Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.5

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОГО АПАРАТУ УКРАЇНИ

12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

РАКУЛ Оксана Володимирівна

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Гусарєв Станіслав Дмитрович, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри теорії та історії держави і права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Пархоменко Наталія Миколаївна, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, вчений секретар

кандидат юридичних наук, доцент Вєдєрніков Юрій Анатолійович, Університет сучасних знань, ректор

Захист відбудеться «24» листопада 2010 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «15» жовтня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор історичних наук, професор Н.О. Щербак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Нація і людина - їх вільне життя у єдності і демократії є найважливішим мірилом діяльності української влади. Докорінна зміна суспільних відносин потребують оновлення системи норм права й розвитку на їх фундаменті принципово нового державного апарату.

Для українського суспільства питання вдосконалення діяльності державного апарату постали особливо гостро, що пояснюється наявністю таких проблем, як: економічний занепад; поглиблення політичної кризи; соціальна криза; нераціональна реалізація конституційного принципу поділу влади; відсутність демократичних традицій парламентської роботи (досвіду законотворчості, реалізації парламентом контрольної функції; процесуально-процедурних механізмів розв'язання конституційно-правових конфліктів).

При написанні дисертаційного дослідження автор широко використовував праці таких вчених як: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.Г. Афанасьєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.М. Гаращука, О.Б. Горової, С.Д. Гусарєва, Р.А. Калюжного, С.П. Коталейчука, А.М. Колодія, В.В. Копєйчикова, Є.Б. Кубка, Б.М. Лазарева, С.Л. Лисенкова, Ю.Є. Максименко, В.Т. Маляренка, О.В. Марцеляк, М.І. Мельника, Л.Ф. Морозова, А.Ю. Олійника, Н.М. Оніщенко, М.М. Пендюри, В.Ф. Погорілка, М.К. Подберезького, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, А.О. Селіванова, В.Ф. Сіренка, О.В. Скрипнюка, В.Я. Тація, Ю.О. Тихомирова, О.Д. Тихомирова, Ю.М. Тодики, М.В. Цвіка, М.І. Хавронюка, Ю.В. Шабанова, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, О.В. Шмоткіна, Л.П. Юзькова, Ц.А. Ямпольської та ін.

Утім, незважаючи на наявність чисельних наукових досліджень, присвячених проблематиці діяльності державного апарату, поза межами наукового інтересу залишилися питання обґрунтування методології його дослідження, послідовного застосування структурно-функціонального підходу, адже ефективне функціонування державного апарату тісно пов'язане з функціями держави. Вищезазначені обставини і зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано згідно з планами науково-дослідної роботи кафедри теорії та історії держави і права КНУВС, спрямоване на реалізацію положень Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, схваленої Указом Президента України від 20.02.2006 № 140/2006. Тема дисертаційної роботи відповідає вимогам наказу МВС України від 05.07.2004 № 755 «Про затвердження Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 роки», Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 18.03.2004 № 1629-V. Тема дисертації є складовою частиною «Основних напрямів наукових досліджень КНУВС на 2008-2010 роки», а також річних планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт КНУВС та замовлень галузевих служб і підрозділів ОВС.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі структурно-функціонального аналізу та конструктивно-критичного осмислення досягнень юридичної науки узагальнити практику діяльності державного апарату й розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності його функціонування.

Досягненню мети дисертаційного дослідження слугуватиме вирішення таких завдань:

- систематизувати наукові джерела з проблематики діяльності державного апарату України;

- обґрунтувати методологічний інструментарій дослідження діяльності державного апарату;

- на підставі аналізу сучасних теоретико-правових досліджень розкрити генезис понять «державний апарат» і «механізм держави», визначити їх сучасний зміст;

- розробити науковий алгоритм дослідження державного апарату;

- розширити структурно-функціональну характеристику державного апарату;

- здійснити класифікацію принципів діяльності державного апарату;

- визначити основні напрями удосконалення діяльності державного апарату;

- на концептуальному рівні охарактеризувати перспективи реформування правоохоронних органів України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають під час організації та діяльності сучасного державного апарату України.

Предмет дослідження - теоретичні засади удосконалення діяльності державного апарату України.

Методи дослідження. Методологічна основа дослідження складається із сукупності наукових методів, що в комплексі застосовуються для вирішення завдань дослідження та досягнення його мети. Базовою методологічною основою став загальнонауковий системний підхід, за допомогою якого обґрунтовується взаємозв'язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ як елементів системи. Визначальне місце в роботі посів і структурно-функціональний підхід, наскрізна ідея застосування якого знайшла своє практичне відображення в аналізові змісту діяльності державного апарату, формулюванні основних категорій дослідження, визначенні принципів його діяльності, а також напрямів удосконалення. За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено шляхи становлення і розвитку державного апарату, етапи формування і трансформації його складових (п. 1.1). Порівняльно-правовий метод було використано для визначення напрямів удосконалення діяльності державного апарату (п. 3.1). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені сутність, загальні та особливі риси державного апарату (п. 2.1). Застосування історичного та еволюційного методів дозволило виділити основні парадигми, що застосовувалися до означення системи державних органів, які забезпечують організацію та виконання внутрішніх і зовнішніх функцій держави (п. 3.1). Метод семантичного аналізу було використано для виявлення змісту категорій «механізм держави», «державний апарат» та інших (п. 2.2). За допомогою догматико-юридичного методу було здійснено дослідження еволюції поглядів на співвідношення понять «державний апарат» і «механізм держави» (пп. 1.1, 2.1, 2.2). За допомогою герменевтичного методу встановлювалася текстуальна сутність нормативних приписів законодавчих актів щодо правового статусу учасників суспільних відносин, що виникають у процесі діяльності державного апарату (п. 2.2). Історичні аспекти становлення державного апарату досліджувалися на підставі порівняльно-правового, історичного методів (пп. 1.1, 1.2). Аналіз, що передбачав виявлення тенденцій розвитку функцій держави для відповідного удосконалення діяльності державного апарату, здійснювався на підставі використання методу прогнозування (пп. 3.1, 3.2).

