Удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

УДК 351.82:331.556

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ МІГРАЦІЙНИМИ ПРОЦЕСАМИ

Шевченко Олег Миколайович

Донецьк 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник - доктор соціологічних наук, професор Бурега Валерій

Васильович, Донецький державний університет

управління Міністерства освіти і науки України

(м. Донецьк), завідувач кафедри соціології управління

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Мельниченко Олександр Анатолійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), професор кафедри економічної політики;

кандидат наук з державного управління Колосюк Анастасія Андріївна, Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського (м. Сімферополь), доцент кафедри державного та регіонального управління.

Захист дисертації відбудеться 13 грудня 2010 року у 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, просп. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 11 листопада 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

міграція державний управління

Актуальність теми. Еволюція соціально-економічних відносин наприкінці ХХ - на початку ХХІ ст. зумовлює суттєву активізацію міграційних процесів в усьому світі. За різними оцінками, у 2005-2009 рр. понад 3% населення земної кулі проживає за межами країни свого походження, включаючи близько 12 млн біженців та офіційно визнаних шукачів притулку.

Участь України в світових міграційних процесах є надзвичайно активною. Загальновідомо, що вона є одним з найбільших донорів трудової міграції в сучасному світі та країною транзиту, через яку проходять більше 10 маршрутів міграції. Світова практика свідчить про посилення ролі державного управління міграційними процесами в сучасних розвинених країнах, що обумовлено необхідністю якнайшвидшого вирішення глобальних проблем, пов'язаних з некерованістю міграційних процесів. У першу чергу, до таких проблем належить функціонування транскордонних злочинних угруповань, що отримують надприбутки завдяки торгівлі людьми і залучаючи нелегальних мігрантів до примусової праці.

Більше того, актуальність вибору даної теми дослідження, зумовлена високим рівнем інтегрованості України у світові міграційні процеси. До того ж міграційні процеси є потужною детермінантою розвитку соціально-трудового потенціалу країни, отже нагальною є потреба державного управління цими процесами, які реалізуються через відповідні механізми. Однак, на сьогодні ці механізми є недосконалими, що і обумовило вибір теми дослідження.

Недосконале організаційно-правове, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення функціонування механізмів державного управління міграційними процесами в Україні призводить до використання переважно нелегальних способів перетину українського кордону як самими українцями, так і громадянами інших країн - тобто до переважання некерованих державою (і навіть нелегальних) міграційних процесів. Останні дослідження підтверджують: Україна сприймається як джерело постачання «живого товару» для міжнародної работоргівлі, «буферна зона утримування нелегалів» з Південно-Східної Азії, що формує її відповідний імідж на міжнародній арені.

На цьому тлі особливе занепокоєння викликає той факт, що досвід розвинених держав у формуванні механізмів державного управління міграційними процесами є переважно досвідом акцепторів міграційних потоків і не може повноцінно використовуватися Україною. Тож неможливість швидкої й ефективної розбудови таких механізмів державного управління міграційними процесами за аналогією з іншими державами виступає наступним вагомим чинником, що зумовлює актуальність даного дослідження.

Нарешті, теоретико-методологічне підґрунтя даної проблематики потребує постійного наукового опрацювання і переосмислення з огляду на інтенсивні й глобальні зміни світового економічного устрою і перерозподілу руху робочої сили у світі.

Пошуку ефективних способів державного управління складними соціально-економічними процесами присвячені наукові праці багатьох видатних вітчизняних учених, зокрема Л. Антоненко, В. Бабича, В. Буреги, З. Варналія, А. Гальчинського, В. Геєця, Г. Губерної, С. Дорогунцова, В. Дорофієнка, М. Долішнього, С. Злупка, Б. Кваснюка, О. Лапко, Е. Лібанової, І. Лукінова, Ю. Павлова, В. Паламарчука, В. Пили, С. Поважного В. Поповкіна, Д. Стеченка, М. Чумаченка, А. Федорищева та ін.

Розробці методології державного управління як системного явища з визначенням основних понять та виділенням аспектів формування державної політики присвячені дослідження В. Бакуменка, В. Малиновського, Н. Нижник, О. Оболенського та інших науковців.

Специфіка державного управління міграційними процесами висвітлена у дослідженнях М. Денисенко, Ж. Зайончковської, В. Іноземцева, Л. Костіної, В. Курінного, О. Малиновської, О. Мельниченка, І. Прибиткової, С. Фролова, О. Хомри, В. Чумака, О. Шумило, Н. Шаповалової, К. Циммер, К. Коданьйоне, Дж. Фрімана, Д. Холіфілда та інших фахівців.

Більшість з названих дослідників розглядали окремі аспекти управління міграцією, вивчали соціально-демографічний, економічний, політичний виміри даного питання. Ряд дослідників, зокрема І. Березовський, В. Коваленко, В. Кривенко, Т. Кирьян, М. Н. Дж. Ван дер Лінден розробляли проблеми експлуатації трудових мігрантів.

Разом з тим, мало розробленими залишилися питання удосконалення методичного інструментарію державного управління міграційними процесами, за допомогою якого є можливим аналіз результативності впровадження стратегії державного управління міграційними процесами.

