Управління державною службою в Україні: організаційно-правові засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НацІональна юридиЧна академІЯ УкраЇни

імені Ярослава Мудрого

Управління державною службою в Україні: організаційно-правові засади

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Кравченко Олексій Олегович

УДК 342.922 (477)

Харків - 2010

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Матюхіна Наталія Петрівна, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри управління в органах внутрішніх справ та спеціальних операцій;

- кандидат юридичних наук, доцент Лукашев Олександр Анатолійович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри фінансового права.

Захист відбудеться 22 червня 2010 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розіслано 21 травня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Здійснення в Україні економічних і соціальних перетворень, досягнення економічного зростання, просування в напрямку європейської інтеграції можливо лише за умови створення ефективної системи державного управління. З цією метою в Україні провадиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід'ємним складником якої є реформування системи державної служби, якій відводиться одна з провідних ролей у цьому процесі.

Незважаючи на вживані заходи, ця система ще не повною мірою відповідає інтересам утвердження демократичної, соціальної, правової держави, розвитку громадянського суспільства, здійснення ефективного управління в державі.

Це зумовлює необхідність подальшого реформування всіх аспектів інституту державної служби в Україні, у тому числі й управлінського, що надасть можливість уточнити, а то й змінити систему органів управління, спростити і здешевити їх апарат, відмовитись від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне й соціальне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка гарантувала б ефективне виконання адміністративним апаратом управлінських функцій і забезпечила б правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників. Отже, поглиблене дослідження особливостей управлінського впливу на державну службу, системи правового регулювання її статусу, практичної діяльності суб'єктів управління зумовлено потребами сьогодення й майбутнього Української держави, у зв'язку з чим набуває особливого змісту й актуальності.

Науково-теоретичні підвалини дисертаційної роботи становлять праці вчених з теорії права, конституційного права, теорії управління, адміністративного права та інших галузей права, зокрема, В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Н.П. Матюхіної, Н.Р. Нижник, О.В. Оболонського, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова, В.В. Черепанова та ін. Крім того, окремих питань управління державною службою торкалися відомі дореволюційні правники (О.С. Алексєєв, Е.М. Берендтс, О.Д. Градовський, М.І. Лазарєвський, М.М. Сперанський та ін.) й науковці, чия діяльність припала на початок ХХ ст. та радянський період розвитку адміністративного права (О.Ф. Євтихієв, А.І. Єлістратов, В.М. Манохін, І.М. Пахомов ін.).

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого відповідно до цільової комплексної програми «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» на 2006-2010 рр. (номер державної реєстрації № 0106u002285). Вона відповідає також положенням Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, схваленої указом Президента України № 278 від 5 березня 2004 р. (розд. 7), Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 746 від 8 червня 2004 р. (п. 9 розд. 3), Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, схваленої указом Президента України № 140 від 20 лютого 2006 р. Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 16 грудня 2005 р. (протокол № 6).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на підставі досягнень юридичної науки, норм чинного законодавства, практики їх реалізації напрацювати оновлені уявлення про сутність і зміст управління державною службою, визначити його організаційно-правові засади, розробити й надати науково обґрунтовані пропозиції по вдосконаленню правового регулювання й організації управління державною службою України з урахуванням вітчизняного і сучасного світового досвіду. Виходячи з цього, у роботі зроблено спробу вирішити ряд завдань:

- проаналізувати та узагальнити історичний досвід організації й нормативно-правового забезпечення державної служби в Україні, окреслити основні особливості й тенденції її сучасного розвитку;

- визначити теоретико-методологічні засади управління державною службою, в тому числі його цілі, завдання, основні принципи й функції, уточнити поняття «управління державною службою»;

- охарактеризувати форми й методи управління державною службою;

- проаналізувати сучасний стан правового забезпечення управління державною службою України;

- охарактеризувати систему органів управління державною службою, здійснити аналіз їх функцій, структури, компетенції й напрямків розвитку;

- з'ясувати сутність і значення політики якості, основні шляхи її впровадження в практику управління державною службою;

- узагальнити зарубіжний досвід управління державною службою, виявити основні підходи та напрямки його реформування, опрацювати можливості застування зарубіжного досвіду в практиці управління державною службою України;

- визначити основні шляхи вдосконалення організаційно-правових засад управління державною службою України.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням управління державною службою України.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові аспекти управління державною службою в Україні.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям дисертаційної роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, історико-правовий метод послужив засобом дослідження процесів становлення й розвитку управління державною службою в Україні. Метод аналізу й синтезу допоміг визначити систему управління державною службою, структуру правового регулювання управління нею, компетенцію суб'єктів управління державною службою. Методи класифікації, групування використовувались для характеристики об'єктів і суб'єктів управління державною службою. Порівняльно-правовий метод застосовано в процесі вивчення зарубіжного досвіду організації державної служби.