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, в якому на основі структурно-функціонального підходу, відповідно до реалій сьогодення, розглянуто діяльність державного апарату, з'ясовано стан та основні тенденції його розвитку, зокрема:

вперше:

- за критерієм особливостей предмету дослідження та обсягу пізнавальних завдань запропоновано систематизацію наукових джерел з проблематики апарату держави, відповідно до якої виокремлено праці, в яких апарат держави характеризується як складова державного механізму, як об'єкт дослідження для висвітлення генезису державної влади або як основний предмет дослідження в контексті сучасних тенденцій розвитку української держави;

- обґрунтовано інструментальну цінність сучасних методологічних підходів (структурно-функціональний, синергетичний, програмно-цільовий, природно-правовий, лібертарний) для вироблення концептуальних положень удосконалення діяльності державного апарату України в умовах розвитку методології правознавства від державоцентристських до антропоцентристських світоглядних засад;

- розроблено науковий алгоритм дослідження державного апарату, який складають послідовне вивчення наступних компонентів: з'ясування вимог, що пред'являється до державного апарату; формування системи ознак, за допомогою яких державний апарат можна описати як систему; здійснення структурно-функціональної характеристики сучасного державного апарату; визначення принципів діяльності державного апарату; формулювання напрямів підвищення ефективності функціонування державного апарату;

удосконалено:

- структурно-функціональну характеристику державного апарату України на підставі вивчення його внутрішньої будови, конкретизації функцій окремих підсистемних утворень, що мають узгоджуватись з метою та функціями держави;

- напрями реформування системи правоохоронних органів, зокрема, їх підпорядкування, кадрового, фінансового та ресурсного забезпечення, правового та соціального захисту працівників, функціонального навантаження, обсягу компетенцій;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування та змістовне навантаження поняття «апарат держави», під яким пропонується розуміти органічно об'єднану спільними принципами, цілями, завданнями та функціями систему державних органів, структура і предметна компетенція яких детерміновані функціями держави, та які у своїй єдності створюють необхідні умови для забезпечення духовних, матеріальних, соціальних та інших потреб суспільства;

- концептуальні положення щодо визначення сучасного стану організації та діяльності апарату української держави а також перспектив його подальшого реформування.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформовані й аргументовані у дисертаційному дослідженні теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації мають прикладний характер і використовуються за різними напрямками діяльності у:

правотворчій діяльності - до комітету ВРУ направлені пропозиції щодо прийняття нових і вдосконалення існуючих нормативно-правових актів, зокрема законів України «Про Національні Збори України», «Про Президента України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про судоустрій та статус суддів», «Про контрольно-наглядові органи», при розробленні та затвердженні Закону України «Про Стратегію розвитку України» (лист КНУВС № 46/2Вр від 01.03.2010);

правозастосовній діяльності - при організації діяльності державного апарату України (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Вознесенської міської ради № 683/01-02/11/1 від 18.03.2010, акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Вознесенського МВ УМВС України в Миколаївській області № 43/3519 від 12.03.2010);

навчальному процесі - при підготовці розділів підручників та навчальних посібників із таких дисциплін, як: теорія держави і права, конституційне право (акт впровадження наукових розробок дисертаційного дослідження у навчальний процес КНУВС від 01.04.2010).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднені на міжнародних, наукових та науково-практичних конференціях, зокрема: «Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку.» (м. Косів Івано-франківської обл., 2009); «Філософські, методологічні та психологічні проблеми права» (м. Київ, 2009); «П'яті Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 2009); «Проблеми формування і розвитку громадянського суспільства» (м. Київ, 2010).

Публікації. Основні наукові положення та результати дисертації відображено у дев'яти публікаціях, з яких, п'ять - у фахових виданнях за переліком ВАК України та чотири - у збірниках тез доповідей і наукових повідомлень науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, які поділяються на шість підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (238 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 217 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 194 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, використані методи, висвітлено наукову новизну роботи, її значення у практичній, науково-дослідній та навчально-науковій діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дослідження державного апарату України» складається з двох підрозділів і присвячений висвітленню теоретичних і правових аспектів дослідження діяльності державного апарату, вивченню бібліографії з проблематики державного апарату, методології та сучасних підходів до удосконалення діяльності державного апарату.

