кандидат юридичних наук, доцент Джагупов Григорій Володимирович, навчально-науковий інститут підготовки фахівців міліції громадської безпеки Харківського національного університету внутрішніх справ, заступник начальника з навчальної та методичної роботи.

Захист відбудеться 23 листопада о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 23 жовтня 2010 р.

Вчений секретар

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Дослідження проблематики правових актів органів виконавчої влади на сучасному етапі становлення державності України має отримати новий імпульс у зв'язку із суттєвими перетвореннями в економічній, політичній та соціальній сферах життєдіяльності суспільства. Значна кількість управлінських рішень потребує сьогодні систематизації, що має здійснюватися на основі виділення їх видів та форм, розроблення відповідної теорії та методики їх підготовки та прийняття з урахуванням компетенції певних органів виконавчої влади та процесуальних механізмів їх реалізації. Зі збільшенням масштабів і завдань управлінської діяльності зростає значення питань, які вирішуються саме через видання правових актів органів виконавчої влади. Підвищується як значення їх оперативного прийняття, так і можливість негативного ефекту, що виникає при прийнятті несвоєчасних або дефектних актів. Таким чином, цілком очевидною є потреба у вирішенні питань, що стосуються: ролі та правового значення управлінського рішення в процесі державного управління; процедури підготовки та прийняття правових актів управління; виявлення характерних особливостей правових актів органів виконавчої влади, їх юридичної природи, класифікації цих актів за різними критеріями в світлі оновленого їх розуміння; проблем забезпечення законності в процесі прийняття правових актів управління; процедури оскарження правових актів органів виконавчої влади тощо. Необхідність наукового дослідження вищевказаних питань, а також розроблення рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення правотворчого процесу і обумовили вибір теми дисертації.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційної роботи становлять праці вчених із теорії держави і права, конституційного права, теорії управління, адміністративного права та інших галузей права, зокрема В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, І. П. Голосниченка, В. М. Горшеньова, Ю. М. Грошевого, Г. В. Джагупова, В. В. Зуй, С. В. Ківалова, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Н. П. Матюхіної, В. Я. Настюка, Н. Р. Ніжник, В. І. Олефіра, В. П. Пєткова, О. В. Петришина, А. О. Селіванова, Ю. М. Старилова, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, В. В. Цвєткова, І. Б. Шахова та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до цільової комплексної програми «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» на 2006-2010 рр. (номер державної реєстрації № 0106u002285). Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 22 грудня 2006 р. (протокол № 5).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає у визначенні на підставі досягнень юридичної науки, норм чинного законодавства України та інших держав, а також практики їх реалізації правової природи актів органів виконавчої влади в системі правових актів України, розробленні науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення й систематизації чинного законодавства України, яке регулює нормотворчу діяльність органів виконавчої влади, і формулюванні практичних рекомендацій, спрямованих на забезпечення законності правових актів та удосконалення порядку оскарження незаконних правових актів.

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається ступінь її наукового розроблення, вказується на її зв'язок із науковими планами та програмами, окреслюється мета, основні завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна й теоретичне і практичне значення одержаних результатів роботи, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Юридична природа правових актів органів виконавчої влади» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Місце правових актів у системі правових форм державного управління» закладаються теоретичні основи дослідження, розкривається зміст ключових понять. Категорія «форма державного управління» досліджується у взаємозв'язку з методами та функціями останнього. Розглядаються існуючі в юридичній науці критерії класифікації правових форм діяльності держави. Проводиться аналіз діяльності органів виконавчої влади з видання правових актів як провідної правової форми державного управління. Зіставляються різні наукові підходи до визначення категорії «акт управління». Зазначається, що сучасною наукою віддається перевага багатоаспектному підходу до визначення поняття даного правового явища внаслідок його належності до правових актів органів держави і, водночас, його безпосереднього зв'язку з формами державної діяльності. Проводиться критичний аналіз різноманітних ознак правового акта управління, запропонованих вченими-адміністративістами.

На підставі проведеного дослідження сутності правового акта управління останній пропонується визначати як один із видів правових актів органів держави, що видається з додержанням встановленої процедури і форми уповноваженими суб'єктами (органами виконавчої влади та їх посадовими особами) на підставі закону і містить одностороннє юридично-владне волевиявлення, спрямоване на встановлення, зміну або скасування правових норм та (або) врегулювання адміністративно-правових відносин із метою реалізації виконавчої влади.

Підкреслюється, що діяльність із видання правових актів органами виконавчої влади завжди повинна здійснюватися в рамках певної правової форми, яка визначає суб'єктів адміністративної правотворчості, їх правове становище, завдання, принципи діяльності, процесуальну форму.

Автор зазначає, що видання правових актів управління органами виконавчої влади є найважливішим видом правових форм державного управління.

У підрозділі 1.2 «Види правових актів органів виконавчої влади, їх особливості» проводиться аналіз існуючих підходів до класифікації правових актів органів виконавчої влади. З урахуванням завдань дисертаційного дослідження основна увага приділяється аналізу класифікації актів органів виконавчої влади за такими критеріями, як юридична форма та юридична природа.

