Місцеві бюджети і міжбюджетні стосунки як основа ресурсного забезпечення планування розвитку міста

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК 336.145

Спеціальність 25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Місцеві бюджети і міжбюджетні стосунки як основа ресурсного забезпечення планування розвитку міста

Шаталова Наталія Олександрівна

Донецьк - 2010



Дисертацією є рукопис

Роботу виконано у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор Черниш Олена Іванівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), професор кафедри менеджменту невиробничої сфери.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор Беззубко Лариса Володимирівна, Донбаська національна академія будівництва і архітектури Міністерства освіти і науки України (м. Макіївка), професор кафедри менеджменту організацій

кандидат наук з державного управління, доцент Монаєнко Антон Олексійович, Класичний приватний університет (м. Запоріжжя), завідувач кафедри управління та адміністративного менеджменту.

Захист відбудеться “15” червня 2010 року о 14.30 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий “14” травня 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С.Клейнер



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Проведення бюджетної реформи в Україні започаткувало побудову нової моделі розподілу фінансових ресурсів між рівнями державної влади і місцевого самоврядування, для якої властиві окремі елементи сучасних зарубіжних моделей.

Проблема місцевих бюджетів до цього дня залишається відкритою - відсутня чітка стратегія підвищення якості регіонального фінансового менеджменту, не створений механізм підвищення взаємної відповідальності окремих ланок бюджетної системи і, звичайно ж, не враховуються регіональні особливості. І, не дивлячись на існування відповідної законодавчої бази - Конституція України, Бюджетний кодекс, Закони України «Про систему оподаткування», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші нормативні акти, відсутній чіткий механізм розподілу, а, отже, і формування регіональних фінансових ресурсів.

Теоретичним і практичним аспектам формування та використання коштів місцевих бюджетів присвячено роботи російських і вітчизняних вчених, серед яких: В. Андрущенко, Л. Беззубко, С. Буковинський, О. Василик, М. Васильєва, І. Дмітрієва, Г. Губерна, В. Зайчикова, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, А. Монаєнко, Ц. Огонь, В. Опарін, О. Поважний, Д. Полозенко, К. Павлюк, Л. Павлова, В. Родіонова, С. Соляннікова, С. Слухай, Л. Тарангул, В. Твердохлєбов, В. Федосов, В. Цитович, І. Чугунов, Л. Ходский, С. Юрій. Окремі питання багатогранної проблеми знайшли своє відображення у працях зарубіжних вчених: Р. Аграноффа, Р. Бірда, Ш. Бланкарта, А. Вагнера, Р. Гнейста, Ж. Ле Шательє, Р. Масгрейва, А. Сміта.

Не заперечуючи значні досягнення в області дослідження місцевих бюджетів і міжбюджетних стосунків варто зазначити, що ряд проблем особливо на регіональному рівні, все ще залишаються невирішеними.

Актуальним стає питання про розподіл загальнодержавних фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, про методи формування територіальних бюджетів і ефективне використання бюджетних коштів.

Достатньо проблематично йдуть справи у сфері міжбюджетних взаємин: основна проблема полягає в суперечливому розриві між власними доходами і витратами місцевих органів влади. Все це і зумовило актуальність дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до напряму науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління за темою “Інноваційний і стратегічний соціальний менеджмент у регіональному управлінні” (номер держреєстрації 0102U001295) та “Державні механізми формування фінансових ресурсів” (номер держреєстрації 0104U009992). У її межах автором обґрунтовано пріоритетні напрями удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку міста.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування пріоритетних напрямів удосконалення формування і використання бюджетів розвитку місцевих бюджетів, як ресурсного забезпечення планування розвитку міста.

Досягнення цієї мети обумовило необхідність вирішення наступних завдань:

узагальнити та систематизувати основні напрями сучасних теоретичних досліджень проблеми формування та використання місцевих бюджетів; бюджетний управління місцевий планування

дослідити принципи, на засадах яких функціонує система управління бюджетними коштами;

аргументувати принципи створення ефективної бюджетної децентралізації в Україні в умовах трансформаційної економіки;

проаналізувати особливості розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів в контексті зарубіжного досвіду;

запропонувати науково-методологічний підхід щодо розмежування доходів і видатків між державними і місцевими бюджетами в контексті визначення основних завдань реформування міжбюджетних відносин;

запропонувати методичний підхід щодо планування інвестиційної стратегії міста на засадах розробки бюджетів розвитку місцевих бюджетів;

запропонувати методичний підхід щодо управління розвитком депресивних територіальних громад і регіонів.

Об'єктом дослідження є соціально-економічний розвиток міста.

Предметом дослідження є місцеві бюджети і міжбюджетні стосунки як основа планування соціально-економічного розвитку міста.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є об'єктивні закони розвитку місцевих бюджетів і міжбюджетних стосунків в умовах ринкової економіки з урахуванням специфічних особливостей України. Для виконання поставлених задач використано метод системного аналізу економічної природи місцевих бюджетів та особливостей їх складання в різних економічних системах та системи формування доходів і видатків місцевих бюджетів та принципів її організації; метод порівняльного аналізу динаміки та структури доходів місцевих бюджетів, а також особливостей розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів в контексті зарубіжного досвіду; методи індукції і дедукції при визначенні і обґрунтуванні пріоритетних напрямів удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку регіону.

