Становлення та розвиток інституту територіальної громади в Україні: організаційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми. В умовах реформування публічного адміністрування в Україні особливої актуальності набуває необхідність запровадження європейських принципів місцевого самоврядування та ефективного використання потенціалу самоорганізації населення в процесі вирішення питань місцевого значення. Визнання на конституційному рівні права територіальної громади на місцеве самоврядування створило умови становлення принципово нового суб'єкта владних повноважень, але не стало чинником формування дієздатної територіальної громади.

Недостатній рівень участі населення в прийнятті управлінських рішень потребує розробки та обґрунтування заходів щодо підвищення ролі територіальної громади, що є необхідною передумовою удосконалення системи місцевого самоврядування. Подальший розвиток інституту територіальної громади пов'язаний також з реалізацією комплексного механізму організаційного забезпечення та вдосконаленням правового регулювання її функціонування. У зв'язку з необхідністю активізації діяльності територіальної громади, особливого значення набувають теоретичні та практичні питання формування та розвитку інституту територіальної громади, а також вироблення рекомендацій з питань удосконалення організаційно-правових засад її функціонування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування організаційно-правових засад становлення та розвитку територіальної громади як суб'єкта владних повноважень.

Досягнення визначеної мети передбачає вирішення таких завдань:

- дослідити основні теоретичні підходи щодо визначення сутнісних характеристик територіальної громади та понятійно-категоріальний апарат у цій сфері;

- розкрити особливості процесу утворення первинної ланки місцевого самоврядування (громад, комун, муніципій) у державах-членах Європейського Союзу;

- висвітлити історичні передумови становлення інституту територіальної громади в Україні;

- дослідити засади територіальної організації місцевих громад, визначити проблеми та пріоритети подальшого реформування;

- здійснити теоретико-методологічний аналіз об'єктно-функціональних характеристик діяльності територіальної громади;

- окреслити організаційно-правовий механізм реалізації індивідуальних та колективних самоврядних прав членів територіальної громади;

- запропонувати рекомендації щодо вдосконалення діяльності органів самоорганізації населення як форми підвищення рівня участі територіальної громади в управлінні місцевими справами;

- визначити напрями покращення взаємодії територіальної громади з органами місцевого самоврядування;

- розробити пропозиції щодо поліпшення статутної нормотворчості територіальної громади як чинника розвитку організаційно-правових засад її діяльності.

1. Становлення інституту територіальної громади: теоретичні засади

Розглянуто сучасні концептуальні підходи щодо понятійно-категоріальної характеристики територіальної громади, проаналізовано вітчизняний та зарубіжних досвід становлення базового рівня місцевого самоврядування.

Аналіз наукових концептів, у яких висвітлюються властивості низових територіальних самоврядних спільнот, засвідчив епізодичний та фрагментарний характер теоретичних державно-управлінських розробок з питань визначення змісту поняття «територіальна громада» та надання її видової характеристики. Це вказує на те, що сучасна теорія місцевого самоврядування все ще знаходиться на стадії свого становлення і тому потребує подальших розробок у даній предметній галузі.

Узагальнення наукових праць дозволило виокремити два концептуальні підходи щодо розуміння і визначення категорії «територіальна громада», а саме: за пріоритетністю територіально-інтеграційної ознаки, що передбачає прив'язування територіальної громади до певного населеного пункту як природної територіальної одиниці, у межах якої жителі об'єднуються для здійснення повсякденної діяльності (праці Є. Аніміци, В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, М. Краснова, С. Поповича, Б. Страшуна, А. Тертишного, Ю. Тихомирова, В. Фадєєва, Я. Щепанського та ін.); за критерієм переваги соціальних зв'язків та взаємодії між членами громади на основі спільних інтересів (праці І. Бутка, С. Іванова, Ю. Наврузова, Р. Нісбета, А. Югова та ін.). Ураховуючи властивості територіальної громади (спільна територія, населення, соціальна взаємодія, єдність інтересів та цінностей, наявність комунального майна, сплата податків та зборів) доцільним визначено застосування змішаного підходу для визначення її сутності.

