Тенденції розвитку державного управління: теоретичний аспект

Размещено на http://allbest.ru

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

наук з державного управління

Тенденції розвитку державного управління: теоретичний аспект

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державний управління американський європейський

Актуальність теми. Розробка науково-теоретичних засад ефективного реформування державного управління України в контексті демократизації українського суспільства можлива завдяки врахуванню світових тенденцій розвитку теорії державного управління з метою впровадження сучасних концепцій та парадигм у практику державотворення. Теоретичні основи державного управління сягають часів Стародавнього Китаю та античності, однак як науковий напрям державне управління сформувалось у кінці ХІХ століття в США та в другій половині ХХ століття в Європі. В Україні державне управління як наука виникло лише в 90-х роках ХХ століття, тому реформування державного управління України зумовлює необхідність врахування здобутків зарубіжних держав у цій сфері, адаптуючи їх до вітчизняних реалій. Проведення системних перетворень у галузі державного управління, запровадження принципів демократичності, прозорості, відкритості, ефективності та результативності вимагають постійного наукового супроводу на всіх етапах реформування державного управління в Україні. Тому актуальність запропонованої теми зумовлена потребою проведення науково-теоретичних досліджень тенденцій розвитку державного управління, що має створити науково-теоретичне підґрунтя для подальшого вдосконалення системи державного управління України.

Теоретичну основу дослідження склали праці вітчизняних та зарубіжних дослідників із теорії та історії державного управління, політології, історії, права, філософії. Історичні етапи розвитку теорії державного управління висвітлені у працях З. Бжезинського, Г. Спенсера, А. Тойнбі, Е. Фромма, Ю. Хабермаса, О. Шпенглера та ін. Дж. Гордон, Р. Грегорі, Ф. Дж. Гуднау, Б. Гурне, М. Даймок, П Зеркін, Д. Зігель Д. Ігнатов, К. Кернеген, Б. Курашвілі, Ф. Мошер, Г. Райт, Г. Сорокін, Г. Туманов, Л. Уайт, А. Хайд, Дж. Шафрітц та інші розкривали у своїх працях проблеми розвитку та функціонування державного управління в зарубіжних країнах. Тенденції розвитку теорії державного управління розглядаються в роботах Г. Атаманчука, В. Граждана, В. Іванова, В. Патрушева, О. Прохорова, Е. Тоффлера, Ф. Фукуями.

Вагомий внесок у розвиток теорії та практики державного управління зробили вітчизняні науковці: В. Авер'янов, В. Бакуменко, В. Бодров, О. Іваницька, В. Князєв, І. Коліушко, А. Колодій, М. Корецький, О. Лазор, М. Лесечко, А. Ліпенцев, В. Луговий, В. Мартиненко, Н. Мельтюхова, Н. Нижник, О. Оболенський, М. Рудакевич, О. Руденко, С. Сьомін, Ю. Сурмін, О. Сушинський, В. Тертичка, А. Чемерис, Ю. Шаров. Приміром, шляхи розвитку парадигми державного управління розглянуто у працях В. Бакуменка та В. Мартиненка; проблеми розвитку теорії державного управління та реформування державного управління крізь призму права проаналізовано у працях В. Авер'янова, І. Коліушка, М. Корецького; аналіз моделей та тенденцій розвитку державного управління, питання публічного адміністрування висвітлено у наукових доробках Н. Мельтюхової, О. Оболенського, С. Сьоміна, Ю. Сурміна, Ю. Шарова. М. Лесечко, Н. Нижник, Б. Никифорук досліджували питання системного аналізу прийняття управлінських рішень у державному управлінні, оцінювання ефективності роботи органів публічної влади. Питання розвитку демократії та демократичного врядування висвітлені у працях В. Бодрова, А. Колодій, В. Цвєткова та ін. Однак, не применшуючи значущості внеску названих вчених, треба зазначити, що досліджувану проблему розкрито фрагментарно та дотепер вона не була предметом комплексного наукового аналізу, що й зумовило вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації є складовою плану наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема в рамках науково-дослідної роботи за напрямком “Механізми формування соціального капіталу в Україні” (державний реєстраційний номер 0107U001602), у виконанні якої автор брала безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні тенденцій розвитку державного управління та виробленні рекомендацій щодо реформування державного управління в Україні.

