Порядок ціноутворення у комунальному господарстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

УДК 346.61

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Порядок ціноутворення у комунальному господарстві

Спеціальність 12.00.04 - господарське право, господарсько-процесуальне право

Солодухін Геннадій Йосипович

Донецьк - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Інституті економіко-правових досліджень Національної академії наук України (м. Донецьк).

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Богун Віктор Павлович, Національний гірничий університет МОН України, професор кафедри цивільного та господарського права (м. Дніпропетровськ).

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Грудницька С.М.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Комунальне господарство представляє собою елемент народного господарства країни, який значною мірою визначає комфортність та якість життя населення, зростання продуктивних сил, ефективність діяльності і темпи розвитку інших галузей економіки. Незважаючи на життєзабезпечувальний характер, високу соціальну значущість, а також важливу роль комунального господарства у розвитку економіки країни, протягом двох останніх десятиріч в галузі розвиваються деструктивні процеси, подальше ігнорування яких може привести до вкрай небезпечних соціально-економічних та екологічних результатів.

Найбільш гостро проблеми розвитку галузі проявляються в сфері виробництва та надання комунальних послуг - соціально необхідних та відносно незамінних послуг, що персоніфіковано надаються через локальні інженерні системи (мережі) споживачам, реалізація яких здійснюється на ринках природної монополії, а також суміжних ринках. При цьому, значна частина протиріч, що перешкоджають нормальному розвитку відносин у сфері виробництва, розподілу та споживання цих послуг, корениться у відносинах з формування, встановлення та застосування відповідних тарифів. Це тягне необхідність зосередження на досліджені порядку ціноутворення саме в сфері комунальних послуг: послуг централізованого тепло- водопостачання та водовідведення, централізованого енергопостачання.

Практика застосування актів законодавства, що визначають порядок ціноутворення у сфері надання комунальних послуг, висвітлює коло проблем, які унеможливлюють сталий розвиток підприємств комунального господарства. До цього часу законодавцем не створено ефективного порядку ціноутворення в галузі. Про це свідчить суперечливість правових норм, що визначають повноваження та компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування у відповідній сфері, відсутність чіткого алгоритму дій учасників відносин ціноутворення, невизначеність строків, протягом яких суб'єкти владних повноважень повинні здійснити свої обов'язки з встановлення тарифів на послуги, прогалини в регулюванні відносин контролю за дотриманням порядку формування та застосування тарифів, неповна відповідність адміністративно-господарських санкцій, що застосовуються до порушників державної дисципліни цін, умовам господарювання в галузі тощо.

Неадекватні умовам господарювання правила ціноутворення не забезпечують еквівалентності обміну між учасниками відповідних економічних відносин, що, за відсутності компенсаторних механізмів, зумовлює недостатнє фінансування виробників та виконавців комунальних послуг. В результаті страждають підприємства галузі, а також споживачі послуг усіх категорій: населення, організації соціальної інфраструктури, промислові підприємства.

Питання державного регулювання ціноутворення складали предмет дослідження вітчизняних економістів - А. Війтова, А. Денисова, І. Єрухимович, А. Козлової, Є. Уткіна, І. Хмелевського, П. Шуляка, Р. Ентова. За роки незалежності України проблеми ціноутворення в економіці комунального господарства розглядали А. Базилюк, І. Борисенко, Т. Гордієнко, А. Ряховська, А. Кочегаров, О. Клімова, В. Сахаєв, Ф. Тагі-Заде, Л. Терещенко, І. Чалий та ін.

Юридичні аспекти впливу держави на відносини ціноутворення висвітлювали В.В. Добровольська, Г.Д. Джумагельдієва, В.К. Мамутов, В.С. Мартем'янов, Н.О. Саніахметова, В.Ф. Попондопуло, та ін. В той же час, правознавці досліджували найбільш загальні закономірності правового регулювання згаданих відносин, що мають міжгалузевий характер. Внаслідок цього низка значущих проблем регламентації відносин з формування, встановлення та застосування тарифів у комунальному господарстві не знайшла розв'язання у працях вчених-юристів.

Дотепер у вітчизняній правовій науці відсутні комплексні дослідження юридичних аспектів порядку ціноутворення у комунальному господарстві. Недосконалість відповідного інституту господарського законодавства, нестабільна правозастосовна практика, а також недостатня теоретична розробленість зазначених питань обумовлюють актуальність та необхідність дослідження даних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано у відповідності з планом науково-дослідницьких робіт Інституту економіко-правових досліджень НАН України за темою: “Економіко-правове забезпечення розвитку господарської системи регіонів України” (державний реєстраційний номер 0102U005360), де дисертант брав участь як співвиконавець, виконав дослідження порядку ціноутворення у комунальному господарстві та обґрунтував нові теоретичні положення і рекомендації щодо вдосконалення законодавства у відповідній частині.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у обґрунтуванні пропозицій щодо удосконалення порядку ціноутворення у комунальному господарстві на основі комплексного дослідження та аналізу теоретичних і практичних аспектів формування, встановлення та застосування тарифів на комунальні послуги, а також у підготовці пропозицій із вдосконалення чинного господарського законодавства у відповідній частині.

