Упровадження інноваційного механізму управління у діяльність обласних державних адміністрацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

25.00.02 - механізми державного управління

УДК 353:35.071.55(043.3)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

УПРОВАДЖЕННЯ ІННОВАЦІЙНОГО МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ У ДІЯЛЬНІСТЬ ОБЛАСНИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Федорчак ольга

Василівна

Львів - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник -

кандидат економічних наук, доцент

Матвіїшин Євген Григорович,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, перший заступник директора

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

ДЄГТЯР Андрій Олегович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії та фінансів кандидат наук з державного управління, доцент

Артим Іванна Іванівна,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри менеджменту організацій

Захист відбудеться 5 березня 2010 року о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 4 лютого 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема формування інноваційного механізму державного управління у сучасному українському суспільстві набуває все більшої актуальності. Трансформаційні процеси, що відбуваються в Україні, вимагають сьогодні від державних службовців переосмислення форми і сутності державного управління та вироблення нових підходів до управління. Обсяг завдань, які покладаються на органи виконавчої влади, особливо на обласному рівні, зумовлює використання широкого спектру інноваційних інструментів управління. Проте для багатьох органів державної влади України інноваційні методи управління залишаються доволі невідомими, хоча у розвинутих країнах світу їх широко використовують як у бізнесі, так і в роботі органів влади. Темпи, з якими впроваджуються інновації в системі органів державної влади України, порівняно з бізнесом, досить повільні, що зумовлено певними бюрократичними перешкодами. Незацікавленість та недостатня обізнаність державних службовців у системних змінах гальмують процес їх впровадження. Тому необхідне наукове обґрунтування формування та упровадження інноваційного механізму управління у діяльність органів виконавчої влади, зокрема обласних державних адміністрацій (далі - ОДА).

У наукових дослідженнях висвітлено досить широке коло питань із цієї проблематики. Так, концептуальні засади механізмів державного управління в Україні висвітлено в працях провідних учених у галузі управління: В. Авер'янова, О. Амосова, І. Артим, Г. Астапової, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, В. Князєва, О. Ковалюка, В. Коломийчука, О. Коротич, М. Круглова, А. Кульмана, О. Лазора, М. Лесечка, Ю. Лисенка, В. Малиновського, Н. Нижник, Г. Одінцової, Р. Рудніцької, О. Сушинського, В. Тертички, Ю. Тихомирова, Л. Юзькова.

Проблеми інновацій та інноваційної діяльності висвітлені у роботах таких вітчизняних та зарубіжних дослідників: А. Алимова, Ю. Бажала, X. Барнета, В. Василенка, А. Гальчинського, М. Гамана, В. Гейця, Е. Камарка, С. Князева, Н. Краснокутської, А. Круглікова, О. Лапко, П. Лелона, В. Македона, В. Мартиненка, Е. Менсфільда, Г. Менша, Л. Полбіциної, Й. Пригожина, А. Решетніченка, Б. Санто, Б. Твісса, С. Фрімена, Й. Шумпетера.

Використання окремих управлінських інновацій в органах державного управління було запропоновано низкою авторів, зокрема у публікаціях С. Бушуєва, В. Верби, В. Воропаєва, О. Голобуцького, О. Данченко, А. Дєгтяра, Л. Кобиляцького, О. Лащенко, В. Лисицького, А. Ліпенцева, І. Мазура, Є. Матвіїшина, С. Москвіна, Л. Пономаренка, В. Рача, А. Рибака, О. Савостенко, В. Савчука, Г. Тарасюк, В. Трілленберга, Х. Хачатуряна, П. Цегольника, А. Чемериса, І. Чикаренко, С. Чукут, В. Шапіро, Ю. Шарова, Х. Шелле, Л. Шремфа.

Праці цих дослідників заклали методологічне підґрунтя для формування інноваційного механізму державного управління. Однак у них системно не розглянуто інноваційного механізму державного управління, не подано конкретних рекомендацій для органів державної влади, зокрема обласних державних адміністрацій щодо організації їх діяльності для забезпечення ефективного та результативного управління з використанням цього механізму. Комплексного дослідження, яке б містило системний аналіз формування та впровадження інноваційного механізму управління у діяльність ОДА, досі не проводилося. Актуальність зазначеної проблематики, її практична значимість і недостатня наукова розробленість визначили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження є складовою плану науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема теми “Регулювання економічного розвитку на регіональному рівні” (державний реєстраційний номер 0108U001507), в якій автор брала безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове обґрунтування інноваційного механізму державного управління та вироблення практичних рекомендацій щодо його упровадження у діяльність обласних державних адміністрацій.

Мета роботи конкретизується у таких завданнях:

– узагальнити класифікацію механізмів державного управління;

– обґрунтувати визначення поняття “інноваційний механізм державного управління”;

– уточнити зміст інноваційних інструментів, які доцільно використовувати в органах державного управління;

– дослідити метод програмно-цільового управління в ОДА і запропонувати засоби інноваційного механізму управління для формування та реалізації регіональних цільових програм;

– розробити алгоритм застосування інноваційного механізму управління для реалізації програм соціально-економічного розвитку;

– запропонувати практичні рекомендації щодо оцінювання процесів розробки та реалізації стратегій розвитку регіонів.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процес управління в обласних державних адміністраціях.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади формування і впровадження інноваційного механізму управління у діяльність обласних державних адміністрацій.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні положення сучасної теорії державного управління, основоположні нормативно-правові акти України - Конституція та закони України, акти Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, а також наукові розробки вітчизняних та зарубіжних вчених із проблем державного управління.