Досягнення визначеної мети зумовило необхідність вирішення таких завдань:

· узагальнити теоретичні засади і стан дослідження розвитку теорії державного управління;

· уточнити понятійно-категоріальний апарат із теми дослідження;

· обґрунтувати періодизацію еволюції теорії державного управління з позиції цивілізаційного розвитку;

· здійснити аналіз становлення та розвитку теорії державного управління у США, Канаді, ФРН, Франції та Великобританії;

· з'ясувати особливості процесу становлення теорії державного управління в Україні;

· проаналізувати вплив теоретичних засад державного управління на формування нормативно-правової бази державного управління;

· визначити перспективи модернізації державного управління України на основі впровадження сучасних світових концепцій державного управління.

Об'єкт дослідження - процес формування теорії державного управління.

Предмет дослідження - теоретичні засади та тенденції розвитку державного управління.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить комплекс наукових методів, які застосовують для вирішення завдань дослідження та досягнення його мети. Діалектичний метод застосовували для з'ясування причин появи та сутності теорії державного управління (підрозділи 1.2 та 1.3). Системний підхід використано для дослідження теорії державного управління як сукупності взаємопов'язаних елементів (доктрин, парадигм, концепцій та законів), що перебувають у нерозривному зв'язку; індуктивний та дедуктивний методи - при узагальненні емпіричної інформації з тематики дослідження; метод аналізу - під час опрацювання наукових джерел і законодавства з метою завершеного, повного вивчення предмета дослідження, висвітлення його властивостей, а також понятійно-категоріального апарату (підрозділ 1.1); метод синтезу - при дослідженні розвитку теорії державного управління в США, Канаді, Великобританії, Франції та Німеччині, формуванні її поняття, визначення різноманітних ознак та об'єднання їх для формування спільного висновку (розділ 2); історичний метод - для дослідження історичного розвитку теорій та ідей державного управління (підрозділ 1.2, 1.3), для аналізу становлення та розвитку теорії державного управління в Україні (підрозділ 3.1); історико-правовий метод - при дослідженні еволюції нормативно-правової бази державного управління в Україні (підрозділ 3.2, 3.3); порівняльний метод - при співвідношенні зарубіжного досвіду становлення та функціонування теорії державного управління (розділ 2).

Наукова новизна отриманих результатів зумовлена вирішенням важливого наукового завдання, яке полягає в обґрунтуванні теоретичних засад еволюції теорії державного управління, визначенні напрямів реформування державного управління України на основі досвіду зарубіжних країн.

Наукову новизну одержаних результатів розкрито в таких положеннях:

У дисертації вперше:

– виявлено тенденції розвитку теорії державного управління на основі використання монодисциплінарного, полідисциплінарного, комплексного, системного, ситуативного та контингентного підходів;

– розроблено періодизацію становлення теорії державного управління в Україні, де перший етап (1991 - 1996) - неврахування теорії державного управління в процесі державотворення; другий етап (1996 - 2006) - науково-теоретичне обґрунтування практики державного управління, становлення державного управління як галузі науки; третій етап (2006 р. і досі) - розвиток науково-теоретичних підходів до реформування державного управління з метою підвищення його ефективності.

удосконалено:

– понятійно-категоріальний апарат теорії державного управління, зокрема запропоновано визначення поняття теорії державного управління як узагальнення поглядів, думок, доктрин та концепцій про виникнення, функціонування, розвиток та ефективність державного управління, як політико-правову діяльність держави, управління державними інститутами різних рівнів, реалізацію державно-управлінських рішень тощо;

– підхід до аналізу розвитку теорії державного управління на базі характеристик основних етапів цивілізаційного розвитку, що дало можливість визначити та обґрунтувати загальні принципи, що полягають у виникненні нових поглядів на розвиток теорії державного управління в перехідний період розвитку суспільства; залежність появи нових теорій державного управління від змін суспільно-політичного ладу; вплив розвитку виробничих відносин і продуктивних сил на виникнення та зміни теорій державного управління;

набули подальшого розвитку:

– тенденції розвитку теорії державного управління в Україні, зокрема зміна суб'єктів управлінської діяльності в державному управлінні, зміна об'єктів управління, зміна цілей державного управління, зміна управлінських зв'язків, зміна ціннісних орієнтацій у державному управлінні, концепцій державного управління;

– аналіз сучасних концепцій державного управління: “нового державного менеджменту”, “політичних мереж”, “врядування”;

– напрями модернізації державного управління в Україні на основі зарубіжного досвіду в контексті реформування виконавчої влади, удосконалення державної служби та надання управлінських послуг.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що за допомогою дослідження зроблено конкретні висновки та пропозиції, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності та реформуванню вітчизняної системи державного управління. Положення дисертації можуть бути використані:

· у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки наукових проблем вдосконалення та модернізації державного управління, для науково-дослідної роботи студентів і аспірантів;

· у навчальному процесі - для викладання дисциплін із державного управління, для вдосконалення програм та планів навчання, у підготовці підручників, навчальних й методичних посібників, а також під час проведення занять із підвищення кваліфікації та професійної майстерності державних службовців тощо.

