Становлення та розвиток місцевого управління містом Львовом

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 352. 07 (1-21)

25.00.01- теорія та історія державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ ЛЬВОВОМ

Когут Іванна Ярославівна

Львів - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор історичних наук, професор МАЛИК Ярослав Йосипович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції та права.

Офіційні опоненти - доктор історичних наук, професор ПАТЕР Іван Григорович, Інститут українознавства імені І. Крип'якевича Національної Академії Наук України, завідувач відділу новітньої історії України

кандидат наук з державного управління, доцент МИХАЙЛИШИН Леся Романівна Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної політики і фінансів

Захист дисертації відбудеться “10” червня 2010 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, к. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий “8” травня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Посилення ролі та значення міст у процесах національного відродження та інтегрального розвитку потребує впровадження в управління ними європейських принципів та цінностей. У цьому контексті вивчення й осмислення більш як 750-літньої історії місцевого управління Львовом, яке відбувалося за зразком західноєвропейських країн у формуванні і розвиткові демократичних засад на рівні міської влади для сучасної України має важливе не тільки наукове, а й громадське та політичне значення, оскільки вона переживає етап реформування адміністративно-територіального і місцевого управління.

Цей досвід повинен бути ретроспективно переосмисленим із метою використання в сучасній практиці діяльності місцевих органів влади міст України і самого Львова як міста, яке в минулому й донині займає особливе становище в країні, поєднуючи в собі функції важливого регіонального, промислово-економічного, культурного та релігійного центру України.

Вітчизняні й зарубіжні вчені В. Бабаєв, М. Баймуратов, В. Бакуменко, З. Балабаєва, З. Баллейс, В. Бейко, Р. Беннет, О. Бойко-Бойчук, В. Горбатенко, Р. Драго, М. Корнієнко, В. Куйбіда, Б. Курашвілі, Ю. Кутафін, В. Мамонова, Л. Михайлишин, Н. Нижник, М. Орзіх, І. Патер, Я. Старцев, Е. Харлоф, С. Хенсел, В. Шаповал, О. Черкасов та інші зробили серйозні спроби теоретичного та практичного вивчення проблематики становлення і розвитку місцевого управління. Але на сьогодні немає комплексних досліджень місцевого управління у великих містах, які б враховували традиції, історичні особливості територіального розвитку та світовий досвід, а також те, що сучасне велике місто як складне утворення здійснює суттєвий вплив на стан і розвиток суспільства та управлінських процесів, котрі відбуваються в ньому. Також низку проблем місцевого управління містом ще й досі не вирішено. Сучасні тенденції, спрямовані на децентралізацію територіального управління в Україні, посилення ролі місцевого управління, недостатня визначеність категорійного апарату приводять до необхідності подальшої розробки теоретичних і методологічних засад управління розвитком міста. Потребує також уточнення визначення функцій і структури місцевого управління містом, чинників, що мотивують вибір моделі управління, конкретних методів її реалізації, здатних забезпечити результативність у вирішенні проблем розвитку міста. Всі ці обставини й зумовили вибір теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках наукової проблематики Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і є складовим компонентом планового комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації - ДР-ОК 0200И004103).

Мета дисертаційної роботи полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні сутності, закономірностей, структурування, функціонування, еволюції місцевого управління містом Львовом та виявлення можливостей використання історичного досвіду для сучасної управлінської практики. Відповідно до мети дослідження визначені завдання:

- провести аналіз основних теоретико-методологічних підходів до місцевого управління й уточнити понятійно-категорійний апарат дослідження;

- здійснити історіографічний та джерелознавчий аналіз досліджуваної проблеми з метою визначення підходів до вивчення процесу формування і розвитку місцевого управління містом;

- розкрити оcновні закономірності та особливості етапів становлення і розвитку місцевого управління містом Львовом;

- дослідити специфічні особливості еволюції органів міського управління містом Львовом в історичній ретроспективі;

- з'ясувати роль державної влади у розвитку місцевого управління містом Львовом;

- окреслити та обґрунтувати чинники, що впливають на ефективність здійснення місцевого управління розвитком міста та вирішення його проблем;

- визначити можливості використання історичного досвіду управління містом Львовом та його значення для роботи в сучасних умовах;

- виявити можливості використання зарубіжного досвіду державного управління містом.

Об'єктом дослідження є процес формування місцевого управління.