Наукові результати дисертації базуються на використанні даних Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, Донецької обласної державної адміністрації, а також Макіївської міської ради, законів і постанов Верховної Ради і Кабінету Міністрів України.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає у розробці та обґрунтуванні пріоритетних напрямів удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку міста.

Сутність наукової новизни результатів дослідження полягають у такому:

вперше:

розроблено концептуальні засади формування довгострокової інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці, яка має визначити напрями капітальних вкладень території та її можливості у сфері здійснення цих витрат, а також алгоритм її затвердження;

удосконалено:

основні напрями сучасних теоретичних досліджень проблеми формування та використання місцевих бюджетів, а саме: становлення інституту місцевого самоврядування; доцільність розмежування завдань, функцій та сфери відповідальності між державними та місцевими органами влади; вплив децентралізації на обсяг фінансових ресурсів органів регіонального і місцевого самоврядування; організація фінансового вирівнювання; прийняття рішень у сфері місцевих фінансів; методики планування місцевих бюджетів; державна регіональна політика як важливий інструмент управління політичними та економічними процесами в країні і регіонах;

методичний підхід щодо джерел надходжень до державного та місцевих бюджетів сутність якого полягає в тому, що державний бюджет повинен в основному формуватися за рахунок непрямих податків, пайових податків і загальнодержавних податків і зборів, а місцевий бюджет за рахунок місцевих майнових податків, пайових податків, а також місцевих платежів та зборів;

науково-методологічні підходи щодо розмежування доходів і видатків між державними і місцевими бюджетами в контексті реформування міжбюджетних відносин, такі як: розподіл повноважень знизу до гори, і відповідно видаткових зобов'язань за принципом закріплення видатків за одним й тим самим рівнем влади; стандартизація мінімальних послуг; ґрунтування кількісних пропорцій розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи на розмежуванні функцій, компетенції і завдань органів виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування в сфері надання державних та громадських послуг; зацікавленість в розвитку підприємництва на відповідній території;

систему та механізм функціонування бюджетів розвитку місцевих бюджетів, які передбачають створення в кожному регіоні регіонального фонду підтримки розвитку територій за рахунок частини загальнодержавних податків, що збираються на відповідній території;

дістали подальшого розвитку:

принципи, на засадах яких функціонує система управління бюджетними коштами, такі як: принцип цільової спрямованості бюджетних коштів, принцип актуальності здійснення бюджетних видатків, субсидіарність, стратегічна спрямованість, зміцнення податкової бази, зацікавленість, передбачуваність, відповідність, збалансування інтересів, планомірність, інноваційність, в результаті чого структуровано систему формування доходів та видатків місцевих бюджетів за різними критеріями, і з'ясовано, що формування доходів і видатків місцевих бюджетів, а також їх склад і структура визначаються політичним, правовим та економічним аспектами;

принципи створення ефективної бюджетної децентралізації в Україні в умовах трансформаційної економіки, такі як: державна підтримка, рівність усіх учасників господарської діяльності, субсидіарність, збалансованість, пріоритет інтересів територіальних одиниць, самостійність, автономність, ефективність та результативність, відповідальність, контроль і координація;

методичний підхід щодо визначення основних завдань реалізації цілей реформи міжбюджетних відносин, сутність яких полягає у внесенні змін до Бюджетного кодексу щодо законодавчого визначення бюджетного устрою та принципів побудови бюджетної системи; створенні нової низової адміністративно-територіальної одиниці - територіальної громади, яка матиме статус суб'єкта місцевого самоврядування; переведенні місцевих бюджетів всіх рівнів на власну дохідну базу; розмежуванні фіскальних повноважень органів виконавчої влади, місцевого та регіонального самоврядування по вертикалі, розмежуванні видатків відповідних бюджетів; створенні регіонального фонду підтримки розвитку територій за рахунок частини загальнодержавних податків, що збираються на відповідній території;

методичний підхід щодо управління розвитком депресивних територіальних громад і регіонів, на основі таких методів як бюджетне планування та прогнозування, який базується на математичному моделюванні і дає змогу вибору стратегії управління місцевим і регіональним розвитком.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони сприятимуть ефективному плануванню розвитку міста - передумови підвищення життєвого рівня та добробуту населення, напрацюванню механізму створення інфраструктурного забезпечення цього розвитку.

Основні практичні положення дисертаційної роботи стали основою практичних рекомендацій, які стосуються обґрунтування пріоритетних напрямів удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку міста, що знайшли своє відображення в Програмі соціально-економічного розвитку м. Макіївки до 2012 року (акт про впровадження № 125-11/12 від 19.11.2009 р.), а також в програмі соціально-економічного розвитку Донецького регіону на 2010 рік (акт про впровадження № 344/11-09 від 27.11.2009 р.). Результати роботи використані також в навчальному процесі Донецького державного університету управління на кафедрі „Менеджмент невиробничої сфери” у курсах „Місцевий економічний розвиток” та „Основи регіонального управління” (акт про впровадження № 281-11 від 01.12.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація являє собою самостійно виконану наукову роботу, в якій науково обґрунтовано пріоритетні напрями удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку міста. Усі наукові результати, які викладені в дисертаційному дослідженні та виносяться на захист, одержані автором особисто. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертаційні використані лише ті положення, ідеї та висновки, які є результатом роботи лише автора.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації доповідались та були апробовані на IV Всеукраїнській науково-практичній конференції „Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів” (м. Донецьк, 2006р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми муніципального управління” (м. Київ, 2007р.), ІV Международной научно-практической конференции „Научные достижения-2008” (м. Дніпропетровськ, 2008р.), ІІІ Всеукраїнській студентській науково-практичній конференції „Україна конкурентоспроможна: інноваційний ідеї та рішення” (м. Донецьк, 2008р.), VI Всеукраїнська науково-практична конференція „Менеджмент-освіта в контексті соціально-економічних перетворень в Україні” (мм. Донецьк-Святогірськ, 2009р.).