Беручи до уваги мету дослідження, дана робота спрямована на вирішення наступних завдань:

дослідити сутність і правову природу відносин ціноутворення, а також особливості регулювання цих відносин в Україні; уточнити предмет правового регулювання законодавства про ціноутворення, а також юридичний зміст таких понять, як “ціна”, “тариф”, “ціноутворення”; на цій основі виробити пропозиції щодо вдосконалення понятійно-категоріального апарату господарського права в частині норм, що регламентують порядок ціноутворення у комунальному господарстві;

виявити особливості діяльності у сфері виробництва і надання комунальних послуг, які обумовлюють специфіку правового регулювання відносин ціноутворення у галузі;

дослідити повноваження і компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері визначення порядку формування, а також встановлення тарифів на комунальні послуги, на цій основі виявити особливості дії відповідного організаційно-правового механізму;

виявити особливості державного контролю у досліджуваних відносинах, а також господарсько-правової відповідальності за порушення правил формування, встановлення та застосування тарифів у комунальному господарстві як засобів, що забезпечують дотримання порядку ціноутворення усіма учасниками даних відносин;

обґрунтувати пропозиції, спрямовані на вдосконалення порядку ціноутворення у комунальному господарстві.

Об'єктом дослідження є відносини ціноутворення у комунальному господарстві та правові аспекти їх регулювання.

Предмет дослідження складає порядок ціноутворення у комунальному господарстві.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використана сукупність загальних та спеціальних наукових методів теорії пізнання. У процесі дослідження автор спирався як на загальний діалектичний, так і на спеціальні методи пізнання, зокрема: логіко-юридичний, системно-структурний, порівняльно-правовий, статистичний, соціологічний, історико-правовий.

За допомогою логіко-юридичного та структурного методів досліджено конструктивні особливості законодавства, що регламентує порядок ціноутворення у комунальному господарстві, застосування історико-правового методу дозволило визначити загальні закономірності розвитку відповідного інституту господарського права, порівняльно-правового - здійснити дослідження особливостей зарубіжного досвіду правового регулювання відповідних відносин, застосування статистичного та соціологічного методів дозволило прогнозувати результати реалізації пропозицій автора.

Системне використання зазначених методів дозволило вирішити поставлені наукові завдання та сформулювати пропозиції з удосконалення як норм права, що регулюють досліджувані відносини, так і практики їх застосування. правовий юридичний комунальний

Теоретичну основу дослідження утворюють праці вчених - юристів та економістів: С.С. Алексєєва, А.Г. Бобкової, А.Г. Войтова, В.М. Гайворонського, Р.А. Джабраілова, Г.Д. Джумагельдієвої, Г.Л. Знаменського, І.Л. Єрухимович, О.Р. Кібенко, А. Маршалла, Ф.Г. Тагі-Заде, В.А. Устименка, В.С. Щербини та інших.

У емпіричну основу дослідження покладено матеріали практики застосування законодавства про ціноутворення суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування під час здійснення ними регуляторної діяльності, державною інспекцією з контролю за цінами в процесі реалізації контрольних повноважень, юрисдикційних органів тощо.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що дана робота є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним науковим дослідженням порядку ціноутворення у комунальному господарстві, в межах якого вироблено теоретичні засади та єдиний принцип ціноутворення у сфері надання комунальних послуг, а також пропозиції щодо подальшого вдосконалення господарського законодавства у відповідній частині. Наукова новизна результатів полягає в наступному.

Уперше:

обґрунтовано, що будова порядку ціноутворення у сфері комунальних послуг детермінована найбільш суттєвими особливостями цих послуг (їх відносна незамінність та соціальна необхідність), а також специфічними умовами господарювання підприємств-виробників та виконавців даних послуг (зокрема, функціонування на ринках природних монополій, а також суміжних ринках, що зумовлено наданням послуг споживачам за допомогою локальних інженерних систем);

сформульовано єдиний принцип державного регулювання відносин з формування, встановлення та застосування тарифів на комунальні послуги - забезпечення єдності інтересів учасників відносин у сфері виробництва, надання та споживання комунальних послуг шляхом формування тарифів на рівні суспільно необхідних витрат на їх виробництво, встановлення та застосування тарифів на ці послуги у визначеному законом порядку;

запропоновано визначити вичерпний перелік підстав ініціювання виробником, виконавцем комунальних послуг або уповноваженим органом державної влади процедури перегляду діючого тарифу, запропоновані порядок прийняття уповноваженим органом акту про встановлення тарифу, строки розгляду відповідних звернень зацікавлених осіб, важелі, що забезпечують достовірність відомостей, на підставі яких уповноважений орган приймає рішення та відповідні зміни до Закону України “Про житлово-комунальні послуги”;

обґрунтовано доповнення спеціального закону про ціноутворення та Закону України “Про житлово-комунальні послуги” положеннями щодо застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення підприємством порядку формування та застосування тарифів на комунальні послуги, які б дозволяли ранжіювати несприятливі економічні наслідки залежно від повного або часткового усунення останнім наслідків відповідного правопорушення.

Удосконалено:

положення щодо предмету правового регулювання законодавства про ціноутворення, зокрема, шляхом уточнення визначення ціноутворення як процесу, що включає певні стадії, або етапи: формування, встановлення та застосування цін, адже згадана диференціація дозволить чітко визначити межі повноважень органів державної влади в даній сфері, права та обов'язки учасників відповідних господарських відносин, а також форми їх реалізації;

нормативне визначення категорії комунальних послуг, під якими пропонується розуміти відносно незамінні та соціально необхідні послуги, що надаються споживачам через систему локальних інженерних мереж (систем) на ринках природної монополії та суміжних ринках.