Результати дослідження було впроваджено у Волинському обласному центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації у заняття за професійною програмою “Державне управління та державна служба”, “Правове забезпечення державного управління”, “Організаційно-правові засади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування” (акт про впровадження від 09.02.2010 р.) та при розробці курсу лекцій "Теорія та історія державного управління" кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 05.05.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій розв'язано конкретне наукове завдання щодо виявлення та обґрунтування основних напрямів та тенденцій розвитку теорії державного управління в зарубіжних країнах та в Україні. Усі теоретико-методологічні, науково-аналітичні висновки та рекомендації зроблені автором особисто на основі аналізу джерел та наукової літератури, опрацювання фактичних матеріалів.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювали на міжкафедральних семінарах Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Висновки та пропозиції автора апробовані на міжнародних та українських наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (Львів, 2006); “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (Львів, 2007); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008); “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та ризикових ситуацій” (Львів, 2009); на круглих столах “Реформування політичних інституцій в Україні” (Львів, 2006); “Демократичне врядування: проблеми методології та методики” (Львів, 2007).

Публікації. Матеріали дисертації відображено в 11 друкованих працях, з них 6 - у фахових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Структура роботи обумовлена метою, завданням, об'єктом і предметом дослідження та логікою викладу матеріалу. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 243 сторінки, з них 197 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено стан її наукової розробки, з'ясовано зв'язок із науковими програмами, розкрито метуа, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичну значущість отриманих результатів, особистий внесок, наведено дані про апробацію основних положень і висновків та відомості про публікації автора за темою дослідження.

У першому розділі “Сутність поглядів на теорію державного управління” визначено ступінь наукової розробки теми, узагальнено теоретичні засади і стан дослідження еволюції теорії державного управління, досліджено та уточнено понятійно-категоріальний апарат.

Визначено, що питання становлення теорії державного управління, її розвитку, впливу на практику державотворення у зарубіжних країнах та в Україні є не до кінця дослідженими у вітчизняній та зарубіжній науці. Потребують подальших наукових пошуків проблеми створення теоретичної бази державного управління, формування теорії державного управління для України та перспективи вдосконалення державного управління України із використанням практичного досвіду зарубіжних країн.

Досліджено етимологію поняття теорії державного управління та виокремлено три його складові: “теорію”, “управління” та “державне управління”, що уможливило, на основі аналізу наукових джерел, розкрити сутність цих понять та дійти висновку про неоднозначність їх тлумачення у світовій та вітчизняній науковій літературі.

Удосконалено понятійно-категоріальний апарат теорії державного управління, зокрема запропоновано визначення поняття теорії державного управління як узагальнення поглядів, думок, доктрин та концепцій про виникнення, функціонування, розвиток та ефективність державного управління, як політико-правову діяльність держави, управління державними інститутами різних рівнів, реалізацію державно-управлінських рішень тощо.

Узагальнено цикл розробки теорії державного управління, що складається з процесу осмислення існуючої теорії державного управління, відповідності її практиці, теоретичного усвідомлення необхідності прийняття нової теорії та відповідно створення нової теорії державного управління. Основою для виникнення нової теорії виступає, перш за все, теорія, яка вже існує, що сповна не відповідає викликам практики. Порівнюючи цю теорію із практичними потребами, виникає теоретичне усвідомлення необхідності виникнення нової теорії, яка б відповідала реальним вимогам процесу державотворення.