Публікації. За результатами виконаних досліджень опубліковано 15 наукових праць (8 - у фахових виданнях), з них: 1 - у науковому журналі, 7 - у збірниках наукових праць, 7 - у матеріалах наукових конференцій, а також у 1 навчальному посібнику. Загальний обсяг - 13,1 д.а., особисто автору належить - 7,9 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, які викладено на 188 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 16 рисунків, 14 таблиць, які наведено на 28 сторінках, 1 додаток - на 3 сторінках. Список використаної літератури складається із 196 джерел, які наведено на 20 сторінках.

Основний зміст дисертаційної роботи

У першому розділі „Теоретичні засади формування та використання коштів місцевих бюджетів” проаналізовано погляди щодо економічної природи місцевих бюджетів та особливості їх складання в різних економічних системах, розглянуто систему формування доходів і видатків місцевих бюджетів та принципи її організації, а також концептуальні основи бюджетної децентралізації в умовах трансформаційної економіки.

Визначено, що вихідним моментом дослідження економічної природи місцевих бюджетів та особливостей їх формування і використання має бути огляд теоретичного комплексу питань, пов'язаного з фінансовою основою місцевих органів влади. Методологічною основою дослідження визначено вчення про місцеві фінанси і їх складову - місцеві бюджети. У зв'язку з чим дістало подальшого розвитку поняття „фінансових ресурсів місцевих органів влади”, як частини фінансових ресурсів регіону, яка створена в результаті розподілу й перерозподілу його валового внутрішнього продукту та трансфертів й сконцентрована місцевими органами влади у фондовій та нефондовій формах для задоволення суспільних потреб адміністративно-територіальної одиниці (рис. 1).

Основними напрямами сучасних теоретичних досліджень проблеми формування та використання місцевих бюджетів у науковому напрямі „місцеве самоврядування” є такі дослідження як: становлення інституту місцевого самоврядування; доцільність розмежування завдань, функцій та сфери відповідальності між державними та місцевими органами влади; вплив децентралізації на обсяг фінансових ресурсів органів регіонального і місцевого самоврядування; основи організації фінансового вирівнювання; права прийняття рішень у сфері місцевих фінансів; методики планування місцевих бюджетів; державна регіональна політика як важливий інструмент управління політичними та економічними процесами в країні. Різноманітність поглядів на економічну природу місцевих бюджетів в складі місцевих фінансів базується на своїх методологічних підходах, які визначають особливості їх формування та використання.

Визначено принципи, які розкривають процес формування як видатків, так і доходів такі, як: збалансування інтересів, планомірність, інноваційність, у зв'язку з чим структуровано систему формування доходів та видатків місцевих бюджетів за різними критеріями, а саме: за формами утворення; за способами акумуляції; за методами розрахунку; за обсягами; за періодичністю надходження - витрачання; за структурою на виконання повноважень; за змістом; у відповідності з кодом бюджетної класифікації.

Важливими завданнями в процесі здійснення реформ в країнах з трансформаційними процесами в економіці залишаються: удосконалення міжбюджетних відносин, включення приватного сектора в процес постачання послуг, удосконалення і узгодження доходних джерел формування органів місцевого самоврядування з податковим законодавством, визначення переліку повноважень, делегованих органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування із зазначенням механізму їх фінансування, визначення бюджетних прав і обов'язків різних рівнів влади й управління, реформування адміністративно-територіального устрою.

Обґрунтовано основи побудови децентралізованої системи міжбюджетних відносин такі як: розподіл функціональних повноважень бюджетів різних рівнів, що зумовить їх прибуткові повноваження, а також побудову ефективної системи трансфертів і можливість місцевих бюджетів брати позики. Основне завдання на шляху побудови ефективних міжбюджетних відносин полягає в тому, щоб змінити державні пріоритети в розподілі ресурсів Загального бюджету України на користь стабільного соціального і економічного розвитку її регіонів. Насамперед необхідно законодавчо визначити і чітко розмежувати повноваження державних і місцевих органів влади. При цьому побудова міжбюджетних відносин повинна будуватися за певною методологією, яка базується на певних принципах.



Рис. 1. Організація фінансових ресурсів місцевих органів влади

Запропоновано принципи, які дозволять в умовах трансформаційної економіки будувати міжбюджетні відносини у напрямку процесів ефективної бюджетної децентралізації, такі як: державна підтримка; рівність учасників господарської діяльності; функціональне розмежування; субсидіарність; збалансованість; пріоритети інтересів територіальних одиниць; самостійність; автономність; ефективність і результативність; відповідальність; контроль і координація.