Дістали подальший розвиток положення щодо:

недоцільності покладення повноважень з встановлення тарифів на комунальні послуги на органи місцевого самоврядування, що обумовлено необхідністю здійснення єдиної державної політики в сфері регулювання діяльності суб'єктів господарювання на ринках природних монополій та суміжних ринках, фактичною обмеженістю можливостей місцевих бюджетів субсидувати підприємства галузі, а також надмірною політизацією регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування в досліджуваній сфері;

створення центрального органу виконавчої влади з спеціальним статусом, який би поєднував регуляторні та контрольні повноваження в сфері надання житлово-комунальних послуг та через територіальні відділення здійснював би контроль за дотриманням порядку формування і застосування тарифів та безпосередньо встановлював тарифи на комунальні послуги;

адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування за невиконання законних вимог органу державного контролю у сфері ціноутворення та адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування за порушення порядку встановлення цін.

Практичне значення отриманих результатів. Вироблені в результаті дослідження пропозиції спрямовані на вдосконалення порядку ціноутворення у комунальному господарстві. Деякі висновки та рекомендації, що містяться в дисертації, носять дискусійний характер та можуть використовуватися для подальших наукових досліджень питань правового регулювання відносин ціноутворення, порядку ціноутворення у комунальному господарстві, а також державного регулювання господарювання в комунальному господарстві.

Прикладний характер дослідження дозволив використовувати його результати у діяльності окремих підприємств галузі: Комунального підприємства Дніпропетровської обласної ради “Аульський водовід” (довідка № 520/1 від 12.05.2009 р.), Комунального підприємства “Марганецьке виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства” (довідка № 634/2 від 06.05.2009 р.), Головного комунального підприємства водопровідно-каналізаційного господарства “Міськводоканал” Пологівської міської ради (довідка № 460/20 від 06.05.2009 р.).

Результати дослідження були впроваджені в навчальний процес юридичного факультету при викладанні навчальної дисципліни “Адміністративне право” Дніпропетровського університету МОН України (довідка № 85-904-1 від 01.02.2007 р.), а також при викладанні навчальної дисципліни “Господарське право” у Національному гірничому університеті МОН України (довідка № 31/ЮФ-163 від 27.04.2009 р.).

Крім цього, теоретичні положення даної роботи можуть застосовуватися в учбовому процесі при підготовці посібників, підручників та методичних матеріалів.

Особистий внесок здобувача. Наукові результати дисертаційної роботи отримані автором особисто. Внеском здобувача у наукових працях, які підготовлені та опубліковані у співавторстві, є дослідження питань господарсько-правової відповідальності за порушення державної дисципліни цін, а також розробка пропозицій, спрямованих на вдосконалення норм, що визначають механізм застосування адміністративно-господарських санкцій в даній сфері.

Апробація результатів дисертації. Окремі положення дисертації доповідалися та обговорювалися на: науково-практичній конференції “Тиждень науки” у Гуманітарному університеті “ЗІГМУ” (Запоріжжя, 2003); Міжнародній науково-практичній конференції “Господарське законодавство України: практика застосування і перспективи розвитку в контексті європейського вибору” (Донецьк, 2004); І Міжнародній науково-практичній конференції “Еколого-правові та соціально-правові проблеми розвитку гірничодобувної галузі” (Дніпропетровськ, 2009).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено в 9 наукових публікаціях, з яких 5 статей - у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, загальним обсягом 2,7 д.а., з яких 2,5 д.а. належать особисто здобувачу.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків. Повний обсяг дисертації складає 204 сторінок комп'ютерного тексту. Робота також містить список використаних джерел із 150 найменувань та додатки.

Основний зміст дисертації

Розділ 1 Загальна характеристика порядку ціноутворення у комунальному господарстві присвячено аналізу сучасного стану та перспектив розвитку відповідного інституту господарського законодавства; виявленню сутності ціни та ціноутворення як економіко-правових явищ; виявленню суттєвих особливостей діяльності у сфері виробництва, розподілу та споживання комунальних послуг, що визначають форми та методи владного впливу на відносини з формування, встановлення та застосування тарифів на ці послуги; виявленню недоліків правового регулювання та обґрунтуванню пропозицій і рекомендацій з удосконалення чинного законодавства.

У підрозділі 1.1. “Особливості регулювання відносин ціноутворення в Україні” здійснено загальний аналіз сучасного стану правової регламентації відносин ціноутворення в державі. Аргументовано, що необхідність впливу на відносини ціноутворення з боку держави обумовлена тим, що в сучасному світі нормальний розвиток економічних відносин можливий лише за умови постійного організуючого впливу, регламентації цих відносин суб'єктами, що репрезентують суспільство та забезпечують суспільні інтереси. Визначати загальний вектор, характер та інтенсивність такого впливу має держава, що, враховуючи її правовий характер, є, в першу чергу, прерогативою законодавця.

Встановлено, що в даний час законодавство України про ціноутворення являє собою ієрархічно організовану систему правових норм, що закріплюють правила формування, встановлення та застосування цін (тарифів) на ресурси, продукцію, товари, роботи та послуги у народному господарстві держави. Однак, внаслідок невідповідності згаданих правил економічним реаліям, неоднозначності та суперечливості сформульованих в них вимог, ефективність механізму правового регулювання ціноутворення істотно знижена. Логіко-юридичні конструкції законодавчих актів, які мають утворювати основу, монолітну базу законодавства про ціноутворення, містять суттєві суперечності.

Виявлено, що законодавство України про ціноутворення не містить адекватних дефінітивних норм, які б відповідали сучасним потребам правового регулювання згаданих відносин.