Незавершеність наукових розробок у сфері державного управління міграційними процесами та практична значущість цієї проблеми для держави підтверджують об'єктивний характер та актуальність обраної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України в межах теми «Соціально-гуманітарні аспекти державного управління» (номер державної реєстрації 0106U005128), 2006 - 2010 рр. У цьому дослідженні автором розроблено теоретичні та методичні основи державного управління міграційними процесами в Україні, обґрунтовано його стратегічні аспекти та умови впровадження.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне та практичне обґрунтування науково-методичних засад удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами та розробка практичних рекомендацій щодо підвищення результативності державного управління міграцією.

Для досягнення поставленої мети в дослідженні передбачено такий спектр завдань:

провести теоретичний аналіз феномену міграції як проблеми державного управління - її соціальної сутності, розвитку, особливостей функціонування міграційних процесів на даному історичному етапі;

визначити можливості управління міграційними процесами з боку держави - економічні, соціально-демографічні та організаційно-правові аспекти державного управління міграцією;

сформулювати основні параметри та складові стратегії державного управління міграційними процесами;

узагальнити досвід розвинених країн щодо формування сучасних систем державного управління міграцією та визначити перспективи їх подальшого розвитку;

проаналізувати стан та динаміку основних міграційних процесів в Україні у 2003-2009 рр.;

визначити основні проблеми, переваги та перспективи розвитку сучасної системи державного управління міграційними процесами;

обґрунтувати основні напрямки удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами в Україні;

розробити дескриптивну модель удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами;

сформувати практичні рекомендації з удосконалення чинних механізмів державного управління в Україні (за допомогою запропонованої моделі) для певного міграційного процесу - управління трудовою еміграцією;

Об'єктом дослідження є міграційні процеси в Україні.

Предмет дослідження - теоретичні та методичні засади удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є діалектичні методи наукового пізнання, системний підхід до аналізу системи державного управління міграційними процесами, концепція соціально-адекватного управління.

Визначення структури й змісту діяльності органів державної влади з управління міграційними процесами в Україні та країнах ЄС відбувалося з використанням системного підходу, а для вивчення й оцінки основного змісту та потенціалу джерельної бази, яка регламентує процеси розробки й реалізації державної політики в сфері міграції, застосовувалися елементи контент-аналізу. З метою формування уявлень про зміст і структуру дескриптивної моделі розробки та реалізації міграційної стратегії держави використано методи синтезу, а для оцінювання результативності процесу державного управління і з метою вирішення основних проблем, що виникають у сфері управління трудовою міграцією - методи аналізу та моделювання.

Інформаційною базою дослідження є зарубіжні та вітчизняні публікації з викладенням результатів теоретичних і методичних розробок міграційної проблематики; законодавчо-нормативна база, на засадах якої в Україні регулюється розробка та реалізація державної міграційної політики; матеріали узагальнення європейського досвіду з регулювання міграційних процесів, що використовуються в практиці міжнародних програм, запроваджених ЄС.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційного дослідження полягає у розробці дескриптивної моделі процесу формування державної міграційної стратегії, що становить основу удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами.

Цей результат розкривається в нижченаведених положеннях

уперше:

запропоновано дескриптивну модель процесу формування, розробки та контролю за реалізацією державної міграційної стратегії, яка заснована на адаптації сучасного методичного інструментарію стратегічного менеджменту (методології SWOT-аналізу та моделі BSС) до специфіки державного управління міграційними процесами;

визначено поняття «стратегія державного управління міграційними процесами» як головний, довгостроковий, якісно визначений напрямок дій державної влади щодо засобів та форм її впливу на міграційні процеси;

удосконалено:

підходи до аналізу міграційних потоків як об'єкта державного управління і запропоновано методичні положення експрес-аналізу міграційних потоків;

методичні підходи до визначення функцій та організаційної структури органів державного управління міграційними процесами - через виокремлення ключових завдань державного управління міграцією на поточному етапі розвитку держави;

змістову характеристику поняття «керована міграція» як переміщення людей (громадян даної країни, інших країн чи осіб без громадянства) територією країни, що відповідає реалізації цілей та інтересів державної політики цієї країни у межах та формах, які регулюються її законами;

методичні підходи до аналітичного обґрунтування державної міграційної стратегії - шляхом адаптації окремих інструментів стратегічного менеджменту (моделі «п'яти сил конкуренції» М. Портера, принципів PEST-аналізу, технології проведення SWOT-аналізу) до специфіки державного управління міграційними процесами;

набули подальшого розвитку:

шляхи удосконалення організаційно-правової бази управління міграційними процесами з урахуванням актуальних завдань державного управління в цій сфері на поточному етапі розвитку України (концентрація на проблемах боротьби з організованими злочинними угрупованнями і нелегальною трудовою еміграцією);

концептуальні засади управління процесами трудової еміграції українських громадян, які можуть використовуватися при формуванні національних та регіональних програм управління міграцією.

Практичне значення одержаних результатів. Основні ідеї та висновки дослідження розширюють наукові уявлення про механізми державного управління міграційними процесами. Результати дисертації можуть використовуватися у подальших наукових розробках зазначеної проблеми, а також при уточненні цілей державної міграційної політики та під час її практичної реалізації.

Авторські розробки використано Радою з вивчення продуктивних сил Національної академії наук України (довідка № 01/11-597 від 07.10.2009 р.), Комітетом з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму Верховної Ради України (довідка № 04-34/13-565 від 02.10.2009 р.), Головним управлінням взаємодії з громадськістю та у справах національностей і релігій Донецької обласної державної адміністрації (довідка № 70-13/2 від 13.03.2010 р.)

