Управління державною виконавчою службою в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський регіональний інститут державного управління національної академії державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Управління державною виконавчою службою в Україні

Шандрук С.М.

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Львів - 2010

Вступ

Актуальність теми. Незадовільний стан виконавчої служби є актуальною проблемою державного управління в Україні. Неефективність її функціонування засвідчує офіційна статистика Міністерства юстиції України, відповідно до якої станом на 1 січня 2009 р. фактично виконано 34,7 % виконавчих документів від загальної їх кількості, що перебували на виконанні у Державній виконавчій службі (далі - ДВС), а станом на 1 грудня 2009 р. цей показник знизився до 28,4 %. Залишок виконавчих документів на кінець вказаного періоду становив понад 3 млн. на суму майже 71 млрд. грн., що на 380 тис. документів та на 29 млрд. грн. більше, порівняно з аналогічним періодом 2008 р.

Більше десяти років свого існування в незалежній Україні ДВС не змогла досягти тих показників виконання рішень, які мають розвинені країни Європи та США (майже 80 %). Такий стан справ є недопустимий, адже без належного виконання рішень діяльність суду позбавлена будь-якого сенсу. Це дискредитує владу, порушує основні засади законності, дезорганізує функціонування державного механізму, та найважливіше, нівелює довіру людей до органів влади, їх віру у справедливість. Адже якою б ефективною не була б діяльність судових органів влади, за умови недосконалості процесу виконавчого провадження - рішення залишаються декларативними.

Історико-правовий аспект проблематики виконання рішень суду, становлення інституту виконавчого провадження актуалізували у своїх працях вітчизняні та зарубіжні науковці: Н.Б. Безус, Р.Х. Валєєва, Е.В. Васьковський, В.М. Голубєв, Г.В. Гольстем, В.М. Гордон, І.Е. Енгельман, П.П. Заворотько, В.В. Захаров, С.Г. Ковальова, К.М. Малишев, В.П. Пастухов, О.О. Патяка, В.В. Поліщук, С.В. Самохвалов, Л.В. Скомороха, Н.І. Старченко, В.В. Степанюк, С.Я. Фурса, В.В. Шикеринець та інші дослідники.

Формування виваженої мотиваційної політики щодо праці державних службовців, що забезпечуватиме підвищення ефективності їх діяльності та функціонування ДВС в Україні, а також перейняття позитивного зарубіжного досвіду та формування національного - залишаються одними з найпріоритетніших завдань сучасної управлінської науки в означеній сфері дослідження. У контексті державного управління проблематику функціонування ДВС як органу виконавчої влади висвітлюють у своїх працях Б. В. Авер'янов, Б. Я. Бачук, Ю. В. Білоусов, І. Л. Бородін, О. П. Ботезат, В. С. Ківалов, О. Р. Кузь, О. В. Лавринович, С. Ю. Лобанцев, Є. І. Мєзєнцев, М. П. Омельченко, М. В. Оніщук, Д. П. Фіолевський, М. Й. Штефан, М. М. Шупеня й інші науковці та практики.

Упродовж останніх років різні аспекти теорії та практики функціонування ДВС у незалежній Україні, шляхи покращення діяльності державних виконавців як державних службовців студіювали А. М. Авторгов, Р.В. Ігонін, Л.В. Крупнова, А.І. Перепелиця, С.М. Серьогін, В.Ю. Солодкий, М.І. Рудакевич, Ю.А. Сульженко, А.М. Фоменко, О.З. Хотинська, С.В. Щербак та інші дослідники, праці яких стали теоретичною основою проведеного дослідження.

Узагальнення історичного досвіду становлення та розвитку інституту судових виконавців, виявлення його позитивних та негативних рис, систематизація у теоретико-методологічній та організаційно-правовій площинах у науці державного управління є недостатнім, а відтак потребує детальнішого вивчення з метою оптимізації сучасного виконавчого провадження. Пріоритетним напрямом розвитку державотворення є проведення наукових порівняльно-правових досліджень, що спонукало до вивчення інститутів примусового виконання рішень в окремо взятих країнах. Такий підхід сприятиме загалом покращенню управління ДВС та розробленню чітко визначених рекомендацій стосовно вдосконалення діючого законодавства України, що певною мірою і містить запропоноване дисертаційне дослідження. Виявлення резервів удосконалення управління ДВС в існуючому правовому полі, а також можливих напрямів її реформування, акцентуація морально-етичних норм поведінки державних виконавців та інші чинники визначають актуальність дисертаційного дослідження, тему обраної роботи, її наукову важливість для теорії та практики державного управління.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Визначена програмою "Європейський вибір" актуальність тематики дисертаційного дослідження пов'язана з виконанням Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України за № 810 / 98 від 22 липня 1998 р. та основних напрямів реформування судової системи. Тема дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі - ЛРІДУ НАДУ) за темою "Публічна самоврядна влада в зарубіжних країнах" (2008 - 2009 рр., ДР № 0108U001509) у частині вивчення функціонування виконавчої служби зарубіжних держав.

Метою дослідження є обґрунтування теоретичних положень та напрацювання практичних рекомендацій щодо вдосконалення управління державною виконавчою службою в Україні.

Для досягнення мети окреслено та вирішено такі завдання:

розкрити теоретико-методологічну основу формування державної виконавчої служби в Україні;

розглянути понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять;

простежити генезис інституту примусового виконання рішень суду на українських землях та запропонувати періодизацію його становлення;

проаналізувати організаційно-правове забезпечення управління державною виконавчою службою та розкрити його особливості на основі вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду;

виявити особливості адміністративно-правового статусу суб'єктів виконавчого провадження та визначити їх рольові позиції щодо здійснення функцій у цьому процесі;

визначити напрями вдосконалення управління державною виконавчою службою в Україні, з огляду на зарубіжний досвід, та напрацювати рекомендації.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процес державного управління виконавчою службою.