У підрозділі 1.1 «Історіографія з питань діяльності державного апарату України» подається аналіз наукової джерельної бази з проблематики діяльності державного апарату.

Рівень наукових розробок із даної проблематики є недостатнім порівняно з потребами українського суспільства та іншими європейськими країнами. Здебільшого українські наукові розвідки присвячені розгляду механізму держави, а вже в його рамках державного апарату.

Із метою упорядкування і приведення до логічної завершеності огляду бібліографічних джерел, ми угрупували їх на декілька груп. У рамках першої групи було розглянуто роботи, в яких об'єктом дослідження виступав механізм держави, як політико-правовий поліструктурний феномен, а також його окремі складові. У межах другої групи акцентовано увагу на роботах, в яких аналізувалися історичні аспекти формування державного апарату. Роботи третьої групи, присвячені аналізу безпосередньо державного апарату.

Огляд літератури, що висвітлює загальні теоретико-правові засади діяльності державного апарату, доводить як певні наукові здобутки у вивченні складових механізму держави, так і відсутність одностайності в концептуальних підходах до його вивчення і відповідно вироблення напрямів вдосконалення в царині вітчизняної теоретико-правової науки. У переважній більшості досліджень відсутня наукова аргументація щодо обрання тієї чи іншої методології для дослідження державного апарату.

У підрозділі 1.2. «Методологія досліджень проблематики діяльності державного апарату України» вивчаються важливі для дослідження державного апарату наукові підходи.

Аналізуючи корисність застосування функціонально-цільового підходу, визначаються його як позитивні, так і негативні сторони. До позитивів належить те, що правильність формулювань цілей державного апарату доцільно перевіряти, виходячи з тієї соціальної функції, яку їм визначає суспільство, а ступінь функціональності державного апарату можна оцінити шляхом співставлення цілей державного апарату із тими функціями, що він виконує у практичній діяльності.

Діяльність державного апарату автор розглядає з позицій лібертарної концепції права. Відповідно до даної концепції, право є формою і мірою свободи, що реалізується за принципом формальної рівності. Сутність права полягає у формальній рівності, що може бути усвідомлена крізь єдність трьох складових: 1) суспільних відносин; 2) свободи і 3) справедливості. Трактування права як міри свободи дозволяє оцінювати правову якість діяльності державного апарату, оскільки пропонує критерій розрізнення правової діяльності від свавільної, заснованої на неправових законах, такого що ґрунтується на інтересах людини, а зумовленої олігархічними, вузько клановими та партійними інтересами.

Зроблено висновок, що основним методом дослідження державного апарату має виступати структурно-функціональний підхід, основу якого складають дослідження взаємозв'язку категорій структури і функцій. Структура державного апарату має розглядатися у нерозривній єдності із функціями, оскільки дослідження структури передбачає, що елементи частини об'єкта визначаються не лише з боку субстанціональних, субстратних властивостей, а з погляду на їх місце в рамках досліджуваного цілого, тобто за функціями, що виконуються.

Окрему увагу приділено нетрадиційним методам дослідження. Зокрема, синергетичний підхід дав можливість побачити реальні риси майбутнього стану діяльності державного апарату, аналізуючи наявну просторову конфігурацію даної системи при певних типах швидких еволюційних процесів і відомих заздалегідь умовах.

Розділ 2 «Поняття та принципи діяльності державного апарату України» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню змісту поняття державного апарату, а також основних принципів його діяльності.

У підрозділі 2.1. «Поняття та структурно-функціональна характеристика державного апарату України» аргументується актуальність дослідження даного питання, що полягає у недостатньо чіткій сформованості концепції у галузевих дослідженнях щодо визначення поняття державного апарату, обґрунтування необхідності застосування структурно-функціонального підходу як до формування самого державного апарату, так і до визначення принципів його діяльності.

Аналізуючи різноманітні підходи до визначення поняття «механізм держави», автором було виділено три основні концепції: механістична, діяльнісна та організаційна.

Відповідно до першої, механізм держави визначають як метод, спосіб функціонування державних органів. Відповідно до діяльнісної концепції, механізм держави - це сукупність станів і процесів, послідовність дій державних органів, що реалізують зовнішні і внутрішні її функції; процес реалізації державної влади, процес функціонування держави, її ефективність, адекватність органів, їх повноважень, форм діяльності цілям і завданням держави. Відповідно до третьої - механізм держави можна розглядати як систему державних органів, установ і організацій, об'єднаних метою реалізації функцій держави.

Здійснений нами логіко-семантичний аналіз наукових джерел дозволив твердити, що в українських наукових джерелах механізм держави найчастіше репрезентований через останнє - організаційне розуміння.

Проведене дослідження дозволило виділити два основі підходи до трактування аналізованої організаційної концепції. У вузькому розумінні механізм держави - система лише державних органів, у широкому розумінні - окрім державних органів, до механізму включали партію, Ради з їх чисельними розгалуженнями у центрі і на місцях, у вигляді адміністративних, господарських та інших організацій.