У роботі застосовано сукупність методів, які ґрунтуються на сучасних теоретико-методологічних підходах, що дозволило забезпечити концептуальну єдність дослідження. Зокрема використано такі методи: абстрагування, аналіз, аналогія, анкетування, графічні методи, моделювання, порівняння, синтез, системний аналіз, функціональне обстеження.

Із метою узагальнення та удосконалення категоріального апарату з питань механізмів державного управління застосовано методи абстрагування, системного аналізу та порівняння. Для здійснення аналізу діяльності обласних державних адміністрацій використано методи аналогії, аналізу, синтезу та функціонального обстеження. А для розробки рекомендацій щодо практичного впровадження інноваційного механізму управління у діяльність ОДА застосовано методи анкетування, моделювання та графічні методи.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає у тому, що:

уперше:

– сформульовано поняття “інноваційний механізм державного управління” як штучно створену складну систему, що має визначену структуру, сукупність правових норм, методи, засоби державного впливу на об'єкт управління і базується на використанні інноваційних інструментів управління, таких як: аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, електронне врядування, проектний менеджмент та інші, з метою досягнення поставлених цілей;

– розроблено алгоритм застосування інноваційного механізму управління для розробки програм соціально-економічного розвитку області, який охоплює такі етапи: ідентифікація проблеми, визначення мети, генерування альтернатив, структуризація заходів, календарне планування, організаційне планування, ресурсне планування, оцінка вартості, проведення моніторингу;

удосконалено:

– процес оцінювання стратегій розвитку регіонів на основі проведення двоетапного оцінювання, яке передбачає здійснення формувального оцінювання на етапі розроблення стратегії, що дасть змогу оцінити розроблену стратегію як документ, та підсумкового оцінювання на етапі реалізації стратегії, що дасть змогу оцінити результати реалізації стратегії;

– процедуру оцінювання результатів реалізації стратегії розвитку регіонів на основі аналізу часових рядів, які відображають тенденції соціально-економічного розвитку регіону протягом тривалого періоду часу до початку реалізації стратегії та після її завершення, завдяки чому можна виявити вплив дії стратегії на соціально-економічний розвиток регіону;

– підхід до розробки та реалізації регіональних цільових програм із використанням засобів інноваційного механізму управління: ієрархічної структури робіт для формування впорядкованого переліку заходів програм, діаграми Ганта для графічного відображення календарного плану реалізації програм, ресурсних профілів для розподілу у часі ресурсів, необхідних для реалізації програм, матриці відповідальних для призначення відповідальних виконавців заходів програм;

набули подальшого розвитку:

– класифікація механізмів державного управління, відповідно до якої механізми державного управління поділяють за функціональним призначенням (економічний, організаційний, правовий та інші), об'єктами управління (механізми державного управління конкретною галуззю або сферою діяльності), суб'єктами управління (механізми, які використовуються органами виконавчої, законодавчої, судової влади), рівнем управління (механізми управління на рівні держави, на рівні регіону, на рівні окремої установи), ступенем новизни (традиційні та інноваційні механізми державного управління);

– застосування інноваційних інструментів управління в діяльності ОДА, зокрема бенчмаркінгу (для вивчення і впровадження найкращого досвіду управління в діяльність ОДА), аутсорсингу (для передачі не основних функцій управління ОДА стороннім організаціям), реінжинірингу (для фундаментального переосмислення діяльності ОДА та відповідних дій з метою досягнення кардинальних змін), електронного урядування (для взаємодії ОДА із бізнес-структурами та громадянами з використанням інформаційних технологій), проектного менеджменту (для ефективного управління змістом заходів, часом, ресурсами, вартістю, якістю, ризиками).

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані теоретичні положення, методичні підходи та практичні рекомендації щодо формування та впровадження інноваційного механізму державного управління можуть бути використані в діяльності ОДА для управління соціально-економічним розвитком регіонів, а також для підвищення ефективності роботи державних службовців.

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються у навчальному процесі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України при підготовці магістрів державного управління та магістрів управління проектами (відповідні акти про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 28 вересня 2009 р.).

Результати дисертаційного дослідження використані галузевими управліннями Львівської обласної державної адміністрації при розробці та реалізації обласних цільових програм (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 10 липня 2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора. Основні теоретичні положення та методологічні розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження були апробовані автором на таких конференціях, конгресах, форумах: міжнародна науково-практична конференція “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців” (Львів, 2007 р.); міжнародна науково-практична конференція “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007 р.); міжнародний науковий конгрес “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008 р.); науково-практична конференція за міжнародною участю “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008 р.); міжнародний управлінський форум “Управління сьогодні та завтра” (Хмельницький, 2008 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 10 наукових працях, із них 5 статей у фахових виданнях загальним обсягом 3,4 д.а.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел і літератури. Загальний обсяг дисертації становить 245 сторінок, з яких основний зміст - 165 сторінок. Робота містить 18 рисунків та 16 таблиць, 20 додатків на 60 сторінках. Список використаних джерел і літератури налічує 250 позиції на 20 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано мету, основні завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, визначено наукову новизну, особистий внесок автора, практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі - “Сутність і зміст інноваційного механізму державного управління” - розглянуто класифікацію механізмів державного управління, поняття інноваційного механізму державного управління та інноваційні інструменти управління.