Теоретичні розробки автора і загальна концепція дослідження використані при розробці робочих програм з дисциплін «Основи демографії», «Соціологія управління» для студентів освітньо-кваліфікаційного рівня «бакалавр» та «Актуальні проблеми соціогуманітарних наук» для студентів освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр» спеціальності «Соціологія», і впроваджені у навчальний процес у Донецькому державному університеті управління (довідка № 01-12/315 від 24.03.2010 р.)

Особистий внесок здобувача. Наукові результати, викладені в дисертації, є результатом самостійно проведеного автором дослідження механізмів державного управління міграційними процесами. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертації використані саме ті положення, які є особистим внеском здобувача та знайшли своє відображення у списку публікацій за темою дисертації.

Апробація результатів дисертаційної роботи. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження доповідалися та обговорювалися на конференціях: Третій всеукраїнській науково-практичній Інтернет-конференції «Соціум. Наука. Культура» (м. Київ, 2008 р.), Першій міжнародній науковій конференції «Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій» (м. Суми, 2008 р.), Шостій регіональній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України» ДРІДУ НАДУ при Президентові України (м. Дніпропетровськ, 2009 р.), Другій міжнародній науковій конференції «Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій» (м. Суми, 2009 р.), Другій міжнародній науково-практичній конференції «Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.)

Публікації. Зміст основних положень дисертаційного дослідження викладено в 10 публікаціях (4 - у наукових фахових виданнях), з них: 5 - у збірниках наукових праць, 5 - у матеріалах конференцій. Загальний обсяг публікацій - 2,4 д.а., з яких автору належить 2,3 д.а.

Обсяг і структура дисертаційної роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг роботи - 239 сторінок. Робота містить 10 рисунків (10 сторінок), 11 таблиць (14 сторінок), 5 додатків (5 сторінок). Список використаних джерел з 237 найменувань (26 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

Розділ 1. Теоретичні засади державного управління міграційними процесами. Узагальнено підходи до вивчення міграції в її історичному, економічному, соціально-політичному, міжнародно-правовому контексті з урахуванням поточного стану суспільних процесів і глобалізаційних явищ; розглянуто структуру міграційного механізму - проаналізовано основні групи чинників міграційного виштовхування і тяжіння, шляхи міграції.

Результати теоретичних досліджень, присвячених різноплановим аспектам міграційних процесів, дозволяють дійти висновку, що в умовах сучасного світу, який стрімко глобалізується, міграція у першу чергу має бути визначена як механізм соціальної мобільності. Кожний мігрант, окрім переходу в іншу соціальну групу, прагне знайти на новому місці кращі економічні, політичні або соціальні умови для існування. Отже, міграція виступає інструментом реалізації горизонтальної та вертикальної соціальної мобільності, а міграційний механізм може бути визначений як комплекс причин, цілей та способів переміщення індивідів у просторі (рис.1). У випадку масового переміщення з певною періодичністю можна говорити про рух міграційних потоків, та/або протікання міграційних процесів.

Таблиця. 1. Сутність міграції як механізму соціальної мобільності. група 2.

група 1	ШЛЯХИ	група 3
ВИШТОВХУВАННЯ	комплекс способів міграційних переміщень	ТЯЖІННЯ
соціальні, економічні, політичні, природні чинники - комплекс причин міграції	«-»		«+»	соціальні, економічні, політичні, природні чинники - комплекс цілей міграції

Визначено, що розуміння міграції як історичного феномена розкриває особливості, притаманні їй як механізмові соціальної мобільності за певних історичних умов. Проаналізовано роль міграції як соціально-демографічного механізму, завдяки якому на сучасному етапі історичного процесу відбувається заміщення корінного населення розвинених країн Європи емігрантами з держав, що розвиваються, і дія якого активізується через зниження народжуваності в розвинених країнах, процеси урбанізації, технологічні зміни, а також під впливом сил економічної інтеграції та глобалізації.

За результатами аналізу останніх теоретичних розробок та сучасних емпіричних досліджень міжнародних інституцій (Міжнародної організації праці, Всесвітнього банку та ін.) доведено, що в умовах глобалізації масова міграція виступає балансуючим механізмом регулювання міжнародного ринку праці, і, за умови його ефективного використання державою, може спричинити суттєве поліпшення умов життя населення країни. Обсяг надходжень грошової допомоги сучасних мігрантів своїм родичам у країни проживання дозволяє розглядати її як вагоме доповнення до існуючих інвестиційних програм соціально-економічного розвитку країни та її регіонів.

Дослідження еволюції системи державного управління міграційними процесами в розвинених країнах протягом останніх років показало, що низка невирішених проблем у даній сфері сприяла укоріненню серед певного кола державних діячів, учених та урядовців політично заангажованої точки зору на міграцію, а саме ставлення до неї як до «стихійного лиха», що не піддається результативному управлінню. Ці побоювання часто висловлюються політиками правого спрямування, що породжує націоналістичні і шовіністичні настрої серед населення та дозволяє розглядати міграцію ще й як соціально-політичну проблему. У свою чергу, наявність певних бар'єрів для іммігрантів, які встановлюються урядами розвинених країн, формує попит на незаконні шляхи їх подолання. Бажанням окремих громадян переселитися в інші країни і регіони попри державні обмеження, користуються організовані злочинні угруповання, що перетворюють мігрантів на рабів і заробляють капітали на торгівлі й експлуатації живої робочої сили. Цей факт може розглядатися як наслідок неефективного управління міграційними процесами на глобальному рівні.