Наслідком проведення дослідження стало вироблення на основі структурно-функціонального підходу визначення поняття «державний апарат», під яким слід розуміти органічно об'єднану спільними принципами, цілями, завданнями та функціями систему державних органів, структура та предметна компетенція яких детерміновані функціями держави, що у своїй єдності створюють необхідні умови для забезпечення духовних, матеріальних, соціальних та інших потреб суспільства.

Відповідно до даного визначення було розроблено науковий алгоритм дослідження державного апарату, який становить поетапне з'ясування наступних елементів: 1) система вимог, що пред'являється до державного апарату; 2) система ознак, за допомогою яких державний апарат можна описати як систему (взаємодію монад); 3) структурно-функціональна характеристика сучасного державного апарату; 4) принципи діяльності державного апарату; 5) формулювання напрямів підвищення функціонування державного апарату. державний законодавство україна європейський

Обґрунтовано думку, що структурно-функціональна характеристика державного апарату є можливою за умови розроблення алгоритму побудови сучасного державного апарату, складовими якого виступають: 1) формування сучасного державного апарату має бути наслідком зламу не лише самого державного апарату, але й світогляду державних службовців, їх розуміння сутності та призначення держави в сучасних умовах у контексті реалізації доктрини верховенства права; 2) формування сучасного державного апарату передбачає не лише ліквідацію старих і віджилих форм, а й формування та створення нових, що відповідають об'єктивним тенденціям розвитку суспільних процесів і реальним інтересам громадян; 3) дані процеси відбуватися в одномірних просторово-часових рамках, тобто здійснюватися одночасно.

Було охарактеризовано наступні підсистеми органів державного апарату та відповідні їм функції: 1) орган законодавчої влади (законодавча, представницька, контрольна, політична, фінансова, інформаційна, установча); 2) система органів виконавчої влади (виконавська, спрямовуюча, координуюча і контролююча); 3) система органів судової влади (конституційного нагляду, правосуддя, охоронна); 4) контрольно-наглядові органи (контролю і нагляду).

У підрозділі 2.2. «Принципи діяльності державного апарату України в контексті доктрини Верховенства права» проаналізовані основні принципи діяльності сучасного державного апарату. Сформульовано авторське визначення поняття «принципу діяльності державного апарату» - висхідне положення, що відображає пізнані та засвоєні людиною об'єктивні закони та закономірності, відносини й взаємозв'язки щодо формування, функціонування та розвитку державного апарату і становлять собою нормативну фіксацію наукового знання про них.

Запропоновано адекватні критерії угрупування принципів діяльності державного апарату: структурний і функціональний. Відповідно виділено дві групи принципів: структурні і функціональні. Структурні принципи - це такі принципи, що визначають основоположні ідеї будови структури державного апарату, до них віднесено наступні: верховенство права; демократичний централізм; законність; суверенність державної влади; поділ влади; національна рівноправність (інтернаціоналізм); плановість; системність; гласність; публічність; науковість; професійна етика. Функціональні принципи визначають принципи ефективного функціонування державного апарату, процес здійснення державним апаратом своїх функцій і завдань. До даної групи автор відніс наступні принципи: диференціація і фіксування функцій через видання правових норм, відповідальності органів держави і їх посадових осіб за діяльність (бездіяльність); централізації основних питань управління і децентралізації оперативних функцій; ієрархічності системи управління; співвіднесення лінійних і функціональних структур за умови верховенства лінійних; співвіднесення галузевих і територіальних начал; поєднання колегіальності і єдиноначальництва; поєднання переконання і примусу.

У розділі 3 «Шляхи удосконалення діяльності державного апарату України» проаналізовано шляхи удосконалення діяльності державного апарату, подані пропозиції до вдосконалення діяльності правоохоронних органів.

У підрозділі 3.1. «Удосконалення діяльності державного апарату України в контексті сучасних реформ», зважаючи на виокремлення таких підсистем, як: орган законодавчої влади; система органів виконавчої влади; система органів судової влади; контрольно-наглядові органи, проаналізовано напрями удосконалення кожної з них.

Так, стосовно удосконалення діяльності Верховної Ради України, зазначено, що Україна дозріла до того факту, що потрібно вводити двопалатний парламент, нижня палата якого прийматиме закони, а верхня - затверджувати їх і займатиметься кадровими питаннями. Це підвищить рівень законодавчої діяльності; створить умови для подолання політичної корупції в парламенті, а також встановлення політичної відповідальності; відтворить рівноцінне представництво регіонів, коли велику, рівно як і маленьку область представлятиме рівна кількість народних обранців; створить всередині законодавчої гілки влади своєрідну систему стримувань та противагу; дасть змогу реального втілення у їх діяльність принципу демократичного централізму: а) централізація керівництва і нормативної бази з основних питань, що стосуються загальнодержавного розвитку; б) децентралізація оперативних функцій, ініціатива знизу до верху з питань місцевого та регіонального розвитку; в) взаємна відповідальність органів центральної і місцевої влади за реалізацію державної і місцевої політики); закласти фундамент для консенсусу регіональних еліт, а згодом єднання української нації; прискорення проведення адміністративно-територіальної реформи. Відповідним нормативним актом, в якому мають бути розв'язані дані питання пропонується визнати Закон України «Про Національні Збори України».