Встановлено, що у літературі з державного управління існують різні підходи щодо видів і класифікації механізмів державного управління. Загальноприйнятим вважається поділ механізмів державного управління на економічний, організаційний, правовий та інші. Запропоновано до існуючої класифікації механізмів державного управління додати такі класифікаційні ознаки, як об'єкти державного управління, суб'єкти державного управління, рівень управління, ступінь новизни (табл. 1).

Таблиця 1. Класифікація механізмів державного управління

Ознаки класифікації:	Механізми державного управління
За функціональним призначенням:	- економічний, організаційний, правовий та інші механізми державного управління
За суб'єктом управління:	- механізми державного управління, які використовуються органами законодавчої, виконавчої, судової влади.
За об'єктом управління:	- механізми державного управління конкретною галуззю або сферою діяльності
За рівнем управління:	- механізми державного управління, які використовуються на рівні держави, на рівні регіону, на рівні окремої установи
За ступенем новизни:	- традиційні та інноваційні механізми державного управління

Зазначено, що нечисленними є публікації, що стосуються “інноваційного механізму державного управління”. Науковці досліджують інноваційний механізм державного управління стосовно конкретної галузі або сфери діяльності, зокрема, освіти (Ю. Комар), машинобудування (Дегтяренко О.Г., Колосок С.І.), паливно-енергетичного комплексу (Бараннік В.О., Земляний М.Г., Шевцов А.І.), підприємництва (Колоколов В.А., Македон В.В., Матвєєва М.А.) тощо. Низка авторів, зокрема Дагаєв А.А., Кравченко С.І., Парвіна Т.Г., Шопенко В.Д. та інші ототожнюють механізм управління інноваційною діяльністю та інноваційний механізм державного управління.

Автор розмежовує поняття “інноваційний механізм державного управління” та поняття “механізм управління інноваційною діяльністю”, оскільки ці механізми можна віднести до різних класифікаційних ознак (табл. 1). Інноваційний механізм державного управління виражає ступінь новизни механізму управління, а механізм управління інноваційною діяльністю стосується власне об'єкту управління - інноваційної діяльності.

Визначено, що завдання механізму державного управління інноваційною діяльністю полягає у забезпеченні державою сприятливих умов для розвитку суб'єктів господарювання, що займаються інноваційною діяльністю і діють на території держави. Цей аспект не є об'єктом дисертаційного дослідження.

Встановлено, що інноваційний механізм державного управління стосується власне органів державного управління, а саме нових інструментів та підходів до управління, які застосовують органи державної влади для вирішення покладених на них завдань. Об'єктом інноваційного механізму державного управління є процес державного управління та інновації, які використовуються в органах державної влади.

Доведено, що в державному управлінні доцільно використовувати інноваційні інструменти управління, запозичені із бізнес-середовища. Такими інструментами є аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, електронне врядування, проектний менеджмент та інші, зміст.

Автор під інноваційним механізмом державного управління розуміє штучно створену складну систему, що має визначену структуру, сукупність правових норм, методи, засоби державного впливу на об'єкт управління і базується на використанні інноваційних інструментів управління, таких як: аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, електронне урядування, проектний менеджмент, із метою досягнення поставлених цілей.

Зазначено, що інноваційний механізм управління повинен володіти значно ширшим спектром інструментів управління, аніж об'єкт управління, на який він впливає. Він повинен доповнюватись новими інноваційними інструментами, перелік яких не є закритим і допускає можливість появи нових, котрі можна використовувати в державному управлінні.

У другому розділі - “Аналіз діяльності обласних державних адміністрацій у сфері забезпечення соціально-економічного розвитку регіону” - досліджено діяльність ОДА в системі органів виконавчої влади, проаналізовано стан програмно-цільового управління та стратегічного планування в діяльності обласних державних адміністрацій.

Визначено, що інноваційний механізм державного управління доцільно впроваджувати на регіональному рівні державного управління, що зумовлено низкою чинників. На регіональному рівні краще відображено специфічні соціально-економічні умови життєдіяльності, ніж на вищому рівні державного управління. На місцевому рівні від державних службовців вимагається висока кваліфікація і обізнаність з інноваційними інструментами управління при безпосередньому наданні адміністративних послуг. Результати діяльності органів місцевої влади не мають багато побічних ефектів, оскільки стосуються певного регіону і не носять всеохоплюючий характер, їх простіше можна виміряти та контролювати. Тому заслуговує на увагу дослідження діяльності обласних державних адміністрацій, як місцевих органів виконавчої влади, в аспекті використання ними інноваційних інструментів управління.

Аналіз діяльності ОДА показав, що обласна державна адміністрація наділена надто широким колом функцій та повноважень. В ОДА має місце дублювання повноважень окремих управлінь. Наприклад, у положенні “Про Головне управління економіки Львівської обласної державної адміністрації” зазначається, що це управління “бере участь у реалізації державної аграрної політики”, “проводить аналіз фінансово-господарської діяльності підприємств, що перебувають у комунальній власності”, “бере участь у розробці пропозицій щодо проведення адміністративної реформи та адміністративно-територіального устрою”, що є предметом правового регулювання інших структурних підрозділів ОДА, зокрема тих, які займаються реалізацією аграрної, гуманітарної, екологічної, інноваційної, соціальної політики. З метою уникнення дублювань повноважень доцільно в діяльності ОДА використовувати інноваційні інструменти управління, що дозволить узгодити структурну побудову ОДА з тими функціями, які вона виконує, і конкретизувати повноваження окремих структурних підрозділів.