У дисертації удосконалено підхід до аналізу розвитку теорії державного управління на базі характеристик основних етапів цивілізаційного розвитку, що дало можливість визначити та обґрунтувати загальні принципи, що полягають у виникненні нових поглядів на теорію державного управління в перехідний період розвитку суспільства; залежність появи нових теорій державного управління від змін суспільно-політичного ладу; вплив розвитку виробничих відносин і продуктивних сил на виникнення та зміни теорій державного управління. Зокрема, з'ясовано, що розвиток теорії державного управління, як і цивілізаційний розвиток суспільства, пройшов три основні стадії: доіндустріальну, індустріальну та постіндустріальну. Встановлено, що в період переходу суспільства від однієї цивілізаційної стадії розвитку до іншої виникають нові теорії державного управління. До прикладу, в період зміни доіндустріальної цивілізації індустріальною у державному управлінні західних країн розвиваються теорії концентрації влади, поділу державної влади на три незалежні гілки - законодавчу, виконавчу та судову, що зумовлене розвитком капіталістичних відносин, появою вільнонайманої та мобільної робочої сили, промисловим переворотом та плюралізмом капіталістичного господарювання. Перехідний період індустріальної цивілізації в постіндустріальну характеризується виникненням та впровадженням у державне управління нових концепцій та моделей державного управління, таких як: “новий державний менеджмент”, теорія “суспільно-політичних мереж”, “врядування”, що були спричинені демократизацією влади та лібералізацією процесів світової економіки, переходом від виробництва товарів до надання послуг.

Досліджено становлення державотворчих процесів на території України та встановлено, що для історії розвитку державного управління в Україні характерні дві тенденції. По-перше, це перервність процесу розвитку української держави та часті періоди бездержавного існування суспільства, що мали значний вплив на подальше формування ментальності населення цієї території та майбутні державотворчі процеси. По-друге, це історична наступність у розвитку державних форм, стереотипність пізніх державних інститутів, що зумовлена функціонуванням попередніх, що вже існували у певний період на цій території. Тому, на нашу думку, варто розглядати процес формування державницьких теоретичних поглядів на території України з позицій пошуку оптимальних політичних та державотворчих форм самоорганізації українського народу.

У другому розділі “Становлення та розвиток теорії державного управління в країнах Західної Європи, США та Канаді” досліджено розвиток теорії державного управління у Сполучених Штатах Америки, Канаді, Великобританії, Франції та Федеративні Республіці Німеччині та особливості впровадження сучасних концепцій державного управління у практику державотворчих процесів.

Виявлено спільні та відмінні риси американської та європейської шкіл державного управління. Відмінною рисою американської школи державного управління є застосування у теорії державного управління та державотворчих процесах принципів менеджменту, управління та бізнесу. Європейська школа державного управління, на відміну від американської, ґрунтується на використанні норм та приписів права і продовжує розвиватись у руслі правових дисциплін.

Спільними рисами європейської та американської шкіл державного управління виступають: визнання людини як головного суб'єкта державного управління, а не держави та її органів, перехід від “системи виконання правил” до “системи відповідальності” за результати діяльності; проголошення пріоритету споживачів, стимулювання державних службовців на досягнення результативності, забезпечення покращення управління за нижчих витрат та надання державою якісних послуг, використання принципово нових тенденцій в теорії та практиці державного управління, а саме: концепції “нового державного менеджменту”, теорії “політичних мереж” та концепції “врядування”, що дали можливість перейти від традиційної бюрократичної моделі державного управління до моделі демократичного “врядування” із застосуванням принципів теорії політичних мереж та ринкових механізмів у державному управлінні.

У дисертації вперше виявлено тенденції розвитку теорії державного управління на основі використання монодисциплінарного, полідисциплінарного, комплексного, системного, ситуативного та контингентного підходів.

Досліджено, що американська школа державного управління розглядала державне управління з позиції монодисциплінарного підходу, який дозволяв використати інструментарій однієї дисципліни, зокрема економічної теорії. Європейська школа державного управління базувалась на традиціях юридичної науки. Наукові дослідження цієї школи зводились до описів державно-правових інститутів, оскільки в державному управлінні європейських країн використовували інституційний підхід. Однак монодисциплінарний підхід до державного управління зі змінами у політичному та економічному розвитку суспільства з часом вичерпав себе. На зміну йому у науці поширюється полідисциплінарний підхід до державного управління, для якого характерним стало виділення і вивчення основних сукупностей монодисциплінарних явищ та процесів, що становлять складний об'єкт і, що наділяють його особливими якостями. З цієї позиції теорію державного управління почали розглядати як сукупність економічних, соціальних, правових, історичних, психологічних концепцій та доктрин, що спричинило виникнення у державному управлінні школи “людських відносин”, теорії мотивації та сподівань, біхевіористичного та процесного підходів.