Доведено, що за Президентом України доцільно зберегти загальнонаціональний і прямий представницький мандат Глави держави, оскільки йому відповідає конституційно-правовий статус Президента як гаранта державного суверенітету, безпеки і територіальної цілісності України. Завдання Президента України у взаємодії із Верхньою палатою полягатиме у гарантуванні стабільності державного апарату, здійсненні реформ, визначенні пріоритетів державної політики, що мають забезпечити постійний прогрес нації. Доцільно, також, закріпити у Конституції України положення про те, що Президент України сприяє взаємодії державних органів, органів місцевого самоврядування. При розгляді напрямів удосконалення виконавчої влади акцентовано увагу на тому, що існуючий нині дуалізм виконавчої влади з прийняттям Закону України «Про Кабінет Міністрів України» так і не ліквідовано. Перш за все, запропонованими змінами значно обмежено можливості уряду формувати зовнішньополітичний курс держави та вирішувати ряд питань внутрішньої політики - згідно з запропонованими змінами не Прем'єр-міністр, а глава держави вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України. Тому, з метою подолання дуалізму виконавчої влади, Кабінет Міністрів України повинен отримати самостійність, і безпосередньо Уряд має забезпечувати і бути відповідальним за здійснення зовнішньої і внутрішньої політики. Джерелом формування Уряду має залишатися парламент. Таким чином, перемігши на парламентських виборах, політичні партії зможуть визначати склад уряду і проводити державну політику, виконуючи свої зобов'язання перед виборцями. Дані та інші зміни доцільно відобразити в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Аналізуються напрями удосконалення діяльності судової влади. Зазначено, що на відміну від законодавчої та виконавчої влади, які представлені лише кількома вищими органами, судова влада здійснюється усією сукупністю судових органів. Причому кожен із них, а не лише Верховний Суд України, вирішує конкретні справи самостійно. Саме тому, постає дуже важлива проблема в рамках розвитку державного апарату сформувати систему судів, судоустрій країни, де кожний суд, зберігаючи за собою право на самостійне вирішення конкретних справ, тобто здійснення судової влади, зберігає приналежність до судової влади, і розв'язує ті завдання, котрі стоять перед судовою владою як елементом державного апарату безпосередньо. Основним завданням судової влади виступає забезпечення верховенства права, гарантування прав людини у судовому процесі, встановлення істини при вирішенні кожної конкретної справи. Тому, головним завданням і напрямом удосконалення діяльності судової влади є унеможливлення впливу на них як з боку держави, так і з боку окремих громадян.

Доведено, що нинішня модель поділу влади на три гілки в Україні є неефективною з погляду забезпечення і створення реальних гарантій прав людини, бо закріплені права людини в Конституції України реально державою не гарантовані. Саме тому, в умовах української дійсності формування контрольно-наглядової гілки влади є конче необхідною справою. У згаданому контексті, логічною виступає необхідність розроблення на підставі зазначеного Закону України «Про контрольно-наглядові органи», в якому доцільно регламентувати порядок організації та діяльності контрольно-наглядових органів, визначити їх систему, коло повноважень, відповідальність тощо.

У підрозділі 3.2. «Удосконалення діяльності правоохоронних органів» формуються підходи до удосконалення діяльності прокуратури, органів внутрішніх справ в контексті удосконалення діяльності усього державного апарату.

Підготовлено пропозиції щодо напрямів реформування системи правоохоронних органів, зокрема, їх підпорядкування, кадрового, фінансового та ресурсного забезпечення, правового та соціального захисту працівників, функціонального навантаження, обсягу компетенцій тощо. Акцентовано увагу на необхідності прийняття Закону України «Про органи внутрішніх справ», в якому, з урахуванням мети функціонування державного апарату, слід передбачити такі функції: захист життя, здоров'я, охорона прав та свобод людини і громадянина, захист власності, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань; забезпечення громадської безпеки та громадського порядку, безпеки дорожнього руху, а також виконання інших завдань, що вимагають постійної оперативної готовності та підвищеної мобільності; запобігання правопорушенням та їх припинення; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх учинили; виконання кримінальних покарань та адміністративних стягнень у межах повноважень, визначених законодавством; конвоювання заарештованих і засуджених; охорона учасників кримінального судочинства; участь у наданні соціальної та правової допомоги в межах, установлених законодавством, приватним та посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та об'єднанням громадян у реалізації їх законних прав та інтересів; здійснення досудового слідства та дізнання в кримінальних справах; охорона державного кордону України, а також виключної (морської) економічної зони України; реалізація державної політики з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб. Робиться висновок, що головним завданням реформування правоохоронних органів виступає їхня переорієнтація із захисту інтересів влади на захист прав і свобод людини і громадянина. На цьому шляху доцільно позбавити досудове слідство обвинувального ухилу, запровадити змагальність та процесуальну рівність, а також забезпечити гарантії для держави на кримінальне переслідування, ліквідувавши існуючу практику підміни судами цієї функції.

ВИСНОВКИ

У висновках викладено основні положення роботи, що відповідають вимогам наукової новизни, та мають теоретичне і практичне значення для теорії держави та права, практики нормативно-правового регулювання діяльності сучасного державного апарату України.

