони здоров'я в Україні;

– визначити та класифікувати детермінуючі чинники, що впливають на формування стану здоров'я населення та запропонувати методи їх контролю і коригування;

- дослідити зарубіжний досвід здійснення органами місцевого самоврядування управління системою охорони здоров'я та можливості його впровадження в Україні;

- запропонувати основні напрями впровадження здоров'язберігаючої стратегії діяльності органів місцевого самоврядування на основі модернізації функцій управління.

Об'єкт дослідження - діяльність органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення в Україні.

Предмет дослідження - модернізація функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що процес модернізації функцій органів місцевого самоврядування з управління системою охорони здоров'я створить підґрунтя для покращення діяльності медичної галузі, підвищення ефективності використання її ресурсів та якості медичних послуг, що надаються громаді в рамках державних гарантій забезпечення медичною допомогою.

Методи та методологія дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові і спеціальні методи наукових досліджень. Зокрема, у роботі використано метод порівняльного аналізу - при опрацюванні літературних джерел й дослідженні еволюції проблеми, що вивчається; абстрактнологічний метод - для теоретичного узагальнення, визначення сутності, місця та ролі обласної ради у реалізації сучасних підходів до управління системою охорони здоров'я на місцевому рівні та для формулювання висновків дисертаційної роботи; економіко-математичний аналіз та системний підхід - при моделюванні й логічному узагальненні принципів та алгоритмів в проведення реформ закладів охорони здоров'я в регіоні; системно аналітичний метод - для розробки концептуальних положень і заходів щодо впровадження запропонованих механізмів державного управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні на основі модернізації функції органів місцевого самоврядування. У процесі проведення дисертаційного дослідження використано власний практичний досвід роботи в органах місцевого самоврядування.

Застосування сукупності цих та інших методів, опрацювання широкої джерельної бази дали змогу забезпечити всебічність вивчення проблеми та достовірність отриманих результатів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертаційній роботі науково обґрунтовано шляхи модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення. Зокрема, у дисертації

уперше:

- визначено необхідність зміни парадигми управління системою охорони здоров'я населення з лікувально-орієнтованого типу, заснованого на загальних правах громадян та обов'язках держави, до соціально-орієнтованого типу управління, основою якого виступає здоров'язберігаюча стратегія діяльності органів місцевого самоврядування;

- структуровано систему функцій органів місцевого самоврядування з управління охороною здоров'я з виділенням традиційного та модернізованого блоків як основи підвищення якості життя територіальної громади;

удосконалено:

- методичні підходи у діяльності місцевих рад до формування регіональних програм соціально-економічного розвитку як найбільш ефективної форми колективного управління, що реалізується шляхом здійснення медико-соціального моніторингу. Такий підхід надає можливість суб'єктам управління, як владним, так і громадським, визначати ефективність діяльності органів місцевого самоврядування у соціальній сфері на основі обчислення спеціального критерію - індексу якості життя, що може визначатися на індивідуальному, груповому та популяційному рівні;

- теоретичні підходи до уточнення окремих дефініцій, які утворюють категорійно-понятійний апарат управління системою охорони здоров'я, зокрема адаптовані для умов управління органами місцевого самоврядування поняття "здоров'язберігаючі технології місцевого самоврядування", "здоров'язберігаюче середовище" "здоров'язберігаюча стратегія", що дозволило органам місцевого самоврядування мінімізувати вузькогалузевий підхід, який визначався межами суто медичної галузі, у вирішенні завдань державного управління у сфері охорони здоров'я;

дістали подальшого розвитку:

- шляхи адаптації зарубіжного досвіду щодо децентралізації управління системою охорони здоров'я, що дало змогу визначити можливості та умови запровадження організаційно правових змін в системі управління охороною здоров'я на рівні територіальних громад в Україні;

- класифікація детермінуючих чинників за ступенем впливу на стан здоров'я, що визначаються як здоров'явідновлюючі, здоров'яруйнуючі та здоров'язміцнюючі. Це дозволило встановити достовірні причинно-наслідкові зв'язки чинників і стану здоров'я населення, а також можливості здійснення органами місцевого самоврядування управлінського впливу на зазначені чинники шляхом формування самозбережувальної свідомості як серед службовців, так і серед членів громади, що сприятиме істотному покращенню стану індивідуального і популяційного здоров'я.