Автор пропонує відмовитися від юридичної конструкції “регулювання цін” спираючись на те, що нормативно-правові акти, які регулюють економіку, передбачають вплив публічно-правовими засобами на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, тобто відносини ціноутворення. Поряд з тим, чинне законодавство не містить нормативного визначення категорії ціноутворення.

Розвиваючись у часі, відносини ціноутворення утворюють певні етапи, або стадії. За цією ознакою відносини ціноутворення можна класифікувати на відносини з формування, встановлення, застосування цін. Робота містить аналіз теоретичних та нормативних передумов для законодавчого закріплення запропонованої диференціації, що сприятиме більш якісній правовій регламентації даних відносин, зокрема, оптимальному розподілу відповідних повноважень між органами публічної влади.

Автор підкреслює необхідність переосмислення засад правового регулювання ціноутворення, результати чого мають знайти вираз у законотворчому процесі, шляхом викладення спеціального закону про ціни та ціноутворення у новій редакції. Обґрунтовано доцільність включення в закон про ціноутворення положень, які розкриватимуть зміст основних понять та категорій відповідного інституту господарського законодавства; встановлять ринки, у яких держава вправі регламентувати відносини ціноутворення; визначать суб'єктів цих відносин, чітко регламентують повноваження та компетенцію органів публічної влади в цій сфері.

У підрозділі 1.2. “Загальна характеристика господарської діяльності у сфері виробництва та надання комунальних послуг” аргументовано, що найбільш суттєві, значимі особливості механізму регулювання ціноутворення у комунальному господарстві обумовлені технологічною, економічною та організаційною специфікою діяльності підприємств галузі.

Під комунальними послугами пропонується розуміти соціально необхідні, незамінні послуги, що персоніфіковано надаються через локальні інженерні системи (мережі) споживачам, реалізація яких здійснюється на ринках природної монополії, а також суміжних ринках. Ці послуги забезпечують належні умови перебування людей у житлових та нежитлових приміщеннях, будинках та спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до чинних нормативів, норм, стандартів, порядків та правил. Обсяг споживання зазначених послуг у межах соціальних та санітарних норм практично не залежить від тарифів на такі послуги. До комунальних послуг слід віднести послуги централізованого тепло- водопостачання та водовідведення, централізованого енергопостачання у тому випадку, якщо характер виробництва та надання цих послуг відповідає переліченим вище ознакам.

З огляду на вищевикладене, комунальне господарство розглянуто як єдиний комплекс підприємств різної форми власності, що здійснюють виробництво та надання споживачам згаданих вище послуг.

Автор наполягає на тому, що з метою реалізації єдиної соціально-економічної політики в цій сфері, досягнення балансу суспільного та приватних інтересів, забезпечення нормального розвитку і функціонування комунального господарства, захисту споживачів усіх груп, саме органи державної виконавчої влади мають визначати порядок формування тарифів на комунальні послуги та безпосередньо встановлювати тарифи за поданням підприємств галузі.

Розділ 2 Організаційно-правовий механізм ціноутворення у комунальному господарстві присвячено дослідженню організаційно-правових відносин, що виникають під час формування, встановлення і застосування тарифів на комунальні послуги.

У підрозділі 2.1. “Механізм ціноутворення у сфері комунальних послуг: принципи, етапи та особливості функціонування” проаналізовано принципи державного регулювання відносин ціноутворення в досліджуваній сфері. Автор формулює єдиний принцип регулювання відповідних відносин: забезпечення єдності інтересів учасників відносин у сфері виробництва, надання та споживання комунальних послуг шляхом формування тарифів на рівні суспільно необхідних витрат на їх виробництво, встановлення та застосування тарифів на ці послуги у визначеному законом порядку.

Порядок ціноутворення в галузі розглянуто з урахуванням структури відповідних відносин, яка включає в себе стадії (етапи) формування, встановлення та застосування тарифів.

Досліджено такий важливий етап ціноутворення, як формування тарифу. Встановлено, що під формуванням тарифу розуміють калькуляцію, розрахунок або визначення його величини у грошовій формі; відповідні розрахунки завжди виконує підприємство-виробник (виконавець), а держава в особі уповноваженого органу оцінює дотримання підприємством формальних вимог нормативно-правових актів, що закріплюють певний порядок формування тарифу. Встановлюючи тариф орган державної влади, фактично, “констатує” дотримання підприємством вимог правил формування тарифу.

Виявлено, що органи державної влади приділяють недостатньо уваги регламентації відносин у сфері формування тарифів на комунальні послуги. До цього часу не встановлено галузеві нормативи витрат ресурсів, що використовуються при виробництві послуг централізованого тепло- водопостачання і водовідведення.

Обґрунтовано, що до складу тарифу підлягають включенню тільки суспільно необхідні витрати, тобто витрати, які відповідають ознакам об'єктивної необхідності, раціональності та доцільності за певних, конкретних умов. Вони обумовлені: вимогами господарського, фінансового, цивільного, трудового, природоохоронного законодавства, законодавства про соціальний захист громадян; технологічними особливостями виробництва, розподілу, надання та споживання комунальних послуг певного підприємства-виробника (виконавця); природно-кліматичними умовами регіону; загальним рівнем та динамікою цін на регіональному, національному, зовнішніх ринках.

Під час дослідження діючого порядку встановлення тарифів на комунальні послуги, виявлено, що відповідно до вимог Господарського кодексу України (далі - ГК) такий порядок має визначатися законом про ціни та ціноутворення, іншими законодавчими актами, тобто виключно законами. Поряд з тим, спеціальний закон про ціни та ціноутворення не містить таких положень. Відсутні відповідні норми і у законодавчих актах, що регулюють господарювання в сфері комунальних послуг.