Предмет дослідження - становлення та розвиток місцевого управління містом Львовом. місцевий управління львов історичний

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисертаційної роботи становлять фундаментальні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених із питань місцевого управління, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які гарантують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. У дисертації застосовано загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. Компаративний та логіко-семантичний методи використано під час вивчення й уточнення понятійно-категорійного апарату дослідження. Для характеристики теоретичних засад місцевого управління містом застосовано синергетичні підходи до всіх його категорійних складових, котрі стосувалися двох основних парадигм: категорії, що визначають зміст поняття місцеве управління, його організаційно-структурні, функціональні аспекти і категорії, що визначають зміст управлінської діяльності органів місцевого управління із розвитку міста і вирішення його проблем. Історико-правовий метод застосовано при аналізі нормативно-правових документів, які регламентували місцеве управління Львовом у різні історичні епохи. Інституційні та структурно-функціональні інструментарії сприяли глибокому вивченню особливостей процесу формування та еволюції структури органів міського управління. За допомогою порівняльно-історичного підходу виявлено зміни, які відбувалися в основних напрямках розвитку м. Львова, визначено тенденції і перспективи його розвитку з врахуванням міжнародного досвіду вирішення проблем, управління сучасним містом. Системний підхід використано до аналізу його структурування і побудови адекватного управління ним під час вивчення особливостей розвитку сучасної системи управління містом. Узагальнення і синтез застосовано в роботі для отримання даних для теоретичних висновків і практичних рекомендацій.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена вирішенням важливого наукового завдання: виявлення особливостей місцевого управління розвитком великого міста. У межах проведеного дослідження отримано наведені нижче результати, що мають наукову новизну.

У дисертації вперше:

- розглянуто місцеве управління як складову підсистему наукової галузі “державне управління” з позиції системного й парадигмального підходів і на цій основі запропоновано концепцію становлення та розвитку місцевого управління містом Львовом, яка полягає в тривалості, багатоетапності і багатофакторності її формування та в її багаторівневому характері;

- сформульовано рекомендації щодо подальшої перебудови структури, форм і методів місцевого управління на принципах субсидіарності, децентралізації, повсюдності та партнерства;

- розкрито історичні, національно-культурні, соціально-економічні традиції управління Львовом, зокрема, особливості його формування та функціонування на кожному з історичних періодів;

удосконалено:

- підходи до проведення системного аналізу визначення особливостей становлення і розвитку системи місцевого управління містом та запропоновано періодизацію розвитку цього інституту;

- категорійно-понятійний апарат, який характеризує співвідношення категорій: “державне” і “місцеве управління”, “місцеве управління” і “місцеве самоврядування”, “врядування” і “добре врядування”;

- принципи дослідження методів діяльності органів місцевої влади по управлінню містом;

набуло подальшого розвитку:

- аналіз структури, організаційних засад, функцій місцевого управління розвитком міста;

- дослідження закономірностей процесу еволюції органів міського управління;

- визначення залежності місцевого управління від державної політики, світового досвіду і його здатності до самоорганізації.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дисертації створюють підґрунтя для подальших наукових розробок, пов'язаних з еволюцією інституту місцевого управління. Звернення до процесу і результатів розвитку місцевого управління розвитком містом Львовом має не тільки науково-теоретичне, але й практичне значення у здійсненні муніципальної реформи на сучасному етапі розвитку української державності.

Результати дослідження використано працівниками Львівської обласної державної адміністрації у розробці сучасної моделі управління містами Львівської області, їх економічного і соціального розвитку (акт про впровадження від 6 травня 2009 р.), Сихівською районною адміністрацією Львівської міської ради під час формування моделі та органів управління новоствореного району (акт про впровадження від 12 травня 2009 р.), Личаківською районною адміністрацією Львівської міської ради в удосконаленні структури, функцій підрозділів адміністрації, оптимізації їх роботи та визначенні методів, здатних забезпечити результативність у вирішенні проблем району та міста (акт впровадження від 18 квітня 2009р.)

Наукові висновки й рекомендації дисертації можуть бути використані у практичній діяльності органів державного і місцевого управління інших міст, а також у навчальному процесі для підготовки магістрів державного управління, в системі перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, а також для підготовки методичних, навчальних посібників і при викладанні курсів, пов'язаних із функціонуванням місцевого управління, проблемами розвитку міста і ролі в цьому процесі державної, регіональної та місцевої політики.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням. Усі наукові результати, викладені в дисертації, автор отримав особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки та практичні рекомендації дисертації було оприлюднено на міжнародних науково-практичних конференціях “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (Львів, березень 2007), “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, квітень 2008), “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, березень 2008).

Публікації. Матеріали дисертації відображено в 8 публікаціях, 5 з них - у фахових наукових виданнях.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Вона складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел (468 назв). Загальний обсяг дисертації - 249 сторінок, із них 196 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, які досліджують, обґрунтовано вибір та актуальність теми, вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни та особистий внесок, основні висновки, практичне значення отриманих результатів, їх теоретичне та практичне значення; наведено дані про їх апробації.