Констатовано, що сучасний стан діяльності державного апарату України потребує докорінного покращення, одним із інструментів якого виступає усвідомлення нових функцій держави і відповідно до них будови державного апарату. Такий стан поєднаний із тим, що в теоретико-правових дослідженнях приділяється недостатня увага питанням структурно-функціонального аналізу діяльності державного апарату, а також формуванню відповідних даному методу напрямів удосконалення його діяльності.

За результатами проведеного дослідження діяльності сучасного державного апарату України вважаємо за необхідне сформулювати найбільш важливі та практично значущі, науково обґрунтовані, висновки.

Проаналізовано наукові джерела з проблематики діяльності державного апарату України. Констатовано, що в теоретико-правовій літературі і донині не сформульовано парадигму щодо гносеологічних можливостей, форм і перспектив застосування структурно-функціонального методу дослідження державного апарату. Наявні дослідження щодо сутності структурно-функціонального методу, особливо його застосування щодо державного апарату, за виключенням певних монографічних досліджень, не можна охарактеризувати як достатні і адекватні сучасному середовищу функціонування державного апарату. За критерієм особливостей предмету дослідження та обсягу пізнавальних завдань запропоновано систематизацію наукових джерел з проблематики апарату держави, відповідно до якої виокремлено праці, в яких апарат держави характеризується як складова державного механізму, як об'єкт дослідження для висвітлення генезису державної влади або як основний предмет дослідження в контексті сучасних тенденцій розвитку української держави;

Сформульовано методологічний інструментарій дослідження діяльності державного апарату. Зокрема, в роботі було проаналізовано не лише найбільш типові для дослідження державного апарату методологічні підходи, а й нові методи дослідження, зокрема, синергетичний підхід, лібертарну концепцію права, а також теорію багатомірних оціночних просторів. Співставлення структурно-функціонального, функціонально-цільового і системно-ресурсного підходів дозволило дійти висновку, що усі вони успішно можуть бути використані не лише для накопичення теоретичного знання, але й і у практичній діяльності державного апарату. Наприклад, вони відкривають можливості для контролю і корекції діяльності різних державних органів, оскільки дозволяють виявити не тільки відхилення від плану, але й можливі відхилення виконуваних функцій від структури органу. Зроблено висновок, що застосування структурно-функціонального підходу найбільш адекватно відображає діяльність державного апарату, дає більш широкі, порівняно з функціонально-цільовим і системно-ресурсним та іншими проаналізованими підходами, можливості.

З позиції теорії держави та права досліджено ґенезу понять «державний апарат» і «механізм держави», визначено їх сучасний зміст. Проведення компаративного аналізу понять механізм держави і державного апарату уможливило угрупувати позиції дослідників із проблематики діяльності державного апарату України і виділити наступні підходи: державний механізм є поняттям ширшим за державний апарат; поняття державного апарату і державного механізму є ідентичними і їх зміст є тотожним; поняття державний апарат включає в себе не лише державні підприємства, установи та організації, але й працівників, які на них працюють. Відповідно констатовано, що у науковому мисленні фігурує декілька висхідних уявлень, кожне з яких для означення державних підприємств установ і організацій послуговуються двома термінами: «державний апарат» і «механізм держави». Їх аналіз дав можливість сформулювати авторське визначення поняття державного апарату, під яким пропонується розуміти органічно об'єднану спільними принципами, цілями, завданнями та функціями систему державних органів, структура і предметна компетенція яких детерміновані функціями держави та які у своїй єдності створюють необхідні умови для забезпечення духовних, матеріальних, соціальних та інших потреб суспільства.

Розроблено науковий алгоритм дослідження державного апарату. У роботі запропоновано власне бачення не лише на державний апарат як систему, а й презентовано власний підхід до алгоритму його дослідження. Запропоновано авторське бачення наукового алгоритму дослідження державного апарату, складовими якого мають виступати: вимоги, що пред'являється до державного апарату; система ознак, за допомогою яких державний апарат можна описати як систему; структурно-функціональна характеристика сучасного державного апарату; принципи діяльності державного апарату; відповідне формулювання напрямів підвищення функціонування державного апарату.

Розширено структурно-функціональну характеристику державного апарату. Здійснений аналіз впливу функцій на структуру державного апарату дає можливість чітко виявити основні контури організаційної і функціональної структур, простежити та намітити тенденції подальшого розвитку державного апарату. В результаті проведеного дослідження, було сформовано модель системи органів державної влади в Україні: 1) законодавча влада - Верховна Рада України; 2) Президент України; 3) виконавча влада - Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації; 4) судова влада - Конституційний Суд України, суди загальної та спеціальної юрисдикції; 5) контрольно-наглядова влада - прокуратура, Уповноважений ВРУ з прав людини, Рахункова палата. Аргументовано положення про визначальну роль структурно-функціонального підходу для розв'язання даних питань, адже структурні і функціональні характеристики державного апарату є найбільш змістовними для його опису і дають можливість простежити взаємний вплив статичних і динамічних елементів, зумовленість структури державного апарату його функціями, а функцій державного апарату - метою функціонування та розвитку держави.