Нормативну основу даної роботи становлять Конституція й закони України, акти Президента й Кабінету Міністрів України, відомчі акти Головного управління державної служби України (далі - Головдержслужба України), інших органів виконавчої влади, що стосуються управління державною службою. Вивчались також окремі положення законодавства зарубіжних країн, позитивні надбання яких можуть бути використані в Україні. Значну увагу приділено аналізу й узагальненню сучасних тенденцій управління державною службою в зарубіжних країнах, основним напрямкам і результатам реформ у цій сфері. Емпіричну базу наукової роботи склали статистичні показники й матеріали практичної діяльності Головного управління державної служби України, Управління державної служби Головного управління державної служби України в Харківській області, відділу кадрової роботи апарату Харківської обласної державної адміністрації, Управління державної служби Головного управління державної служби України в Автономній Республіці Крим.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних монографічних досліджень організаційно-правових засад управління державною службою, в результаті якого сформульовано низку нових наукових положень і висновків, а саме:

уперше:

- теоретичні положення про сутність управління державною службою, його цілі, завдання, принципи та функції розглядаються в контексті завдань щодо реформування державної служби як складової реформи державного управління, підвищення вимог до якості та доступності державних послуг, їх кінцевої орієнтації на потреби громадян;

- управління державною службою досліджується з позицій управління якістю, доводиться залежність якості зовнішньої діяльності державних органів від якості управління державною службою, якості її кадрового забезпечення та роботи з персоналом;

- обґрунтоване положення, згідно з яким система управління державною службою повинна розглядатись з позиції забезпечення узгодженості діяльності суб'єктів управління, з урахуванням як загальних засад цієї діяльності, так і особливостей її організації в окремих державних органах, на різних рівнях їх функціонування. Система управління державною службою має базуватись на розмежуванні повноважень між суб'єктами, координації їх діяльності, взаємодії з органами місцевого самоврядування, відкритості для громадян і суспільства в цілому;

удосконалено:

- характеристику особливостей історичного розвитку державної служби в Україні, виділено та досліджено періоди, які державна служба пройшла у своєму становленні, показані тенденції її розвитку, зроблений висновок про необхідність врахування таких ознак державної служби як політична нейтральність, стабільність та надання державних послуг;

- характеристику форм й методів управління державною службою, сформульовані пропозиції щодо визначення на законодавчому рівні терміну «правові акти управління», законодавчого закріплення положення про обов'язковість актів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, прийнятих в межах встановленої компетенції, з питань організації та проходження держслужби, для інших державних органів, обґрунтована думка про підвищення значення методів стимулювання праці держслужбовців;

дістало подальшого розвитку:

- з'ясування особливостей правових засад управління державною службою; виявлено прогалини в нормативно-правовому регулюванні діяльності органів державної влади щодо управління нею, сформульовані пропозиції щодо їх усунення;

- аналіз зарубіжного досвіду організації й управління державною службою, окреслено основні тенденції її розвитку й підходи до реформування, зроблено висновок про можливість і доцільність запровадження цього досвіду в Україні;

- визначення системи суб'єктів управління державною службою, показано місце й роль її окремих елементів, підкреслено пріоритетність формування й забезпечення координаційних взаємовідносин у цій системі;

- визначення місця Головного управління державної служби України та його територіальних органів в системі управління державною службою, здійснено аналіз організаційних і правових засад їх діяльності, сформульовані пропозиції щодо їх вдосконалення;

- розуміння сутності і значення координаційної функції управління державною службою, підкреслено, що єдність цього процесу досягається саме на підставі координації діяльності підрозділів державних органів з питань державної служби, взаємодії з органами місцевого самоврядування і громадськістю;

- положення про необхідність удосконалення правових та організаційних механізмів кадрового забезпечення державної служби, значення реалізації політики якості щодо державних службовців для забезпечення професіоналізації держслужби, її ефективності та авторитету у суспільстві, зроблено висновок про необхідність підвищення статусу кадрової служби як одного із суб'єктів управління кадровими процесами, її функціональної і структурної модернізації, удосконалення правових засад діяльності;

- пропозиції стосовно вдосконалення організаційно-правових засад управління державною службою, запропоновано конкретні зміни й доповнення до чинного законодавства щодо здійснення цього управління.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні положення, пропозиції, рекомендації та висновки сприятимуть подальшому удосконаленню організаційно-правових засад управління державною службою.