Перший розділ “Місцеве управління як теоретико-методологічна проблема” присвячений визначенню основних понять, що безпосередньо стосуються теми дисертаційного дослідження. Простежено динаміку наукової думки щодо формування категорійно-понятійного апарату місцевого управління, визначено його основні дефініції, узагальнено підходи до місцевого управління в зарубіжних країнах. У роботі зроблено спробу розширити понятійний апарат теорії місцевого управління і пов'язаних із нею теорій публічної влади, соціального управління, держави, міста в межах сучасного державно-управлінського знання. Зокрема, подано уточнену й конкретизовану автором сутнісну характеристику системи місцевого управління.

Поняття “державне управління” сьогодні охоплює своїм змістом такі види управління, як державне, регіональне, місцеве (рис. 1), що значно розширює його зміст відносно понять “державна влада”, “виконавча влада”. На думку львівських дослідників О. Лазор і О. Лазора, місцеве управління вміщує всі рівні управління, нижчі за державне. Зважаючи на це, зазначимо, що місцеве управління виступає як особлива підсистема зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу та іншими елементами. Воно вирішує усі питання місцевого життя і також означає право та спроможність місцевих влад, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, під їх власну відповідальність та в інтересах місцевого населення. Сучасне місцеве управління повинно ґрунтуватися на загальновизнаних європейських стандартах і засадах: децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, партнерства і кооперації зусиль місцевих органів влади.

Запропоновано розкриття співвідношення таких основних понять як “державне” і “місцеве управління”, “місцеве управління” і “місцеве самоврядування”, “врядування” і “добре врядування”, які становлять важливу теоретико-методологічну основу вивчення зазначеної теми. Світовий досвід свідчить, що впродовж всієї історії державності простежується тісний органічний взаємозв'язок між розвитком держави і місцевого управління. В різних типах держави на різних етапах історичного розвитку існували різні моделі місцевого управління, які, в підсумку, завжди йшли за державним управлінням і підпорядковувались вимогам, котрі встановлювала держава, і практично залежали від самого типу держави, його устрою, форми правління і політичного режиму.

Рис. 1 Схема місцевого управління

Важливе теоретичне та практичне значення для дослідження має визначення співвідношення понять “місцеве управління” та “місцеве самоврядування”. Слід зазначити, що в зарубіжній і вітчизняній літературі, присвяченій функціонуванню органів місцевого управління, нема чіткого розмежування цих понять.

Найбільш слушною видається позиція В. Кравченка, який виступає за те, щоб не протиставляти місцеве самоврядування місцевому управлінню, а розглядати їх у контексті діалектики співвідношення інтересів частин (територій, місць) та цілого (держави).

Загалом основну проблему оптимізації стосунків державного і місцевого управління з метою її практичного розв'язання доцільно розглядати не в її бінарному вигляді, а в контексті реально існуючої “тріади”: “державне - місцеве управління - громада (самоорганізація населення)”.

Сьогодні вже чимало держав визнали, що центральний уряд, віддалений від громадян, не дозволяє йому ефективно управляти місцевим розвитком, розвитком великих міст з їхніми розгалуженими мережами комунікацій, промислових підприємств, районів, мікрорайонів та сільських передмість. Тому значної актуальності набуває новітня теорія доброго врядування як інструмент оцінки рівня демократичності управління. Вона свідчить про те, що воно вже не може бути просто державним управлінням, а має стати публічним врядуванням, що охоплюватиме діяльність не тільки державних і місцевих органів влади чи управління, а й структури громадянського суспільства. А відтак перед наукою державного управління постає завдання зміни концептуальної парадигми щодо визначення сутності сучасного публічного врядування. Для імплементації доброго місцевого врядування в Україні обов'язком держави має стати створення та розвиток відповідного політичного та законодавчого середовища, узгодженої системи інститутів державної і місцевої влади, забезпечення ефективності служб органів управління, а для міст добре місцеве управління вимагає сприяння розвитку демократичної, динамічної та прозорої місцевої влади.

Сучасне усвідомлення і державної, і місцевої влади, мали б аналізувати крізь призму пріоритетності загальнолюдських цінностей, тому перші (органи державної влади) повинні розглядати їх у послідовності “народ - громада”, а другі, навпаки, - “громада - народ - держава ”.

У визначенні сутності сучасного місцевого управління необхідно також враховувати складові суспільного життя: по-перше, це місцевий (локальний) інтерес, у межах якого воно розвивається, і , по-друге, цей інститут є провідником “загального інтересу” та діє в одній ланці з центральною владою. Тоді ж окремі питання, які безпосередньо стосуються вивчення місцевого управління, зумовлені конечною потребою врахування ще одного дуже важливого її компонента - управління місцевої влади розвитком свого населеного пункту, а саме міста (згідно з прийнятою європейською класифікацією - NUTS-5). Орган місцевої влади, що ефективно працює, є запорукою успішного вирішення сучасних проблем на керованій ним території й умовою для ефективного управління розвитком міста та надання якісних послуг населенню.