Встановлено, що зміна державно-управлінських реалій зумовила пошук та удосконалення підходів до державного управління та виникнення синтезу монодисциплінарного та полідисциплінарного підходів, а саме комплексного підходу до державного управління, в основу якого покладено логічне поєднання можливостей різних наукових дисциплін в рамках одного дослідницького процесу. Потреба розгляду державного управління як відкритої системи, що реагує на зміни у зовнішньому середовищі та дозволяє адаптуватись до суспільних викликів спричинила застосування системного підходу до державного управління. Поряд із системним піходом у науці державного управління поширюється ситуативний підхід до функціонування систем та аналізу суспільних подій як наслідок конкретних ситуативних рамок при ухваленні державно-управлінських рішень. Однак за ситуативного підходу прагнення максимального використання можливостей ситуації не враховує наслідки для системи державного управління загалом, тому як синтез системного та ситуативного підходів до державного управління виникає контингентний підхід, що уможливлює прийняття адекватного ситуації та оптимального щодо системи державного рішення.

Під час аналізу сучасних концепцій державного управління з'ясовано, що причинами виникнення різних концепцій державного управління стали зміни політичних та соціальних реалій на різних етапах історичного розвитку. Невідповідність концепції державного управління практиці світових управлінських процесів, а також надмірна забюрократизованість, неефективність та негнучкість, несприйнятливість органів державної влади до нових політичних реалій привела до виникнення нової концепції державного управління, а саме до “нового державного менеджменту”, суть якого полягала у застосуванні принципів менеджменту, принципів приватного сектора у діяльності органів влади, наданні послуг громадськості, спрямованості на ефективності та результативності, а не на процес, застосуванні нових механізмів відповідальності.

Виявлено, що на основі імплементації принципів “нового державного менеджменту” у практику державного управління виникли моделі реформування державного управління, а саме “вестмінстерська” (Великобританія, Нова Зеландія), “американська” (США) та “гібридна” (скандинавські країни та країни з перехідною економікою), що ґрунтуються на поєднанні основних рис попередніх моделей.

Результатами “вестмінстерської” моделі реформування стали:

· приватизація організацій, недержавних структур та підрозділів;

· впровадження ринкових механізмів у діяльність державних структур;

· наближення державних програм до потреб громадян;

· розподіл управлінських функцій у сфері політики та адміністрування, наслідком чого стало виникнення гнучкої системи вимірювання і оцінки праці державних службовців на основі отриманих результатів;

· підвищення ефективності підготовки персоналу, що дало можливість компенсувати втрати, пов'язані з скороченнями штатів і падінням трудової моралі, інтенсивне використання новітніх інформаційних технологій, орієнтація на результат.

З'ясовано, що відмінністю “американської” моделі реформування державного управління, яка впроваджено тільки в США, від “вестмінстерської” є запровадження концепції “управління заново” (reinvention):

· радикальна зміна у короткі строки багатьох компонентів державного управління;

· зосередження на зміні поведінки бюрократії, а не на зміні структур і процесів управління;

· підвищення ефективності та зменшення вартості й адміністративних (управлінських) послуг;

· децентралізація механізмів і процесів управління й делегування державних функцій на нижчі рівні влади;

· зменшення обсягів приватизації державних функцій та зосередження на укладанні контрактів між державними й приватними організаціями та на розвитку їхнього партнерства в рамках спільного виробництва й надання громадянам адміністративних послуг.

Завдяки використанню концепції “суспільно-політичних мереж” у практиці державного управління, суть якої полягає у відносно сталій та впорядкованій сукупності рівноправних інтегрованих державних та недержавних утворень у різних сферах суспільного життя, учасники яких взаємодіють між собою на підставі спільного інтересу, ресурсної залежності, горизонтальних формальних та неформальних відносин, консенсусу з метою спільного розв'язання суспільно значущих проблем, підвищилась ефективність органів державного управління в країнах Європейського Союзу. А головними здобутками поступового впровадження концепції “врядування”, основою якої виступає система цінностей, політик та інституцій, завдяки чому суспільство управляє своєю економікою, соціальними та політичними справами завдяки взаємодії держави, громадянського суспільства та бізнесу, стало прийняття в ЄС Білої та Зеленої книг із реформування публічної адміністрації.

Третій розділ “Напрями формування теорії державного управління в Україні” присвячено питанням становлення та розвитку теорії державного управління в Україні на сучасному етапі, аналізові нормативно-правової бази реформування державного управління в Україні, досліджено проблеми вдосконалення державного управління та напрями модернізації державного управління в Україні на основі зарубіжного досвіду в контексті реформування виконавчої влади, удосконалення державної служби та надання управлінських послуг.