З метою усунення цих прогалин автор пропонує встановити у законі: правові підстави прийняття уповноваженим органом акту про встановлення тарифу; строки прийняття таких рішень; положення, які мають забезпечувати достовірність відомостей на підставі яких уповноважений орган приймає рішення. Це обумовлює необхідність органічного поєднання уповноваженим органом регуляторних функцій з контрольними.

У підрозділі 2.2. “Повноваження органів, що регулюють ціноутворення у комунальному господарстві” досліджено повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері регламентації відносин ціноутворення у комунальному господарстві.

Автор наголошує, що встановлювати ринки, на яких можливе державне регулювання ціноутворення, має законодавець, оскільки регулювання ціноутворення можна віднести до одного з найбільш жорстких засобів впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання. З урахуванням вищевикладеного, пропонується доповнити спеціальний закон про ціноутворення положеннями, що містять вичерпний перелік ринків, на яких держава в особі уповноважених органів може застосовувати регулювання ціноутворення.

В даній час тарифи на комунальні послуги встановлюються переважно органами місцевого самоврядування. У дослідженні знайшла подальший розвиток та обґрунтування ідея відродження органу державної виконавчої влади, який би поєднував функції спостереження, державного регулювання та контролю в сфері надання житлово-комунальних послуг, а також ціноутворення в галузі, незалежно від форми власності та організаційної підпорядкованості об'єктів управління.

Для цього пропонується створити центральний орган виконавчої влади, який буде забезпечувати здійснення єдиної державної політики ціноутворення в сфері житлово-комунальних послуг, проводити моніторинг цін на загальнонаціональному рівні, здійснювати регулювання та контроль у зазначеній сфері, відповідати за результати своєї діяльності перед Парламентом та Урядом. Даний орган має здійснювати не тільки регуляторні, але й контрольні повноваження. Правовий статус цього державного органу має визначатися спеціальним законом. Такий закон повинен передбачати створення відповідних територіальних управлінь в регіонах. При цьому дані територіальні структури доцільно створювати на основі та з залученням спеціалістів управлінь житлово-комунального господарства місцевих державних адміністрацій та територіальних відділень Державної інспекції по контролю за цінами, виключивши контроль за ціноутворенням в сфері комунальних послуг із компетенції згаданих інспекцій.

Автором запропоновано конструктивну модель основних завдань, функцій, а також форм реалізації повноважень зазначеного органу державної влади у сфері комунального господарства.

В рамках запропонованої моделі основні функції цього органу у досліджуваних відносинах зводяться до наступного: 1) здійснювати перевірки правильності формування тарифів на комунальні послуги підприємствами галузі; 2) встановлювати тарифи за процедурою, що закріплена законом; 3) контролювати дотримання підприємствами правил застосування цих тарифів; 4) у разі виявлення порушень порядку ціноутворення вживати заходів щодо усунення негативних наслідків цих правопорушень та притягувати винних суб'єктів до передбаченої законом відповідальності.

Запропонований порядок передбачає виключення з Закону України “Про житлово-комунальні послуги”, Закону України “Про природні монополії”, Закону України “Про питну воду та питне водопостачання”, Закону України “Про теплопостачання”, Закону України “Про електроенергетику”, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закону України “Про місцеві державні адміністрації” положень, які встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування з встановлення або затвердження тарифів на комунальні послуги.

Розділ 3 Державний контроль та відповідальність за порушення законодавства про ціноутворення у комунальному господарстві присвячений дослідженню державного контролю та господарсько-правовій відповідальності у сфері формування, встановлення та застосування тарифів на комунальні послуги.

Підрозділ 3.1. “Контроль за ціноутворенням у комунальному господарстві” містить аналіз предмету, теоретичних засад, правових підстав та порядку здійснення відповідних повноважень органу контролю за цінами, а також практичних аспектів правозастосування у відповідній сфері.

На основі аналізу норм законодавства про ціноутворення автор дійшов до висновку, що в даний час держава здійснює контроль не стільки з питань дотримання суб'єктами господарювання державних цін, скільки за дотриманням встановленого законодавством порядку формування, встановлення та застосування цін, тобто дотриманням вимог законодавства про ціноутворення. Виходячи з цього, запропоновано уточнюючі зміни до законодавчих норм, що визначають предмет державного контролю у досліджуваних відносинах. ГК має закріплювати, що держава здійснює контроль в сфері ціноутворення з питань дотримання суб'єктами господарювання саме правил формування, встановлення та застосування цін.

Автором обґрунтована необхідність визначення безпосередньо у законодавчому акті правовий статус, зокрема, функції та повноваження уповноваженого органу по контролю за цінами. Так, запропоновано безпосередньо в законі встановити, що контроль в сфері ціноутворення є різновидом контролю за фінансово-господарською діяльністю суб'єкту господарювання; закріпити на законодавчому рівні право органу по контролю за цінами проводити перевірки органів державної влади та місцевого самоврядування, а також види, періодичність і тривалість таких перевірок; право вимагати інформацію, необхідну для здійснення контрольних функцій; направляти приписи про усунення виявлених порушень законодавства про ціноутворення; перевіряти виконання підконтрольними суб'єктами цих приписів; приймати рішення про застосування до суб'єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціноутворення, а у разі невиконання цих рішень - звертатися до судів з позовами про стягнення цих адміністративно-господарських санкцій; в межах процедур адміністративного оскарження скасовувати протиправні рішення регіональних підрозділів про застосування до суб'єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій.