Не зважаючи на існування точки зору на міграцію як «стихійне лихо», науковці та фахівці-практики застерігають від переведення даної проблеми в площину популістських висловлювань та розвивають підхід до цього явища як до процесу, що має бути керованим державою та наддержавними інституціями. Завдяки подібним дослідженням та через дію об'єктивних чинників соціально-економічного характеру відбувається поступове визнання міграції як важливого економічного та соціально-демографічного механізму управління багатьох країн (Іспанія, Італія, Польща та ін.)

З позицій державного управління міграцією розрізняють, у першу чергу, регульовану та нерегульовану міграцію (гуманістичний підхід, який базується на парадигмі прав людини та використовується інституціями ООН). На відміну від міжнародного права, в національних законодавствах і нормативних актах ЄС переважає поняття «незаконна» або «нелегальна» міграція, яке відображає пріоритетність інтересів держави. Згідно з визначенням Міжнародної організації з міграції, ці терміни ототожнюються з поняттям нерегульованої міграції. Останнім часом у публіцистичних роботах, наукових дослідженнях, міжнародних виступах усе частіше застосовуються терміни «керована» та «некерована» міграція, проте їх визначення не наводиться.

З урахуванням цілей дослідження запропоновано уточнене визначення терміна «керована міграція». Керована міграція - це переміщення людей (громадян даної країни, інших країн чи осіб без громадянства) територією держави, що відповідає реалізації цілей та інтересів її політики у межах та формах, які регулюються її законами. Керовану міграцію має відрізняти від некерованої саме відповідність міграційних потоків цілям і завданням держави у соціальній, економічній, культурній сферах на визначеному етапі її розвитку. Закони держави можуть задавати межі для здійснення міграційних переміщень, але керованість слід визначати саме з позицій відповідності міграційних процесів певним державним інтересам.

Застосування положень сучасної теорії менеджменту до міграційної сфери, а також аналіз досвіду побудови систем державного управління міграцією в країнах ЄС, проведений у дослідженні, дозволяє дійти висновку про необхідність розробки державної міграційної стратегії як основи загального механізму державного управління міграційними процесами.

Доведено, що проблема розробки та реалізації стратегії державного управління міграційними процесами в Україні є актуальною через наявність труднощів методологічного та практичного характеру. До сьогодні не існує єдиного визначення поняття «стратегія державного управління міграційними процесами» та не розроблено спеціального методологічного інструментарію для впровадження такої стратегії. До практичних перешкод слід віднести той факт, що досвід формування політично виваженої і чіткої офіційної стратегії розвинених держав щодо міграції - це, у більшості випадків, досвід приймаючої сторони, який не є прийнятним для країн-донорів та транзитерів міграційних потоків.

Таким чином, на сьогодні не існує єдиного визначення стратегії, а тим більше визначення стратегії державного управління у сфері державного управління міграційними процесами. Пропонується наступне визначення: стратегія державного управління міграційними процесами - це головний, довгостроковий, якісно визначений напрямок дій державної влади з розробки і застосування засобів та форм впливу на міграційні процеси для суб'єктів міграції. У даному визначенні зроблено акцент на наступних аспектах:

1) визначальною характеристикою будь-якої стратегії є спрямованість дій, векторність, концентрація зусиль («напрямок дій»);

2) стратегія не може бути реалізована ситуаційно, вона завжди визначає діяльність на перспективу, має певну етапність реалізації і задає рамки для певних дій («головний, довгостроковий напрямок»);

3) стратегія має бути визначена у якісних показниках, щоб від цих якісних показників можна було переходити до кількісних результатів на кожному з етапів її реалізації.

Суб'єктом розробки і впровадження стратегії державного управління мають виступати органи державної влади країни - не зважаючи на конкретну структуру органів управління міграцією, реалізація стратегії передбачає комплексне використання різних засобів впливу, може приймати різні форми (пряме і непряме втручання тощо). Особливий акцент у визначенні зроблено на тому, що держава залучається до глобальних міграційних процесів, вони не протікають відокремлено у певній країні. Таким чином, суб'єкт управління - органи державної влади - мають усвідомлювати, що існують керовані та некеровані чинники міграції, та ураховувати ці обмеження при формуванні міграційної стратегії.

Розділ 2. Державне управління міграційними процесами в Україні: сучасний стан, специфіка, перспективи. Визначено, що в рамках сучасної організаційної та інституційної структури відносин сформувались основні складові механізмів державного управління міграційними процесами (організаційна, економічна, правова та ін.), які певною мірою вплинули на перебіг міграційних процесів у нашій державі протягом 2003-2009 рр.

Основою удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами має слугувати ґрунтовний аналіз стану об'єкта управління - тих міграційних процесів, до яких залучена держава. Маємо констатувати, що сьогодні не існує єдиного підходу чи універсальної методики проведення такого аналізу. У дослідженні запропоновано методику експрес-аналізу міграційних потоків, метою якої є надання повної, об'єктивної, стислої оцінки стану та тенденцій розвитку міграційних потоків, що функціонують на певній території у певний часовий проміжок.

Згідно із запропонованою методикою проаналізовано сучасний стан основних міграційних потоків в Україні за період 2003-2009 рр. Результати аналізу продемонстрували, що сьогодні наша країна є, у першу чергу, донором трудових мігрантів (виїжджає населення працездатного віку з метою працевлаштування), а також країною транзиту нелегальних мігрантів з країн Південно-Східної Азії (Індія, Пакистан, Китай) до розвинених європейських країн. Посилюється тенденція щодо становлення України як країни-акцептора мігрантів з названих регіонів. При цьому міграційні процеси мають переважно некерований характер, що визначає перспективу подальших досліджень як аналіз поточного стану системи державного управління міграційними процесами та перспектив удосконалення її механізмів.