Одержані результати можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері: для подальшої розробки проблем управління державною службою;

- у правотворчості: при внесенні змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до Закону України «Про державну службу», відомчих нормативних актів, що регулюють управління державною службою;

- у правозастосовчій сфері: при удосконаленні практичної діяльності державних органів з управління державною службою;

- у навчальному процесі: при підготовці підручників і навчальних посібників з дисципліни «Адміністративне право» та в процесі її викладання.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення й висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені дисертантом на наукових і науково-практичних конференціях («Правове забезпечення сфери державного управління та місцевого самоврядування» (Запоріжжя, 2006), «Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства» (Харків, 2006), «Адміністративне право та процес очима молодих вчених» (Запоріжжя, 2008), «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2008), «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (Харків, 2008)), а також на засіданнях кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Було взято участь в обговоренні проекту Закону України «Про державну службу», сформульовані та подані пропозиції щодо внесення змін і доповнень до даного Закону.

Публікації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у 8 наукових працях, з яких 3 статті, опублікованих у фахових наукових виданнях, та тезах 5-ти доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету й логіки дослідження дисертація складається зі вступу, 2-х розділів, що містять 8 підрозділів, висновків (після кожного розділу й наприкінці роботи) та списку використаних джерел. Загальний обсяг наукової роботи становить 213 сторінок, у тому числі основного тексту 186 сторінок. Загальна кількість використаних джерел - 242 найменувань (27 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади управління державною службою в Україні» складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Державна служба як об'єкт управління (особливості історичного розвитку та сьогодення)» з метою уточнення державної служби як об'єкта управління проведено аналіз вітчизняного історичного досвіду її організації й нормативно-правового забезпечення. Критичне осмислення цього досвіду, творчий підхід до нього розглядаються в якості потужних чинників на шляху якісного оновлення державної служби в Україні, забезпечення її злагодженого й ефективного функціонування. Особлива увага приділена питанням кадрового забезпечення, формування системи органів управління державною службою.

За сучасних умов державна служба розглядається з різних точок зору - соціологічної, політологічної, структурно-організаційної, формально-юридичної. З юридичної точки зору вона є комплексним міжгалузевим інститутом, що включає в себе норми різних галузей права. В роботі досліджуються підходи вчених-юристів до визначення державної служби. Автор поділяє позицію тих науковців, які звертають увагу на необхідність виділення різних аспектів у розумінні державної служби як об'єкта управління. Її визначають і як професійну службову діяльність державних службовців, і як комплекс інститутів (правового, організаційного, соціального та ін.). Урахування цих або можливо ще й інших сторін державної служби дозволяє більш чітко окреслити завдання та функції керуючих органів, форми й методи управління цією службою, її службовцями тощо. Доводиться, що сучасна державна служба повинна вбирати в себе такі ознаки (крім тих, що вже закріплені Законом України «Про державну службу») як політична нейтральність та стабільність.

Підрозділ 1.2. «Теоретико-методологічні засади управління державною службою» присвячено визначенню сутності управління державною службою, його цілей, завдань, основних принципів, функцій, характеристиці основних форм та методів.

Управління державною службою є складником єдиної системи державного управління. Саме тому йому властиві всі його характерні риси й ознаки. Аналіз теоретико-методологічних засад державного управління, специфіки державної служби як об'єкта управління дозволили визначити управління державною службою як цілеспрямований, організуючий вплив суб'єктів управління в особі відповідних державних органів (посадових осіб), що здійснюється у межах компетенції, встановленої законами та іншими нормативно-правовими актами, на державну службу з метою забезпечення її цілісного та якісного функціонування, практичного виконання завдань і функцій держави.

Визначено цілі управління державною службою, а також завдання, що конкретизують ці цілі, а саме: - забезпечення якісного функціонування державної служби, реалізації державної політики щодо неї (загальне керівництво розвитком нормативно-правової бази державної служби; використання сучасних інформаційних та управлінських технологій; забезпечення відкритості діяльності органів державної влади; переорієнтація державної служби на надання якісних публічних послуг громадянам та іншим суб'єктам тощо); - проведення єдиної державної кадрової політики. (загальне керівництво й контроль державної кадрової політики у сфері державної служби; формування кадрового резерву та його раціональне використання; комплексна оцінка персоналу; професійний розвиток держслужбовців інше.); - забезпечення цілісності державної служби (координація діяльності державних органів з питань організації та проходження державної служби; упорядкування її організаційної структури; оптимізація кількісного складу держслужбовців тощо); - забезпечення стабільності державної служби (розмежування на практиці адміністративних і політичних посад; реалізація принципу політичної нейтральності та політичної незалежності державної служби та ін.).

Виділено 2 групи принципів управління державною службою: (1) загальні, що впливають на всі сфери управління державною службою; і (2) спеціальні, які поділяються на принципи побудови системи управління державною службою і принципи здійснення цього процесу. Щодо функцій управління державною службою, то суб'єкти управління реалізують як загальні (прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, контроль, облік), так і специфічні функції (адміністративно-правова, кадрового забезпечення, організаційно-технологічна, соціально-правова). Перелік останніх не є вичерпним і значною мірою залежить від спрямованості діяльності державних органів, завдань, що вирішуються та інших чинників.