Дослідження програмно-цільового управління в діяльності обласних державних адміністрацій свідчить про невідповідність програм існуючому алгоритму розробки програм, запропонованому вітчизняними науковцями (Лесечком М.Д., Рудніцькою Р.М., Колосовською І.І.), який передбачає реалізацію таких етапів: формулювання проблеми та назви програми, визначення мети та показників оцінки програми, розробка плану заходів із зазначенням терміну їх реалізації, відповідальних осіб, фінансового та ресурсного забезпечення і результату.

У результаті аналізу обласних цільових програм, розроблених Львівською облдержадміністрацією (ЛОДА), виявлено низку недоліків. Мета багатьох програм не чітко відповідає пріоритетам розвитку регіону, а цілі та завдання програм не конкретизують мету. У програмах не передбачено формування альтернативних шляхів вирішення проблем. Прийняття єдиного варіанту, запропонованого адміністрацією, обмежує можливості втілення ефективніших способів вирішення проблеми, економнішого витрачання бюджетних коштів.

Виявлено, що більша частина заходів програм за своїм змістом певною мірою дублюють один одного. Деякі заходи програм потребують коректування та чіткішого формулювання. Наприклад, у Програмі сприяння бізнесу та інвестиціям у Львівській області “Назустріч інвесторам” одним із заходів є “впровадження принципів відкритості, доброзичливості та готовності допомогти при спілкування інвесторів з органами влади”.

З'ясовано, що у програмах не чітко вказані часові терміни реалізації заходів, інформація про терміни виконання заходів є розмитою. Переважна більшість заходів програм розрахована на увесь термін реалізації програми. Для підвищення ефективності реалізації програми слід уточнити терміни реалізації її заходів, скоротивши їх тривалість і встановивши послідовність їх виконання.

Визначено, що заходи багатьох програм не забезпечені матеріальними, людськими та фінансовими ресурсами. Розробникам програм слід уточнити виконавців заходів, зокрема, вказати які саме галузеві управління ОДА та інші суб'єкти братимуть участь у реалізації заходів програм, а також розробити систему стимулювання, координації і узгодженості роботи зацікавлених осіб. державний управління інноваційний регіональний

Встановлено, що у багатьох програмах відсутні дані про обсяги та джерела фінансування заходів. Має місце неритмічність фінансування і недофінансування значної кількості програм, що затримує їх виконання.

Зазначено, що система моніторингу виконання заходів програм є неефективною. У програмах відсутній чіткий механізм моніторингу та контролю за виконанням заходів, що утруднює реалізацію програм. Інформація про хід виконання програм соціально-економічного розвитку подається фрагментарно два рази у рік у відповідних звітах Головного управління економіки ЛОДА. Проте єдиної методики визначення економічної ефективності реалізації програм на сьогоднішній день немає. Не передбачено також системи уніфікованих показників для проведення моніторингу та оцінки ходу виконання заходів програми. Дана система показників конкретизувала і спростила б процес проведення щорічного моніторингу реалізації програми.

Обґрунтовано, що у програмах відсутній чіткий механізм їх реалізації, єдина методологія їх виконання, що утруднює отримання узагальнених результатів. Програмно-цільове управління в ОДА є методом лише планування без формування системи управління програмою. Це призводить до низької результативності використання цього методу. У практиці роботи ОДА цільове програмування зводиться лише до планування заходів програм, тоді як існує потреба не лише у розробці, але й у інноваційному механізмі їх реалізації.

У результаті аналізу процесів розробки та реалізації стратегій розвитку регіонів України виявлено, що для більшості стратегій розвитку областей України не зазначено чітких цілей та показників їх досягнення. Цілі стратегій є нечіткими, розмитими, наприклад, “поліпшити освіту”, “підвищити рівень життя”, “зміцнити демократію”. Це глобальні цілі, які не дають конкретної інформації про реалізацію стратегії.

Вказано, що обласна державна адміністрація збирає надто громіздку кількість даних для оцінювання розвитку регіону. Необхідно серед уже зібраних і проаналізованих даних вибрати ті показники, які відображають процес реалізації усіх стратегічних та операційних цілей, замість того, щоби збирати нові дані і проектувати нові показники. Встановлено, що для проведення моніторингу розробниками Стратегії розвитку Львівської області до 2015 року використовується понад сто показників, які не згруповані певним чином і за своїм змістом не порівнювальні між собою. Наприклад, для оцінювання стратегічної цілі 2.1. “Використання переваг прикордонного розташування з метою активізації міжнародних контактів” використовуються такі показники: “кількість проектів, реалізованих на теренах Львівщини за участю міжнародних організацій” та “середня тривалість очікування в черзі при перетині кордону на автомобільних переходах”.