Здійснено класифікацію принципів діяльності державного апарату. Відповідно до структурно-функціонального підходу було запропоновано адекватні критерії угрупування принципів діяльності державного апарату: структурний і функціональний; відповідно виділено дві групи принципів: структурні і функціональні. Структурні принципи - це такі принципи, які визначають основоположні ідеї будови структури державного апарату, функціональні - визначають принципи ефективного функціонування державного апарату, процес здійснення державним апаратом своїх функцій і завдань. Визначено складові даних груп принципів, охарактеризовано їх зміст.

Визначено основні напрями удосконалення діяльності державного апарату. Так, стосовно удосконалення діяльності Верховної Ради України, зазначено, що Україна дозріла до того факту, що потрібно вводити двопалатний парламент, нижня палата якого прийматиме закони, а верхня - затверджувати їх і займатися кадровими питаннями. Стосовно удосконалення діяльності Президента України доведено, що за Президентом доцільно зберегти загальнонаціональний і прямий представницький мандат Глави держави, оскільки йому відповідає конституційно-правовий статус Президента як гаранта державного суверенітету, безпеки і територіальної цілісності України. З метою подолання дуалізму виконавчої влади Кабінет Міністрів України повинен отримати самостійність, і безпосередньо Уряд має забезпечувати і бути відповідальним за здійснення зовнішньої і внутрішньої політики. Джерелом формування Уряду має залишатися парламент. У рамках розвитку державного апарату потрібно сформувати систему судів, судоустрій країни, де кожний суд, зберігаючи за собою право на самостійне вирішення конкретних справ, тобто здійснення судової влади, зберігав приналежність до судової влади, і розв'язував ті завдання, котрі стоять перед судовою владою як елементом державного апарату безпосередньо. Окрему увагу в роботі приділено формуванню контрольно-наглядової гілки влади, яке саме по собі виступає напрямом удосконалення діяльності державного апарату. Дані напрями удосконалення пропонується відобразити у відповідних законах України: «Про Національні Збори України», «Про Президента України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про судоустрій та статус суддів», «Про контрольно-наглядові органи».

Обґрунтовано основні напрями удосконалення діяльності правоохоронних органів. Встановлено, що необхідність удосконалення їх діяльності зумовлена не тільки тим, що його потребують конкретні суб'єкти правоохоронної діяльності безпосередньо, а й потребою підвищення ефективності державного апарату в цілому.

Зазначено, що нині постала гостра необхідність у визначенні правових та організаційних засад діяльності правоохоронних органів України, їх завдань, функцій, загальної структури, системи кадрового, фінансового та ресурсного забезпечення, правового та соціального захисту працівників, що загалом визначаються автором як основні напрямки удосконалення їхньої діяльності. Головним завданням реформування правоохоронних органів виступає їх переорієнтація із захисту інтересів влади на захист прав і свобод людини і громадянина. На цьому шляху доцільно позбавити досудове слідство обвинувального ухилу, запровадити змагальність та процесуальну рівність, а також забезпечити гарантії для держави на кримінальне переслідування, ліквідувавши існуючу практику підміни судами цієї функції.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ракул О. В. Поняття та структурно-функціональна характеристика сучасного державного апарату України / О. В. Ракул // Юриспруденція: теорія і практика. Випуск 9(59). - Київ : 2009. - С. 50-57.

2. Ракул О. В. Дослідження ґенези принципів діяльності сучасного державного апарату України в контексті доктрини верховенства права / О. В. Ракул // Підприємство господарство і право. Науково-практичний господарсько-правовий журнал. Випуск 9(165). - Київ : 2009. - С. 7-9.

3. Ракул О. В. Напрями вдосконалення діяльності сучасного державного апарату України / О. В. Ракул // Підприємство господарство і право. Науково-практичний господарсько-правовий журнал. Випуск 10(166). - Київ : 2009. - С. 17-21.

4. Ракул О. В. Концептуальні засади вдосконалення діяльності правоохоронних органів України / О. В. Ракул // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. Випуск 5(66). - Київ : 2009. - С. 190-197.

5. Ракул О. В. Методологія та сучасні підходи до удосконалення діяльності державного апарату України / О. В. Ракул // Науковий вісник Ужгородського національного університету : Серія Право. Випуск 12 : Частина 1. - Ужгород : Поліграфцентр «ЛІРА» 2009. - С. 63-67.

6. Ракул О. В. До питання про перспективи розвитку правової держави в України / О. В. Ракул // Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку. Збірник мат-лів міжвуз. наук. конф. (27-31 січня 2009 р.) - Вип.10. - К. : Київський університет права, 2009. - С. 250-251.

7. Ракул О. В. Співвідношення обов'язку та влади у сучасному державознавстві / О. В. Ракул // Філософські, методологічні та психологічні проблеми права. Мат-ли ІІ Всеукраїнської наук.-теор. конф. (31 січня 2009 р.). - Київ : Київський національний університет внутрішніх справ, 2009. - С. 122-123.