У другому розділі „Сучасні тенденції відтворення місцевих бюджетів та напрямів використання їх ресурсів” розглянуто особливості становлення місцевих бюджетів в процесі еволюційного розвитку теорії місцевих фінансів, проаналізовано динаміку та структуру доходів місцевих бюджетів на прикладі Донецького регіону, визначено особливості розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів в контексті зарубіжного досвіду.

Як показав аналіз дослідження особливостей становлення місцевих бюджетів в процесі еволюційного розвитку теорії місцевих фінансів та динаміки та структури доходів місцевих бюджетів на прикладі регіону, місцеві бюджети пройшли дуже складний шлях свого становлення в умовах постійного розвитку бюджетної системи України. На сьогодні вони мають свою фінансову основу і на них покладена відповідальність за соціально-економічний розвиток регіонів України. Динаміку доходів до бюджету Донецької області показано на рис. 2.

Рис. 2. Динаміка надходження до бюджету Донецької області за 2007 рік та 2008 рік

Водночас, позитивні результати ще не дають підстав для висновку щодо радикальних зрушень у структурі та обсягах фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, оскільки вони формуються за рахунок різноманітних інститутів, у функціонуванні яких є низка невирішених проблем. Крім того, значна частина новоутворених інститутів перехідної економічної системи справили дестабілізуючу роль на становлення і зміцнення фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування: криза державного управління, зростання державного боргу України, використання не грошових форм розрахунків, успадковані від економічної системи УРСР територіальне та галузеве розміщення виробництва і соціальної сфери. Всі ці фактори стримували своєчасне і послідовне проведення реформ в Україні, їх врегулювання в національному законодавстві, що справило негативний вплив на формування та використання місцевих бюджетів. У зв'язку з цим подальшого удосконалення потребує система формування та використання місцевих бюджетів у сфері доходів місцевих бюджетів, міжбюджетних взаємовідносин, здійснення ефективних видатків як передумови підвищення життєвого рівня та добробуту населення, напрацювання механізмів створення муніципальних банків, розвитку місцевих ринків цінних паперів, розвитку комунальних підприємств та приватного сектору регіону.

Проведений огляд сучасного зарубіжного досвіду формування доходів бюджетів дає можливість зробити висновки про джерела надходжень до центрального та місцевих бюджетів. Отже, державний бюджет, в основному, формується за рахунок: непрямих податків (ПДВ, акцизи); пайових податків (податки на доходи юридичних та фізичних осіб); загальнодержавних податків і зборів. Доходна частина місцевих бюджетів, в основному, формується за рахунок: місцевих майнових податків; пайових податків; місцевих платежів та зборів.

Визначено мету фінансових реформ місцевого самоврядування в контексті зарубіжного досвіду, яка полягає в збільшені обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевим властям. Дане завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, надання їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також здійснювати субсидування територій з боку держави.

Зроблено висновок про те, що потреба в інтеграції існує у всіх країнах з трансформаційними змінами економіки. Це неможливо без проведення адміністративно-територіальної реформи. Дискусійним залишається питання застосування форм інтеграції: створення ефективного проміжного рівня управління загального призначення, або зміцнення інституційної структури муніципальних асоціацій, або надання суспільних послуг через систему спеціальних районів. Остаточний вибір потягне за собою зміни у функціях різних рівнів влади, а отже і структурі та обсягах фінансових ресурсів.

У третьому розділі „Пріоритетні напрями удосконалення ресурсного забезпечення планування розвитку регіону” обґрунтовано науково-методологічні підходи щодо розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами в контексті реформування міжбюджетних відносин, запропоновано інвестиційну стратегію міста на засадах формування і використання бюджетів розвитку місцевих бюджетів, розглянуто можливість запровадження ефективних методів управління розвитком депресивних територіальних громад та регіонів.

Науково-методологічні підходи щодо розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами в контексті реформування міжбюджетних відносин можна звести до наступного. Перший підхід передбачає здійснення розподілу повноважень знизу до гори, і відповідно видаткових зобов'язань за принципом закріплення видатків за одним й тим самим рівнем влади. Другий підхід передбачає стандартизацію мінімальних послуг. Третій підхід передбачає ґрунтування кількісних пропорцій розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи на розмежуванні функцій, компетенції і завдань органів виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування в сфері надання державних та громадських послуг. Четвертий ґрунтується на зацікавленості в розвитку підприємництва на відповідній території. У зв'язку з чим пропонуються кардинально нові система та механізм функціонування бюджетів розвитку місцевих бюджетів, які передбачають створення в кожному регіоні регіонального фонду підтримки розвитку територій. В нашому дослідженні цей фонд запропоновано створити на обласному рівні у складі спеціального фонду на окремому рахунку в головному управлінні Державного казначейства області. Такий підхід враховує, по-перше, реалізацію функцій управління бюджетними ресурсами через акумуляцію коштів місцевих бюджетів в єдиній структурі органів системи Державного казначейства на єдиному казначейському рахунку, і, по-друге, дотримання єдиних правил здійснення контролю за утворенням, розподілом та використанням бюджетних ресурсів, що забезпечить прозорість формування та використання бюджетів розвитку місцевих бюджетів і регіонального фонду підтримки розвитку територій.

Запропоновано методику утворення фінансових ресурсів регіонального фонду підтримки розвитку територій, яка базується на оцінці фінансових можливостей (фінансового потенціалу) територіального утворення і, відповідно, рівня його розвитку.