Зазначено, що моніторингу підлягає не реалізація стратегії, а розвиток області в контексті її прийняття. Індикатори реалізації стратегії передбачають оцінювання соціально-економічного розвитку області. Перелік цих показників не дає чіткого уявлення про результативність реалізації стратегії. Тому, виникає запитання: чи результати розвитку регіону пов'язані з реалізацією стратегії, чи показники розвитку регіону отримані незалежно від дії стратегії? На думку автора, доцільніше було б відслідковувати процес реалізації стратегії, виконання її цілей і завдань, а не оцінювати стан розвитку області.

З'ясовано, що індикатори результативності, встановлені в стратегії, визначаються обласними державними адміністраціями і лише незначною мірою враховують думку населення і суспільні пріоритети. Процедура обговорення цих показників і прийняття рішення стосовно них законодавчо не встановлена. У результаті показники визначення результативності стратегічних цілей опинилися поза увагою управлінських процесів, стали незначним доповненням до них, а цілі і завдання, що зафіксовані в стратегії, не відіграють належної ролі у стратегічному плануванні.

Дослідження діяльності ОДА показало низький рівень використання інновацій в державному управлінні стосовно вирішення стратегічних та тактичних питань.

У діяльності ОДА не використовуються інноваційні інструменти управління (аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, проектний менеджмент, частково електронне урядування), які могли б вплинути на підвищення ефективності та результативності роботи ОДА. Встановлено, що для удосконалення управління в ОДА доцільно використовувати ці інструменти.

У третьому розділі - “Напрями впровадження інноваційного механізму управління у діяльність обласних державних адміністрацій ” - запропоновано застосування інноваційного механізму державного управління для розробки та реалізації програм соціально-економічного розвитку регіонів, обласних цільових програм, оцінювання стратегій розвитку регіонів, а також для вирішення поточних завдань облдержадміністрацій.

Встановлено, що існує декілька аспектів діяльності ОДА, де в сучасних умовах впровадження інноваційного механізму є надзвичайно актуальним. Насамперед, це процеси цільового програмування, стратегічного планування, оцінювання суспільного розвитку та реформування поточної діяльності ОДА.

Виокремлено основні напрямки впровадження інноваційного механізму державного управління у діяльність ОДА, серед яких є:

– формування та реалізація обласних цільових програм;

– розробка та виконання програм соціально-економічного розвитку;

– оцінювання стратегій розвитку регіонів;

– вирішення поточних завдань ОДА.

Першим напрямом упровадження інноваційного механізму управління у діяльність ОДА є формування та реалізація обласних цільових програм. Цей напрям передбачає застосування засобів проектного менеджменту - ієрархічної структури робіт, діаграми Ганта, матриці відповідальних, ресурсних профілів.

Визначено, що використання ієрархічної структури робіт (впорядкованого переліку робіт) під час розробки та реалізації обласних цільових програм забезпечить охоплення усього можливого переліку заходів програми та унеможливить дублювання її заходів.

З'ясовано, що застосування діаграми Ганта (графічного відображення календарного плану) дасть можливість оптимізувати розрахунки часових термінів реалізації програми, визначити послідовність виконання заходів програми, встановити ранні та пізні терміни їх виконання, резерв часу, необхідний на їх реалізацію, забезпечити вчасне виконання програми.

Зазначено, що використання матриці відповідальних (відображення зв'язку між заходами програми та їх виконавцями) забезпечить взаємозв'язок між певними управліннями, відділами ОДА та завданнями і заходами програми, за виконання яких вони відповідають.

Показано, що побудова ресурсних профілів (відображення розподілу ресурсів у часі) дозволить рівномірно розподілити у часі ресурси, необхідні для реалізації програми, та ліквідувати піки завантаження ресурсів.

Наведено приклади застосування зазначених засобів для реалізації Програми сприяння бізнесу та інвестиціям у Львівській області “Назустріч інвесторам” та “Регіональної програми розвитку малого підприємництва у Львівській області”.

Доведено, що використання засобів проектного менеджменту під час розробки та реалізації обласних цільових програм дозволить сконцентрувати наявні ресурси для одержання результату.

Другим напрямом упровадження інноваційного механізму управління є розробка та виконання програм соціально-економічного розвитку. Запропоновано алгоритм застосування інноваційного механізму управління для реалізації програм соціально-економічного розвитку області (рис. 2).

Алгоритм застосування інноваційного механізму управління для реалізації програм соціально-економічного розвитку області

Розроблений алгоритм передбачає виконання низки етапів, головними з яких є: ідентифікація проблеми, визначення мети, генерування альтернатив, структуризація заходів, календарне планування, організаційне планування, ресурсне планування, оцінка вартості та проведення моніторингу. Користування чітким алгоритмом підвищить результативність реалізації програм соціально-економічного розвитку області.

Третім напрямом упровадження інноваційного механізму управління у діяльність ОДА є оцінювання стратегій розвитку областей. Запропоновано двоетапне оцінювання стратегій розвитку регіонів, яке ґрунтується на проведенні формувального і підсумкового оцінювання.

Визначено, що формувальне оцінювання передбачає оцінювання стратегії як документа. Для проведення формувального оцінювання розроблено низку критеріїв оцінювання цілей стратегії, серед яких є: чіткість формулювання цілей, вимірюваність цілей за допомогою результативних показників, часова спрямованість цілей (терміни їх початку і завершення), вартість реалізації цілей (потреба в фінансових ресурсах), забезпеченість цілей ресурсами (наявність активів, за допомогою яких цілі будуть реалізовані), призначення виконавців, відповідальних за реалізацію цілей та відповідність цілей реальним потребам громадян.