З огляду на те, що статус територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, закріплений на конституційному рівні, так і не отримав належної законодавчої деталізації, обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про самоврядування територіальної громади». У ньому запропоновано закріпити визначення територіальної громади як жителів самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, що постійно або переважно проживають на її території, об'єднані спільними інтересами та наділені достатніми фінансовими, матеріальними та іншими ресурсами для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, а також визначити види територіальних громад залежно від їх предметної діяльності, спрямованої на задоволення певних потреб у межах конкретної території проживання жителів громади. Перший рівень повинен бути представлений територіальними громадами сіл, селищ або міст, які здійснюють свої повноваження безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. На другому рівні знаходяться об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст, які можуть утворюватися з метою задоволення спільних інтересів, при цьому права та обов'язки щодо реалізації завдань здійснюватимуть відповідні місцеві ради. Третій рівень становлять «мікрогромади», які включають спільноти району в місті, мікрорайону, кварталу, вулиці, будинку і можуть реалізувати право на місцеве самоврядування безпосередньо, через органи місцевого самоврядування або органи самоорганізації населення.

Для дослідження зарубіжного досвіду становлення та реформування первинної ланки місцевого самоврядування були обрані дві групи країн: держави, які вступили до ЄС і розпочали здійснення суттєвих муніципальних перетворень протягом другої половини ХХ ст. (Німеччина, Франція, Іспанія, Бельгія, Данія, Фінляндія, Швеція); нові члени ЄС, які раніше входили до «соціалістичного» блоку, що почали проводити муніципальні реформи в 1990-х рр. (Литва, Латвія, Естонія, Польща, Угорщина, Чехія, Словаччина). Визначено, що метою муніципальних трансформацій у цих країнах було підвищення здатності органів місцевого самоврядування надавати жителям якісні послуги, а також збільшення ступеня впливу громадян на прийняття та реалізацію управлінських рішень.

Дослідження зарубіжного досвіду дозволило дійти висновку, що реформи в країнах першої групи проходили на підставі двох концепцій, а саме: «функціональної» щодо співпраці громад, а також «органічної», яка передбачає укрупнення адміністративно-територіальних одиниць із збереженням традиційних демократичних інститутів. Результати застосування злиття громад є найбільш значущими для скандинавських країн, Бельгії та Німеччини. Оскільки результати укрупнення комун і муніципій у Франції та Іспанії були досить незначними, цими країнами було обрано шлях розвитку мережі організацій міжгромадівського співробітництва у формі публічно-правових установ. Проведення муніципальних реформ у країнах першої групи характеризувалось поступовістю, консенсуальністю, поширенням нових реформаторських ідей та методик серед громадян та їх організацій, залученням їх до обговорення, що повинно бути обов'язково враховано при проведенні реформи місцевого самоврядування в Україні.

Для країн Балтії та Польщі характерним було здійснення адміністративно-територіальних реформ шляхом укрупнення громад. Також існують відмінності між країнами щодо термінів реалізації реформи та механізмів її здійснення. У Чехії, Словаччині та Угорщині визнано право на самоуправління всіх місцевих громад, включаючи й найменші, що спричинило проблеми спроможності здійснення функцій місцевого самоврядування. Тому перспективним напрямом вважається використання досвіду об'єднання невеликих муніципальних утворень в асоціації, які зможуть більш ефективно надавати громадянам публічні послуги.

У контексті адаптації досвіду функціонування територіальних громад країн ЄС до українських реалій вбачається доцільним формування добровільних об'єднань невеликих територіальних громад на базі спільних інтересів та утворення мережі організацій міжгромадівського співробітництва (асоціацій). Право на таке об'єднання та механізм його реалізації необхідно закріпити в Законі України «Про самоврядування територіальної громади». Вважаємо, що порядок утворення таких об'єднань та організацій повинен бути пов'язаний із процедурою проведення місцевого референдуму та одержання згоди не менш як 2/3 жителів відповідних громад. Діяльність об'єднаних громад або асоціацій громад має здійснюватися на підставі статуту, затвердженого органом місцевого самоврядування із зазначенням у ньому території діяльності даного утворення, предмета діяльності, питань формування та розподілу фінансових ресурсів, тривалості існування тощо.