Вихідним документом для формування бюджету розвитку адміністративно-територіальної одиниці повинна бути довгострокова інвестиційна програма території, яка має визначати напрямки капітальних вкладень території та її можливості у сфері здійснення цих витрат (рис. 3). Зазначена програма може включати п'ять компонентів: розгорнутий генеральний план, план розвитку комунікацій, план конкретних об'єктів інфраструктури, розрахунки плати за підключення до інженерних мереж, фінансовий план капітальних видатків.

Розгорнутий генеральний план розвитку адміністративно-територіальної одиниці повинен закріпити тенденції розвитку території: визначити територію адміністративної одиниці та вимоги до щільності забудови освоєних і не освоєних територій адміністративної одиниці. Ця інформація необхідна для визначення потреби в об'єктах інфраструктури та їх потужності.

Рис. 3. Алгоритм затвердження інвестиційної програми міста

Рекомендовано у законодавчому порядку: визнати існування регіонального фонду підтримки розвитку територій як складової фінансово-економічного регулювання; окреслити джерела формування регіонального фонду підтримки розвитку територій; зазначити механізм відбору інвестиційних проектів на основі критеріїв визначення пріоритетності їх фінансування; конкретизувати напрями використання фінансових ресурсів бюджетів розвитку місцевих бюджетів; запровадити алгоритм затвердження інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці; збалансувати повноваження місцевих органів влади з їх функціями в сфері реалізації державної регіональної політики на вирівнювання стану економічного й соціального розвитку адміністративно-територіальних утворень; розширити горизонт планування фінансових ресурсів бюджетів розвитку місцевих бюджетів та регіонального фонду підтримки розвитку територій за межі щорічного бюджету.

Інтеграція України у ЄС вимагає необхідність розробки стратегії управління місцевим і регіональним розвитком, що передбачає запровадження ефективних методів управління розвитком депресивних територіальних громад та регіонів. До таких методів пропонується віднести бюджетне планування та прогнозування. Визначено систему бюджетного планування як інструмент реалізації регіональної бюджетної політики. Застосування цього інструменту надасть можливості суттєво підвищити рівень обґрунтованості прийняття управлінських рішень місцевими органами влади.

Критерієм вибору стратегії управління місцевим і регіональним розвитком вважається ознака, на підставі якої можна оцінити і порівняти стратегічні альтернативи розвитку адміністративно-територіальної одиниці (табл. 1).

Таблиця 1 - Вибір стратегії управління місцевим і регіональним розвитком

Стадія економічного циклу	Вид стратегії	Рівень автономії адміністративно-територіальної одиниці залежно від її фінансових можливостей
Зростання	Стратегія переходу на засади сталого розвитку території	Відсутність фінансової автономії
	Стратегія підтримки розвитку	Середня фінансова автономія
	Стратегія вертикальної та горизонтальної інтеграції	Висока та повна фінансова автономія
Стабілізація	Стратегія нарощення фінансового потенціалу	Повна фінансова автономія
Спад	Стратегія кооперації на місцевому рівні	Середня та низька фінансова автономія
Криза	Стратегія підтримки розвитку	Відсутність фінансової автономії

Таким критерієм може бути: рівень автономії адміністративно-територіальної одиниці залежно від її фінансових можливостей; етап економічного циклу адміністративно-територіальної одиниці.

Висновки

Одержані в дисертаційній роботі результати в сукупності вирішують важливе наукове завдання щодо обґрунтування пріоритетних напрямів удосконалення формування і використання бюджетів розвитку місцевих бюджетів, як ресурсного забезпечення планування розвитку міста.

Узагальнення результатів дослідження дозволяє зробити наступні висновки:

1. Доведено, що проблема місцевих бюджетів і міжбюджетних стосунків, які складають основу ресурсного забезпечення планування розвитку міста залишається відкритою і потребує вирішення, а саме: пошук науково-методологічних підходів, щодо розмежування доходів і видатків між держаним і місцевим бюджетами в контексті реформування міжбюджетних відносин.

2. Визначено основні напрями сучасних теоретичних досліджень проблеми формування та використання місцевих бюджетів, а саме: становлення інституту місцевого самоврядування; доцільність розмежування завдань, функцій та сфери відповідальності між державними та місцевими органами влади; вплив децентралізації на обсяг фінансових ресурсів органів регіонального і місцевого самоврядування; організація фінансового вирівнювання; прийняття рішень у сфері місцевих фінансів; удосконалення методик планування місцевих бюджетів; удосконалення державної регіональної політики. Різноманітність поглядів на економічну природу місцевих бюджетів в складі місцевих фінансів базується на своїх методологічних підходах, які визначають особливості їх формування та використання.

3. Досліджено принципи, на засадах яких функціонує система управління бюджетними коштами, такі як: принцип цільової спрямованості бюджетних коштів; субсидіарності; стратегічної спрямованості; зміцнення податкової бази; зацікавленості; передбачуваності, що означає створення умов для прогнозування ймовірних доходів місцевих бюджетів на середньострокову перспективу на основі стабільності бюджетного та податкового законодавства; збалансування інтересів, який передбачає залучення приватного капіталу одночасно з бюджетними коштами для досягнення максимального результату при бюджетному фінансуванні, кредитуванні та інвестиційній діяльності на відповідній території; планомірності, який передбачає формування доходів та видатків місцевих бюджетів на основі розробленої програми дій, реальності розрахунків, їх економічному підтвердженні з використанням єдиних для всієї країни бюджетних норм і нормативів.