Предметом дисертаційного дослідження є генезис, проблеми та напрями вдосконалення управління державною виконавчою службою в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є загальнонаукові та спеціальні методи. Системний та логічний методи використовувались у дослідженні структури ДВС та системи суб'єктів виконавчого провадження, їх класифікації; формально-логічний метод - для вивчення організаційно-правової основи діяльності; формально-юридичний - в аналізі норм чинного законодавства; структурно-функціональний - для дослідження організації та управління ДВС та її структурних підрозділів; порівняльно-правовий метод - у порівняльній площині при аналізі існуючих організаційно-правових форм інституту примусового виконання в зарубіжних країнах та в Україні; метод моделювання - для напрацювання практичних рекомендацій спрямованих на вдосконалення політики у сфері примусового виконання рішень, а також для побудови мотиваційного профілю державних виконавців. У цій частині використано сучасні тестові та аналітичні методики, зокрема опрацювання статистичного матеріалу з обчисленням основних характеристик та подальшою їх інтерпретацією.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертації вперше:

розроблено проект Кодексу професійної поведінки державних виконавців та аргументовано його впровадження;

сформовано мотиваційний профіль державних виконавців на основі емпіричних даних, з огляду на 12 показників: високий заробіток та матеріальне заохочення, фізичні умови роботи, структуризація роботи, соціальні чинники, взаємовідносини, визнання, досягнення, влада і вплив, різноманітність, креативність, самовдосконалення, цікава робота;

удосконалено:

класифікацію груп суб'єктів виконавчого провадження за функціональною ознакою: органи ДВС та державні виконавці; сторони та їх представники; особи, які сприяють виконанню судових рішень;

процедуру примусового виконання скасуванням терміну для добровільного виконання рішень та уточненням умов надання відстрочки-розстрочки й заміни способу (порядку) виконання рішення суду;

фінансовий механізм стимулювання праці державних виконавців, запроваджуючи оплату виконавчих дій;

набули подальшого розвитку:

сутність терміну "виконавче провадження" як сукупність правових норм, що регулюють порядок виконання рішень та правовідносини між учасниками процесу з виконання рішень судів, інших уповноважених органів та їх посадових осіб;

визначення основних періодів становлення інституту примусового виконання рішень та характеристика відповідних публічно-правових процедур;

систематизація принципів виконавчого провадження в частині доповнення їх управлінськими;

посилення правового статусу державних виконавців через зміну приналежності ДВС до системи правоохоронних інституцій;

мотивація зміни статусу Департаменту ДВС в системі органів юстиції як урядового органу державного управління;

напрями вдосконалення державної виконавчої служби на основі вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду в частині акцентуації етичних аспектів професійної поведінки державних виконавців, мотивації та стимулювання їх діяльності, покращення організаційно-правової форми інституту примусового виконання рішень.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні узагальнення та практичні рекомендації, сформовані та викладені у дисертаційній роботі, можуть бути використані у законодавчій та нормотворчій діяльності для підготовки проектів законодавчих та нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення діяльності ДВС; у науково-дослідній сфері у процесі вивчення питань застосування ДВС державно-владного примусу; у навчальному процесі під час викладання курсів з теорії та історії державного управління, виконавчого провадження, а також для модернізації навчальних програм зазначеного напрямку.

Теоретичні напрацювання автора в частині викладення теоретико-методологічної основи формування та функціонування державної виконавчої служби, дослідження еволюції її організаційно-правових структур, вивченні зарубіжного досвіду у цій сфері - використано для методичного забезпечення навчального процесу та викладання нормативних дисциплін "Організаційно-правові засади державного управління", "Теорія та практика державного управління", "Кадрова політика та державна служба", "Адміністративне право" для слухачів ЛРІДУ НАДУ за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів державного управління впродовж 2008 - 2010 рр. Наукові публікації отримали застосування у навчально-методичному забезпеченні дисциплін, у яких використано результати наукових досліджень автора з метою оптимізації підготовки бакалаврів, спеціалістів та магістрів, а також аспірантів та здобувачів за спеціальностями "Теорія та історія державного управління", "Механізми державного управління", "Місцеве самоврядування" та "Державна служба" (акт впровадження від 18.05.2010 р.)

Частина одержаних наукових результатів дисертаційного дослідження використано у роботі Головного управління юстиції у Хмельницькій області, зокрема теоретико-методологічні підходи щодо вдосконалення системи державної служби, які дозволяють підвищити ефективність діяльності державних службовців, а також у практичній роботі в частині перегляду нормативно-правових актів на відповідність їх чинному законодавству та під час підготовки комунікативних заходів щодо правової освіти державних службовців (акт впровадження від 20.05.2010 р.).

Сформульовані на основі проведеного аналізу пропозиції, впроваджено в діяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи щодо розробки практичних рекомендацій посадовим особам структурних підрозділів центрального апарату та територіальних управлінь міністерства стосовно оскарження дій та бездіяльності посадових осіб ДВС (акт впровадження від 28.07.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Науково-теоретичні положення, висновки та пропозиції, зокрема й ті, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення і результати дисертації доповідались та обговорювались на багатьох міжнародних та національних науково-практичних конференціях, зокрема: "Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції" (Львів, 2004 р.); "Менеджмент у XXI столітті: розвиток організацій та управління персоналом" (Львів, 2004 р.); "Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія" (Львів, 2005 р.); "Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика" (Львів, 2007 р.); "Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування" (Львів, 2008 р.); "Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку" (Київ, 2008 р.); "Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій" (Львів, 2009 р.), а також на засіданнях кафедри "Управління персоналом та державної служби" ЛРІДУ НАДУ.