Проведена класифікація форм управління державною службою на правову та організаційну. Провідною формою управлінської діяльності є прийняття суб'єктами управління рішень у виді правових актів управління. На думку автора, визначення поняття «правові акти управління» потребує закріплення на законодавчому рівні, що допоможе закласти єдиний підхід до розуміння цієї важливої правової форми управління, розробити єдині підстави для її подальшої класифікації. Хоча правові форми управління державною службою мають пріоритетного значення, в той же час забезпечення та реалізація управлінського процесу неможливі без використання неправових форм управління.

Розгляд особливостей використання таких універсальних методів управління, як переконання, заохочення, примусу та деяких інших дозволив зробити висновок про недооцінку методу заохочення в практиці управління державною службою. Запровадження нових підходів державного управління, орієнтація на політику якості в цій сфері, потребують перегляду й переоцінки даного методу.

У підрозділі 1.3. «Правові засади управління державною службою в Україні» досліджено коло і зміст нормативно-правових актів, що визначають правові основи управління державною службою. Це нормативно-правові акти глави держави, органів законодавчої й виконавчої влади.

Поглиблене вивчення нормативно-правових актів з різних питань функціонування державної служби показало, що значна їх частина має загальний характер, вони стосуються лише певних аспектів управління державною службою, а в більшості своїй - побудови й розвитку всієї системи вітчизняної державної служби. Головною прогалиною в чинному законодавстві про державну службу є відсутність у Законі України «Про державну службу» норми, що визначала б правовий статус і повноваження органів управління держслужбою як на центральному, так і на регіональному рівнях, як в органах виконавчої влади, так й в інших державних органах. Проведене дослідження дозволило сформулювати низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до законодавства про державну службу.

Найбільш численну групу нормативно-правових актів, що регулюють управління державною службою, становлять акти Головдержслужби України. Діяльність цього органу має переважно координаційний характер, а основою й визначальною формою такої координації виступає нормативне регулювання. Положення про Головдержслужбу містить норму про обов'язковість рішень цього органу. На думку автора аналогічна норма повинна бути закріплена на рівні закону, що дозволить ефективніше реалізовувати політику Головдержслужби в інших державних органах щодо загальних питань державної служби.

У підрозділі 1.4. «Загальна характеристика організації та правового забезпечення управління державною службою в зарубіжних країнах (сучасний стан і підходи до реформування)» обґрунтовується важливість використання зарубіжного досвіду організації державної служби в Україні, але лише за умов детального аналізу всіх позитивних і негативних його сторін, з урахуванням національної специфіки й історичної практики державного управління та інших чинників.

Проаналізований зміст таких категорій, як «публічна служба», «державна служба», «цивільна служба» та декотрих інших, що мають безпосереднє відношення до проблеми, що досліджується. Певна увага приділена характеристиці міжнародних проектів та програм, що спрямовані на підвищення ефективності державного управління, у тому числі управління державною службою. Особливо підкреслено значення міжнародних та національних премій за якість державного управління.

Розглянуто моделі державної служби на прикладі таких країн як Німеччина, Франція, Сполучені Штати Америки, Великобританія й Російська Федерація. Зроблено висновок про те, що у багатьох зарубіжних країнах розробляються соціально орієнтовані концепції державної служби, для реалізації яких запроваджений перехід від державного управління з використанням методів втручання до державного управління, заснованого на системі надання послуг, соціального захисту громадян. Характерною ознакою статусу суб'єктів управління державною службою є те, що вони, як правило, мають високий ступінь незалежності від політичних змін. Позитивний потенціал як для забезпечення задоволення населення якістю державних послуг, так і створення «якісного» внутрішнього середовища має організація державної служби на засадах «системи заслуг».

Розділ 2 «Суб'єкти управління державною службою в Україні: проблеми функціонування й розвитку» складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття й види суб'єктів управління державною службою» аналізується поняття та складові системи суб'єктів управління цією службою. Зазначено, що державна служба може стати ефективною тільки у випадку, якщо сама становитиме зразок оптимальної організації, раціональної структурної побудови й ефективного управління. При цьому системі управління держслужбою належить забезпечити її єдність, взаємодію державних органів зі структурами громадянського суспільства, координацію діяльності державних органів з питань вступу на державну службу, її проходження і припинення, професійного розвитку державних службовців.

Систему органів управління державною службою складають: (а) загальнополітичні органи (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України); (б) спеціалізовані органи управління (Головне управління державної служби та його територіальні органи); (в) інші державні органи - як виконавчої, так і інших гілок державної влади, які є складниками єдиного державного апарату та мають повноваження з управління державними службовцями.