4. Запропоновано принципи побудови ефективної бюджетної децентралізації в Україні в умовах трансформаційної економіки, такі як: державна підтримка, яка передбачає підтримку пріоритетних галузей економіки шляхом цінового регулювання, держзамовлень, податкових пільг, державних інвестицій у виробництво і науку; рівність усіх учасників господарської діяльності, функціонального розмежування, субсидіарність, який передбачає розмежування різних повноважень міжбюджетами різних рівнів, виходячи із можливостей максимального приближення і якісного надання громадських послуг споживачу, збалансованість, який передбачає відповідність функціональних повноважень, які покладаються на окремі територіальні одиниці, обсягу надання у відповідний бюджет щодо їх реалізації, пріоритет інтересів територіальних одиниць, який передбачає орієнтир на розвиток адміністративно-територіально одиниць, який забезпечить реалізацію запланованого соціально-економічного розвитку в цілому в державі, самостійність, який передбачає самостійне встановлення місцевими органами влади видів ставок, а також механізму і порядку стягнення місцевих податків і зборів, а також самостійного розподілу власних фінансових ресурсів, автономність, який передбачає розвиток автономності адміністративно-територіальної одиниці шляхом збільшення власної доходної бази, яка необхідна для соціально-економічного розвитку території, ефективність та результативність, який передбачає формування бюджету по пріоритетним напрямам, обґрунтування, використання бюджетних ресурсів, оцінка результативності діяльності бюджетного закладу, відповідальність, контроль і координація.

5. Аналіз сучасного зарубіжного досвіду формування доходів бюджетів дає можливість зробити висновки про джерела надходжень до центрального та місцевих бюджетів, а саме: непрямих податків (ПДВ, акцизи); пайових податків (податки на доходи юридичних та фізичних осіб); загальнодержавних податків і зборів. Доходна частина місцевих бюджетів, в основному, формується за рахунок: місцевих майнових податків; пайових податків; місцевих платежів та зборів.

6. Запропоновано науково-методологічні підходи щодо розмежування доходів і видатків між державними і місцевими бюджетами в контексті визначення основних завдань реформування міжбюджетних відносин, такі як: розподіл повноважень знизу до гори, і відповідно видаткових зобов'язань за принципом закріплення видатків за одним й тим самим рівнем влади; стандартизація мінімальних послуг; ґрунтування кількісних пропорцій розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи на розмежуванні функцій, компетенції і завдань органів виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування в сфері надання державних та громадських послуг; зацікавленість в розвитку підприємництва на відповідній території, у зв'язку з чим завдання та повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування можуть бути розмежовані у відповідності з певними принципами, які можна звести до наступного: принцип ефективності; принцип територіальності і масштабності; принцип відповідності; принцип характерності; принцип відповідальності.

З метою досягнення цілей в ході реформи міжбюджетних відносин запропоновано вирішення відповідних завдань: запропонувати зміни до Бюджетного кодексу; створити нову низову адміністративно-територіальну одиницю; перевести місцеві бюджети всіх рівнів на власну дохідну базу, основу якої мають складати податки з нерухомості; провести розмежування фіскальних повноважень органів виконавчої влади, місцевого та регіонального самоврядування по вертикалі; розмежування видатків відповідних бюджетів, розробити і прийняти Муніципальний закон України, визначити функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, створити регіональний фонд підтримки розвитку територій.

7. Запропоновано методичний підхід щодо планування інвестиційної стратегії міста на засадах розробки бюджетів розвитку місцевих бюджетів, який передбачає створення в кожному регіоні регіонального фонду підтримки розвитку територій за рахунок частини загальнодержавних податків, що збираються на відповідній території для вирішення наступних завдань: створення сприятливих умов для утвердження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку регіональної економіки, посилення її конкурентоспроможності та соціальної орієнтованості; вдосконалення міжбюджетних відносин; зменшення розриву між потребою у витратах та обсягом ресурсів бюджету розвитку місцевих бюджетів; розвиток фінансової ініціативи місцевих органів влади у вирішенні стратегічних завдань економічного та соціального розвитку; створення фінансової основи для технічного переоснащення об'єктів життєзабезпечення населених пунктів; запровадження ефективної системи стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування доходів, закріплених за місцевими бюджетами; можливість додаткового надання запозичень місцевим бюджетам області для впровадження інвестиційних проектів; забезпечення фінансової підтримки депресивних територій та підвищення ролі місцевих органів влади у вирішенні соціальних проблем села щодо забудови сільських територій та пайової участі місцевих органів влади у фінансуванні їх інженерного облаштування. У зв'язку з чим розроблено концептуальні засади формування довгострокової інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці.

8. Запропоновано методичний підхід щодо управління розвитком депресивних територіальних громад і регіонів, на основі таких методів як бюджетне планування та прогнозування, який базується на математичному моделюванні і дає змогу вибору стратегії управління місцевим і регіональним розвитком, таких як: стратегія переходу на засади сталого розвитку території, стратегія підтримки розвитку, стратегія вертикальної та горизонтальної інтеграції, стратегія нарощення фінансового потенціалу, стратегія кооперації на місцевому рівні, стратегія підтримки розвитку.