У підрозділі 3.2. “Господарсько-правова відповідальність за порушення законодавства про ціноутворення у комунальному господарстві” аргументовано, що нормальний розвиток господарських відносин можливий лише за умови, якщо система норм, що встановлюють юридичну відповідальність у відповідній сфері функціональна, а характер та інтенсивність несприятливого впливу на правопорушника відповідають розвитку економіки, матеріальним умовам життя суспільства.

Встановлено, що всупереч імперативним нормам ГК щодо умов та порядку застосування адміністративно-господарських санкцій, які можуть визначатися виключно законами, умови та порядок застосування безоплатного вилучення виручки та штрафу за порушення державної дисципліни цін сьогодні встановлено переважно актами органів державної виконавчої влади.

Автор пропонує встановити законодавчо умови реалізації господарсько-правової відповідальності, за яких подальша правомірна поведінка суб'єкта господарювання, який скоїв порушення порядку ціноутворення, буде економічно доцільною, вигідною останньому, дозволить йому скоротити обсяг несприятливих наслідків правопорушення. Зокрема, з метою стимулювання сумлінної поведінки суб'єктів господарювання, економії репресивних засобів примусу, закон про ціноутворення доцільно доповнити положеннями, що звільняють порушника від адміністративно-господарських санкцій у разі самостійного виявлення та усунення порушень законодавства про ціноутворення; передбачити право контролюючого органу приймати рішення про стягнення до бюджету виручки, отриманої внаслідок порушення законодавства про ціни та штрафу у розмірі такої виручки, а у разі невиконання цього рішення правопорушником у встановлений строк - звернення до суду з позовом про стягнення такої виручки та штрафу, але у двохкратному розмірі.

Характерні риси публічно-правового регулювання відносин ціноутворення у комунальному господарстві зумовлюють специфічний підхід до питань відповідальності за правопорушення в даній сфері. З огляду на це слушно доповнити законодавчі акти, що визначають умови господарювання у галузі, нормами, які б встановлювали особливості застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення порядку формування та/або застосування тарифів на комунальні послуги підприємствами-виробниками та виконавцями цих послуг. Враховуючи тривалість відносин з надання/споживання комунальних послуг між споживачами та виконавцями, персоніфікацію останніми споживачів комунальних послуг, з метою відновлення їх майнової сфери, запропоновано доповнити Закон України “Про житлово-комунальні послуги” положеннями, що звільняють порушника від вилучення виручки та передбачають зменшення штрафу у разі самостійного усунення шкідливих наслідків порушення шляхом повернення коштів, отриманих внаслідок такого порушення, споживачам. На думку автора, цей крок буде сприяти більш повному досягненню мети та задач господарсько-правової відповідальності, більш повної реалізації її стимулюючої та компенсаційної функції.

Аналіз законодавства, що регулює досліджувані відносини, виявив, що сьогодні законом не встановлено відповідальність суб'єкта господарювання за недопущення посадових осіб уповноваженого органу до перевірки дотримання законодавства про ціноутворення, неподання, неповне або несвоєчасне подання відомостей, які суб'єкт господарювання зобов'язаний надати органу контролю за цінами для належного здійснення останнім своїх функцій. За наведені правопорушення автор пропонує встановити адміністративно-господарські санкції у виді штрафів.

Висновки

У дисертаційному дослідженні наведено нове вирішення наукового завдання, яке полягає у вдосконаленні порядку ціноутворення у комунальному господарстві. Отримані в процесі вивчення і аналізу наукової та науково-публіцистичної літератури, вітчизняного та закордонного законодавства, а також правозастосовної практики основні наукові результати роботи полягають у наступному.

Обґрунтовано єдиний принцип ціноутворення в комунальному господарстві, який полягає у забезпеченні єдності інтересів учасників відносин в сфері виробництва, надання та споживання комунальних послуг шляхом формування тарифів на рівні суспільно необхідних витрат на їх виробництво, встановлення та застосування тарифів на ці послуги у визначеному законом порядку.

Реалізація викладеного вище принципу обумовлює закріплення в ГК, спеціальному законі про ціни та ціноутворення, а також законодавчих актах, що регулюють господарську діяльність з виробництва та надання комунальних послуг норм, що:

1) уточнюють предмет правового регулювання законодавства про ціноутворення. Для цього у частині 2 статті 12 та частині 3 статті 19 ГК запропоновано закріпити, що одним із засобів впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання є регулювання ціноутворення, тобто визначення органами влади у передбачених законами випадках певного порядку формування, встановлення та застосування цін; держава, зі свого боку, забезпечує дотримання згаданого порядку учасниками таких відносин;

2) визначають вичерпний перелік сфер господарювання (галузей, підгалузей народного господарства) у яких можливе державне регулювання відносин ціноутворення, а враховуючи коло відносин, що утворюють предмет дослідження, запропоновано доповнити Закон України “Про ціни і ціноутворення” нормою, в силу якої держава “…встановлює порядок формування, встановлення та застосування цін в …сфері надання комунальних послуг: централізованого тепло- водопостачання та водовідведення, централізованого енергопостачання”;