Публікації. Основні положення та результати дослідження викладені в 11 наукових публікаціях, з яких 4 статті - у наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації визначається її предметом, метою та завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, переліку використаних джерел і літератури, додатків.

Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок, з них 206 - основний текст. Робота містить 12 додатків, до яких увійшло: 3 акти впровадження (додаток А), 4 рисунки, 6 таблиць, та 1 текстовий документ. Перелік використаних джерел і літератури складається зі 184 позицій на 19 сторінках.

1. Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; сформульовано основні положення наукової новизни; розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі - "Теоретико-методологічна основа становлення управління державною виконавчою службою" - розкрито теоретико-методологічну основу функціонування державної виконавчої служби в Україні, зокрема розглянуто понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять; висвітлено еволюцію наукових поглядів щодо розвитку інституту примусового виконання рішень, досліджено генезис інституту примусового виконання рішень суду на українських землях та запропоновано періодизацію його становлення.

У процесі наукових пошуків виявлено, що понятійно-категорійний апарат потребує вдосконалення шляхом надання взаємоузгоджених визначень. Зважаючи на те, що процесуальні та інші аспекти виконавчого провадження розкрито у чинному законодавстві та спеціальній літературі, зміст самого поняття остаточно не узгоджено дотепер. Тому, систематизуючи різні підходи щодо трактування сутності виконавчого провадження, зроблено висновок про те, що виконавче провадження - це сукупність правових норм, що регулюють порядок виконання рішень та процесуальні правовідносини між учасниками процесу з виконання рішень судів й інших уповноважених органів (посадових осіб).

У процесі дослідження встановлено, що виконавче провадження має свій особливий предмет та метод правового регулювання. Предмет правового регулювання становлять виконавчі (процесуальні) відносини, що виникають між державним виконавцем та учасниками провадження з приводу виконання рішення. Виконавчі правовідносини мають специфічні ознаки: їм притаманний владний характер, основним суб'єктом цих відносин є державний виконавець, ці відносини пов'язані з іншими правовідносинами (цивільно-правовими, цивільними процесуальними або кримінальними процесуальними, господарськими процесуальними, адміністративно-правовими), вони виникають з приводу виконання рішення юрисдикційного органу, становлять цілісну систему. Метод правового регулювання виконавчих правовідносин - санкціонований державою примус, який полягає у вчиненні державним виконавцем лише певних виконавчих дій у визначеному законом порядку, є імперативно-диспозитивний. На підставі того, що виконавче провадження має свої особливі предмет та метод правового регулювання, відповідні принципи та регламентуюче законодавство, зроблено висновок, що виконавче провадження не є частиною цивільного (або іншого) процесу, а становить самостійну процесуальну галузь права - виконавче процесуальне право.

Розкриваючи еволюцію наукових поглядів стосовно розвитку інституту примусового виконання рішень суду та виконавчого провадження, запропоновано розглядати дослідження дореволюційного, радянського та новітнього часу. Встановлено, що наукові підходи дореволюційного періоду є фрагментарними; вперше основні етапи становлення служби виконання рішень та розвиток системи способів примусового виконання розглянули радянські дослідники; проте, найобґрунтованішими є теоретичні доробки сучасних українських і російських учених.

Визначено та проаналізовано сім основних періодів розвитку інституту примусового виконання рішень на українських землях. Перший період (давньоруський) охоплює ІХ - ХV ст. та характеризується появою функції виконання судових рішень і перших нормативно-правових актів, які закріпили введення спеціальних посадових осіб (ябедників, мечників, вірників, діцьких, отроків, приставів), котрі сприяли процесу судочинства та забезпечували виконання рішень. Другий період (ХVІ ст.) вирізняється початком систематизації законодавства, що регламентувало діяльність діцьких та вижів, їх поступовою заміною на інститут возних. Публічно-правові процедури чітко регулювались Литовським Статутом (1566 р.). Третій період (початок 1648 р. - до 1782 рр.) характеризується відновленням інституту возних та кодифікацією законодавства. Впродовж наступного періоду (кінець ХVІІІ ст. - перша половина ХІХ ст.) на українських землях існували різні судові системи, які поступово були приведені відповідно до судової системи Росії. П'ятий період (друга половина ХІХ ст. - до 1917 р.) є визначальним в історії розвитку інституту виконання судових рішень, оскільки внаслідок судової реформи 1864 р. відновлено інститут судових приставів як структурний підрозділ судів. Законодавство того часу чітко визначало адміністративно-правовий статус та функції судових приставів, набули подальшого розвитку способи виконання рішень. Шостий - охоплює період радянської доби та характеризується "осоціалістичненням" органу виконання. Судові виконавці діяли під контролем голови суду і були повністю від нього залежні. Сьомий період пов'язаний із набуттям Україною незалежності та визначається реформуванням судової системи, яка набула статусу окремої гілки державної влади, та утворенням спеціального органу виконавчої влади - ДВС.