Список опублікованих праць за темою дисертації

Статті в наукових фахових виданнях

1. Шаталова Н.О. Проблеми децентралізації фінансових ресурсів та повноважень для функціонування місцевих органів влади / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2006. - т. VII, вип. 62, серія «Державне управління». - С.345-351.

2. Шаталова Н.О. Формування місцевих бюджетів у країнах з розвитою ринковою та перехідною економікою / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2006. - т. VII, вип. 72, серія «Державне управління». - С.115-124.

3. Шаталова Н.О. Структурно-функціональні моделі системи регулювання бюджету області / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2007. - т. VIІI, вип. 79, серія «Державне управління». - С.167-175.

4. Шаталова Н.О. Про деякі аспекти удосконалення організаційно-правового механізму державного управління в бюджетній сфері / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2007. - т. VІII, вип. 90, серія «Державне управління». - С.116-122.

5. Шаталова Н.О. Напрямки зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2008. - т. ІХ, вип. 95, серія «Державне управління». - С. 204-213.

6. Шаталова Н.О. Особливості формування місцевих бюджетів в Україні / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2008. - т. ІХ, вип. 97, серія «Державне управління». - С.77-80.

7. Шаталова Н.О. Підвищення ефективності управління бюджетними коштами на підставі впровадження програмно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів / Н.О. Шаталова // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами: Зб.наук.праць ДонДУУ. - Донецьк, ДонДУУ, 2009. - т. Х, вип. 117, серія «Державне управління». - С.173-180.

8. Шаталова Н.О. Бюджетне прогнозування - передумова ресурсного забезпечення планування розвитку великого міста / Н.О. Шаталова // Менеджер. - 2009. - №3 (49). - С.171-173.

Друковані праці наукових конференцій, інші видання:

9. Шаталова Н.О. Економічна сутність і функції місцевих бюджетів як складової системи економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць / Н.О. Шаталова // Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів: IV Всеукраїнська науково-практична конференція: тези допов. - Донецьк: ДонДУУ, 2006.-С.196-198.

10. Шаталова Н.О. Планування та використання видаткової частини бюджетів районів та міст обласного підпорядкування у механізмі міжбюджетного регулювання / Н.О. Шаталова // Актуальні проблеми муніципального управління: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції: тези допов. - К.: Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2007.-С.184-185..

11. Шаталова Н.О. Аналіз нормативно-правової бази управління інвестиційною діяльністю в Україні / Н.О. Шаталова // Научные достижения-2008: ІV Международная научно-практическая конференція: тез. докл. Том 7. Экономические науки. Государственное управление. - Днепропетровск: Наука и образование, 2008. - С.36-38.

12. Шаталова Н.О. Проблеми місцевих бюджетів і шляхи їх подолання / Н.О. Шаталова, Д. Кукушкін // Україна конкурентоспроможна: інноваційний ідеї та рішення: ІІІ Всеукраїнська студентська науково-практична конференція. - Донецьк: „ВІК”, 2008. - С.217-219

13. Особистий внесок: обґрунтовано заходи, які могли б поліпшити поточне становище в галузі місцевих бюджетів

14. Шаталова Н.О. Роль фінансових ресурсів у системі регіонального управління економікою / Н.О. Шаталова // Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного управління соціально-економічним розвитком регіону: V Всеукраїнська науково-практична конференція. - Донецьк: ДонДУУ, 2008.- С.194-198.

15. Шаталова Н.О. Удосконалення бюджетного механізму економічного зростання в Україні / Н.О. Шаталова // Менеджмент-освіта в контексті соціально-економічних перетворень в Україні: VI Всеукраїнська науково-практична конференція. - Донецьк: ДонДУУ, 2009. - С.35-37.

16. Шаталова Н.О. Про деякі аспекти формування механізмів управління бюджетними коштами / Н.О. Шаталова // Інституціональні зміни системи державного управління України в умовах суспільних трансформацій та посилення вимог антикорупційного законодавства: збірник матеріалів семінару. - Запоріжжя: Вид-во КПУ, 2009. - С.341-342.

17. Особистий внесок: науково обґрунтовано принципи, на яких базується система формування доходів і видатків місцевих бюджетів.

18. Шаталова Н.О. Місцевий економічний розвиток: навчальний посібник / Н.О. Шаталова, В.В. Дорофієнко. - Донецьк: ВІК, 2009. - 245 с.

19. Особистий внесок: розробка змістовного модулю 4 „Формування місцевих бюджетів”, а також змістовного модулю 6 „Механізми управління місцевим економічним розвитком”.



Анотація

Шаталова Н.О. Місцеві бюджети і міжбюджетні стосунки як основа ресурсного забезпечення планування розвитку міста. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2010.

Проаналізовано погляди щодо економічної природи місцевих бюджетів та особливості їх складання в різних економічних системах, розглянуто систему формування доходів і видатків місцевих бюджетів та принципи її організації, а також концептуальні основи бюджетної децентралізації в умовах трансформаційної економіки. Розглянуто особливості становлення місцевих бюджетів в процесі еволюційного розвитку теорії місцевих фінансів, проаналізовано динаміку та структуру доходів місцевих бюджетів на прикладі Донецького регіону, визначено особливості розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів в контексті зарубіжного досвіду. Обґрунтовано науково-методологічні підходи щодо розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами в контексті реформування міжбюджетних відносин, запропоновано інвестиційну стратегію міста на засадах формування і використання бюджетів розвитку місцевих бюджетів, розглянуто можливість запровадження ефективних методів управління розвитком депресивних територіальних громад та регіонів.