3) визначають порядок формування, встановлення і застосування тарифів на комунальні послуги, для чого запропоновано доповнення Закону України “Про житлово-комунальні послуги” статтями 31-1 - 31-4 щодо повноважень відповідного органу державної влади з встановлення тарифів на ці послуги, регламентації процедури встановлення тарифів, встановлення прав та обов'язків учасників процедур ціноутворення, підстав та порядку звернення підприємств комунального господарства до уповноваженого органу з клопотанням про перегляд рівня чинних тарифів, строків та процедури вирішення таких звернень, а також обставин, за яких уповноважений орган зобов'язаний самостійно ініціювати перегляд тарифів;

4) встановлюють порядок здійснення уповноваженим органом та його територіальними підрозділами заходів, що забезпечують об'єктивність та достовірність відомостей, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення про встановлення тарифу. Для цього в законі, що визначає статус цього органу запропоновано закріплення норм, які встановлюють контрольні функції та повноваження інспекцій по контролю за цінами, види, загальні підстави, періодичність та тривалість перевірок дотримання підконтрольними суб'єктами законодавства про ціноутворення, обов'язковість виконання законних вимог цього органу та його посадових осіб, передбачити адміністративно-господарські санкції у виді штрафів за недопущення суб'єктами господарювання згаданих посадових осіб до перевірки, ненадання або несвоєчасне надання інформації, яку суб'єкт господарювання зобов'язаний надати згідно з законодавством, надання перекручених відомостей, що не відповідають дійсності; адміністративну відповідальність за порушення порядку ціноутворення, передбачену статтею 188-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, пропонується поширити також на посадових осіб органів публічної влади, що скоїли відповідні порушення; пропонується закріпити в Законі України “Про житлово-комунальні послуги” додаткові підстави для перевірок у разі порушення питання про перегляд діючих тарифів за ініціативою суб'єкта господарювання або уповноваженого органу;

5) визначають правила застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення порядку ціноутворення в галузі, а саме встановлення залежності характеру та інтенсивності негативних економічних наслідків, що має перетерпіти правопорушник за законом від подальшої поведінки останнього, зокрема, самостійного усунення порушень закону та їх наслідків, зменшення несприятливих економічних наслідків правопорушення в разі добровільного виконання рішення уповноваженого органу про застосування відповідних санкцій, законодавче закріплення підстав звільнення від відповідальності у випадку самостійного встановлення порушення та його усунення до початку перевірки. З огляду на викладене запропоновано реалізувати зазначені пропозиції шляхом закріплення відповідних норм у статті 14 Закону України “Про ціни і ціноутворення” та доповнення Закону України “Про житлово-комунальні послуги” статтею 31-5 “Особливості застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення порядку ціноутворення в сфері житлово-комунальних послуг”.

Достовірність наукових положень, висновків та рекомендацій підтверджується їх апробацією у виді публікацій в наукових виданнях, обговоренням на науково-практичних конференціях, а також застосуванням в діяльності окремих суб'єктів господарювання. Викладені у дисертації висновки та практичні рекомендації можуть бути використані в процесі подальшого розвитку господарського законодавства, правозастосовній практиці, науковій та викладацькій діяльності.

Список праць, опублікованих за темою дисертації

1. Солодухин Г. Правовое регулирование порядка установления тарифов на коммунальные услуги: постановка проблемы / Г. Солодухин // Підприємництво, господарство і право. - 2007. - № 1. - С. 95-97.

2. Солодухин Г.И. Предмет государственного контроля в сфере ценообразования / Г.И. Солодухин // Экономика и право. - 2006. - № 2 (15). - С. 70-72.

3. Солодухин Г. О предмете правового регулирования законодательства о ценообразовании / Г. Солодухин // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 11. - С. 91-96.

4. Солодухин Г.И. К вопросу совершенствования законодательства о ценообразовании / Г.И. Солодухин // Экономика и право. - 2004. - № 3 (10). - С. 104-106.

5. Солодухін Г. Господарсько-правова відповідальність за порушення законодавства про ціни / В. Богун, Г. Солодухин // Підприємництво, господарство і право. - 2005. - № 1. - С. 80-82. (Особистий внесок - дослідження питань механізму реалізації господарсько-правової відповідальності за порушення законодавства про ціноутворення; вироблення пропозицій з вдосконалення законодавства, що регламентує відповідні відносини).

6. Солодухін Г.Й. До питання вдосконалення правового регулювання ціноутворення / Г.Й. Солодухін // Держава та регіони. Сер.: Економіка та підприємництво. - 2004. - № 1. - С. 226-229.

7. Солодухін Г.Й. Нормативне визначення ціни / Г.Й. Солодухін // Держава та регіони. Сер.: Економіка та підприємництво. - 2006. - № 6. - С. 286-288.

8. Солодухин Г.И. Проблемы регулирования отношений коммунальной собственности в ценообразовании / Г.И. Солодухин // Тиждень науки: зб. тез доповідей наук.-практ. конф. (Запоріжжя, 30-31 жовт. 2003 р.), Т. 3, ч. 8: Актуальні проблеми правознавства. - Запоріжжя: Гуманітарний університет “ЗІДМУ”, 2003. - - С. 66-67.

9. Солодухин Г. Ответственность за нарушение государственной дисциплины цен в жилищно-коммунальном хозяйстве / Г. Солодухин // Еколого-правові та соціально-правові проблеми розвитку гірничодобувної галузі: доповіді I Міжнар. наук.-практ. конф. (27-30 трав. 2009 р.), Ч. 2. - Дніпропетровськ: Національний гірничий університет, 2009. - С. 50-56.

Анотація

Солодухін Г.Й. Порядок ціноутворення у комунальному господарстві. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 - господарське право; господарсько-процесуальне право. - Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Донецьк, 2010.