Розглядаючи сутність поняття “місцеве управління містом Львовом”, слід мати на увазі, що в цьому процесі необхідно зіставляти теоретичні вказівки цього поняття з реальною політичною практикою, яка існувала в різні часи перебування міста в складі Австрії, Польщі, Росії. Адже місцеве управління було органічно вплетене в мереживо політико-адміністративних відносин, що дозволяє проаналізувати особливості політичних систем цих країн, бо вони були складовою інституційної структури їх політичної влади.

У розділі подано системний аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури стосовно історії місцевого управління містом Львовом. Незважаючи на те, що більшість досліджень з історії Львова так чи інакше зачіпали питання місцевого управління, цю проблему до цього часу ще недостатньо вивчено. Початок дослідження окремих питань місцевого управління містом було покладено у хроніках Я. Алембека, Б. Зіморовича, Я. Юзефович, І. Ходинецького. Перший, хронікально-джерелознавчий, етап львівської історіографії завершився працями Д. Зубрицького. Але автори переважно обмежувалися загальною характеристикою соціально-економічних та суспільно-політичних процесів і не приділяли належної уваги питанням управління містом. Важко переоцінити науковий доробок провідних дослідників Львова - Л. Харевічової, О. Чоловського, які, досліджуючи суспільну і господарську історію міста, чималу увагу приділяли питанням місцевого управління.

Долю досліджень щодо місцевого управління Львовом у радянські часи на десятиліття вперед визначила критична оцінка В. Леніна органів місцевого управління як “п'ятого колеса” в системі державного управління, що не здатне змінити основ суспільного устрою, а повинно займатися “лужінням умивальників”. Разом із тим місцевому управлінню було приділено увагу у деяких працях соціально-економічного характеру. Повоєнний період студій з історії соціально-політичного та економічного розвитку Львова представлений монографіями І. Крип'якевича, Я. Кіся, О. Компан, В. Отамановського та публікаціями інших дослідників.

Загалом треба визнати, що праці, написані до 1991 p., містять чимало важливої інформації і, без сумніву, залишаються вагомим досягненням для історіографії досліджуваної проблеми. Водночас політична заангажованість цих праць, зумовлена догмами і стереотипами комуністичної доби, знижує їхнє значення як інформаційного ресурсу в сучасних умовах .

Зі здобуттям Україною незалежності різноманітні аспекти діяльності органів місцевого управління Львовом знайшли відображення в працях Т. Гошко, М. Долинської, Олега та Оксани Лазорів, І. Лильо, В. Кіселичника, В. Кульчицького, Л. Михайлишин, І. Патера, М. Притискач, І. Федіва, В. Шикеринця та ін. Помітне місце в сучасній історіографії займають праці колишнього мера м. Львова В. Куйбіди, присвячені важливим аспектам управління містом і львівській моделі міського управління.

Через те, що тематика місцевого управління м. Львовом має прикладний характер, зарубіжні дослідники також не обійшли її увагою. Свідченням прикладного та наукового інтересу до проблеми є праці польських і австрійських дослідників: Ю. Бардаха, А. Бонусяк, К. Гжебовського, Є. Горнової, Г. Дембінського, Р. Канна, 3. Качмарчика, Х. Крамарша, Б. Лучака, А. Прухніка, A. Ciверського, А. Дж. Тейлора, Е. Цьолнера та ін. У їхніх працях висвітлено проблеми міського управління у різні періоди історії Львова.

Загалом аналіз джерельної бази засвідчує, що на сьогодні створено досить ґрунтовні передумови для підготовки узагальнювальних праць з історії місцевого управління м. Львовом. Цьому, без сумніву, сприятимуть архівні та опубліковані нормативні документи.

У другому розділі “Становлення та еволюція місцевого управління містом (ХІІІ-ХХ ст.)” із застосуванням методу єдності історичного й логічного досліджено основні етапи становлення та еволюції місцевого управління Львовом від княжих часів до проголошення незалежності України. Основну увагу зосереджено на становленні інституційної структури місцевого управління і аналізові основних напрямків діяльності виконавчих органів влади із вирішення насущних проблем міста та його громади. Приміром, на початку ХІІІ ст. місцеве управління у Львові, як і в інших тогочасних містах Галицько-Волинського князівства, здійснювала князівська адміністрація. Для подальшого розвитку місцевого управління у Львові важливе значення мало магдебурзьке право, яке почало складатися тут за зразком міського врядування в західноєвропейських містах. Еволюція статутного управління містом залежала від багатьох чинників: історичного розвитку правової системи, правової доктрини, джерел права і культурологічного фактору. На думку автора, специфіка становлення основ місцевого управління Львовом на початкових стадіях його розвитку визначала значна частина іноземців, які заселяли місто. Вони й принесли західноєвропейські традиції у формування його органів управління. Але управління містом, що базувалося на німецькому праві, було не штучно запозиченим, а сформованим у процесі історичного розвитку міста та його громади. Організація влади у Львові залежала чималою мірою від самого міста і наданих йому привілеїв, які наближали його до міст Західної Європи, сприяли його економічному і соціальному розвитку.