Практичне значення одержаних результатів: проведене дослідження дозволяє визначити ефективні шляхи і механізми реалізації системотворчої місії органів місцевого самоврядування в управлінні сферою охорони здоров'я населення; результати його можуть бути використані для аналізу актуальних проблем управлінської діяльності в галузі охорони здоров'я органами публічної влади, розробки принципів здоров'язберігаючих технологій в їх діяльності.

Результати дисертаційного дослідження, його висновки, пропозиції та рекомендації впроваджено в діяльність органів місцевого самоврядування, а також державних установ і організацій, а саме:

реалізовані в діяльності Головного управління охорони здоров'я Донецької обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 27.10.2009 р. №115/03), що забезпечило здійснення спільно з постійною комісією Донецької обласної ради з питань соціальної політики та охорони здоров'я моніторингових досліджень за станом здоров'я населення;

впроваджені Дніпропетровською обласною радою (довідка про впровадження від 14.12.2009 р. № ВИХ2118/0/209) та Криворізькою міською радою (довідка про впровадження від 03.12.2009 р. №3/121222), що сприяло роботі постійної комісії обласної ради з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства здійнювати координацію здоров'язберігаючої діяльності всіх постійних комісій обласної ради з метою виявлення можливих наслідків впливу на громадське здоров'я тих питань, що плануються до розгляду на сесіях обласної ради;

використовуються у роботі Васильківської та Дніпропетровської районних рад Дніпропетровської області (довідки про впровадження від 26.10.2009 р. № 255/09, від 26.10.2009 р. № 1/8385) як науковий супровід професійної програми підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування районів з питань впровадження здоров'язберігаючої стратегії діяльності постійних комісій.

Отримані в дисертації науково-практичні результати дослідження використовуються в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від 19.06.2009 р. № 03/1414/1464).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Висновки та результати, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані здобувачем особисто. У дисертації не використовуються ідеї або розробки інших дослідників, у співавторстві з якими були підготовлені окремі публікації. У надрукованій спільно з С.М. Серьогіним науковій статті автором обґрунтовано правові основи розвитку функцій обласної ради у сфері управління охороною здоров'я. У методичних рекомендаціях за співавторством з І.І. Хожило автором визначено концептуальні аспекти підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування з організації здоров'язберігаючої діяльності.

Апробація результатів. Основні положення й результати дисертаційного дослідження обговорювались на вітчизняних і міжнародних наукових і науково-практичних конференціях, конгресах та семінарах, зокрема, на науково-практичній конференції за міжнародною участю "Демократичне врядування: наука, освіта, практика" (Київ, 2009); науково-практичному семінарі "Модернізація технологій управління в системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування" (Тернопіль, 2009); науково-практичній конференції "Теорія та практика державної служби" (Дніпропетровськ, 2009); ІІІ регіональній науково-практичній конференції "Проблеми управління соціальним та гуманітарним розвитком" (Дніпропетровськ, 2009). Свідченням цього є публікація тез доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій і статей у збірниках наукових фахових праць.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 11 наукових праць, з них 6 статей - у виданнях, включених ВАК України до переліку наукових фахових видань у галузі державного управління, 4 - тези доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій, 1 - методичні рекомендації.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 240 сторінок. Дисертація містить 8 рисунків, 14 таблиць, список використаних джерел на 26 сторінках, що налічує 238 найменувань.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, ступінь наукової розробленості теми, розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, окреслено особистий внесок здобувача та ступінь апробації й опублікування отриманих результатів.

У першому розділі - "Дослідження функції органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я" - розглянуто ступінь наукової розробки теми та теоретичні підходи до її аналізу, розкрито сутність основних понять за напрямом дослідження, досліджено функціональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування в управлінні системою охорони здоров'я.