На сьогодні управління органами ДВС здійснює Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби. ДВС Міністерства юстиції України є єдиним органом, уповноваженим примусово виконувати рішення суду та інших владних інституцій у частині майнових стягнень. Виконання рішень суду - це завершальна стадія правозахисної діяльності, без якої саме рішення є декларативним. Відтак основним завданням ДВС є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень. Департамент ДВС здійснює функції безпосереднього керівництва діяльністю виконавчої служби, разом з кадровою службою Міністерства юстиції організовує добір кадрів та забезпечує підвищення їх професійного рівня, узагальнює статистичну звітність, організовує та контролює розгляд звернень юридичних та фізичних осіб, вносить пропозиції щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби, розробляє проекти нормативних актів стосовно виконання рішень судів й інших органів, здійснює їх правову експертизу тощо.

Досліджуючи принципи діяльності ДВС, розділені на загальні та спеціальні, запропоновано доповнити їх управлінськими. Загальні принципи властиві всім органам державної влади, а спеціальні - спеціалізованим органам державного управління, зокрема Державній виконавчій службі. До загальних належать принципи: верховенства права, законності, недоторканості людини, рівності громадян перед законом, недоторканості житла, державної мови, політичної нейтральності, контролю, гуманізму; до спеціальних - принципи своєчасності, повноти та неупередженості виконання, примусовості, доступності, предметної та територіальної юрисдикції, пріоритетності звернення стягнення на майно боржника, безпосередності проведення виконавчих дій державним виконавцем, об'єктивної істини, змагальності сторін, диспозитивності; до управлінських - принципи обов'язковості вимог державного виконавця та юридичної відповідальності осіб.

У другому розділі - "Організаційно-правове забезпечення управління державною виконавчою службою на сучасному етапі її розвитку" - розкрито особливості організаційної структури та правового забезпечення функціонування сучасної ДВС в Україні, проаналізовано проблемні питання її діяльності, виявлено особливості організаційно-правового статусу суб'єктів виконавчого провадження та визначено їх рольові позиції щодо здійснення функцій у цьому процесі.

В організаційній площині ДВС не є самостійним державним органом, а тому її потрібно розглядати в якості структурного елементу Мін'юсту та його територіальних органів (регіональних та територіальних управлінь юстиції). Органи ДВС мають трирівневу структуру, де на центральному рівні є відділ примусового виконання рішень Департаменту ДВС Міністерства юстиції України; на регіональному рівні - підрозділи примусового виконання рішень відділів ДВС відповідних головних управлінь юстиції; на територіальному рівні - відділи ДВС районних, міськрайонних, міських (міст обласного значення), районних у містах управлінь юстиції.

Установлено, що ДВС у сучасному стані має подвійне підпорядкування, що аж ніяк не сприяє ефективній роботі державних виконавців, утруднюючи її. Функції організації діяльності органів ДВС, координації та контролю дублюються як Департаментом ДВС та відділами ДВС, так і відповідними управліннями юстиції.

Аналіз правової бази, зокрема законів України "Про введення мораторію на примусову реалізацію майна", "Про особливості приватизації підприємств Державної акціонерної компанії "Укррудпром", "Про трубопровідний транспорт", "Про заходи щодо державної підтримки суднобудівної промисловості в Україні", "Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу" дозволив виявити наявність заборон щодо стягнення з підприємств-пільговиків боргів, що уможливлюють свідоме невиконання ними відповідних рішень суду.

Виявлено, що значною перешкодою своєчасному та повному виконанню рішень суду, окрім законодавчих, що регламентували введення мораторіїв на примусову реалізацію майна, є наявність податкової застави. Так нормами Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" надано переважаюче право органам ДПС перед іншими кредиторами, з огляду одержання податкової застави з вартості заставленого майна. Встановлений Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" мораторій забороняє стягнення на підставі виконавчих документів та перешкоджає ДВС виконувати судові рішення. У разі визнання боржника банкрутом, всі виконавчі провадження закриваються та передаються ліквідатору. Ще одною перешкодою ефективному виконанню ДВС своїх функцій є надання боржнику права добровільно виконати рішення суду або іншого юрисдикційного органу. Вважаємо, що існування терміну для добровільного виконання рішення є парадоксальним, адже такими діями законодавець уможливлює ухиляння боржника від виконання рішення шляхом приховування свого майна, тобто, захищаючи з боку держави інтереси боржника, а не стягувача. Ускладнюючою обставиною є також надання судом боржнику кредитування / відтермінування виконання рішення та заміна способу (порядку) його виконання. Умови реалізації цих процесуальних прав, на наше переконання, повинні визначатися законом чіткіше та не порушувати пріоритету прав стягувача, посилюючи роль судових виконавців як представників держави та закону.

Зважаючи на те, що класифікація суб'єктів виконавчого провадження закріплена в однойменному законі, вона потребує вдосконалення. У цьому процесі державному виконавцю відведена активна роль основного суб'єкта виконавчого провадження, оскільки він зацікавлений лише у своєчасному та повному виконанні рішення і наділений для цього владними повноваженнями. Сторони та їх представники, як зацікавлені особи, можуть активно впливати на хід виконання, а роль інших осіб (свідків, експерти, перекладачі) є пасивною й вони лише сприяють виконанню. Отже, учасників виконавчого провадження доцільно розподілити на три категорії: 1) органи ДВС та державні виконавці, які виконують виконавчі документи; 2) сторони та їх представники; 3) особи, які сприяють виконанню судових рішень. У цій частині аргументовано здійснювати класифікацію суб'єктів виконавчого провадження за функціональною ознакою з врахуванням особистої зацікавленості учасників у результатах здійснення певного виконавчого документа. Такий підхід сприятиме виробленню певних вимог, потреб щодо кожної групи осіб, а не як до учасників виконавчого провадження загалом.