В австрійську добу тут сформувалася чітка система організації публічної влади. Надання Львову власного статуту 14 жовтня 1870 р., який визначив процедуру обрання, формування й компетенцію органів міського управління, започаткувало створення їх системи, що виглядало як “відносна автономія”. Львівський магістрат мав на початку XX ст. досить складну організаційну структуру і складався з 12 департаментів. Cлід відзначити, що територіально розвиток Львова на зламі століть визначало декілька чинників: статус столиці краю, що викликало необхідність побудови комплексу будівель громадського та адміністративного призначення; розвиток залізничного транспорту і пов'язане з ним промислове будівництво; зростання населення, потребу будівництва нових житлових районів та робітничих селищ; необхідність реконструкції комунального господарства міста: водогону і каналізації, озеленення, освітлення, транспортного забезпечення. Тому чималу увагу приділено аналізові функцій важливого в структурі магістрату будівельного департаменту. Загалом дослідження підтвердило висновок, що місцеве управління Львовом в австрійську добу було історично першим типом місцевого управління європейського зразка в Україні, запозиченим і самобутньо розвинутим явищем європейської правової культури. Саме в цей період поступово утвердилися європейські форми державного і місцевого управління.

Після відновлення польської державності політика офіційної державної влади щодо місцевого управління у Східній Галичині, порівняно з австрійським періодом, набула діаметрально протилежного характеру. Самоврядна ідея у міжвоєнний період не лише в Польщі, але й в Європі переживала кризу, і реформування місцевих органів управління йшло шляхом підпорядкування державним адміністративним органам. Адміністративна влада впродовж 1921-1939 років домоглася повного підпорядкування собі місцевих органів управління та усунула будь-яке “самоврядування” з них. Вони тепер були покликані виконувати окреслені законом завдання державної адміністрації і бути в своїй сутності її складовою частиною із специфічними функціями. Таким чином, режим “санації” зумів провести реформування органів влади. Хоч внаслідок цих реформ самостійність центральних і місцевих органів влади була суттєво обмежена, ефективність їхньої роботи чималою мірою зросла. Саме з цієї причини авторитарна система правління у Другій Речі Посполитій проіснувала значно довше за демократичну.

У радянську добу інститут місцевого управління у Львові, як форма управлінської діяльності, не знайшов належного розвитку. Встановлення централізованої системи територіальної організації влади, яка передбачала пряме державне управління на всіх субнаціональних територіальних рівнях, формально - через єдину систему органів державної влади - ради народних депутатів, а фактично - через централізовану, підпорядковану по вертикалі, систему партійних органів, перервало поступальний розвиток місцевого управління. Аналіз діяльності місцевих органів влади засвідчив, що радянська система місцевого управління була яскравим прикладом інтегрованого вертикального управління, за якою найважливіші політичні рішення ухвалювали на верхньому “поверсі” влади, а потім передавали за “одноканальною схемою” по всій вертикалі територіального управління. Нові можливості і перспективи для демократичного розв'язання проблеми запровадження місцевого управління відкрила Декларація про державний суверенітет України і закон, прийнятий Верховною Радою УРСР 7 грудня 1990 року “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Ухвалення цього закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які тоді входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів до органів місцевого управління відтак перейти до демократичної децентралізованої системи, базуючись на визнанні місцевого та регіонального управління.

“Сучасний етап розвитку місцевого управління містом і шляхи його вдосконалення” - назва третього розділу. З'ясовано, що сучасний етап місцевого управління характеризується постійними динамічними змінами, зокрема і в правовому полі, яке наближається до вимог і потреб сьогодення і сприяє підвищенню ефективності управлінського процесу соціально-економічним розвитком міста. Але, незважаючи на велику кількість нормативно-правових документів, питання структури місцевого управління, передання йому повноважень органів державної влади, функціонування транспорту, комунального господарства і далі є неврегульованими, що вимагає вдосконалення і уточнення окремих правових норм

В роботі проведено системний аналіз сучасної організації влади у Львові з виявленням особливостей здійснення місцевого управління містом, використанні науково обґрунтованих підходів до адміністративно-територіального устрою міста і реформуванні його районних структур управління. Вказано на необхідність удосконалення регуляторних, правотворчих, інноваційних, правозахисних, етичних функцій місцевого управління. В дисертації наголошено, що для підвищення ефективності управління містом потрібно вдосконалити процес реформування місцевого управління. Для цього обов'язково слід взяти до уваги останні напрацювання: міжнародно-правові документи Ради Європи, зокрема Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, а також доопрацьований проект стратегії інноваційного та ефективного управління на місцевому рівні; проект додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування; Європейську хартію міст-ІІ, Маніфест нової урбаністики; проект Європейської хартії регіональної демократії.