Теоретичний аналіз сучасного стану публічного управління системою охорони здоров'я в Україні демонструє, що на сучасному етапі розвитку української держави відбувається переосмислення ролі і місця місцевого самоврядування в структурі публічної влади. Дослідження власних і делегованих повноважень виконавчих органів місцевих рад в управлінні охороною здоров'я населення показало, що завдяки ним в медичній галузі хоч і не знялося домінування державного управління, але значно розвинулася ситуація і був запущений процес переходу від надмірної централізації управління об'єктами соціальної сфери до повної децентралізації галузі охорони здоров'я (на прикладі пілотних районів Харківської, Житомирської, Вінницької областей).

Встановлено, що фокусування уваги представників вітчизняних наукових шкіл у галузі державного управління у сфері охорони здоров'я на місцевому рівні було переважно зосереджено у таких напрямах: реорганізація діяльності та оптимізація управління системою медичної допомоги; державне управління медикаментозним забезпеченням населення на сучасному етапі формування ринкових відносин; розвиток систем інформаційно-аналітичного супроводу в управлінні охороною здоров'я; державне управління освітою фахівців в галузі управління та організації охорони здоров'я; організаційно-економічний механізм управління охороною здоров'я; державне управління системою формування кадрів у сфері охорони здоров'я; державне управління якістю медичної допомоги в системі охорони здоров`я України; державне регулювання автономізації закладів охорони здоров'я в Україні; державне регулювання розвитку приватного сектора в охороні здоров'я України на регіональному рівні.

Разом з тим, напрями досліджень, у яких ґрунтовно було б досліджено функції органів місцевого самоврядування щодо управління системою охорони здоров'я в Україні тільки но починають розроблятися у науковій галузі "Державне управління", що додатково підтверджує актуальність виконання даного дисертаційного дослідження.

Взявши за основу загальноприйнятий обсяг повноважень органів місцевого самоврядування проведено контент аналіз галузевих проблем, які вирішувались Дніпропетровською обласною радою (табл. 1) за період 20012009 рр.

Таблиця 1 Характеристика діяльності Дніпропетровської обласної ради з управління системою охорони здоров'я

Доведено, що існуючі нормативно-правові засади діяльності органів місцевого самоврядування забезпечують легітимне адміністративно політичне управління системою охорони здоров'я. Показано, що у межах реалізації загальних функцій управління (планування, організація, мотивація, контроль) здійснюються такі функціональні напрями діяльності, як економічний, соціальний, гуманітарний, надання медичної та лікувально-профілактичної допомоги.

Однак розвиток процесів демократичних перетворень в Україні обумовлює необхідність зміни для органів місцевого самоврядування як традиційних функцій управління, так і появу нових функцій управління, що дозволило авторові обгрунтувати ключову роль обласних рад як суб'єктів управління системою охорони здоров'я.

Так, детальний контент аналіз змісту прийнятих Дніпропетровською обласною радою рішень у сфері управління охороною здоров'я за період 20012009 рр. дозволив зробити висновок, що гуманістична спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування в сучасних умовах знаходить своє відображення та конкретизацію у модернізованих функціях управління, серед яких: прогностина, діагностична, моделююча, координуюча, регулятивна, представницька, менеджерська, сервісно-маркетингова, функція здоров'язбереження.

Установлено, що предметним відображенням зазначених функцій є повноваження обласної ради з управління системою охорони здоров'я, які переважно реалізуються через програмування і планування, в бюджетно-фінансовій сфері: управління лікувально-профілактичними закладами як об'єктом комунальної власності тощо.

Доведено, що розвиток функціонального спектру діяльності обласних рад у сфері охорони здоров'я повинен здійснюватися, по-перше, у напрямку більш повної реалізації потенціалу повноважень, наданих законодавчою базою органам місцевого самоврядування, а по-друге, у напрямку зміни самої парадигми управління, що ґрунтується на впровадженні здоров'язберігаючих технологій в діяльності органів місцевого самоврядування.

У другому розділі - "Шляхи забезпечення цілеспрямованого впливу органів місцевого самоврядування на формування основних детермінант стану здоров'я населення" - розглянуто зміст та класифікацію основних детермінант здоров'я населення та можливість здійснення органами місцевого самоврядування керованого впливу на ці детермінанти; досліджено зарубіжний досвід удосконалення функціональних можливостей органів місцевого самоврядування в системі управління охороною здоров'я.