Пропонується правові акти управління класифікувати за критерієм юридичної форми вираження на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила; положення. Надається характеристика зазначених класифікаційних видів. Звертається увага на проблеми правотворчої та правозастосовної практики в цій сфері. Автор доводить, що з метою вдосконалення правотворчої діяльності органів виконавчої влади необхідно розробити і встановити відповідні процедури для кожної з указаних форм вираження правового акта управління.

Поділяючи правові акти управління за юридичною природою на нормативні, індивідуальні і змішані, автор наголошує на необхідності закріплення на законодавчому рівні понять нормативно-правового та індивідуального правових актів. Пропонується удосконалене визначення поняття адміністративного індивідуально-правового акта управління як одного з видів правових актів органів держави, який видається з додержанням встановленої процедури і форми уповноваженими суб'єктами (органами виконавчої влади та їх посадовими особами) на підставі закону і містить одностороннє юридично-владне волевиявлення, адресоване конкретним об'єктам і спрямоване на виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин із метою вирішення індивідуально-конкретної справи у сфері виконавчої влади.

Крім того, розглянуті в роботі класифікації правових актів управління пропонується доповнити класифікацією за таким критерієм, як наслідки їх реалізації. Практичне значення наведеної класифікації визначається потребою в підвищенні ефективності планування правотворчої діяльності шляхом аналізу соціальних результатів їх прийняття, чому зараз майже не приділяється увага суб'єктами правотворчості (відповідні розділи пояснювальних записок до управлінських актів зазвичай є досить формальними і не мають необхідного емпіричного і наукового підґрунтя). У межах класифікації виділяються: конструктивні (ефективні), нейтральні (що не забезпечили будь-який суттєвий ефект) та деструктивні (що завдали шкоди) правові акти.

Підрозділ 1.3 «Специфіка правових актів органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим» присвячений з'ясуванню місця правових актів Автономної Республіки Крим у системі правових актів України. Досліджено їх специфіку, що, на думку автора, пояснюється не лише сферою застосування таких актів, а й певною автономністю органів виконавчої влади АРК, яка обумовлена їх конституційним статусом і виявляється в наступному: 1) органи виконавчої влади АРК обмежені у своїй правотворчій діяльності; 2) правові акти органів виконавчої влади АРК приймаються не лише відповідно до Конституції України, Законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, а й до Конституції та законодавчих актів АРК; 3) предмет регулювання правових актів органів виконавчої влади АРК є достатньо вузьким і визначений у Конституції України.

При визначенні системи органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим в аспекті правових актів управління, що ними приймаються, проаналізовано практику Конституційного Суду України стосовно їх предметної компетенції. Порівнюючи положення чинного українського законодавства й актів АРК у цій сфері автором виокремлено низку колізій між ними, сформульовано пропозиції щодо подолання цих колізій шляхом відповідної нормотворчої діяльності.

Досліджується система гарантій забезпечення законності правотворчої діяльності органів виконавчої влади АРК. Основним недоліком у даній царині є, на думку автора, недостатня урегульованість процедури прийняття правових актів органами виконавчої влади АРК, що підтверджується проведеним у дисертації узагальненням практики розгляду протестів органів прокуратури АРК на нормативно-правові акти органів виконавчої влади Республіки. Отримані статистичні дані вказують на нагальну потребу удосконалення процедури прийняття правових актів насамперед місцевими органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 1.4 «Сфера застосування і особливості адміністративно-правових договорів» автор, зважаючи на мету дисертаційного дослідження, розглядає правову природу інституту адміністративно-правового договору.

Зазначається, що використання в правотворчій та правозастосовній діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів є одним із перспективних напрямів розвитку системи державного управління. Наголошується, що належна законодавча регламентація суттєвих умов і порядку укладення, а також визначення сфер використання адміністративних договорів сприятиме узгодженню інтересів суб'єктів адміністративного права, знаходженню компромісних рішень у конфліктних ситуаціях і в цілому демократизації управлінської сфери.

На підставі проведеного автором аналізу запропонованих науковцями визначень адміністративного договору, вивчення характерних ознак останнього, дослідження становища правових актів у сфері його регламентації автором запропоновано уточнене визначення поняття адміністративного договору як правового акта управління, що ухвалюється на підставі норм права суб'єктами адміністративного права у формі дво- або багатосторонньої угоди, обов'язковою стороною якої є орган виконавчої влади, може містити загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між її учасниками (індивідуальний характер) і характеризується обмеженою свободою волевиявлення сторін.

Звертається увага на те, що широка сфера застосування адміністративних договорів зумовлює їх розгалужену видову класифікацію за предметним критерієм. Одночасно відсутність чітких критеріїв для розмежування адміністративних, цивільних і господарських договорів викликає, на думку автора, потребу у встановленні на законодавчому рівні вичерпного переліку адміністративних договорів.