Оскільки розбудова і реформування державних механізмів управління міграційними процесами в Україні ще тривають, на поточний момент можна визначити переваги і недоліки, які заважають її ефективному функціонуванню. Серед її сильних сторін можна визначити наступні:

1) актуальність проблеми управління міграційними потоками усвідомлюється на найвищому державному рівні, розпочато роботу з аналізу недоліків та розбудови нової, більш ефективної системи;

2) Україна має розгалужену і достатньо ліберальну правову базу у сфері регулювання міграційних процесів;

3) визначення поняття «торгівля людьми» у законодавстві та норми кримінального кодексу відповідають міжнародним стандартам;

4) позиція державної влади в управлінні міграційним процесами є відкритою для міжнародного співробітництва, отримання світового досвіду та його адаптації (участь у Седеркопінгському процесі, співпраця з місіями Міжнародної організації з міграції, участь МВС України у міжнародних операціях з викриття каналів нелегальної міграції тощо).

Недоліки української системи державного управління міграційними процесами мають більш складний характер і стають очевидними при її дослідженні з використанням принципів системного підходу.

У першу чергу це порушення низки системних ознак, зокрема:

1) цілеспрямованості - через 18 років діяльності керівники нашої держави констатують концептуальну невизначеність державної міграційної політики України, її принципів, стратегічних цілей, сучасних завдань;

2) цілісності - у державі багато років тривають дебати щодо необхідності створення єдиного органу управління міграцією, який забезпечив би цілісність системи управління міграційними процесами, але дане питання залишається невирішеним у поточний момент. Як показує практика європейських країн, лише визначившись із основною метою і функціями такого органу, можна проектувати його структуру та визначати підпорядкованість.

Порушення ознак неаддитивності, ієрархічності, гнучкості та надійності у вітчизняній системі державного управління міграційними процесами можна розглядати як похідні від вище перелічених проблем.

Система державного управління міграційними процесами за своїм характером спрямована на вирішення та попередження проблем, тому для її ефективної роботи має виконуватися закон необхідності різноманіття (закон Ешбі), згідно з яким подібна система повинна мати більшу різноманітність, ніж різноманітність вирішуваної проблеми, або бути спроможна створити таку різноманітність. Що ж до України, то наша система державного управління міграцією, на жаль, не спроможна навіть чітко та своєчасно ідентифікувати проблемні тренди. Свідченням цього є активна діяльність організованих злочинних угруповань на території країни та втягнення українських громадян у торгівлю людьми.

Отже, проведений аналіз виявив найголовнішу проблему державного управління міграційними процесами в Україні - його концептуальну невизначеність, відсутність обґрунтованої та чітко сформульованої міграційної стратегії, наслідком якої є організаційна невпорядкованість, незбалансованість кола функцій, повноважень та відповідальності державних органів управління міграцією, фрагментарні кроки щодо розбудови правового забезпечення системи управління міграційними процесами в Україні.

Результати аналізу дозволяють дійти висновків, що сьогодні для України першочерговою є потреба створення методичного інструментарію, який дозволив би розробляти та втілювати державну міграційну стратегію як основу для удосконалення існуючих механізмів державного управління міграцією, оскільки використання європейського досвіду не є достатньою умовою для ефективної розбудови останніх (цілі управління, відповідні стратегії, а також умови функціонування таких механізмів не є співставними).

Дослідження сучасних підходів до формування стратегій управління міграційними процесами в Європі, а також пропозицій сучасних науковців у даній площині доводить, що особливо актуальним на сьогодні є аналіз можливостей застосування сучасних універсальних інструментів стратегічного управління (придатних як для бізнес-структур, так і для державних установ) з метою розробки та втілення стратегії державного управління міграційними процесами. Деякі підходи стратегічного менеджменту використовуються при розробці подібних стратегій міжнародними структурами, а також під час формування систем державного управління міграцією провідних країн ЄС (зокрема Швеції - ініціатора Седеркопінгського процесу).

Розробка ефективного механізму формування та втілення державної міграційної стратегії має стати фундаментом, на основі якого буде удосконалено існуючі складові механізму державного управління міграційними процесами, подолано частковість та недостатність регуляторного впливу держави на міграційні процеси, сформовано функціонал органів державного управління, що відповідатиме цим актуальним цілям управління міграцією.

Розділ 3. Основні шляхи удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами. Запропоновано алгоритм розробки та впровадження державної міграційної стратегії, яка базується на адаптації методичного інструментарію сучасної теорії стратегічного менеджменту - методології SWOT-аналізу та «системи збалансованих показників» (моделі BSC) - до специфіки державного управління міграцією.