Узагальнено основні тенденції розвитку державного управління України на сучасному етапі, а саме:

· тенденції до зміни суб'єктів управлінської діяльності в державному управлінні, що полягають у процесах залучення громадян до прийняття управлінських рішень завдяки відкритості влади;

· об'єктів управління, що розкриваються у зміні залежності системи управління від матеріально-фінансових ресурсів до підвищення залежності від інформаційних ресурсів;

· зміни цілей державного управління, що полягають у зміщенні акцентів державного управління як процесу на ефективність та кінцевий результат управлінської діяльності;

· управлінських зв'язків, що проявляються в переході від твердої ієрархії до горизонтальних координуючих зв'язків у державному управлінні;

· ціннісних орієнтацій у державному управлінні, що характеризуються зміною акцентів із розгляду держави та державних органів влади, як таких, що переважають, на визнання людини як основного суб'єкта державного управління та забезпечення добробуту громадянина як основної мети державного управління.

· тенденції до зміни концепцій державного управління, що відображають перехід системи державного управління від забюрократизованості до децентралізації, поєднання принципів менеджменту та державного управління, залучення громадянського суспільства до ухвалення управлінських рішень та ін.

Розроблено періодизацію становлення теорії державного управління в Україні (табл. 1):

Таблиця 1. Етапи розвитку теорії державного управління в Україні

Перший етап характеризується активним процесом державного будівництва, намаганням побудови на демократичній основі державного управління в Україні на зміну старій адміністративно-командній системі. На основі практики зарубіжних країн та залишкових принципах радянської системи було зроблено спроби створити демократичне державне управління, однак практика державотворення випереджала теорію державного управління, не мала теоретичного обґрунтування, в результаті чого призвела до суттєвих прорахунків та помилок не лише в політичній, а й в інших сферах суспільного життя.

Другий етап зумовлений потребою у становленні теорії державного управління, яка б пояснювала і розвивалась паралельно з практикою державотворчих процесів. Для цього етапу характерне прийняття Конституції України та Концепції проведення адміністративної реформи, які заклали основи комплексного реформування системи державного управління в Україні. Відбулось становлення Української академії державного управління при Президентові України, виникнення державного управління як академічної науки, що сприяло процесові переходу від необґрунтованої практики вітчизняного державного управління до конкретної теоретичної бази на якій і повинно ґрунтуватись ухвалення практичних рішень.

Третій етап характеризується подальшим реформуванням державного управління, зокрема проведенням конституційної реформи у результаті внесення змін та доповнень до Конституції України, що було спричинене невдалим процесом реформування державного управління, недосягненням усіх завдань адміністративної реформи, прорахунками в діяльності органів державної влади. Це призвело до внесення змін до Конституції України, відповідно до яких було змінено форму державного правління України, однак, через нечітке розмежування повноважень вищих посадових осіб держави це лише загострило політичну нестабільність у державі. Тому науковці у галузі державного управління почали пошук нових підходів, моделей, концепцій та теорій державного управління для досягнення ефективного результату у сфері державного управління.

Проаналізовано нормативно-правові засади реформування державного управління України, визначено основні проблеми становлення державно-управлінської системи України. Зокрема, встановлено причини неефективності реформ: нераціональна організація діяльності системи державного управління; нечітка визначеність завдань органів державного управління; нечітко визначена і така, що допускає дублювання, компетенція органів державного управління; нескоординованість дій механізмів самоорганізації та функціонування окремих органів державного управління; нераціональний розподіл обсягів матеріально-фінансових ресурсів, необхідних для належної реалізації компетенції, закріпленої за органами держави, неправильний механізм її розподілу; неврегульованість відносин між органами публічної адміністрації та громадянами відповідно до сучасної парадигми управління; нераціональний територіальний устрій держави; неефективність публічної служби; незабезпечення належного судового, парламентсько-представницького контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Виділено позитивні сторони реформування державного управління в Україні: розроблення та схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні; впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня; ухвалення змін до Конституції України, Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та інших нормативно-правових актів; часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів; утворення урядових комітетів; інституціоналізація адміністративної юстиції.

Запропоновано застосувати у практику державного управління принципи сучасних наукових концепцій “нового державного менеджменту”, теорії “політичних мереж” та “врядування” для створення наукового підґрунття реформування державного управління в Україні.