Розділ 2 «Порядок прийняття правових актів органів виконавчої влади» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Органи виконавчої влади, уповноважені приймати правові акти, їх правовий статус» розглядається система органів виконавчої влади в розрізі їх нормотворчої компетенції. Підкреслюється, що різноманітність органів виконавчої влади, розгалуженість їх системи, значення питань, які вирішуються цими органами в процесі їх діяльності, зумовлюють необхідність окремого наукового дослідження питання про їх компетенцію у сфері прийняття правових актів управління.

Автором проведений докладний аналіз правових актів, які регламентують нормотворчу діяльність органів виконавчої влади. Наголошується на теоретичній суперечливості та практичній непослідовності розповсюдженої у вітчизняному законодавстві позиції, згідно з якою органи виконавчої влади самостійно встановлюють для себе процедури прийняття правових актів як нормативного, так і індивідуального характеру. У цьому сенсі положення чинного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» виглядають явно недостатніми, що має наслідком випадки порушень режиму законності при здійсненні вищим органом виконавчої влади своїх нормотворчих повноважень.

Зазначається, що першочерговим завданням правотворчої діяльності Верховної Ради України, виконання якого покликане сприяти упорядкованості в роботі системи органів виконавчої влади, є прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». На підставі аналізу змісту проекту Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» виявлено його недоліки, сформульовано пропозиції щодо їх усунення, запропоновано доповнення до вказаного законопроекту.

У підрозділі 2.2 «Процедура прийняття правових актів органами виконавчої влади» здійснено аналіз стану законодавства, що регламентує нормотворчу діяльність органів виконавчої влади, сформульовано пропозиції щодо його удосконалення, а також досліджено питання стадій провадження з прийняття правових актів.

Констатується, що законодавство закріплює за органами виконавчої влади повноваження з прийняття підзаконних нормативних актів, що дозволяє їм активно впливати на підвідомчі сфери суспільного життя. Основне завдання підзаконних актів, які становлять переважну більшість нормативно-правових актів, - деталізація правової регламентації суспільних відносин. Вказується на постійне зростання обсягу підзаконних актів, що обумовлює потребу в науковому опрацюванні системи цих актів. Так, за останні десять років кількість прийнятих за рік підзаконних актів зросла майже утричі, що дозволяє говорити про закономірне зростання обсягу питань, що ними регламентуються. В умовах такої нормотворчої активності, на думку автора, яскраво виявляється проблема відсутності в українському законодавстві нормативного акта, що визначав би як місце підзаконних актів у системі правових актів, так і саму систему.

Крім того, невирішеним залишається питання законодавчого регулювання таких понять, як «нормативно-правовий акт», «індивідуально-правовий акт», «акт управління». У цьому аспекті наголошується на необхідності прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти».

Зазначається, що чинне законодавство України не містить єдиного нормативного акта, який би досконало регламентував правотворчу діяльність органів виконавчої влади. При цьому процедура розроблення й прийняття правових актів органами виконавчої влади врегульована значною кількістю неузгоджених між собою підзаконних актів, фрагментарно і не завжди послідовно. Здебільшого орган виконавчої влади самостійно затверджує власну процедуру видання правових актів, що створює об'єктивні умови для порушення прав та свобод громадян, вимог законності при здійсненні нормотворчого процесу. З метою удосконалення регламентації нормотворчого процесу в Україні пропонується розробити та прийняти Кодекс нормотворчих процедур України, що визначив би систему правових актів України, загальні принципи та правила їх розроблення й прийняття, а також закріпив би процедури (окремі провадження), специфіка яких визначатиметься характером діяльності з прийняття нормативних та індивідуальних правових актів окремими суб'єктами нормотворчого процесу.

У підрозділі 2.3 «Оскарження правових актів як важлива гарантія забезпечення законності актів органів виконавчої влади» розглядається система гарантій забезпечення законності актів державного управління, визначається місце інституту оскарження в цій системі.

Особлива увага автором приділяється аналізу повноважень щодо забезпечення законності правових актів органів виконавчої влади Конституційного Суду України, адміністративних судів, органів прокуратури. Наголошується на тому, що правові акти органів виконавчої влади можуть бути оскаржені і до вищестоящого органу, тобто в адміністративному порядку, але, на думку автора, така процедура є менш ефективною і не може мати обов'язкового для суб'єкта оскарження характеру.

Зазначається, що Конституційний Суд України є специфічним органом, процедура оскарження правових актів органів виконавчої влади в якому є суттєво обмеженою як за суб'єктним, так і за предметним складом.

На підставі аналізу Кодексу адміністративного судочинства України виявлено недоліки окремих його положень, що регулюють особливості провадження в справах щодо оскарження нормативно-правових актів, а також встановлюють порядок обчислення строків звернення до адміністративного суду із заявою про оскарження нормативно-правового акта. Розроблено пропозиції з удосконалення відповідних статей Кодексу.

ВИСНОВКИ

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