Наявність великого кола проблем розвитку міста Львова вимагає від міських органів влади застосування нових методів та підходів до його управління із використанням зарубіжного досвіду. В дисертації наголошено на значенні планування перспективного розвитку міста, яке застосовують у багатьох країнах світу (Франція, Канада, Англія, Голландія, Іспанія та ін.). Завдяки йому місцеві уряди мають змогу ухвалювати більш виважені рішення відповідно до поставлених цілей, виходячи із сьогоденних реалій та наявних ресурсів. Заслуговує уваги практика забезпечення охорони (збереження) та догляду за зеленими територіями як важливими елементами природної, історико-культурної спадщини та складової благоустрою міст, запозичена в країнах Балтії і Росії; організація державних послуг громадянам в країнах Данії і Латвії; досвід Мексики, що набуває поширення і в інших країнах, зокрема скандинавських, у царині залучення мешканців великого міста до прямого управління та ін. Акцентовано увагу на досвіді країн Скандинавії, Балтії, Вишеградської четвірки, який свідчить про те, що їх центральні органи державної влади намагаються якомога більше прав та фінансових ресурсів віддати містам. Зрозуміло, досвід зарубіжних країн не варто сприймати як готові рецепти для України. Проте чимало напрацьованих методів та механізмів можна використати й на українському ґрунті. Але, як справедливо зазначає знаменитий соціолог Р. Флорид, застосовуючи міжнародний досвід для управління сучасним розвитком територій та міст, до уваги слід брати три “Т”: таланти, технологію й толерантність.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження становлення і розвитку місцевого управління містом Львовом й узагальнення його результатів підтверджують, що вихідні теоретико-методологічні засади визначено правильно, поставлені завдання реалізовано, мети досягнуто. На основі здійсненого дослідження теми зроблено такі висновки й пропозиції:

1. В результаті проведеного аналізу доведено, що становлення та розвиток місцевого управління у Львові пройшло чотири етапи: 1) маґдебузький (VIII ст. - 1772 р.); 2) австрійський (1772-1918); 3) польський (1918-1939); 4) радянський (1939-1991р.). Зараз розвиток місцевого управління містом Львовом перебуває на п'ятому етапі-етапі незалежності. Незважаючи на відсутність безперервності ходи формування місцевої влади й органів управління у Львові, зумовленої історією розвитку міста, яке перебувало в складі держав із різною геополітичною орієнтацією, звернення до процесу і результатів його місцевого континуітету має не тільки науково-теоретичне, але й прикладне значення і для сучасного етапу реформи управління в Україні.

2. Проведений аналіз вітчизняних та зарубіжних наукових джерел, присвячених проблемам місцевого управління та дослідження теорій його виникнення засвідчує, що сучасне розуміння сутності місцевого управління пройшло шлях тривалої еволюції і викристалізовувалося протягом багатьох століть. Розуміння сутності місцевого управління всіх рівнів, поступово вдосконалюючись, у тій чи іншій формі закріплювалося у законодавчих і нормативних актах різних держав. Обґрунтовано основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого управління і уточнено понятійно-категорійний апарат дослідження.

3. Досліджено процес розвитку управління містом від стародавніх часів до сьогодення. Він свідчить, що місцеве управління у вирішенні питань міста Львова має давні традиції та досить складну історію. Встановлено, що на розвиток цього процесу впливали західна та східна політичні культури як об'єктивний прояв геополітичного становища міста й умови його перебування у складі різних держав. Кожний ступінь його розвитку наповнював поняття “місцеве управління” своїм особливим баченням і значенням. Організація місцевого управління у Львові в часи його становлення була історично першим типом управління європейського зразка в Україні, запозиченим і самобутньо розвинутим явищем європейської правової та управлінської культури.

4. Можливість і результативність функціонування місцевих органів управління доводять, що і сьогодні в діяльності сучасних виборних органів міського управління знайшли втілення принципи, властиві управлінню містом, починаючи ще з функціонування магдебурзького права. Досвід діяльності органів управління у Львові в часи міжвоєнного періоду також сповна засвідчив, що недостатній їх розвиток суттєво послаблює всю демократичну систему правління в державі.