8. Ракул О. В. Реалізація принципів права, як умова забезпечення ефективності державного апарату / О. В. Ракул // П'яті Прибузькі юридичні читання. Мат-ли міжнародної наук.-практ. конф. (27-28 листопада 2009 р.). - Миколаїв : Іліон, 2009. - С. 86- 87.

9. Ракул О. В. Бібліографія з проблематики діяльності державного апарату України / О. В. Ракул // Проблеми формування і розвитку громадянського суспільства. Мат-ли міжнар. наук. конф. (19 березня 2010 р.) - Київ : Академія праці і соціальних відносин Федерації профспілок України, 2010. - С. 111-114.

АНОТАЦІЯ

Ракул О. В. Теоретичні засади удосконалення діяльності державного апарату України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. - Національна академія внутрішніх справ. - Київ, 2010.

Дисертацію присвячено теоретичним та правовим проблемам діяльності державного апарату. У роботі визначено такі поняття, як механізм держави, державний апарат, принципи діяльності державного апарату. Аргументовано позицію щодо необхідності розгляду методологічних питань при дослідженні проблем діяльності державного апарату.

Визначено науковий алгоритм дослідження державного апарату, відповідно до якого в роботі послідовно проаналізовано вимоги, що пред'являється до державного апарату, систему ознак, що описують державний апарат як систему, структурно-функціональну характеристику сучасного державного апарату, принципи його діяльності і основні напрями підвищення функціонування. З метою подальшого вдосконалення національного законодавства і практики його застосування сформульовано пропозиції щодо необхідності прийняття змін до Конституції України, нових законів України «Про Стратегію розвитку України», «Про Президента України», «Про судоустрій та статус суддів», «Про контрольно-наглядові органи», внесення змін та доповнень в чинну нормативну базу відповідно до визначених в роботі напрямів удосконалення діяльності державного апарату.

Ключові слова: державний апарат, механізм держави, правове регулювання, верховенство права, державний орган, функції державного апарату, структура державного апарату.

АННОТАЦИЯ

Ракул О.В. Теоретические основы усовершенствования деятельности государственного аппарата Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Национальная академия внутренних дел. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена теоретическим проблемам деятельности государственного аппарата Украины. В работе определены такие понятия, как механизм государства, государственный аппарат, принципы деятельности государственного аппарата. Доказана мысль о необходимости аргументирования выбора методов при исследовании государственного аппарата, проанализированы методы исследования государственного аппарата, принципы его деятельности, дана структурно-функциональная характеристика.

Разработан научный алгоритм исследования государственного аппарата, качественными составляющими которого выступают:

1) требования, предъявляемые к государственному аппарату;

2) система признаков, с помощью которых государственный аппарат можно описать как систему;

3) осуществление структурно-функциональной характеристики современного государственного аппарата;

4) принципы деятельности государственного аппарата;

5) формулирование адекватных направлений повышения функционирования государственного аппарата.

На основе структурно-функционального подхода даны авторские определения понятий: государственный аппарат, принципы деятельности государственного аппарата.

В работе были проанализированы не только наиболее типичные для исследования государственного аппарата методологические подходы, но и новые методы исследования: синергетический подход, либертарная концепция права, а также теория многомерных оценочных пространств. Сопоставление структурно-функционального, функционально-целевого и системно-ресурсного подходов позволило прийти к выводу, что все они успешно могут быть использованы не только для накопления теоретического знания, но и в практической деятельности государственного аппарата, ибо открывают возможности для контроля и коррекции деятельности различных государственных органов, позволяют обнаружить не только отклонение от плана, но и возможные отклонения выполняемых функций от структуры органа. Сделан вывод, что применение структурно-функционального подхода наиболее адекватно отображает деятельность государственного аппарата, дает более широкие, в сравнении с функционально-целевым и системно-ресурсным и другими проанализированными нами по тексту работы подходами, возможности.

Осуществлен анализ влияния функций на структуру государственного аппарата, что дало возможность четко выявить основные контуры организационной и функциональной структур, проследить и наметить тенденции последующего развития государственного аппарата.

В результате проведенного нами исследования, была сформирована система органов государственной власти в Украине:

1) законодательная власть - Верховная Рада Украины;

2) Президент Украины;

3) исполнительная власть - Кабинет Министров Украины, министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации;

4) судебная власть - Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции;

5) контрольно-надзорная власть - прокуратура, Уполномоченный ВРУ| по правам человека, Счетная палата.

Установлено и дополнительно аргументировано положение о центральном месте структурно-функционального подхода для решения данных вопросов, поскольку структурные и функциональные характеристики государственного аппарата являются наиболее содержательными для его описания и дают возможность проследить взаимное влияние статических и динамических элементов, обусловленность структуры государственного аппарата его функциями, а функций государственного аппарата - целью функционирования и развития государства.

В соответствии с структурно-функциональным подходом были предложены адекватные критерии группировки принципов деятельности государственного аппарата: структурный и функциональный; соответственно выделены две группы принципов: структурные и функциональные.

Относительно усовершенствования деятельности Верховной Рады Украины, отмечено, что Украина созрела к формированию двухпалатного парламента, нижняя палата которого будет принимать законы, а верхняя - утверждать их и заниматься кадровыми вопросами.

...