Проведений аналіз поняття "детермінанти стану здоров'я населення" показав, що сьогодні вкрай актуальними є ґрунтовні дослідження феномену здоров'я людини і його складових; пошук шляхів позитивного впливу органів місцевого самоврядування на формування передумов здорового способу життя.

Підтверджено, що категорія "здоров`я" є інтеграцією чотирьох складових: фізичної, психічної (розумової), соціальної (суспільної) і духовної. Разом з тим, склад терміну "здоров'я" не є постійним, а залежить від соціального і культурного рівня, змінюючись у просторі і часі, оскільки існує три взаємопов'язані рівні здоров'я: суспільний, груповий та індивідуальний.

Науковий аналіз антропогенних чинників, які впливають на здоров'я населення, дозволив їх класифікувати на три групи: здоров'яруйнуючі, здоров'явідновлюючі, здоров'язміцнюючі. До здоров'яруйнуючих чинників віднесено умови або процеси, спрямовані на послаблення і/або знищення проявів життя, здоров'я й діяльності людини. Здоров'явідновлюючі чинники являють собою систему організованих заходів лікувально-профілактичного спрямування, які сприяють поновленню стану здоров'я або переходу до кращого стану функціонування органів і систем людини. До здоров'язміцнюючих чинників відноситься система заходів, що спрямована на підтримання або підвищення рівня здоров'я людини. У традиційному розумінні сюди можна віднести фізкультурні, профілактичні, рекреаційні заклади і організації. Урахування всіх видів чинників, протекція здоров'явідновлюючих і здоров'язміцнюючих факторів разом з усуненням здоров'яруйнуючих дозволяє органам місцевого самоврядування створити як для кожної окремої людини, так і для всього населення здоров'язберігаюче середовище на основі формування самозбережувальної свідомості.

Визначено, що моніторингові технології, які застосовують сьогодні ОМС в процесі управління системою охорони здоров'я, знаходяться на стадії започаткування. Основними їх недоліками є використання для вимірювання основних індикативних показників здоров'я різних одиниць, що унеможливлює їх порівняльний аналіз; неадекватне ведення інформативної бази, що обмежує процедури оцінювання стану здоров'я населення виключно показниками фізичного стану. Усе це не дозволяє використовувати існуючі бази даних в оперативному режимі для прийняття державно управлінських рішень.

У зв'язку з цим автором обгрунтовано можливість здійснення управлінського впливу органів місцевого самоврядування на причинно-наслідкові чинники формування детермінант здоров'я населення і розроблено відповідну модель взаємозв'язків (рис. 1).

Обґрунтовано необхідність врахування соціальних чинників для забезпечення здоров'язберігаючого потенціалу суспільства. До показників соціального здоров'я людини віднесено: рівень життя індивіда, якість харчування, характеристики побуту, умови праці, прояви рухової активності. Таким чином, соціальні детермінанти здоров'я включають такі компоненти культури здоров'я і якості життя як його рівень, якість, стиль, умови, рух і спосіб.

Аналіз досвіду зарубіжних країн (Польща, Чехія), які нещодавно стали на шлях європейських реформ, свідчить, що та відправна точка, з якої починали свій шлях до змін ці країни в системі управління охороною здоров'я, є дуже подібною до сучасної української ситуації, а саме: надмірна централізація управління (майже все регулювалося урядом, медичні організації не мали автономії); масштабна спеціалізація (80% лікарів були спеціалістами вузького профілю з обмеженою роллю на рівні первинного лікування); нестабільне фінансування (бюджет сфери охорони здоров'я залежав від стану центрального бюджету); існувала значна нерівність між регіонами (амбітні політики будували регіональні клініки для демонстрації своєї влади); органи управління та суспільство знало про існування неофіційних платежів від пацієнтів за надані медичні послуги; колосальна зношеність матеріальної бази медичних закладів; зростання громадського незадоволення якістю медичних послуг.