Дисертація присвячена дослідженню питань порядку ціноутворення у комунальному господарстві. Доведено необхідність нормативного визначення та диференціації відносин, що утворюють предмет правового регулювання законодавства про ціноутворення. Аргументовано необхідність побудови механізму формування, встановлення та застосування тарифів в галузі на основі визначаючих ознак та умов здійснення господарської діяльності з виробництва, розподілу та споживання комунальних послуг. Запропоновано нову, більш досконалу модель організаційно-правового механізму регулювання відносин ціноутворення у галузі. Внесені пропозиції щодо вдосконалення механізму державного контролю в сфері ціноутворення та реалізації господарсько-правової відповідальності за порушення встановлених законодавством правил формування та порядку застосування тарифів на комунальні послуги.

Ключові слова: тариф, ціноутворення, порядок ціноутворення, формування, встановлення та застосування тарифів, комунальні послуги, комунальне господарство, державний контроль в сфері ціноутворення, реалізація господарсько-правової відповідальності.

Аннотация

Солодухин Г.И. Порядок ценообразования в коммунальном хозяйстве. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.04 - хозяйственное право; хозяйственно-процессуальное право. - Институт экономико-правовых исследований НАН Украины, Донецк, 2010.

В работе исследованы правовые аспекты порядка ценообразования в коммунальном хозяйстве. Изучены особенности правового регулирования отношений, возникающих в сфере формирования, установления и применения тарифов на коммунальные услуги; условия производства, распределения и потребления коммунальных услуг, определяющие особенности механизма ценообразования в отрасли; принципы, элементы и особенности функционирования данного механизма; соответствующие регуляторные и контрольные полномочия органов публичной власти, а также реализация ответственности за нарушение законодательства о ценообразовании.

Первый раздел диссертации посвящен общей характеристике правового регулирования ценообразования в коммунальном хозяйстве. Показано, что действующая система нормативно-правовых актов, определяющих правила формирования, установления и применения цен, не содержит адекватного современным условиям хозяйствования понятийно-категориального аппарата. Это препятствует единообразному уяснению и применению соответствующих правовых норм, снижает их значение как институционального нормативного социального регулятора. Обоснована необходимость нормативного определения отношений ценообразования, их дифференциации на отдельные этапы, или стадии: формирование, установление и применение цен.

Аргументировано, что наиболее значимые конструктивные особенности механизма ценообразования в коммунальном хозяйстве обусловлены спецификой деятельности предприятий отрасли. Выработано определение коммунальных услуг как социально необходимых, незаменимых услуг, персонифицировано предоставляемых посредством локальных инженерных сетей потребителям; реализация данных услуг осуществляется на рынках естественной монополии, а также смежных рынках; государство гарантирует минимальный нормативный уровень потребления этих услуг. Приведенные особенности обуславливают необходимость регулирования ценообразования в отрасли органами государственной власти.

Второй раздел работы посвящен исследованию механизма правового регулирования ценообразования в отрасли: принципов, элементов, особенностей его функционирования, а также полномочий органов публичной власти. Автор приходит к выводу, что специальным принципом регулирования отношений ценообразования в коммунальном хозяйстве является обеспечение единства интересов участников отношений в сфере производства предоставления и потребления коммунальных услуг путем формирования тарифов на уровне общественно необходимых затрат на их производство, установления и применения тарифов на данные услуги в определенном законом порядке. Этот принцип должен воплощаться в нормах, регулирующих ценообразование в коммунальном хозяйстве, обеспечивать их комплексность, целостность, гибкость и эффективность.

Аргументировано, что нормы права, закрепляющие правила формирования, порядок установления и применения тарифов в коммунальном хозяйстве должны создавать единый рациональный и динамичный механизм государственного регулирования соответствующих отношений. Для этого автором выработаны предложения по его усовершенствованию, оптимальному распределению регуляторных функций между органами государственной власти.

Автором обоснована перспектива создания центрального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование и контроль в отрасли, в том числе и в сфере ценообразования вне зависимости от формы собственности или организационной подчиненности объектов управления. Определена конструктивная модель основных задач, функций и форм реализации полномочий данного органа публичной власти в сфере коммунального хозяйства.

Раздел 3 диссертации посвящен изучению особенностей государственного контроля и ответственности в системе исследуемых отношений. Показано, что государственный контроль в сфере ценообразования является важной гарантией, обеспечивающей соблюдение субъектами хозяйствования, а также органами государственной исполнительной власти и местного самоуправления требований законодательных, подзаконных нормативных и индивидуальных актов, определяющих порядок формирования, установления и применения тарифов в коммунальном хозяйстве. От эффективности такого контроля во многом зависит не только нормальное функционирование предприятий коммунальной сферы, но и стабильное развитие производительных сил в государстве, экологическая безопасность, а также социально-экономическое положение населения Украины.

Автором обоснована необходимость установить в законе, определяющем статус уполномоченного органа функции, задачи и полномочия его территориальных подразделений, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере ценообразования. В ходе исследования выработаны предложения, направленные на создание эффективного механизма государственного контроля за соблюдением законодательства о ценообразовании.

Показано, что хозяйственно-правовая ответственность является неотъемлемым элементом механизма правового регулирования хозяйственных отношений, складывающихся в различных сферах экономической жизни общества. Поэтому нормальное развитие хозяйственных отношений возможно только в том случае, если система норм, устанавливающих юридическую ответственность в соответствующей сфере функциональна, а характер и интенсивность неблагоприятного воздействия на правонарушителя соответствуют развитию экономики, материальным условиям жизни общества.