ВИСНОВКИ

У дисертації теоретично узагальнено та представлено пропозиції розв'язання наукових завдань - обґрунтування теоретичних засад еволюції теорії державного управління, визначення напрямів реформування державного управління України на основі досвіду зарубіжних країн. Результати дослідження дозволяють сформулювати такі висновки та пропозиції:

1. Встановлено, що розвиток теорії державного управління підпадає під вплив світових тенденцій розвитку державного управління, що полягають у впровадженні у практику державотворчих процесів країн світу нових теорій, концепцій та парадигм державного управління, що дає змогу забезпечити ефективне функціонування державного управління загалом та запобігти розриву між теоретичним розвитком та практичними реаліями державно-управлінських процесів.

Виокремлено шість підходів до розвитку теорії державного управління, зокрема монодисциплінарний, полідисциплінарний, комплексний, системний, ситуативний та контингентний, які відображають розвиток науки державного управління.

2. Удосконалено поняття “теорія державного управління”, зокрема те, що під теорією державного управління розуміємо узагальнення поглядів, думок, доктрин та концепцій про виникнення, функціонування, розвиток та ефективність державного управління як політико-правову діяльність держави, управління державними інститутами різних рівнів, реалізацію державно-управлінських рішень тощо

3. Удосконалено підхід до аналізу розвитку теорії державного управління на основі етапів цивілізаційного розвитку суспільства, що дало можливість визначити та обґрунтувати загальні принципи розвитку теорії державного управління: виникнення нових поглядів на розвиток теорії державного управління в перехідний період розвитку цивілізації; первинність змін суспільно-політичного ладу відносно появи нових теорій державного управління; вплив розвитку виробничих відносин і продуктивних сил на виникнення та зміни теорій державного управління.

Узагальнено три етапи розвитку теорії державного управління на основі цивілізаційного підходу до розвитку суспільства: доіндустріальний, індустріальний та постіндустріальний. Встановлено, що виникнення нових поглядів на проблеми політики та влади, державного устрою, форм державного правління відбувались в переломні історичні моменти переходу суспільства від одного цивілізаційного етапу до іншого. Саме на стику цивілізацій виникали нові теорії державного управління як наслідок подолання викликів в економічній, політичній та соціальній сферах.

4. Встановлено, що пріоритети у поглядах дослідників США щодо теорій державного управління змістились із розгляду держави на людину як на основний суб'єкт державного управління. Виявлено, що завдяки реалізації ідей американських теоретиків державного управління в США відбулись послідовні зміни моделей державного управління - від традиційної (бюрократичної) моделі державного управління до постбюрократичної моделі (моделі нового публічного менеджменту та демократичного врядування), що сприяли переходу від системи виконання правил до системи відповідальності за результати діяльності; проголошено пріоритет споживачів, стимульовано державних службовців на досягнення результативності, забезпечено краще управління за нижчих витрат та акцентовано увагу на наданні державою якісних послуг.

5. З'ясовано, що особливістю теорії державного управління в європейських країнах виступає використання норм та приписів права як основного підґрунтя функціонування держави. Європейська школа державного управління розвивалась та надалі розвивається в руслі правових дисциплін, але й широко використовує принципово нові тенденції в теорії та практиці державного управління, а саме: концепцію “нового державного менеджменту”, теорію “політичних мереж” та концепцію “врядування”, що дали можливість перейти від традиційної бюрократичної моделі державного управління до моделі демократичного “врядування” із застосуванням принципів теорії політичних мереж та ринкових механізмів у державному управлінні.

6. Виявлено, що розвиток теорії державного управління в Україні можна поділити на декілька історичних етапів: зародження державно-політичних поглядів у Київській Русі; розвиток політичної думки на українських землях у складі Литви та Польщі; становлення державницьких ідей за козацько-гетьманської доби; політичні ідеї XIX - початку XX століть; державно-управлінські погляди українських мислителів за часів Радянського Союзу; становлення та розвиток теорії державного управління в Україні на сучасному етапі.

Виокремлено основні тенденції у розвитку теорії державного управління на сучасному етапі, а саме: тенденції до змін суб'єктів управління; управлінських зв'язків, цілей державного управління, ціннісних орієнтацій, тенденції до змін об'єктів управління; концепцій державного управління.

Запропоновано та обґрунтовано етапи становлення теорії державного управління в Україні:

· Перший етап: (1991 - 1996) Неврахування теорії державного управління в процесі державотворення.

· Другий етап: (1996 - 2006) Науково-теоретичне обґрунтування практики державного управління, становлення державного управління як галузі науки.

· Третій етап (2006 р. і досі) Розвиток науково-теоретичних підходів до реформування державного управління з метою підвищення його ефективності.