5. Місцеве управління Львовом, виконуючи функції і державних, і представницьких органів влади, спрямовувало визначені законом і набуті практикою різноманітні форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах чинних Конституцій та законів держав, в складі яких вона перебувала. Постійне вдосконалення організації діяльності місцевих органів влади у місті історично зумовили ті повноваження, які, згідно з чинним законодавством, вони мали здійснювати, та реалії відповідного етапу розвитку країни, необхідність розв'язання повсякденних проблем міста.

6. Досвід організації місцевої влади у Львові також переконливо засвідчив, що розвиток місцевого управління містом залежить не лише від законодавчого закріплення існування та реалізації, що є його фундаментом, а й від інституціонального оформлення, вміння і прагнення місцевих органів влади реалізувати мету та завдання й ефективно здійснювати визначені державою пріоритети. Зокрема, львівський досвід 1994 року був врахований у розробці Конституції України і знайшов відображення в статті 140, розділу XI Конституції України. Сучасний експеримент із вдосконалення структури управління міською комунальною власністю у м. Львові з його сильними і слабкими сторонами також можна і треба розглядати як один із варіантів для пошуку оптимальних механізмів управління ресурсами та міською власністю на рівні місцевого управління.

7. Структура органів влади за весь час їх існування кілька разів змінювалася. Модифікувалася та вдосконалювалася вона і в часи незалежності України, поступово змінюючись до європейської, більш децентралізованої моделі. В основу структури поділу на департаменти було покладено принципи децентралізації та відповідальності влади. Таким чином, усі складові львівської моделі місцевого управління зазнавали поступової еволюції і зараз перебувають у процесі вдосконалення, проте саме їх нерозривне поєднання - наявність організаційних структур, які мають економічну і правову можливість за активної участі й зацікавленості держави та населення - це той шлях, який повинен забезпечити створення реального ефективного місцевого управління містами і стабільний поступовий розвиток української держави.

8. Загальна тенденція розвитку місцевого управління свідчить про те, що визначальну роль в цьому процесі, як і раніше, відіграють органи державної влади, до того ж і негативну, і позитивну. З одного боку, вони, декларуючи конечну потребу формування муніципальних структур, почали створювати правові, економічні, організаційні умови для розвитку місцевого управління, а з іншого - недостатня і недосконала (а деколи, й cуперечлива) проробленність ряду основних положень, котрі визначають ефективність діяльності органів місцевого управління (правові, і, насамперед, економічні засади), не дозволяють йому йти до реально діючого інституту місцевого врядування.

9. Проведене дослідження сприятиме пошуку вдосконаленої моделі управління на місцевому рівні і прискіпливому вивченню зарубіжного досвіду. З метою оптимізації нормативно-правової основи становлення місцевого управління та активізації міського розвитку в Україні назріла необхідність прийняття законів “Про статус міста в Україні”, “Про міста-обласні центри”, “Про історичні міста України”, а також проведення адміністративної реформи і визначення статусу міста-регіону.

10. Запропоновано ширше застосовувати львівську модель місцевого управління в містах із районним поділом, зокрема, і в Києві, щоб керівництво здійснювали з одного центру, а не з кожного району. Ефективності управлінням містом сприятиме успішне налагодження співпраці місцевого управління з бізнесом.

11. Здобуті в процесі дослідження результати створюють можливість для використання отриманих даних для підготовки адекватних моделей управління великими містами, прогнозування стратегії їх розвитку. Але, враховуючи світовий досвід, концептуальні основи управління містом слід здійснювати на принципах, апробованих у країнах Євросоюзу, а саме: субсидіарності‚ децентралізації‚ повсюдності і партнерства. Безумовно, ці принципи слід застосовувати на національному ґрунті і одночасно проводити адаптацію українського законодавства до європейських правових стандартів. Стрімке накопичення цивілізаційних проблем у великих містах, зростання рівня їх складності потребує також упровадження спільної ефективної політики центрального (держава) і локального (місто) рівнів влади, а також підвищення рівня цілісності цієї політики.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях

1. Когут І. Я. Специфіка розвитку і функціонування публічної влади у Львові в австрійську добу / І. Я. Когут // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Вип.14-15. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - С.215-223.

2. Когут І. Я. Еволюція публічного врядування в місті Львові у міжвоєнний період / І. Я. Когут // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Вип. 16-17. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - С. 227-233.

3. Когут І. Я. Організація публічного врядування у Львові в радянську добу. / І. Я. Когут // Демократичне врядування [Електронний ресурс] : наук. вісн. Вип. 2. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Режим доступу: http:// www.lvivacademy. com/visnik/index.html.

4. Когут І. Я. Велике місто як об'єкт управління та публічного врядування. / І.Я.Когут // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Вип. 3 (26). - Харків : ХарРІ НАДУ, 2009. - С. 86-193.