Розглянуто місце кожного із зазначених суб'єктів в системі управління державною службою. Підкреслено, що система органів управління державною службою в Україні організована переважно за лінійно-функціональним принципом. Тому формування й забезпечення координаційних взаємовідносин у цій системі набуває особливого значення.

Звертається увага на пріоритетність проблеми розмежування на практиці політичних і адміністративних посад. Від вирішення цієї проблеми значною мірою залежать і ефективність управління державною службою, й забезпечення її цілісного та стабільного функціонування.

У підрозділі 2.2. «Головне управління державної служби України та його територіальні підрозділи в системі управління державною службою» головну увагу зосереджено на аналізі й висвітленні цілей, завдань, функцій, структури і основних напрямках діяльності Головдержслужби України та її територіальних управлінь. Зазначено, що чим більшою мірою узгоджені мета, заради якої створений орган, його завдання, функції та структура, тим ефективніше функціонує той чи інший орган державного управління. Саме з цих позицій і аналізується у роботі діяльність вище зазначених суб'єктів управління державною службою.

Головдержслужба України та її територіальні органи в процесі управлінської діяльності реалізують широке коло функцій. Головну увагу в роботі зосереджено на характеристиці функцій, які: (а) мають організаційно-координаційну спрямованість, (б) пов'язані з реалізацією контрольної діяльності, і (в) стосуються кадрового забезпечення.

Єдність процесу управління держслужбою і її цілісність досягаються саме координацією діяльності підрозділів державних органів з питань державної служби, взаємодією з органами місцевого самоврядування, громадськістю. На забезпечення реалізації цієї функції спрямована діяльність значної кількість координаційних органів з різних питань держслужби. Але, більшість із них сьогодні має пасивно-узгоджувальний характер, вони не повною мірою реалізують свій потенціал.

Підкреслено значення для забезпечення ефективності функціонування державної служби застосування системи контролюючих засобів. В той же час, важливою проблемою на сьогодні є забезпечення більшої узгодженості контрольної діяльності, подолання існуючих міжвідомчих бар'єрів.

Надзвичайно важливого значення для забезпечення дієвості державної служби має функція з кадрового забезпечення. Діюча система держслужби в Україні накопичила багато проблем з даного напрямку управлінської діяльності (плинність кадрів та інші), які потребують невідкладного вирішення. Головними суб'єктами управління у цій сфері є керівники різних рівнів і кадрові підрозділи. Щодо останніх, то переважна більшість із них оформлені у вигляді відділів, позбавлені організаційної самостійності. Фактично кадрова функція розпорошена між декількома відділами, що організаційно розриває єдиний цілеспрямований управлінський вплив на кадрові процеси. Не відповідає вимогам сучасності й правове забезпечення їх діяльності. Зроблений висновок про необхідність створення в структурі апарата державного органу спеціалізованого структурного підрозділу з питань державної служби й кадрів (на правах самостійного управління або департаменту), розробка типової структури кадрової служби в різних ланках державного управління.

В роботі також підкреслено важливість участі громадськості в управлінні державною службою, звернута увага на необхідність удосконалення існуючих та застосування нових форм залучення громадян, врахування громадської думки щодо діяльності державних органів (державних службовців), якості державних послуг.

У підрозділі 2.3. «Основні напрямки вдосконалення організаційно-правових засад управління державною службою» аналіз положень Концепції адаптації інституту державної служби до стандартів ЄС, Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки та деяких інших програмних документів дозволив визначити основні тенденції розвитку держслужби в Україні і сформулювати пріоритетні напрямки вдосконалення організаційно-правових засад управління нею. З-поміж останніх особливої уваги отримало питання створення сучасної правової бази управління держслужбою. З цією метою проаналізована законопроектна робота в даному напрямку, сформульовані відповідні пропозиції. Приділено увагу також оптимізації функціональної й організаційної структури органів державного управління за допомогою такого важливого інструменту як функціональні обстеження.

Висвітлено питання професіоналізації кадрів держслужби як важливої складової управління якістю у сфері кадрового забезпечення. Зосереджено увагу на таких її аспектах, як посилення етичних засад державної служби, впровадження основних елементів системи заслуг, стимулювання праці державних службовців та деяких інших.

Розглянуто питання запровадження європейських інструментів інституційної розбудови Twinning, TAIEX та SIGMA та їх значення для створення дієвої системи управління державною службою в Україні.

Зроблено висновок, що усі зміни по наведеним та деяким іншим напрямкам, що запроваджуються або знаходяться на стадії обговорення, у своїй сукупності спрямовані на забезпечення належного функціонування державної служби і якісного управління нею. Між ними існує безпосередній зв'язок, який чітко виявляється у тезі: «якість зсередини назовні». Іншими словами, якість управлінських послуг, якісне обслуговування населення повною мірою залежить від якісного управління, оптимальної структури, задоволення потреб, інтересів державних службовців, забезпечення їх професійного розвитку.