Згідно з цілями дослідження проаналізовано існуючі методики і технології розробки стратегій комерційних та державних установ, обґрунтовано та запропоновано адаптацію відповідного методичного інструментарію, за допомогою якого може бути розроблена стратегія державного управління міграційними процесами, що враховує специфіку об'єкта управління. У якості основного інструмента стратегічного аналізу та формулювання стратегії управління міграційними процесами запропоновано методологію SWOT-аналізу. У межах адаптації даної методології:

1) розроблено технологію проведення SWOT-аналізу міграційних процесів, що складається з чотирьох етапів - сканування контексту поточних проблем у державному управлінні міграційними процесами, внутрішнього та зовнішнього аналізу наявної системи управління міграційними процесами, формування базових стратегій державного управління міграційними процесами (табл. 1);

2) запропоновано до використання розроблену на початку дослідження методику експрес-аналізу міграційних потоків - у якості основного інструмента сканування контексту поточних проблем у державному управлінні міграційними процесами;

3) адаптовано принципи проведення зовнішнього аналізу системи управління міграційними процесами, а саме:

уточнено перелік та склад основних груп чинників для проведення PEST-аналізу зовнішнього оточення системи державного управління міграцією;

модифіковано теоретичну модель «п'яти сил конкуренції» М. Портера до можливостей проведення аналізу впливу чинників зовнішнього оточення на систему державного управління міграційними процесами.

У якості інструмента конкретизації сформульованої стратегії до рівня цільових стратегічних показників, її подальшого впровадження і контролю за реалізацією запропоновано дескриптивну модель удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами, що була побудована з використанням методики стратегічного планування, відомої як «система збалансованих показників» Д. Нортона та Р. Каплана (англ. «Balanced Scorecard» або BSC) ( рис. 2).

Таблиця 2. Технологія SWOT-аналізу для розробки стратегії державного управління міграційними процесами

Етап SWOT-аналізу	Зміст етапу	Інструменти реалізації
Сканування контексту	Опис основних характеристик міграційного процесу, визначення трендів	Експрес-аналіз міграційних потоків
Аналіз сильних і слабких сторін системи державного управління міграцією	Аналіз чинників, які підконтрольні органам державної влади, що займаються питаннями міграційної політики	Визначення необхідних та наявних компетенцій держави у сфері управління міграційними потоками
Зовнішній аналіз можливостей і загроз функціонування наявної системи управління	Характеристика некерованих параметрів зовнішнього оточення, що можуть істотно вплинути на певний міграційний процес	PEST-аналіз Модифікована модель «п'яти сил конкуренції» М. Портера
Формування базових стратегій державного управління міграцією	Класифікація можливих напрямків дії (побудова перспектив SWOT)	Інтегрована матриця SWOT-аналізу (модель Х. Вайхріха)

За допомогою представленої теоретичної моделі у дослідженні проведено розробку та обґрунтування стратегії державного управління для найбільш критичного, з позицій наявних негативних наслідків для нашої держави, міграційного процесу - процесу трудової еміграції з України.

Застосування методології SWOT-аналізу дозволило визначити, що сьогодні проблема трудової міграції з України може бути сформульована як проблема саме нелегальної еміграції з ризиком потрапляння громадян у рабство та залучення їх до примусової праці. Ураховуючи поточний стан політичної та соціально-економічної системи української держави, вважаємо, що на сьогодні у межах державної системи управління міграційними процесами фактично неможливо реально вплинути на чинники виштовхування трудової міграції - це завдання зі сфери економічної політики, його вирішення має довгостроковий характер.

У контексті неможливості комплексного впливу на чинники виштовхування, що примушують українських громадян мігрувати за кордон, розроблено базовий варіант стратегії державного управління трудовою міграцією - «стратегію концентрації на вузьких місцях» державного управління зазначеним процесом, та рекомендовано відповідні зміни організаційно-правової та інформаційної складової механізму державного управління міграційними процесами в Україні. Зокрема, пропонується сконцентрувати функції управління міграцією і призначити державним органом, відповідальним за їх реалізацію, Міністерство внутрішніх справ України.

Рис. 2. Дескриптивна модель удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами.

На сьогодні найбільш актуальними вбачаються заходи з протидії нелегальній міграції, боротьби із організованими злочинними угрупованнями, що займаються торгівлею людьми, та заходи інформаційно-просвітницького характеру, спрямовані на інформування населення про загрози нелегального та можливості легального працевлаштування за кордоном (рис. 3).

Рис. 3. Модель державного управління трудовою еміграцією з України

Як допоміжна в державному управлінні міграційними процесами рекомендується стратегія «трансляції світового досвіду та можливостей», завдяки якій Україна має шанс на прискорене усунення слабких сторін в наявній системи управління міграційними процесами. У межах зазначеної стратегії запропоновано заходи з удосконалення організаційної складової механізму державного управління міграційними процесами в нашій державі - посилення співпраці і використання потенціалу недержавних благодійних, правозахисних організацій, міжнародних установ, що опікуються проблемами міграції, працевлаштування та соціального захисту, а також активізацію транскордонної співпраці у межах Седеркопінгського процесу.

Проведений аналіз трудової міграції також продемонстрував, що до трудової міграції залучається переважно молодь віком до 35 років, тому проблемні наслідки від даного процесу відтерміновані у часі і стануть актуальними переважно для майбутніх поколінь українських громадян (проблеми пенсійного забезпечення трудових мігрантів, «соціального сирітства» у родинах мігрантів, втрати морального і фізичного здоров'я молодих жінок, що перебували у сексуальному рабстві тощо). Ураховуючи цей факт, запропоновано узагальнити комплекс соціальних проблем, пов'язаних з нелегальною трудовою еміграцією українців, та вирішувати його у межах реалізації перспективної стратегії - «стратегії ініціювання глобальних змін» в державному управлінні міграційними процесами. Пропонується передати питання її розробки до комітету Верховної Ради з питань молоді, сім'ї, спорту та туризму для більш ґрунтовного аналізу проблематики, а також опрацювання проектів організаційно-правових, у тому числі законодавчих ініціатив за даним напрямком, подальшого вивчення міжнародного досвіду. Формат співпраці у межах комітету Верховної Ради дозолить усунути чинники політичного характеру, які сьогодні можуть перешкоджати ефективній роботі над проблемою за умови перерозподілу повноважень між певними органами виконавчої влади. До цієї співпраці можуть бути залучені інші комітети Верховної Ради, що опікуються колом близьких проблем.