Аналізуючи здійснення повноважень державними виконавцями, з'ясовано, що вони складаються з двох груп повноважень: представників учасників цивільних правовідносин та суб'єктів владних повноважень. Так, реалізуючи повноваження щодо отримання інформації про майновий стан боржника, реалізацію майна, задоволення вимог стягувача (тобто, повноваження, що спрямовані на виконання рішення), державний виконавець діє як представник учасника цивільних правовідносин. Однак у разі накладення штрафу або стягнення виконавчого збору, вони належать уже до категорії владних повноважень державного виконавця.

Акцентовано, що неналежний стан виконання судових рішень в Україні викликаний багатьма чинниками, серед яких важливе місце займають ті, що пов'язані з недостатнім правовим статусом державних виконавців. Державні виконавці, представляючи орган виконавчої влади, який здійснює правозастосовні та правоохоронні функції, беруть безпосередню участь у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, у виконанні вироків, рішень, ухвал і постанов судів, у контролі за виконанням законів. Установлено відсутність законодавчого закріплення системи особливих заходів державного захисту державних виконавців від перешкоджання виконанню службових обов'язків та від посягання на життя, здоров'я, житло і майно цих осіб та їх близьких родичів у зв'язку зі службовою діяльністю. Відповідно обґрунтовано висновок щодо необхідності зміни приналежності ДВС до правоохоронних органів.

Проаналізовано загальні вимоги до осіб, які претендують на посади державних виконавців: громадянство України; наявність юридичної освіти; належні особисті та ділові якості. Саме, щодо останньої категорії з означених вимог з'ясовано, що перевірка особистих та ділових якостей кандидата на зайняття посади державного виконавця в Україні є здебільшого формальною процедурою. Натомість у європейських країнах таке випробування здійснюється ретельніше.

Важливим елементом організаційно-правового забезпечення управління ДВС є система контролю за її діяльністю. Встановлено, що в системі органів юстиції наявний подвійний внутрішній контроль за функціонуванням ДВС з боку різних ланок Міністерства юстиції. Акцентовано, що органи прокуратури втратили право нагляду за виконавчим провадженням. Однак за наявності ознак злочину в діях державного виконавця прокуратура порушує кримінальну справу та провадить досудове слідство. Окрім того, ст. 21 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачено право прокуратури проводити перевірки в частині конфіскацій та виконання штрафів органами ДВС, а ст. 121 Конституції України регламентує здійснення прокуратурою нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах. Така правова колізія призводить до невиправданого втручання у діяльність органів ДВС з боку прокуратури.

Вважаючи оскарження дій державного виконавця однією з гарантій забезпечення прав осіб у виконавчому провадженні, визначено два види оскарження: адміністративний та судовий. Обґрунтовано висновок щодо переваги адміністративного порядку оскарження дій (бездіяльності) державного виконавця над судовим, оскільки перший є безоплатним та оперативнішим. У разі незгоди з прийнятим рішенням, воно може бути оскаржене особою у суді. Аналізуючи Закон України "Про виконавче провадження", визначено 12 видів постанов державного виконавця, які можна оскаржити у суді, а саме про: відкриття виконавчого провадження; відмову у його відкритті; відкладення провадження виконавчих дій; зупинення виконавчого провадження; повернення виконавчого документа стягувачу; повернення виконавчого документа до суду, що його видав, у разі відновлення судом строку для подання апеляційної скарги на рішення, за яким видано виконавчий документ та прийняття цієї апеляційної скарги до розгляду; відмову у розшуку майна боржника; стягнення витрат, пов'язаних із розшуком; стягнення з боржника витрат, що виникли у зв'язку з організацією та проведенням виконавчих дій; стягнення виконавчого збору; арешт коштів чи майна боржника; оцінку майна боржника. Оскарження постанов державного виконавця до суду призводить до відволікання ДВС й затягування виконання рішення, збільшує навантаження на суд та негативно психологічно впливає на стягувача та державного виконавця, може позбавити ДВС ініціативи. Відтак акцентується на необхідності зменшення кількісної формалізації процедурної діяльності державних виконавців. Вважаємо, що предметом оскарження можуть бути лише дії чи бездіяльність державних виконавців, пов'язані з порушенням прав учасників виконавчого провадження.

У третьому розділі - "Напрями вдосконалення управління державною виконавчою службою в Україні" - актуалізовано етичні аспекти професійної поведінки державних виконавців; обґрунтовано необхідність акцентуації чинників мотивації та стимулювання діяльності державних виконавців; розкрито організаційно-правові форми примусового виконання рішень у зарубіжних країнах; напрацьовано відповідні рекомендації.

Розглянувши специфічні особливості професійної діяльності державних виконавців (наявність конфліктної ситуації, вміння оперативно оцінити реальні обставини та приймати відповідні рішення, персональна відповідальність виконавця за виконання рішень, пильність та непідкупність, високе навантаження праці, "професійна деформація") та опираючись на вітчизняний і зарубіжний досвід, обґрунтовано висновок про необхідність запровадження Кодексу професійної поведінки державних виконавців. Вважаємо, що створення такого документа сприятиме впорядкуванню професійної діяльності працівників ДВС та вдосконаленню її на основі етичних норм, а також забезпеченню відповідного рівня фахової відповідальності та підвищенню якості надання послуг, зростанню рівня довіри громадян до державних службовців.