Підрозділ 2.4. «Упровадження «політики якості» як засіб удосконалення управління державною службою» присвячено визначенню сутності політики якості, основних умов та напрямків її упровадження у сферу державного управління України.

Проаналізовано зарубіжний досвід щодо практичної реалізації цього напрямку. Зазначено, що впровадження політики якості в більшості країн світу визнано стратегічним напрямом розвитку державного управління. Розглянуто конкретні кроки, зроблені в Україні в напрямку втілення системи управління якістю в практику державного управління. Ця діяльність пов'язана із запровадженням міжнародного стандарту ISO 9001-2000 в діяльність органів виконавчої влади України.

Побудова ефективної системи державного управління й організації надання послуг громадянам неможлива без забезпечення погодженості дій різних рівнів цієї системи, створення такої ситуації, щоб дії, що вживаються різними органами влади, не були суперечливими, а громадяни не ставали жертвами бюрократичних зволікань. Для громадян важливим є не те, хто надає конкретну послугу, а те, якою є її якість. Суспільство більше зацікавлене в ефективних і прозорих адміністративних процедурах, у доброчесності й об'єктивності державних службовців. Сфера державного управління має бути чітко окреслена й обмежена виключно тими завданнями, де втручання держави є необхідним з погляду розробки державної політики й надання послуг.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у розробці відповідно до мети, завдань дисертаційної роботи у межах визначеного предмету наукового пошуку і методів наукового дослідження концептуального підходу у розробці основних теоретичних положень і практичних питань організації та правового забезпечення управління державною службою в Україні. Отримані результати дослідження можуть бути сформульовані у виді нижченаведених положень теоретичного характеру.

1. Аналіз теоретико-методологічних засад державного управління, особливостей державної служби як об'єкта управління дозволили визначити сутність управління державною службою, його цілі, завдання, принципи та функції. Управління державною службою розглядається як цілеспрямований, організуючий вплив суб'єктів управління в особі відповідних державних органів (посадових осіб), що здійснюється у межах встановленої компетенції, на державну службу з метою забезпечення її цілісного та якісного функціонування, практичного виконання завдань і функцій держави.

2. Піднімається проблема забезпечення дієвості форм і методів управління державною службою, механізму управлінського впливу на державних службовців, стимулювання їх професійної діяльності. Для досягнення цілей, вирішення завдань і реалізації функцій управління державною службою використовуються як правові, так і неправові форми управлінської діяльності. Пріоритетного значення мають правові форми, насамперед правові акти управління. Висловлена думка про доцільність законодавчого визначення даного терміна. Охарактеризована нормотворча діяльність Головдержслужби України. Підкреслено, що основною й визначальною формою координації в системі державної служби є нормативне регулювання. В роботі запропоновано деякі шляхи вдосконалення й організаційних форм управління, насамперед за рахунок використання сучасних інформаційних технологій; запровадження електронного документообігу, розвитку веб-ресурсів тощо. В умовах реалізації політики якості у сфері державного управління свого перегляду й переоцінки потребують методи управління, особливо ті, що передбачають вплив на свідомість державних службовців (переконання, заохочення).

3. Важливого теоретичного та практичного значення для побудови вітчизняної моделі управління державною службою має досвід інших країн світу. Узагальнення зарубіжного досвіду дозволило виявити основні тенденції та закономірності, що визначають сучасний стан та перспективи розвитку управління державною службою, а саме: пошуки балансу між роллю політичних призначень у системі державної служби і професійною позапартійною бюрократією, динамізмом державної служби і її стабільністю; посилення відкритості, демократичності державної служби, її орієнтації на потреби й інтереси громадян і суспільства; підвищення уваги культурним, морально-етичним аспектам державної служби; менеджеризація державної служби; розширення сфери проведення конкурсних іспитів, скорочення чисельності державних службовців, їх пільг і привілеїв при одночасному підвищенні їх заробітної плати та деякі інші.

4. Активні пошуки шляхів підвищення авторитету й дієвості державної служби в Україні вимагають удосконалення управління нею. Систему органів управління державною службою складають: (а) загальнополітичні органи (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України), які вирішують стратегічні питання організації й функціонування держслужби; (б) спеціалізовані органи управління (Головне управління державної служби та його територіальні органи), покликані здійснювати функціональне управління держслужбою, координувати діяльність у цій сфері; (в) інші державні органи - як виконавчої, так і інших гілок державної влади, які є складниками єдиного державного апарату та мають повноваження з управління державними службовцями.

5. Сьогодні й у перспективі державного розвитку держслужба потребує такої системи управління, яка відповідала б стратегічним цілям держави, забезпечувала б її дійове функціонування, ефективну взаємодію з органами державної влади й населенням. Вона має базуватись на розмежуванні повноважень між суб'єктами, на координації їх діяльності з огляду на особливості об'єктів та інших чинників, що впливають на стан і розвиток держслужби в Україні. Підкреслюється значення функціональних обстежень, спрямованих на з'ясування найбільш оптимальної структури відповідно до функцій, що виконує той чи інший державний орган.