У результаті дослідження сформована єдина теоретична модель комплексу програмних дій щодо розробки, організації управління, обміну інформацією та контролю за виконанням міграційної стратегії, на основі якої може бути побудований загальний механізм державного управління міграційними процесами в Україні. У свою чергу, удосконалення механізмів впливу держави на міграційні процеси сприятиме мінімізації негативних економічних, соціальних та політичних наслідків, які спричиняє некерована міграція, а також дозволить максимізувати вигоди від регульованої міграції як країнам-донорам, так і країнам-акцепторам міграційних потоків.

ВИСНОВКИ

Проведені дослідження за темою дисертації у сукупності розв'язують важливе науково-практичне завдання удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами в Україні шляхом розробки теоретичної моделі формування та впровадження міграційної стратегії держави, визначення пріоритетних заходів державної політики у сфері управління міграцією.

Отримані в процесі дослідження результати дали змогу сформулювати висновки та внести певні пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення для державного управління міграційними процесами.

1. Проблема управління міграційними процесами на державному рівні є надзвичайно актуальною для нашої держави, що обумовлено інтегрованістю України у світові міграційні процеси, недосконалістю механізмів державного управління цими процесами, а також неможливістю швидкої та ефективної розбудови таких механізмів державного управління за аналогією з іншими державами.

2. На основі проведеного теоретичного аналізу феномену міграції обгрунтовано її розуміння як механізму соціальної мобільності, що здатен перетворювати соціальний простір, тим самим розвиваючи та культурно його збагачуючи. Показано, що у сучасному суспільстві переважає об'єктивний фактор міграції, що індексує рівень якості соціально-економічного середовища.

3. За наявності розбіжностей у визначенні міграції як об'єкта державного управління запропоновано уточнення змістової характеристики поняття «керована міграція» шляхом його визначення як переміщення людей (громадян даної країни, інших країн чи осіб без громадянства) територією країни, що відповідає реалізації цілей та інтересів державної політики цієї країни у межах та формах, які регулюються її законами.

4. Запропоновано визначення поняття «стратегія державного управління міграційними процесами» як головного, довгострокового, якісно визначеного напрямку дій державної влади з розробки і застосування засобів та форм впливу на міграційні процеси для суб'єктів міграції. Акцентовано увагу на таких змістових характеристиках даного поняття, як спрямованість стратегічних дій, етапність реалізації міграційної стратегії, можливість оцінки реалізації міграційної стратегії через кількісні показники, необхідність використання комплексу інструментів для впровадження міграційної стратегії.

5. Шляхом узагальнення практичного досвіду функціонування систем державного управління міграційними процесами розвинених країн доведено, що ефективна побудова та подальше удосконалення механізмів державного управління міграцією є можливим лише в контексті досягнення певних управлінських цілей та у межах визначеної державної міграційної стратегії. Основою її формування має стати аналіз поточного стану об'єкта управління - міграційних процесів у певній державі, а також визначення недоліків та переваг існуючої у ній системи управління міграцією.

6. Аналіз перебігу основних міграційних процесів в Україні протягом 2003-2009 рр., проведений у відповідності до запропонованої в дослідженні методики експрес-аналізу міграційних потоків, показав, що основними проблемами для нашої держави є існування некерованих потоків транзитної міграції через Україну, а також наявність масової некерованої трудової міграції з України. Саме трудова еміграція українців характеризується значними негативними наслідками соціального та економічного характеру, як для самих емігрантів та їхніх родин, так і для держави в цілому через значні ризики потрапляння нелегальних мігрантів у рабство та залучення їх до примусової праці організованими злочинними угрупованнями. За результатами експрес-аналізу міграційних потоків сформульовано висновки щодо недостатньої ефективності механізмів державного управління міграційними процесами в нашій країні.

7. Дослідження системи державного управління міграційними процесами дозволило сформулювати основні проблеми, що перешкоджають розбудові її ефективних механізмів і виступають наслідком концептуальної невизначеності даної сфери. Обґрунтовано, що основним напрямком удосконалення механізмів державного управління міграцією в Україні має стати розробка та впровадження державної міграційної стратегії.

8. У якості основи для удосконалення механізмів державного управління міграцією запропоновано дескриптивну модель розробки та впровадження стратегії державного управління міграцією, яка ґрунтується на використанні сучасного управлінського інструментарію - методології SWOT-аналізу та «системи збалансованих показників» (моделі BSC), адаптованих до специфіки державного управління міграційними процесами.

9. Практичну придатність запропонованої моделі державного управління міграційними процесами доведено шляхом розробки базового варіанту державної стратегії управління процесом трудової еміграції з України. Визначено основну та допоміжні базові стратегії державного управління трудовою еміграцією українців, обґрунтовано і запропоновано відповідні заходи щодо організаційного забезпечення їх реалізації. Сформульовано практичні рекомендації з удосконалення чинних механізмів державного управління трудовою еміграцією українських громадян, які за умови їх сприйняття на державному рівні, можуть бути безпосередньо прийняті до реалізації і використовуватися, зокрема, як основа для цільової програми державного управління трудовою міграцією у 2011-2012 рр.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Шевченко О.М. Соціально-політичний аспект вирішення проблем управління міграцією в Україні / О.М. Шевченко // Менеджер. - 2006. -№ 4. - С. 75-80.