Встановлено, що підсумкове оцінювання стратегій проводиться після того, як стратегія уже реалізована. На цьому етапі запропоновано оцінювати результати реалізації стратегії за допомогою часових рядів. Для цього передбачено використовувати систематично зібрані статистичні дані стосовно соціально-економічного розвитку області задовго до початку реалізації стратегії та після її завершення. Цю інформацію пропонується використати як часові ряди для оцінювання результатів реалізації стратегії.

період часу до початку	реалізація	період часу після завершення
реалізації стратегії	стратегія	реалізації стратегії
		Час

Оцінювання результатів реалізації стратегії на основі часових рядів

Вказано, що аналіз тенденцій розвитку регіону виявить ефект від реалізації стратегії за одним із наведених нижче варіантів:

а) тенденція до покращення ситуації проявлялася однаковими темпами задовго до впровадження стратегії, під час реалізації стратегії, і такими ж темпами після впровадження стратегії - це означає, що ситуація сама по собі покращується і стратегія не впливає на характер змін;

б) ситуація є нестійкою, характеризується періодичними коливаннями, фазами підйому та спаду, які безперервно чергуються - у цьому випадку можна стверджувати, що стратегія не впливає на рівень розвитку регіону;

в) стабільний розвиток регіону існує до початку реалізації стратегії, під час реалізації стратегії відбувається стрімке покращення, але ефект швидко вичерпується і через деякий час після реалізації стратегії все повертається до попереднього стану - це пояснюється тим, що реалізація стратегії принесла значний тимчасовий позитивний ефект;

г) стабільний розвиток регіону існує до початку реалізації стратегії, під час реалізації стратегії відбувається незначне покращення, і після реалізації стратегії ситуація залишається незмінною, але на вищому рівні - це можна трактувати як незначний тривалий ефект від реалізації стратегії;

д) стабільний розвиток регіону існує до початку реалізації стратегії, під час реалізації стратегії відслідковується тенденція до стрімкого покращення, яке продовжується і після реалізації стратегії - тільки у цьому випадку можна стверджувати про значний тривалий позитивний ефект від реалізації стратегії.

Встановлено, що у стратегічному плануванні доцільним є використання бенчмаркінгових показників для оцінювання результатів реалізації цілей стратегій. При застосуванні цих показників потрібно вказати, чий досвід планується брати за основу порівняння - чи закордонний досвід, чи вітчизняний досвід інших областей, чи планові нормативи, розроблені органами влади України. Доведено, що адекватне використання бенчмаркінгу у діяльності ОДА забезпечить результативність стратегічного планування.

Четвертим напрямом упровадження інноваційного механізму є використання окремих інноваційних інструментів для вирішення поточних завдань ОДА.

Зазначено, що аутсорсинг доцільно використовувати під час реалізації не основних функцій управління в ОДА. Наприклад, для виконання перекладацьких, видавничих, транспортних послуг, послуг з обслуговування комп'ютерної мережі доцільним є залучення зовнішніх стосовно ОДА ресурсів. Це забезпечить економію фінансових ресурсів, якісне виконання функцій, надання послуг вищого рівня за рахунок спеціалізації, акумуляцію нових технологій та досвіду і розповсюдження його серед працівників ОДА.

Визначено, що реінжиніринг, який передбачає фундаментальне переосмислення діяльності та відповідні дії для досягнення кардинальних змін, доцільно використовувати з метою раціонального розподілу функцій та повноважень між відділами та управліннями ОДА. Це конкретизує повноваження окремих структурних підрозділів та підвищить результативність їх роботи.

Показано, що використання електронного урядування, яке передбачає залучення до співпраці громадян і бізнес-структур та їх інформування про діяльність ОДА, забезпечить щоденну взаємодію облдержадміністрацій із зовнішнім середовищем.

Встановлено, що перелік інноваційних інструментів не є закритим і допускає можливість появи нових, котрі можна використовувати в органах державної влади. Процес упровадження інноваційного механізму управління у діяльність ОДА повинен бути поступовим, а на початкових етапах доцільно впроваджувати пілотні проекти у діяльність окремих управлінь та відділів ОДА. Ключовим чинником тут повинна бути підтримка керівництва та розуміння і готовність державних службовців до роботи в нових умовах. При цьому завдання державних службовців повинно полягати не у відтворенні західних технологій управління багаторічної давності, а у впровадженні технологій управління завтрашнього дня, що забезпечить доволі відчутний і вимірювальний ефект і дозволить оптимізувати діяльність ОДА.

ВИСНОВКИ

У дисертації науково обґрунтовано інноваційний механізм державного управління та розроблено практичні рекомендації щодо його упровадження у діяльність обласних державних адміністрацій. На основі проведеного дослідження сформульовано низку висновків та пропозицій, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Узагальнено класифікацію механізмів державного управління, зокрема запропоновано поділ механізмів державного управління за такими класифікаційними ознаками: функціональне призначення, об'єкти державного управління, суб'єкти державного управління, рівень державного управління, ступінь новизни. За функціональним призначенням запропоновано виокремити економічний, організаційний, правовий та інші механізми державного управління. За об'єктами управління доцільно виділити механізми державного управління конкретною галуззю або сферою діяльності. За суб'єктами управління запропоновано розмежувати механізми державного управління, які використовуються органами виконавчої, законодавчої та судової влади. За рівнем управління пропонується поділ механізмів державного управління, які використовуються на рівні держави, на рівні регіону та на рівні окремої установи. За ступенем новизни доцільно розмежовувати традиційні та інноваційні механізми державного управління.