Усе це змусило уряди країн, та, перш за все, органи місцевого самоврядування, впроваджувати нові організаційно правові форми господарювання в сектор охорони здоров'я, що пов'язані з децентралізацією управління та розширенням повноважень органів влади на місцях. Зарубіжний досвід показує, що існуючий механізм фінансування системи охорони здоров'я можна успішно вдосконалювати і в рамках бюджетного фінансування та соціального медичного страхування. Адже у багатьох країнах ЄС держава тим чи іншим чином (або від імені певних категорій громадян, або у вигляді капітальних інвестицій) бере участь у розвитку як засад страхової медицини, так і принципів соціальної справедливості та соціальної солідарності, зокрема в наданні високотехнологічної медичної допомоги, загальнодержавних медичних програм тощо.

Зазначено, що в різних країнах функції з формування політики, визначення стратегій та планування розвитку сектору охорони здоров'я розподіляються між центральними та місцевими органами влади по-різному і співвідношення цих взаємовідносин знаходиться в постійній динаміці. Зроблено висновок, що за суб'єктами центрального рівня управління системою охорони здоров'я у більшості зарубіжних країн завжди залишається функція цілевизначення та стратегічного планування у сфері охорони здоров'я.

Усе вищезазначене обумовлює необхідність більш грунтовного розгляду питань щодо розробки та запровадження здоров'язберігаючої стратегії діяльності органів місцевого самоврядування.

У третьому розділі - "Шляхи модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я" - обґрунтовано підходи до запровадження в органах місцевого самоврядування моніторингових систем управління у сфері охорони здоров'я, здійснено аналіз організаційно правових засад реалізації здоров'язберігаючої стратегії, обгрунтовано інноваційні підходи в управлінській практиці органів місцевого самоврядування щодо здоров'язбереження населення.

У роботі аргументовано, що на сучасному етапі складність управління системою охорони здоров'я обумовлена невідповідністю існуючих суб'єктно-об'єктних відносин завданням державної політики у сфері охорони здоров'я та очікуванням громадян. Так, у Дніпропетровській області безпосередньо процес управління мережею бюджетних ЛПЗ (1146 закладів) одночасно здійснюють 19 різних суб'єктів. До складу бюджетних установ області, що відносяться до комунальної форми власності та до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, крім того, входять 3 науково-дослідні інститути АМН України та Мінпраці і соціального захисту України, 5 медико-санітарних частин, басейнова лікарня, заклади медичної служби Мінтрансзв'язку України, військовий гарнізонний шпиталь Міноборони України, медичні служби МВС України, СБУ, Державного департаменту України з питань виконання покарань. В області також функціонують понад 800 суб'єктів приватної медицини та близько 60 громадських організацій, статутна діяльність яких поширюється на сферу охорони здоров'я.

Ураховуючи вищезазначене, доведено, що моніторинг є ключовим методом управління, який дозволяє комплексно аналізувати основні показники стану здоров'я з метою визначення шляхів діяльності державних та приватних установ по забезпеченню здоров'язбереження населення. Виходячи з того, що цей моніторинг має бути системним, для органів місцевого самоврядування розроблено систему медико-соціального моніторингу, яка містить у собі мету, принципи, завдання і механізм їх реалізації. Це дозволяє провести інтегрування інформаційних даних і показників стану здоров'я населення регіону в єдине інформаційне поле системи управління охороною здоров'я. Ключовим принципом здійснення моніторингу є інтегрована діяльність всіх постійних комісій обласної ради по вирішенню питань охорони здоров'я населення при координуючій ролі постійної комісії з питань охорони здоров'я, дитинства та материнства. Доведено, що інші комісії облради також мають в своєму розпорядженні здоров'язберігаючі ресурси, які ідентифікуються у збалансованому співвідношенні чинників здоров'яруйнуючих, здоров'явідновлюючих і здоров'язміцнюючих. Результативність медико-соціального моніторингу оцінюється за наступними критеріями: рівень якості життя населення, незаплановані візити в амбулаторно-поліклінічні установи, виклики швидкої та невідкладної медичної допомоги, незаплановані випадки госпіталізації, кількість планових відвідувань амбулаторно-поліклінічних закладів і випадків госпіталізації, показники смертності, народжуваності, інвалідності тощо. Найбільш інформативним показником, який достовірно відображає інтегральний рівень всіх складових категорії здоров'я, є показник якості життя.