Ключові слова: планування розвитку міста, місцеві бюджети, міжбюджетні стосунки, інвестиційна стратегія, бюджетна децентралізація, місцеве самоврядування.



Аннотация

Шаталова Н.О. Местные бюджеты и межбюджетные отношения как основа ресурсного обеспечения планирования развития города. - Рукопись.

Диссертация на получение научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2010.

Проанализированы взгляды относительно экономической природы местных бюджетов и особенности их составления в разных экономических системах. Основными направлениями современных теоретических исследований проблемы формирования и использования местных бюджетов в научном направлении „местное самоуправление” есть такие исследования как: становление института местного самоуправления; целесообразность разграничения задач, функций и сферы ответственности, между государственными и местными органами власти; влияние децентрализации на объем финансовых ресурсов органов регионального и местного самоуправления; основы организации финансового выравнивания; права принятия решений в сфере местных финансов; методики планирования местных бюджетов; государственная региональная политика как важенный инструмент управления политическими и экономическими процессами в стране. Разнообразие взглядов на экономическую природу местных бюджетов в составе местных финансов базируется на своих методологических подходах, которые определяют особенности их формирования и использования. Рассмотрена система формирования доходов и расходов местных бюджетов и принципы ее организации, а также концептуальные основы бюджетной децентрализации, в условиях трансформационной экономики.

Рассмотрены особенности становления местных бюджетов в процессе эволюционного развития теории местных финансов, проанализирована динамика и структура доходов местных бюджетов на примере Донецкого региона, определены особенности распределения доходов и расходов местных бюджетов в контексте зарубежного опыта. Проведенный анализ современного зарубежного опыта формирования доходов бюджетов дает возможность сделать выводы об источниках поступлений к центральному и местных бюджетов. Следовательно, государственный бюджет, в основном, формируется за счет непрямых налогов (НДС, акцизы); паевых налогов (налоги на доходы юридических и физических лиц); общегосударственных налогов и сборов. Доходная часть местных бюджетов, в основном, формируется за счет: местных имущественных налогов; паевых налогов; местных платежей и сборов. Определенно цель финансовых реформ местного самоуправления в контексте зарубежного опыта, которая заключается в увеличенных объемов финансовых ресурсов, которые центральная власть передавала местным властям. Данное задание решалось с помощью внедрения фискальной автономии местных органов, предоставления им права привлекать альтернативные источники доходов, а также осуществлять субсидирование территорий со стороны государства.

Обоснованно научно-методологические подходы относительно разграничения доходов и расходов между государственным и местными бюджетами в контексте реформирования межбюджетных отношений, предложена инвестиционная стратегия города на принципах формирования и использования бюджетов развития местных бюджетов, рассмотрена возможность внедрения эффективных методов управления развитием депрессивных территориальных обществ и регионов. В связи с чем предлагаются кардинально новые система и механизм функционирования бюджетов развития местных бюджетов, которые предусматривают создание в каждом регионе регионального фонда поддержки развития территорий. Этот фонд предложено создать на областном уровне в составе специального фонда на отдельном счету в главном управлении Государственного казначейства области. Такой подход учитывает, во-первых, реализацию функций управления бюджетными ресурсами через аккумуляцию средств местных бюджетов в единственной структуре органов системы Государственного казначейства на единственном казначейском счете, и, во-вторых, соблюдение единственных правил осуществления контроля за образованием, распределением и использованием бюджетных ресурсов, которое обеспечит прозрачность формирования и использования бюджетов, развития местных бюджетов и регионального фонда поддержки развития территорий.

Ключевые слова: планирование развития города, местные бюджеты, межбюджетные отношения, инвестиционная стратегия, бюджетная децентрализация, местное самоуправление.



Annotation

Shatalova N.O. Local budgets and interbudgetary relations as the base for resource provision of planning of development of city.- Manuscript.

Thesis for the scientific degree of Candidate of sciences on Public Administration, on the specialty 25.00.04 - local self-government.- Donetsk state University of management of Ukraine's Ministry of Education and Science, Donetsk, 2010.

The author analyses viewpoints concerning economic nature of local budgets and peculiarities of their formation in different economic systems, considers the system of forming revenues and expenditures of local budgets and principles of its organization, as well as conceptual foundations of budgetary decentralization under conditions of the transformation economy. Peculiar features of the process of forming local budgets in evolutionary developing the theory of local finance are under consideration, dynamics and structure of returns of local budgets, with Donetsk region as an example, are analysed, specific features of distributing returns and expenditures of local budgets in the context of foreign experience are analysed. Scientific and methodological approaches to differentiation revenues and expenses between public and local budgets in the context of reformation of interbudgetary relations are substantiated, investment strategy of a city on the basis of formation and implementation of development budgets is suggested, possible ways of introducing efficient methods of governing the development of depression territorial communities and regions are under consideration.

Key words: planning of the urban development, local budgets, interbudgetary relations, investment strategy, budgetary decentralization, local self-government.

Размещено на Allbest.ru

...