6. Надзвичайно актуальною проблемою є забезпечення якості кадрового забезпечення державної служби, а саме: формування висококваліфікованого кадрового складу державної служби, чітка диференціація статусів так званих кар'єрних і політичних державних службовців; впровадження сучасних кадрових та інших управлінських технологій і механізмів, що забезпечують результативність професійної діяльності державних службовців, проведення кадрової політики, що передбачає врахування їх професійних заслуг і моральних якостей. Зроблений висновок про необхідність створення у структурі апарату державного органу спеціалізованого структурного підрозділу з питань державної служби й кадрів (самостійного управління або департаменту). Він повинен стати одним з провідних підрозділів державного органу, що володіє широкими повноваженнями з питань підбору громадян на державну службу, проведення між претендентами вільних конкурсів, оцінки ділових та особистих якостей працівників, їх переміщення за посадами тощо.

7. Аналіз сучасного стану правового забезпечення й організації управління держслужбою дозволив сформулювати низку пропозицій щодо уточнення законодавства з питань держслужби. У новому Законі України «Про державну службу» питанням управління держслужбою має бути приділено більше уваги: в окремому розділі Закону слід закріпити дефініцію поняття «управління державною службою», визначити систему відповідних суб'єктів управління, їх правовий статус і повноваження.

Для забезпечення цілісності управління держслужбою потрібно внести до Закону України «Про державну службу» положення наступного змісту: акти спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, прийняті в межах встановленої компетенції, що стосуються організації та проходження держслужби, мають обов'язковий характер для інших державних органів. Необхідним є створення і забезпечення функціонування міжвідомчого координаційного органу з питань державної служби. Це питання також потребує свого закріплення у Законі «Про державну службу» з визначенням порядку формування названого органу та його основних повноважень.

8. На вдосконалення державної служби й управління нею, у тому числі з урахуванням окремих складників системи заслуг, спрямовано запровадження європейських інструментів інституційної розбудови Twinning, TAIEX та SIGMA. Реалізація наведених програм допоможе інституту державної служби в Україні якнайшвидше адаптуватися до стандартів Європейського Союзу, стати на рівень, який відповідав би цінностям демократичного суспільства й забезпечував би виконання конституційних завдань і функцій на кожному етапі соціально-економічного розвитку.

9. Стратегічне значення для розвитку державної служби, вдосконалення організаційних і правових засад управління нею має впровадження політики якості. Кінцевим результатом такої діяльності має стати створення реально діючої, динамічної системи управління якістю в органах виконавчої влади, що підвищить якість послуг, які вони надають для задоволення потреб споживачів. Втілення в життя системи управління якістю в органах державної влади передбачає визначення і закріплення на рівні нормативно-правового акта типових стандартів публічних послуг як для центрального, так і для місцевого рівнів. Поширенню інформації про систему управління якістю, її сутність та особливості, інформуванню потенційних споживачів про державні послуги та їх надання сприятимуть створення інформаційних центрів і формування баз даних щодо цих послуг.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

за темою дисертації

1. Кравченко О. О. Історія становлення й розвитку державної служби в Україні: організаційно-правові питання / О. О Кравченко // Пробл. законності: респ. міжвідом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Х: Нац. юрид. акад. України, 2007. - Вип. 90. - С. 118-124.

2. Кравченко О. О. Принципи управління державною службою / О. О Кравченко // Пробл. законності: респ. міжвідом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Х: Нац. юрид. акад. України, 2008. - Вип. 96. - С. 235-240.

3. Кравченко О. О. Впровадження політики «якості» як засіб удосконалення управління державною службою [Електронний ресурс] / О. О. Кравченко // Форум права. - 2008. - № 3. - С. 252-257. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2008-3/08kaouds.pdf

4. Кравченко О. О. Система управління державною службою України (загальні питання) / О. О. Кравченко // Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства: тези доп. та наук. повід. учасників всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів (26-27 чер. 2006 р.) / за заг. ред. М. І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - С. 69-71.

5. Кравченко О. О. Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України в системі управління державною службою / О. О. Кравченко // Дні науки: зб. тез доп.: [у 4-х т.] м. Запоріжжя, 5-6 жовт. 2006. - Запоріжжя: ГУ «ЗІДМУ», 2006. - Т.2 - С. 323-325.

6. Кравченко О. О. До питання класифікації функцій управління державною службою / О. О Кравченко // Адміністративне право та процес очима молодих вчених: тези доп. Всеукр. конф. з адм. права (м. Запоріжжя, 28-29 лют. 2008 р.) / за заг. ред. С. М. Тимченка і Т. О. Коломоєць. - Запоріжжя: ЗНУ, 2008. - С. 89-91.