Запропонована система медико-соціального моніторингу дозволяє обласній раді як суб'єкту управління системою охорони здоров'я оперативно розраховувати потребу в амбулаторно-поліклінічній і стаціонарній медичній допомозі, аналізувати діяльність закладів охорони здоров'я, забезпечувати формування банку даних на регіональному рівні, розробляти диференційовані програми щодо мінімізації впливу здоров'яруйнуючих чинників та забезпечувати їх менеджмент на сучасному рівні (рис. 2).

Такий підхід дозволяє оцінити стан здоров'я населення, а оцінка має стати вихідним пунктом для удосконалення управління системою охорони здоров'я і створення здоров'язберігаючого середовища. Оцінювання здоров'язберігаючої діяльності ОМС засновано на показниках соціальної та медичної ефективності, а основним критерієм ефективності є індекс якості життя, що може визначатися на індивідуальному, груповому та популяційному рівні.

У роботі доведено необхідність переходу від традиційного (лікувально-орієнтованого) сприйняття системи охорони здоров'я до інноваційного (соціально-економічного), яке інтегроване у всі сфери суспільного розвитку. Такий системний підхід до створення здоров'язберігаючого середовища вимагає від органів місцевого самоврядування виокремлення в управлінській діяльності проектної і виконавської складової. Проектна діяльність здійснюється шляхом проектування здорового способу життя і організації діяльності регіональної експертної комісії облради зі здоров'язберігаючої діяльності. Виконавська діяльність передбачає аналіз способу життя і стану здоров'я населення, формування установки на здоровий спосіб життя та проведення оздоровчо-профілактичних заходів.

Основою пропонованої в дисертації здоров'язберігаючої стратегії діяльності Дніпропетровської обласної ради є формування адекватного статусу цінності здоров'я у масовій та елітарній свідомості населення області (в цілому і у окремих соціальних груп, у тому числі й серед представників депутатського корпусу). На основі застосування регулятивних інструментів з ідентифікації здоров'яруйнуючих і здоров'язміцнюючих факторів запропоновано орієнтовні напрями санологічно спрямованої діяльності постійних комісій Дніпропетровської обласної ради. У рамках запровадження даної стратегії розроблено проект Типового положення про регіональну експертну комісію зі здоров'язберігаючої діяльності, в якому визначено нормативно-правові і методичні засади функціонування цієї комісії.

Показано, що реалізація здоров'язберігаючої стратегії діяльності обласної ради передбачає використання інноваційних технологій підготовки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, адже існуюча система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування потребує значного оновлення змісту навчання в умовах реформування галузі охорони здоров'я.

Доведено, що головна мета професійної діяльності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з формування та розвитку здоров'язберігаючого середовища досягається через здійснення індивідуальнодиференційованого підходу до здійснення функцій управління; використання здоров'язберігаючих технологій в державно управлінській діяльності; установлення суб'єкт суб'єктних відносин в системі регіонального управління сферою охорони здоров'я тощо. З урахуванням визначених особливостей діяльності зі здоров'язбереження запропоновано систему професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, що ґрунтується на таких структурних компонентах: мотиваційно-ціннісний, процесуальний, аналітико результативний. Серед форм і методів професійного навчання пріоритетна роль належить активним методам, що ґрунтуються на демократичному стилі взаємодії, спрямовані на самостійний пошук істини і сприяють формуванню критичного мислення, ініціативи й творчості серед сучасних управлінців.

Запропоновану автором професійну програму навчання, яка передбачає розгляд питань, що відображають багатоаспектність функцій та завдань органів місцевого самоврядування у сфері здоров'язбереження, виявляють необхідність отримання відповідної валеологічної підготовки та постійного оновлення знань посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування відповідно до потреб соціально-економічного розвитку регіону, сучасного та прогнозного стану здоров'я населення. Метою професійної програми є формування цілісної системи валеологічних знань, виховання валеологічної культури, яку варто розглядати як елемент професійної компетентності службовців, а також адаптація результатів до управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні.