7. З'ясовано, що від часу проголошення незалежності України відбулось декілька основних реформ у сфері державного управління та місцевого самоврядування. Проте реформи не були реалізовані повністю, зокрема, не вдалось виконати усі завдання, визначені у Концепції адміністративної реформи на шляху побудови в Україні демократичної правової держави, не досягнуто високої ефективності державного управління, що досі прикметне схильністю до корупції, внутрішньо суперечливою, надмірною централізацією, закритістю від суспільства, громіздкістю та відірваністю від потреб людини, внаслідок чого у державі гальмується проведення соціально-економічних та політико-правових реформ.

Доведена потреба подальшого реформування державного управління України та вказано напрям його проведення. Зокрема, важливо прийняти та затвердити Концепцію реформи публічної адміністрації, яка б не лише декларувала пріоритетні сфери, що потребують реформування, а й встановила чіткий механізм, строки та відповідальних за виконання відповідних положень реформи, беручи до уваги досвід зарубіжних країн, а також сучасні теорії державного управління. Зроблено висновок щодо необхідності проведення реформ державного управління, використовуючи позитивний досвід зарубіжних країн, а також положення сучасних світових теорій державного управління. Наголошено на взаємозв'язку між теорією та практикою державного управління, відповідно до якого практика держави повинна базуватись на науково-теоретичних засадах та положеннях, а наука відповідно повинна своєчасно та динамічно реагувати на трансформації, що відбуваються у суспільстві та державі.

8. Обґрунтовано необхідність спрямування зусиль на формування сучасної теорії державного управління для чіткого розуміння напрямку розвитку та вдосконалення державного управління в Україні. Це можливо завдяки осмисленню світових тенденцій у теорії державного управління, а саме: використанню у практиці державного управління сучасних наукових концепцій “нового державного менеджменту”, теорії “політичних мереж” та “врядування”. Поєднання принципів таких теорій в умовах розвитку державного управління в Україні дозволить виокремити модель державного управління, що буде адаптована до вітчизняних реалій державотворення.

Виокремлено перспективи вдосконалення державного управління України із використанням практичного досвіду зарубіжних країн, що має відбуватись разом із ефективним поєднанням та впровадженням сучасних концепцій державного управління, що дозволить сформувати гнучку, стабільну та ефективну систему органів виконавчої влади, децентралізовану систему державного управління, розвиток партнерства із приватним сектором та багатоаспектну взаємодію із громадськістю, впровадження електронного врядування, професіоналізацію державної служби тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Шутенко О. А. Еволюція суспільного розвитку та теорії державного управління [Текст] / О. А. Шутенко // Ефективність державного управління : зб. наук. праць. -- Вип. 9 / за заг. ред. А. О. Чемериса. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2005. -- С. 115--122.

2. Шутенко О. А. Розвиток теорії державного управління в країнах Заходу: досвід для України [Текст] / О. А. Шутенко // Теорія та практика державного управління : зб. наук. праць. -- Вип. 1 (16). -- Х. : ХарРІДУ НАДУ «Магістр», 2007. -- С.139--145.

Тези доповідей, матеріали наукових конференцій

3. Шутенко О. А. Розвиток теоретичних уявлень щодо реформування державного управління на регіональному рівні [Текст] / О. А. Шутенко // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні : матер. щорічн. наук.-практ. конф. (20 січня 2006 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 1. / за наук. ред. Я. Й. Малика -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. -- С. 293--297.

4. Шутенко О. А. Проблеми взаємодії органів державного управління та громадянського суспільства [Текст] / О. А. Шутенко // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні : матер.наук.-практ. конф. за міжнар. уч. ( 31 травня 2006 р., м. Київ) : у 2 т. Т. 1. / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, В. М. Князєва. -- К. : НАДУ, 2006. -- С. 254--256.

5. Шутенко О. А. Особливості державного управління в західних країнах: уроки для України [Текст] / О. А. Шутенко // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (22 берез. 2007 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2. / за наук. ред. доц. П. І. Шевчука. -- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. -- С. 140--142.

6. Шутенко О. А. Концепції державного управління як важливі складові її теорії [Текст] / О. А. Шутенко // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (4 квіт. 2008 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2. / за наук. ред. проф. В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -- С. 302--305.

7. Решота О. А. Перспективи вдосконалення державного управління України в контексті зарубіжного досвіду [Текст] / О. А. Решота // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матер. наук.-пр. конф. за міжнар. уч. (3 квітня 2009 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2 / за наук. ред. чл.-кор. НАН України В.С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. -- С. 262--265.

Размещено на Allbest.ru