7. Кравченко О. О. До проблеми визначення та класифікації форм управління державною службою / О. О Кравченко // Державне управління та місцеве самоврядування: тези VIII Міжнар. наук. конгресу, 27-28 бер. 2008 р. - Х: ХарРІ НАДУ «Магістр», 2008. - С. 39, 40.

8. Кравченко О. О. До проблеми історичних витоків державної служби / О. О Кравченко // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: матер. наук.-практ. конф. (Харків, 24 трав. 2008 р.). - Х.: Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2008. - С. 73, 74.

АНОТАЦІЇ

Кравченко О.О. Управління державною службою в Україні: організаційно-правові засади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2010.

Дисертацію присвячено організаційно-правовим аспектам управління державною службою в Україні. Досліджено теоретико-методологічні та організаційно-правові засади управління державною службою. З'ясовано сучасний стан та особливості її правового забезпечення. Визначені система управління державною службою, основні напрямки вдосконалення організаційно-правових засад управління державною службою з урахуванням міжнародних стандартів, вітчизняного та зарубіжного досвіду, обґрунтовано доцільність впровадження політики «якості» як засобу вдосконалення управління державною службою, наведені конкретні пропозиції по вдосконаленню законодавства, що регулює відносини у цій сфері.

Ключові слова: державна служба, державне управління, управління державною службою, система органів управління державною службою, політика «якості», принципи, функції, форми та методи управління державною службою.

державний служба управління якість

Кравченко А.О. Управление государственной службой в Украине: организационно-правовые основы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2010.

Диссертация посвящена организационно-правовым аспектам управления государственной службой в Украине. Исследованы теоретико-методологические и организационно-правовые основы управления государственной службой. Диссертантом предлагается собственное понимание государственной службы как объекта управления, подчеркивается сложность и комплексность этого образования, которое включает в себя много аспектов своего существования. Исследованы основные принципы, функции, методы, формы управления государственной службой. Проанализировано современное состояние и особенности его правового обеспечения. Выявлены пробелы в этой сфере и сформулированы пропозиции по их устранению.

Дальнейшее развитие получил анализ зарубежного опыта организации и управления государственной службой, выделены основные тенденции его развития и подходы к реформированию, сделан вывод о возможности и необходимости внедрения этого опыта в Украине.

Определена система субъектов управления государственной службой, показано место и роль ее отдельных элементов, подчеркивается приоритетность формирования и обеспечения координационных взаимоотношений в этой системе. Акцентируется внимание на том, что основная роль в управлении государственной службой отведена Главному управлению государственной службы Украины и его территориальным органам, осуществлен анализ организационных и правовых основ их деятельности, сформулированы пропозиции по их усовершенствованию.

Определены основные направления усовершенствования организационно-правовых основ управления государственной службой. Впервые управление государственной службой рассматривается с позиций управления качеством, подтверждается зависимость качества внешней деятельности государственных органов от качества управления государственной службой, качества ее кадрового обеспечения и работы с персоналом. С целью совершенствования управления государственной службой диссертантом предложены конкретные изменения и дополнения в действующее законодательство по осуществлению этого управления.

Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, управление государственной службой, система органов управления государственной службой, политика «качества», принципы, функции, формы и методы управления государственной службой.

Kravchenko O.O. The management of the public service in Ukraine: organizational-legal bases. - Manuscript.

The thesis for the scientific degree of Candidate of Legal Sciences, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial law; Informational law. - Yaroslav the Wise National Law Academy of Ukraine, Kharkiv, 2010.

The dissertation is devoted to the organizational-legal aspects of the public service management in Ukraine. Theoretical-methodological and organizational-legal bases of the public service management have been investigated. The present day state and peculiarities of its legal maintenance have been revealed. The system of the public service management, its main ways of development in order to improve the public service organizational-legal management bases, taking into account the international standards, domestic and foreign experience, have been determined. The expediency of the policy of “quality” introduction as means of improvement of public service management has been given grounds, the concrete propositions on improvement of the legislation regulating relations in the sphere of the public service management have been shown.

Keywords: public service, public administration, public service management, system of public service management bodies, policy of “quality”, principles, functions, forms and methods of public service management.

Відповідальний за випуск

доктор юрид. наук, проф. Настюк В.Я.

Підписано до друку 27.04.2010 р. Формат 60х90/16

Папір офсетний. Віддруковано на ризографі.

Умовн. друк. арк. 0,7. Облік. - вид. арк. 0,9.

Тираж 100 прим. Зам. № 3859

Друкарня

Національної юридичної академії України

імені Ярослава Мудрого

61024, Харків, вул. Пушкінська, 77

Размещено на Allbest.ru

...