Досліджуючи теорії мотивації, останню визначено як сукупність мотивів, що спонукають людину до діяльності. З огляду на те, що всі люди від природи здатні до мотивації, зауважимо, що для кожної особи вона є індивідуальною та може змінюватися впродовж життя. Вважаємо, що створивши відповідний мотиваційний клімат у колективі, кожна людина може успішно зреалізувати свій власний потенціал, а організація - досягнути визначеної для неї мети.

Для цього за допомогою тестової методики англійських учених Ш. Річчі та П. Мартіна сформульовано найважливіші чинники мотивації державних виконавців. Наслідком проведеної експериментальної роботи, в якій брало участь 106 державних виконавців, стала розробка мотиваційного профілю, що дозволило визначити цінність таких 12 чинників: 1) високий заробіток та матеріальне заохочення; 2) фізичні умови роботи; 3) структуризація роботи; 4) соціальні чинники; 5) взаємовідносини; 6) визнання; 7) досягнення; 8) влада і вплив; 9) різноманітність; 10) креативність; 11) самовдосконалення; 12) цікава робота. Результати проведеного дослідження підтвердили, що в умовах світової економічної кризи працівники ДВС відчувають гостру потребу в гігієнічних чинниках і, всупереч теорії Ф. Герцберга та на підтвердження теорії А. Маслоу, найбільше державних виконавців до високопродуктивної праці мотивують заробітна плата та матеріальне заохочення (73 %), фізичні умови роботи (70 %), структуризація роботи (59 %), креативність (53 %), влада і вплив (51 %), службовий ріст (39 %).

Установлено, що найдієвішим способом стимулювання праці державних виконавців є винагорода за реальне, своєчасне і законне виконання виконавчого документа відповідно до ст. 47 Закону України "Про виконавче провадження". Однак існуючий механізм погодження отримання винагороди є дворівневий та недостатньо прозорий, що спричиняє затягування розгляду заяви про виплату винагороди під виглядом перевірки матеріалів виконавчого провадження. Вважаємо, що така система преміювання не здатна забезпечити ефективне заохочення державних виконавців. Тому запропоновано принципово новий підхід до стимулювання їх повсякденної діяльності - уведення оплати процесуальних дій, яку повинен здійснювати стягувач одразу після відкриття виконавчого провадження.

На сьогодні у світі виявлено існування двох основних форм організації діяльності служб примусового виконання рішень. Перша переважає у більшості країн континентальної Європи, де судові виконавці не перебувають на державній службі, є приватні особи та працюють на підставі ліцензії. Друга форма організації діяльності служб примусового виконання рішень діє в США, Німеччині, Російській Федерації та Україні, де судові виконавці є державними службовцями. Виявлено, що у країнах континентальної системи права вплив та контроль за діяльністю судових виконавців з боку суду є значно більшим, аніж у США та Англії. Значну роль у виконанні рішень судів в Європі та США відіграють страхові компанії, що в Україні та Російській Федерації дотепер не передбачено.

Інновацією штатної структури відділів Федеральної служби судових приставів Російської Федерації (далі - ФССП РФ) є наявність трьох категорій посад судових приставів (виконавців), де представники першої - виконують рішення судів та інших владних органів; другої - забезпечують встановлений порядок діяльності судів та третьої - здійснюють дізнання. Ці посадові особи наділені широким колом повноважень. Так, старший судовий пристав, його заступники та пристави, виконуючи службові обов'язки щодо забезпечення встановленого порядку, мають право на зберігання та використання вогнепальної зброї та спеціальних засобів. Пристави для забезпечення встановленого порядку діяльності судів можуть застосовувати фізичну силу й бойові прийоми для припинення злочинів та адміністративних правопорушень, затримання осіб, що їх скоїли, або затримання осіб відповідно до судового акту і в разі протидії законним вимогам пристава, а також при здійсненні примусового приводу осіб наділені правом входити на території та в приміщення для затримання і примусового доставлення зазначених осіб та входити в житлові приміщення цих осіб на підставі постанови суду. Пристави володіють правом перевіряти посвідчувальні документи осіб, що знаходяться в будівлях та приміщеннях судів і ФССП РФ та під час здійснення приводу, здійснювати особистий огляд громадян та їх речей у будівлях та приміщеннях судів і ФССП РФ. З огляду на вищезазначене, можна дійти висновку, що ФССП РФ фактично наділена поліційними функціями.

В європейських країнах до випробування кандидатів на зайняття посади державного виконавця, як було зазначено вище, підходять дуже виважено. Це пояснюється тим, що судові виконавці розпоряджаються майном боржника, тому повинні мати високий рівень довіри як з боку інших учасників виконавчого провадження, так і з боку суспільства. У багатьох країнах встановлено низку додаткових вимог та обмежень до кандидатів на посади судових виконавців. Так, перевірці підлягають відомості про перебування особи на поліцейському обліку, про визнання особи банкрутом. Перевіряються надані рекомендації, проводяться співбесіди, з метою випробування професійного рівня виконавця запроваджено також і проведення спеціальних екзаменів. У цій частині запропоновано перед призначенням на посаду державного виконавця обов'язково передбачити складання іспиту для перевірки спеціальних знань і проходження психологічних тестів.

З викладеного вище, можна дійти висновку, що досвід зарубіжних держав є необхідним для вивчення і застосовування з метою вдосконалення управління ДВС в Україні.

державний виконавчий суд примусовий

Висновки

Результати проведеного дослідження дозволили вирішити конкретне завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій, спрямованих на вдосконалення управління ДВС в Україні.