2. Обґрунтовано визначення поняття “інноваційний механізм державного управління”. З'ясовано, що нечисленними є публікації стосовно “інноваційного механізму державного управління”. Науковці досліджують інноваційний механізм державного управління щодо конкретної галузі або сфери діяльності, чи ототожнюють інноваційний механізм із механізмом державного управління інноваційною діяльністю.

Запропоновано визначення поняття “інноваційний механізм державного управління” як штучно створеної складної системи, що має визначену структуру, сукупність правових норм, методи, засоби державного впливу на об'єкт управління і базується на використанні інноваційних інструментів управління, таких як: аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, електронне врядування, проектний менеджмент та інші, з метою досягнення поставлених цілей.

3. Уточнено зміст інноваційних інструментів, які доцільно використовувати в державному управлінні. Такими інструментами є аутсорсинг, бенчмаркінг, реінжиніринг, електронне урядування, проектний менеджмент. Аутсорсинг, який передбачає передачу функцій управління стороннім організаціям, доцільно використовувати під час реалізації не основних функцій управління в ОДА, зокрема для виконання перекладацьких, видавничих, транспортних послуг, послуг з обслуговування комп'ютерної мережі тощо. Бенчмаркінг, що означає вивчення і запровадження найкращого досвіду у діяльність органів державного управління, доцільно використовувати у стратегічному управлінні, зокрема для встановлення індикаторів досягнення стратегічних цілей, взявши за основу закордонний досвід органів влади, вітчизняний досвід інших областей України, чи нормативні показники, розроблені органами виконавчої влади України. Реінжиніринг, який передбачає фундаментальне переосмислення діяльності ОДА та відповідні дії для досягнення кардинальних змін, доцільно застосовувати при перерозподілі повноважень між структурними підрозділами ОДА з метою уникнення їх дублювань і для узгодження структурної побудови ОДА з тими функціями, які вони виконують. Електронне урядування, що спрямоване на використання інформаційних технологій в органах влади для співпраці з населенням і бізнес-структурами, доцільно використовувати з метою взаємодії ОДА із зовнішнім середовищем. Проектний менеджмент, що сфокусований на оптимальному управлінні часом, вартістю, ресурсами, пропонується застосовувати в програмно-цільовому управлінні.

4. Досліджено метод програмно-цільового управління в діяльності ОДА. Виявлено, що у програмах, які розробляються ОДА, відсутні альтернативні варіанти вирішення проблеми, заходи програм за своїм змістом часто дублюють один одного, не чітко зазначені виконавці заходів, інформація про терміни виконання заходів розмита, відсутні дані про розміри та джерела фінансування заходів. Запропоновано використовувати засоби інноваційного механізму управління для формування та реалізації регіональних цільових програм, зокрема ієрархічну структуру робіт, діаграму Ганта, ресурсні профілі, матрицю відповідальних. Ієрархічна структура робіт, яка передбачає впорядкований перелік робіт, унеможливить дублювання заходів програми. Діаграма Ганта, яка є графічним способом відображення календарного плану реалізації програм, допоможе оптимізувати часові терміни реалізації програми та забезпечити вчасне її виконання.

Ресурсні профілі, які передбачають розподіл ресурсів у часі, дозволять оптимізувати графік завантаження ресурсів, необхідних для реалізації програм. Матриця відповідальних, яка передбачає взаємозв'язок відповідальних виконавців із заходами програми, забезпечить належну відповідальність осіб та структурних підрозділів ОДА за реалізацію програми. Використання зазначених засобів під час розробки та реалізації обласних цільових програм дозволить сконцентрувати наявні ресурси для одержання результату.

5. Розроблено алгоритм застосування інноваційного механізму управління для реалізації програм соціально-економічного розвитку області. Зазначений алгоритм охоплює такі етапи: ідентифікація проблеми, визначення мети, генерування альтернатив, структуризація заходів, календарне планування, організаційне планування, ресурсне планування, оцінка вартості, проведення моніторингу. Користування чітким алгоритмом підвищить результативність реалізації програм соціально-економічного розвитку області.

6. Запропоновано практичні рекомендації щодо оцінювання процесів розробки та реалізації стратегій розвитку регіонів, зокрема запропоновано двоетапне оцінювання стратегій, яке передбачає здійснення формувального оцінювання на етапі розробки стратегій та підсумкового оцінювання, яке проводиться на етапі її реалізації. Формувальне оцінювання дозволить оцінити стратегію як документ, а метою підсумкового оцінювання є оцінка результатів реалізації стратегії. Існуючий підхід до оцінювання результатів реалізації стратегій передбачає збір та аналіз статистичних даних, які характеризують рівень розвитку областей, а не рівень досягнення цілей стратегій. На практиці моніторингу підлягає не реалізація стратегій, а розвиток областей в контексті прийняття стратегій. Оцінювання результатів реалізації стратегії рекомендується здійснювати на основі аналізу часових рядів, за допомогою яких можна буде з'ясувати, чи результати розвитку регіону пов'язані з впровадженням стратегій, чи вони отримані незалежно від дії стратегій.