5. Когут І. Я. Сутність і особливості реалізації влади в системі місцевого управління / І. Я. Когут // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Вип.1 (22). - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. - С. 140 -145.

Тези доповідей

6. Когут І. Я. Розвиток місцевого самоврядування Польщі в контексті європейської інтеграції: уроки для України / І. Я. Когут // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика [Текст] : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (22 березня 2007 р., м. Львів): у 2-х ч. Ч. 2. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - С. 235-238.

7. Когут І. Я. Основні етапи становлення та розвитку публічної влади у Львові / І. Я. Когут // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [Текст] : матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю (4 квітня 2008 р., м. Львів): у 2-х ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - С. 322-327.

8. Когут І. Я. Особливості становлення і еволюції статутного управління Львова (ХІІІ-ХVІІІ ст.) / І. Я. Когут // Державне управління та місцеве самоврядування [Текст] : матеріали VІІІ міжнародного наукового конгресу (27-28 березня 2008 р., м. Харків). - Харків: Магістр, 2008. - С. 85-87.

АНОТАЦІЯ

Когут І.Я. Становлення та розвиток місцевого управління містом Львовом. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. Львівський регіональний інститут державного управління. - Львів, 2009.

У дослідженні здійснено комплексний аналіз процесу становлення та розвитку місцевого управління містом Львовом. Проаналізовано теоретико-методологічні засади місцевого управління розвитком міста і особливості його функціонування. На основі проведених досліджень запропоновано цілісну методологію сучасного управління розвитком міста. Проведено системний аналіз управлінської діяльності місцевих органів влади з виявленням особливостей її здійснення від часу становлення основ місцевого управління у Львові в ХІІІ ст. до сьогодення. Визначено основні напрями вдосконалення сучасної організаційної структури місцевого управління містом і шляхи підвищення ефективності реалізації управлінських функцій із врахуванням зарубіжного досвіду.

Ключові слова: державне і місцеве управління, територіальна організація влади, управління розвитком міста, методологія, стратегічне планування, містобудівна політика, зарубіжний досвід, удосконалення й ефективність управління великим містом.

АННОТАЦИЯ

Когут И. Я. Становленне и развитие местного управления городом Львовом. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук с государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. Львовский региональный институт государственного управления. - Львов, 2009.

В исследовании осуществлен комплексный анализ процесса становления и развития местного управления городом Львовом. Проанализированы теоретико-методологические основы местного управления городом и особенности его функционирования. В результате проведенных исследований предложена целостная методология современного управления развитием города. Проведен анализ управленческой деятельности местных органов власти с выявлением особенностей ее осуществления от времени становления местного управления во Львове в ХІІІ ст. до современности. Значительное внимание уделено историческим, национально-культурным и социально-экономическим традициям местного управления городом. Обоснован комплексный подход к выявлению особенностей становления и эволюции местного управления и предложена периодизация развития этого института в княжеский, австрийский, польский, советский периоды и в составе независимого украинского государства. Осуществлен анализ законодательства и его практической реализации и влияние на специфику проведения реформирования местного управления г. Львовом.

В работе раскрыт уровень современной организации власти во Львове с выявлением особенностей осуществления местного управления городом, научно обоснованных подходов к административно-территориальному устройству города и реформированию его районных структур. Определены основные направления усовершенствования организационных механизмов реализации управленческих функций, с учетом зарубежного опыта. Сформулированы рекомендации по дальнейшей перестройке структуры, формам и методам местного управления городом и повышению его роли в общественно-политическом и социально-экономическом развитии страны.

Ключевые слова: государственное и местное управление, территориальная организация власти, управление развитием города, методология, стратегическое планирование, градостроительная политика, зарубежный опыт, усовершенствование и эффективность управления крупным городом.

SUMMARY

Kohut I. Y. The formation and development of local management of Lviv. - Manuscript.

Thesis for a Candidate degree in science from the State Administration specialty 25.00.01 - theory and history of public administration. - National Academy of Public Administration. Lviv Regional Institute of Public Administration. - Lviv, 2009.

The study conducted a comprehensive analysis of the formation and development of local management of the city. Analysis is given to the theoretical and methodological foundations of local government development of the city and especially it functioning. On the basis of the studies the author suggests a coherent methodology of modern management development. The work contains systematic analysis of the management of local authorities with identifying features of its implementation since foundations of local government in Ukraine in the XIII century until nowadays. It defines the main directions of improving the organizational structure of modern local government of the city and ways to improve implementation of management functions with regard to foreign experience.

Key words: state and local government, the territorial organization of power, control of urban development, methodology, strategic planning, urban policy, international experience, improving efficiency and management of a major city.

Размещено на Allbest.ru