Аналіз становлення територіальної громади свідчить про складність і суперечливість цього процесу. Зважаючи на відсутність у науці державного управління єдиної думки щодо періодизації розвитку територіальної громади в Україні, надається її авторський варіант з урахуванням державно-управлінських змін, що мали місце на п'яти етапах: зародження та становлення територіального громадівського самоврядування (додержавний та ранньодержавний періоди); розвиток територіальної громади в литовсько-польську добу; громадівське самоврядування козацької доби; еволюція розвитку територіальної громади нових часів (ХVІІІ - початок ХХ ст.); становлення територіальної громади незалежної України. Простежуються основні тенденції еволюції територіальної громади на кожному з етапів до відновлення функціонування територіальної громади в незалежній Україні.

2. Організаційно-правове забезпечення функціонування територіальної громади в умовах демократизації суспільства

Розглянуто територіальні засади здійснення самоврядування місцевою громадою; надано об'єктно-функціональну характеристику діяльності територіальної громади; визначено особливості реалізації права територіальної громади на місцеве самоврядування.

У роботі розвиток територіальних громад пов'язано з удосконаленням територіальної організації публічної влади. Встановлено, що основи сучасного територіального поділу України закладено протягом 1917-1959 рр., відтоді він майже не зазнав змін. Наявні проблеми організаційного характеру щодо створення, реорганізації, ліквідації територіальних громад, зміни їх адміністративних меж обумовлені недосконалістю законодавства з питань адміністративно-територіального устрою.

Оскільки місцеве самоврядування в Україні не поширюється на всю територію держави, а здійснюється лише в адміністративних межах населених пунктів, поза межами юрисдикції територіальних громад опинились землі загального користування, рекреаційні зони, а також землі, необхідні для задоволення потреб членів територіальної громади та надання їм відповідних послуг. Зважаючи на це, необхідно в Законі України «Про самоврядування територіальної громади» закріпити норму щодо безпосереднього межування земель територіальних громад.

Існування проблеми входження одних населених пунктів до меж інших, на думку автора, ускладнює відносини між представницькими органами територіальних громад та призводить до ситуації, коли населення входить до складу одразу декількох територіальних громад. Визначено два можливих шляхи подолання такої ситуації: приєднання, коли села, селища або міста, які розташовані в межах інших населених пунктів, можуть бути включені до території відповідних громад, втративши власну самостійність, відповідно члени територіальної громади приєднуються до новоутвореної громади, а її представницькі органи ліквідуються; виділення, що передбачає одержання самостійного статусу усіма адміністративно-територіальними одиницями з відповідним розмежуванням територій, при цьому кожна територіальна громада отримує власні представницькі органи. Рішення про обрання того чи іншого напряму повинно бути пов'язане з географічною відстанню між центром місцевої громади та периферією, розміром території, кількістю жителів територіальної громади.

Доведено недосконалість існуючого підходу щодо розбудови місцевого самоврядування в Україні, у зв'язку з чим функціонує велика кількість невеликих територіальних громад, що породжує неможливість створення необхідної матеріальної та фінансової бази, забезпечення достатнього інституційного та кадрового потенціалу для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування. Більшість з таких громад потенційно можуть виграти від консолідації та укрупнення. Проведене дослідження свідчить, що об'єднання територіальних громад повинно базуватися не на примусових адміністративних заходах, а на сформованому спільному економічному інтересі. Стимулом для укрупнення може стати розвиток співробітництва органів місцевого самоврядування через об'єднання в асоціації для вирішення спільних завдань щодо розвитку водопостачання та водовідведення, утилізації відходів, транспортної системи, ремонту доріг тощо. У подальшому діяльність таких об'єднань може створити сприятливі умови для формування укрупнених територіальних громад.

Встановлено, що визначення функцій територіальної громади тісно пов'язане з таким критерієм, як об'єкти місцевої діяльності. На основі узагальнення та уточнення понятійно-категоріального апарату дослідження було надано авторську дефініцію «питань місцевого значення», які визначаються як завдання безпосереднього забезпечення потреб жителів територіальної громади в різних сферах життєдіяльності, пов'язані з наданням адміністративних та громадських послуг на її території фізичним і юридичним особам. Предмети відання місцевого самоврядування розглядаються як сукупність усіх питань місцевого значення, вирішення яких віднесено Конституцією та законами України до юрисдикції територіальної громади та органів місцевого самоврядування.