1. Розглянувши еволюцію наукової думки стосовно інституту примусового виконання рішень та виконавчого провадження, встановлено, що більшість вітчизняних і зарубіжних робіт науковців з означеної проблематики історико-правового спрямування та не мають управлінського аспекту. Запропоновано розглядати дослідження дореволюційного, радянського та новітнього часу. Встановлено, що наукові підходи дореволюційного періоду є фрагментарними; вперше основні етапи становлення служби виконання рішень та розвиток системи способів примусового виконання розглянули радянські дослідники; проте, найбільш обґрунтованими є теоретичні напрацювання сучасних українських та російських учених.

2. Аналізуючи та узагальнюючи підходи щодо понятійно-категорійного апарату, виявлено, що він потребує вдосконалення шляхом надання взаємоузгоджених визначень. Розкрито сутність поняття "виконавче провадження" та отримала подальший розвиток його дефініція. Систематизовано принципи виконавчого провадження в частині доповнення їх управлінськими.

Вважаємо, що виконавче провадження не є частиною цивільного процесу, а становить окрему від нього процесуальну галузь права - виконавче процесуальне право, що підтверджується наявністю у виконавчого провадження свого спеціального предмету, методу правового регулювання, принципів виконавчого провадження, законодавства про виконавче провадження. Правовою підставою примусового виконання рішень є правовий акт уповноваженого органу, який у разі добровільного невиконання боржником, за заявою стягувача або представника держави виконується державним виконавцем примусово. Виконавчі правовідносини виникають у разі добровільного невиконання боржником своїх обов'язків, тоді держава дозволяє застосувати до боржника примусові заходи, передбачені законом.

3. Визначено сім основних періодів розвитку інституту примусового виконання рішень на українських землях та охарактеризовано трансформаційні процеси, пов'язані з ним. Виявлено, що характерною особливістю діяльності вижів, діцьких та возних Литовсько-Руської держави, а пізніше - возних України-Гетьманщини, було поєднання виконавчих та освідчувальних функцій. Адміністративно-правовий статус виконавця змінився від слуги до урядовця (чиновника). На відміну від українського, виконавче провадження царської Росії було жорсткішим. Статус судового виконавця Росії ХV - початку ХХ ст. змінювався: чиновник - поліцейський - чиновник. Остаточно судові пристави як спеціальний інститут, що діяв при судах, сформувався лише після судової реформи 1864 р. Характерною рисою виконавчого процесу того часу було застосування майнових та особистих стягнень. Лише після реформи виконавче провадження почало діяти за принципом диспозитивності.

Період радянської доби характеризується "осоціалістичненням" органу виконання. Лише з набуттям Україною незалежності відбувається реформування судової системи та утворюється спеціальний орган виконавчої влади - Державна виконавча служба.

4. З'ясовано, що сучасна ДВС має подвійне підпорядкування, що не сприяє ефективній роботі державних виконавців. Функції організації діяльності органів ДВС, координації та контролю дублюються як Департаментом ДВС і регіональними відділами ДВС, так і відповідними управліннями юстиції. Поєднання організаційних, контрольних та виконавчих функцій в особі начальника відділу ДВС територіального рівня може призвести до виникнення різних порушень, що є невиправданим і потребує змін. Аргументовано, що для ефективнішої роботи статус Департаменту ДВС має бути посилений шляхом зміни його як урядового органу державного управління.

Аналіз чинного законодавства дозволив зробити висновок, що право боржника на добровільне виконання рішення суду або на отримання кредитування / відтермінування виконання чи заміну способу (порядку) виконання рішення, значно зволікає та ускладнює процес виконання. У цій частині запропоновано скасувати термін для добровільного виконання рішень і чіткіше визначити умови надання кредитування / відтермінування та заміни способу (порядку) виконання рішення суду.

Розкрито заборони на примусову реалізацію майна державних підприємств та підприємств паливно-енергетичного комплексу, суднобудівної промисловості, трубопровідного транспорту та ДАК "Укррудпром", які унеможливлюють виконання значної частини рішень суду. У зв'язку з цим обґрунтовано необхідність скасування діючих заборон.

5. Запропоновано класифікацію груп суб'єктів виконавчого провадження за функціональною ознакою. Аргументовано, що систему суб'єктів виконавчого провадження необхідно розглядати з урахуванням особистої зацікавленості його учасників у результатах виконання.

Здійснено аналіз організаційно-правового статусу державних виконавців. Встановлено, що він потребує посилення, оскільки реальний механізм правового захисту працівників ДВС на сьогодні відсутній. Державні виконавці, представляючи орган виконавчої влади, здійснюють правозастосовні та правоохоронні функції і за функціональним спрямуванням своєї діяльності належать до представників правоохоронних органів.

Виявлено, що існує надмірна регламентація процесуальної діяльності державного виконавця, тобто державний виконавець виносить завелику кількість постанов при виконанні рішень. Така ситуація може створювати можливості для зловживань правом на оскарження з боку боржника. Вважаємо, що предметом оскарження можуть бути лише дії чи бездіяльність державних виконавців, пов'язані з порушенням прав учасників виконавчого провадження.

6. На виконання рекомендацій Європейського Союзу щодо впорядкування професійної діяльності державних виконавців, її вдосконалення на основі етичних норм, якими повинні керуватись працівники ДВС у повсякденній практичній роботі, для забезпечення відповідного рівня фахової відповідальності та підвищення якості надання послуг і рівня довіри громадян до ДВС, пропонується запровадити Кодекс професійної поведінки державних виконавців, зміст якого розроблено.