2. Шевченко О.М. Аналіз сучасного стану міграційних потоків в Україні та напрямків їх державного регулювання / О.М. Шевченко // Вісник національної академії державного управління при Президентові України. - 2008. - № 1. - С. 213-221.

3. Шевченко О.М. Підвищення ефективності державного управління виїзними трудовими потоками з України / О.М. Шевченко, В.В. Бурега // Менеджер. - 2008. - № 4. - С. 16-20.

Особистий внесок: розкриття змісту чинників підвищення ефективності державного управління міграцією робочої сили за межі України, та шляхів державного управління міграційними процесами.

4. Шевченко О.М. Використання методики SWOT-аналізу для розробки стратегії державного управління міграційними процесами / О.М. Шевченко // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць / НАДУ при Президентові України. - Харків: Магістр. - 2009. -№ 2. - С. 211-219.

В інших наукових виданнях та матеріалах конференцій

5. Шевченко О.М. Міграція як науково-практична проблема / О.М. Шевченко // Спеціальні та галузеві соціології: зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк: Вебер, 2007. - Т. VIII. - С. 369-377. - (Соціологія управління; вип. 3).

6. Шевченко О.Н. Количественная оценка потоков трудовой миграции из Украины и ее роль в формировании государственной миграционной политики / О.Н. Шевченко: Матеріали третьої всеукр. наук.-практ. Інтернет-конференції [«Соціум. Наука. Культура»], (Київ, 29-31 січня 2008 р.) / Інститут наукового прогнозування; Кримський ін-тут економіки та господарського права (Севастопольська філія), - К.: Меганом, 2008. - С. 5-7.

7. Шевченко О.М. Основні напрямки використання міжнародного досвіду в державному управлінні міграційними процесами України / О.М. Шевченко: матеріали між нар. наук. конференції [«Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій»], (Суми, 20-21 лютого 2008 р.) / Сумський обласний ін-тут післядипломної педагогічної освіти. - Суми: РВВ СОІППО, 2008. - С. 149-152.

8. Шевченко О.М. Адаптація методики РЕSТ-аналізу для розробки стратегії державного управління міграційними процесами / О.М. Шевченко: матеріали 6-ї регіон. наук.-практ. конференції [«Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України»], (Дніпропетровськ, 14 травня 2009 р.) / НАДУ при Президентові України; ДРІДУ. - Дніпропетровськ, 2009. - С. 89-91.

9. Шевченко О.М. Адаптація та використання моделі «п'яти сил конкуренції» М. Портера для розробки стратегії державного управління міграційними процесами / О.М. Шевченко: матеріали другої міжнар. наук. конференції [«Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій»], (Суми, 27-30 квітня 2009 р.) / Сумський обласний ін-тут післядипломної педагогічної освіти. - Суми: РВВ СОІППО, 2009. - С. 147-149.

10. Шевченко О.М. Система збалансованих показників (BSC) як механізм впровадження стратегії державного управління міграційними процесами / О.М. Шевченко: матеріали міжнар. наук.-практ. конференції [«Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст»], (Дніпропетровськ, 15-16 травня 2009 р.) / НАДУ при Президентові України; ДРІДУ. - Дніпропетровськ, 2009. - С. 221-224.

АНОТАЦІЯ

Шевченко О.М. Удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2010.

Дисертація присвячена проблемам удосконалення механізмів державного управління міграційними процесами. На основі аналізу чинної вітчизняної моделі державного управління міграцією та дослідження досвіду країн ЄС визначено, що основу для удосконалення механізмів державного управління міграцією в Україні має становити державна міграційна стратегія. Сформульовано визначення державної міграційної стратегії. Запропоновано теоретичну модель розробки та впровадження стратегії державного управління міграцією, що ґрунтується на використанні сучасного інструментарію стратегічного менеджменту (методології SWOT-аналізу та моделі BSC), адаптованого до специфіки управління міграційними процесами. Розроблена модель дозволяє формувати і впроваджувати державну міграційну стратегію у відповідності до динамічних умов зовнішнього оточення, ураховуючи поточний стан об'єкта управління (міграційних процесів), сильні та слабкі сторони наявної системи державного управління міграцією.

Ключові слова: міграційні процеси, державне управління, керована міграція, стратегія, механізм, модель формування державної міграційної стратегії, «система збалансованих показників».

АННОТАЦИЯ

Шевченко О.Н. Усовершенствование механизмов государственного управления миграционными процессами. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2010.

Диссертация посвящена проблемам усовершенствования механизмов государственного управления миграционными процессами. Путем анализа и обобщения теоретических исследований и практического опыта стран Европейского Союза в сфере управления миграцией доказано, что решение проблем обеспечения эффективного функционирования и дальнейшего совершенствования механизмов государственного управления миграционным процессами возможно лишь в контексте достижения определенных управленческих целей и в пределах определенной государственной стратегии. Определено, что выбор механизмов и организационной формы государственного управления миграционными процессами является производным от сформированной миграционной стратегии государства, его целей, а также от этапа развития собственной организационно-политической системы страны.

...