Висновки

У дисертації вирішено актуальне наукове завдання щодо теоретико-методологічного обґрунтування шляхів модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення. Отримані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дослідження дають змогу зробити такі основні висновки та практичні рекомендації:

1. У результаті комплексного аналізу релевантної до теми дисертації вітчизняної і зарубіжної літератури визначено, що питання теоретико-методологічного обґрунтування шляхів модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення не були до цього часу предметом спеціального системного наукового дослідження. У працях вітчизняних та зарубіжних вчених висвітлюються здебільшого питання управління системою охорони здоров'я крізь призму організаційного, фінансово-економічного та кадрового забезпечення галузі. Це дає підстави для висновку, що наукова розробка теми модернізації функцій органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров'я населення в галузі державного управління є недостатньо опрацьованою, що актуалізувало її вибір як предмета даного дисертаційного дослідження.

2. Обгрунтовано, що органи місцевого самоврядування здійснюють управління системою охорони здоров'я у межах реалізації загальних функцій менеджменту (планування, організація, мотивація, контроль) за напрямами діяльності: економічний, соціальний, гуманітарний, надання медичної та лікувально-профілактичної допомоги тощо на основі застосування як традиційних функцій (адміністративно політичні, економічні, соціальні, гуманітарні, стратегічне планування, мотивація, контроль, організація діяльності з надання медичної та лікувально-профілактичної допомоги), так і через використання модернізованих чи абсолютно нових функцій (прогностична, діагностична, моделююча, координуюча, регулятивна, представницька, менеджерська, сервісно-маркетингова, функція здоров'язбереження).

3. Підтверджено, що для реалізації державної політики України у сфері охорони здоров'я населення традиційна лікувальна діяльність, що здійснюється офіційною системою охорони здоров'я, не забезпечує виконання в повному обсязі органами місцевого самоврядування державних гарантій щодо здоров'язбереження. Запровадження здоров'язберігаючої стратегії діяльності органів місцевого самоврядування вимагає доповнення понятійно-категоріального апарату державного управління охороною здоров'я новими дефініціями. Автором введені нові поняття в систему управління охороною здоров'я та запропонована відповідна класифікація чинників, що впливають на формування детермінант здоров'я (здоров'яруйнуючі, здоров'явідновлюючі, здоров'язміцнюючі чинники). Це дозволило розкрити сутність та зміст основних детермінант здоров'я крізь призму більш широкого сприйняття наслідкових змін, що обумовлюють іншу якість життя населення (погіршення чи покращення) та на цій основі довести можливість та необхідність здійснення органами місцевого самоврядування керованого впливу на детермінанти здоров'я.

4. Аргументовано, що в результаті інтегрованого застосування органами місцевого самоврядування традиційних та модернізованих функцій управління, відбувається зміна парадигми управління системою охорони здоров'я населення з лікувально-орієнтованого типу, заснованого на загальних правах громадян та обов'язках держави, на соціально-орієнтований тип управління, основою якого виступає здоров'язберігаюча стратегія діяльності органів місцевого самоврядування. Встановлено, що ключову роль у цьому процесі відіграють представницькі органи влади, зокрема обласна рада. Здоров'язберігаюча діяльність облради реалізується постійною комісією з питань охорони здоров'я, дитинства та материнства шляхом координації діяльності всіх постійних комісій обласної ради, які мають потенційні можливості здійснення управлінського впливу на стан здоров'я населення регіону.

5. Доведено, що системне відстеження і забезпечення питань здоров'язбереження населення вимагає від обласної ради організації ефективної взаємодії з іншими органами місцевого самоврядування, органами державної влади, державними, приватними та громадськими організаціями. Для реалізації місцевими радами управлінської функції зі здоров'язбереження автор запропонував в якості методичного інструментарію здійснення медико-соціального моніторингу, головною метою якого є мінімізація впливу негативних чинників та протекція впливу позитивних чинників на стан здоров'я населення. Підтверджено, що моніторинг є найбільш ефективною формою реалізації колективного міжгалузевого управління при формуванні регіональних програм соціально-економічного розвитку і дозволяє органам місцевого самоврядування реалізовувати функцію зі здоров'язбереження при прийнятті управлінських рішень через ухвалення чи блокування відповідних програм на основі перспективного обчислення спеціального критерію - індексу якості життя і визначається на індивідуальному, груповому та популяційному рівні.