Визначений у дослідженні мотиваційний профіль державних виконавців вказує, що найбільш мотивуючим чинником на сьогодні є високий заробіток та матеріальне заохочення. Зважаючи на попередній історичний досвід, запропоновано ввести оплату процесуальних дій державного виконавця, яку повинен здійснювати стягувач одразу після відкриття виконавчого провадження.

7. Розглянуто світовий досвід в окресленій площині, на підставі чого виявлено наявність двох основних форм організації інституцій примусового виконання рішень, де:

перша - переважає у більшості країн континентальної Європи, де судові виконавці не перебувають на державній службі і працюють на підставі ліцензії; існує значний вплив та контроль за діяльністю судових виконавців з боку суду;

друга - поширена в США, Німеччині, Російській Федерації, Україні - в країнах, де судові виконавці є державними службовцями.

Вагоме значення у виконанні рішень судів в Європі та США мають страхові компанії, що в Україні та Російській Федерації не запроваджено. Вважаємо, що нагальною потребою є також вступ України до Міжнародного союзу судових виконавців та утворення Служби приватних судових виконавців, що сприятиме розвитку конкурентного середовища та підвищенню ефективності функціонування виконавчої служби в Україні.

Задля покращення якості відбору кадрів для ДВС на основі аналізу міжнародного та національного історичного досвіду, запропоновано також перед призначенням особи на посаду державного виконавця ввести обов'язкове складання іспиту щодо перевірки спеціальних знань та проходження психологічних тестів.

8. Узагальнення та систематизація практики зарубіжних держав та порівняння із сучасним станом розвитку інституту ДВС уможливило напрацювання пропозицій у частині:

посилення адміністративно-правового статусу державних виконавців через віднесення ДВС до системи правоохоронних інституцій, що надасть право на отримання зброї та засобів індивідуального захисту; на особисту охорону та охорону своїх сімей і майна;

зміни статусу Департаменту ДВС в системі органів юстиції як урядового органу державного управління, що сприятиме збільшенню його самостійності та ліквідації подвійного підпорядкування;

акцентуації на моральних якостях державних виконавців, що спонукатиме до запровадження Кодексу професійної поведінки державних виконавців, а також використання керівництвом мотиваційного профілю державних виконавців, досягаючи поєднання інтересів державних виконавців як працівників та ДВС як державної установи;

запровадження зарубіжного досвіду, зокрема в частині утворення служби приватних судових виконавців та розширення категорій посад державних виконавців, що сприятиме зникненню монополії на виконання рішень з боку державних виконавців, зниженню навантаження на них та покращенню якості роботи, зменшенню бюджетних витрат на утримання ДВС.

Констатуємо, що запровадження напрацьованих рекомендацій на основі вивчення зарубіжного досвіду та сучасного стану управління ДВС в Україні сприятиме підвищенню ефективності її функціонування.

Перелік опублікованих праць за темою дисертації

1. Шандрук С. М. Етапи становлення та реформування інституту примусового виконання рішень в Україні / С. М. Шандрук // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. ЛРІДУ НАДУ. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 12. - С. 415 - 423.

2. Шандрук С. М. Еволюція інституту примусового виконання рішень в Україні з княжої доби і до радянського часу / С. М. Шандрук // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. ЛРІДУ НАДУ. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 13. - С. 264 - 272.

3. Шандрук С. М. Контроль за діяльністю державних виконавців / С. М. Шандрук // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. ЛРІДУ НАДУ. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 21. - С. 364 - 370.

4. Шандрук С. М. Про статус судових виконавців доби Київської Русі та великого князівства Литовського / С. М. Шандрук // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. ЛРІДУ НАДУ. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 22. - С. 159 - 164.

5. Шандрук С. М. Кадрове забезпечення державної служби - основа організаційного механізму державного управління // С. М. Шандрук, О. Я. Лазор // Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Львів, 23 січ. 2004 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. - С. 19 - 21.

6. Шандрук С. М. Виконання судових рішень - критерій підвищення дієвості влади / С. М. Шандрук, О. Я. Лазор // Менеджмент у ХХІ столітті: розвиток організацій та управління персоналом : матер. наук.-практ. конф. (Львів, 16 квіт. 2004 р.) : у 2 ч. Ч. 2. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. - С. 74 - 75.

7. Шандрук С. М. Посилення правового захисту працівників органів Державної виконавчої служби / С. М. Шандрук, О. Я. Лазор // Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Львів, 27 січ. 2005 р.) : у 2 ч. Ч. 2. - Львів : ЛРІДУ, 2005. - С. 203 - 204.

8. Шандрук С. М. Становлення інституту виконавчого провадження та заходи з реформування органів юстиції / С. М. Шандрук, О. Я. Лазор // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (Львів, 22 берез. 2007 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - С. 146 - 149.

9. Шандрук С. М. Щодо підвищення ефективності виконання рішень Європейського Суду / С. М. Шандрук, О. Я. Лазор // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Львів, 4 квіт. 2008 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ, 2008. - С. 413 - 415.

10. Шандрук С. М. Основні періоди в розвитку організаційно-правових форм виконання судових рішень на українських землях / С. М. Шандрук // Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку : матер. наук.-практ. конф. до 90-річчя державної служби України (Київ, 18 листоп. 2008 р.) : у 2 т. Т. 1. - К. : НАДУ, 2009. - С. 25 - 30.

11. Шандрук С. М. Про функції судових виконавців Литовсько-Руської держави / С. М. Шандрук // Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Львів, 3 квіт. 2009 р.) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - С. 472 - 475.

Размещено на Allbest.ru