Реалізація запропонованих теоретичних висновків, методичних положень і рекомендацій сприятиме удосконаленню роботи обласних державних адміністрацій у сфері забезпечення соціально-економічного розвитку регіону.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Федорчак О. В. Стимулювання інноваційної діяльності як інструмент активізації економічного розвитку регіонів / Є. Г. Матвіїшин, О. В. Федорчак // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 8. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2005. -- С. 263--271. Автору належить аналіз визначень та класифікацій інновацій, а також ідея розробки додаткових інструментів стимулювання інноваційної діяльності.

2. Федорчак О. В. Проектний підхід як інноваційний механізм державного управління / О. В. Федорчак // Державне управління : теорія та практика [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. журнал НАДУ при Президентові України. -- Вип. 1. -- К. : НАДУ, 2006.

3. Федорчак О. В. Реалізація Стратегії розвитку Львівської області на основі функцій проектного менеджменту / О. В. Федорчак // Актуальні проблеми державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 2 (30). -- Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 314--324.

4. Федорчак О. В. Підвищення ефективності стратегічного планування розвитку регіону за допомогою інструментів проектного менеджменту / О. В. Федорчак // Актуальні проблеми державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 3 (29). -- Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 279--288.

5. Федорчак О. В. Класифікація механізмів державного управління / О. В. Федорчак // Демократичне врядування : наук. вісн. -- Вип. 1. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008.

Тези доповідей

6. Федорчак О. В. Проектний підхід до реалізації Стратегії розвитку Львівської області / О. В. Федорчак // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців : теорія та практика [Текст] : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (22 березня 2007 р., м. Львів) : у 2х ч. ч.2. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 484--489.

7. Федорчак О. В. Інноваційні підходи щодо механізмів реалізації стратегій регіонального розвитку : на прикладі Львівської області / О. В. Федорчак // Стратегія регіонального розвитку : формування та механізми реалізації [Текст] : матер. щорічн. міжнар. наук.-практ. конф. (31 жовтня 2007 р., м. Одеса) : у 3х ч. ч.3. -- Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 69--73.

8. Федорчак О. В. Управлінські інновації як засіб реалізації парадигми “нового державного управління” / О. В. Федорчак // Державне управління та місцеве самоврядування [Текст] : матер. V І І І міжнар. наук. конгр. (27-28 березня 2008 р., м. Харків). -- Х. : Магістр, 2008. -- С. 58--59.

9. Федорчак О. В. Формування інноваційного механізму управління в обласних державних адміністраціях / О. В. Федорчак // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [Текст] : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (4 квітня 2008 р., м. Львів) : у 2х ч. ч.1. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -- С. 145--151.

10. Федорчак О. В. Пріоритетні ділянки застосування проектного підходу в управлінні соціально-економічним розвитком регіону / О. В. Федорчак // Управління сьогодні та завтра [Текст] : матер. міжнар. управлінського форуму (15-16 травня 2008 р., м. Хмельницький) -- Хмельницький : Хм. ун-т упр. та права, 2008. -- С. 339--341.

АНОТАЦІЯ

Федорчак О. В. Упровадження інноваційного механізму управління у діяльність обласних державних адміністрацій. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Львів, 2010.

Науково обґрунтовано інноваційний механізм державного управління та розроблено практичні рекомендації щодо його впровадження у діяльність обласних державних адміністрацій.

Узагальнено класифікацію механізмів державного управління. Сформульовано визначення поняття “інноваційний механізм державного управління”. Охарактеризовано інноваційні інструменти, які доцільно використовувати в органах державної влади. Досліджено діяльність обласних державних адміністрацій. Проаналізовано програмно-цільове управління та стратегічне планування в їх роботі. Розроблено алгоритм застосування інноваційного механізму для реалізації програм соціально-економічного розвитку регіону. Запропоновано практичні рекомендації щодо оцінювання стратегій розвитку регіонів.

Ключові слова: інноваційний механізм державного управління, обласні державні адміністрації, програмно-цільове управління, стратегічне планування.

Федорчак О. В. Внедрение инновационного механизма управления в деятельность областных государственных администраций. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Львов, 2010.

Научно обосновано инновационный механизм государственного управления и разработано практические рекомендации по его внедрению в деятельность областных государственных администраций.

Обобщено классификацию механизмов государственного управления, в соответствии с которой механизмы государственного управления разделяют по таким признакам: функциональное назначение, объекты управления, субъекты управления, уровень управления, степень новизны.

Сформулировано определение понятия “инновационный механизм государственного управления” как искусственно созданной сложной системы, которая имеет определенную структуру, совокупность правовых норм, методы, средства государственного влияния на объект управления и базируется на использовании инновационных инструментов управления таких, как аутсорсинг, бенчмаркинг, реинжиниринг, электронное управление, проектный менеджмент, с целью достижения поставленных целей.

Охарактеризовано инновационные инструменты, которые целесообразно использовать в органах государственной власти: аутсорсинг - передача определенных функций государственного управления сторонним организациям; бенчмаркинг - изучение наилучшего опыта и его внедрения; реинжиниринг - фундаментальное переосмысление деятельности и соответствующие действия для достижения кардинальных изменений; электронное управление - взаимодействие органов государственной власти с гражданами и бизнес-структурами с использованием информационных технологий; проектный менеджмент - управление содержанием, временем, стоимостью, ресурсами.

...