Визначено, що законодавство не містить переліку функцій територіальної громади і закріплює тільки галузеві напрями діяльності органів місцевого самоврядування та відповідні повноваження. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» повністю ігнорує мешканців самоврядних одиниць як суб'єкта управлінської діяльності, що суперечить конституційній нормі щодо первинності територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування. Аналіз змісту законопроектів, зареєстрованих Верховною Радою України з питань місцевого самоврядування, також свідчить про відсутність визначення напрямів та видів діяльності територіальної громади.

З огляду на це, в Законі України «Про самоврядування територіальної громади» необхідно виділити власну та делеговану сферу управління територіальної громади. Власна сфера визначається як вирішення усіх питань місцевого значення, віднесених до неї законом та не віднесених до відання органів державної влади. Вона може включати обов'язкові та додаткові функції. До обов'язкових відноситься вирішення життєво важливих для територіальної громади питань місцевого значення (водопостачання, водовідведення, будівництво та експлуатація громадських доріг, очищення стічних вод, прибирання сміття та знищення відходів тощо). Додаткові функції здійснюються залежно від фінансових можливостей громади, у тому числі на договірних засадах (наприклад, утворення об'єктів соціально-культурного призначення). Зазначено, що реалізація делегованих повноважень повинна здійснюватися на підставі таких документів: рішення відповідного державного органу про делегування, передавального акта щодо конкретного повноваження, рішення сесії місцевої ради за участю представників громадськості про його прийняття. У роботі наголошується, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від функцій територіальної громади, тому повноваження міських рад та їх виконавчих органів повинні формулюватись як такі, що стосуються організації їх діяльності, а також обрання способів вирішення питань місцевого значення, віднесених до компетенції територіальної громади.

Показано, що найважливішим елементом участі територіальної громади в місцевому управлінні є можливість вирішувати питання місцевого значення не тільки опосередковано, але й безпосередньо. З'ясовано, що порядок здійснення індивідуальних та колективних прав місцевих громад обмежується відсутністю належного нормативно-правового регулювання. Визначено, що удосконалення механізму реалізації прав територіальної громади на участь у місцевих референдумах та виборах, загальних зборах жителів за місцем проживання, внесення місцевої ініціативи та організації громадських слухань потребує законодавчої деталізації щодо процедури здійснення контролю за виконанням прийнятих рішень.

Здійснення територіальною громадою своїх прав залежить від обсягу правосуб'єктності її членів, які є жителями з різним правовим статусом - громадяни України, іноземці, апатриди, які постійно мешкають на відповідній території, мають нерухоме майно, сплачують місцеві податки та збори. Встановлено, що чинне законодавство є спірним з питань включення іноземців та апатридів до складу територіальної громади. Необхідність внесення змін до розширення прав негромадян, які на законних підставах постійно проживають на території України, розглядається як розвиток місцевої демократії на засадах європейського врядування.

Визнання територіальної громади суб'єктом місцевого самоврядування, наділення її відповідними правами та обов'язками, майном та фінансами потребує закріплення за нею статусу юридичної особи публічного права, що відповідає європейській практиці визначення юридичного становища місцевих громад як публічно-правових корпорацій. Реалізація наданих територіальній громаді прав пов'язана з моментом виникнення і припинення діяльності територіальної громади, що обумовлює необхідність запровадження реєстрації територіальних громад та утворення відповідного реєстру. Процедура легалізації повинна здійснюватися за місцезнаходженням територіальної громади відповідними органами Міністерства юстиції України одночасно з реєстрацією їх статутів та внесенням даних до окремого реєстру.

3. Шляхи активізації залучення жителів територіальної громади до вирішення питань місцевого значення

Визначено організаційні засади діяльності органів самоорганізації населення; досліджено взаємодію органів місцевого самоврядування та жителів територіальної громади; розглянуто стан статутної нормотворчості на місцевому рівні.

Зазначено, що найбільш наближеними до мешканців є органи самоорганізації населення, які сприяють підвищенню активності населення до участі в місцевому управлінні та вирішенні місцевих справ. Їх утворення залежить тільки від ініціативи жителів відповідної територіальної громади. Виходячи із складної громадсько-публічної природи органів самоорганізації населення, визначено їх види, принципи діяльності, характерні ознаки, напрями діяльності.

У ході дослідження визначено, що в регіонах України превалюють негативні тенденції щодо розбудови мережі органів самоорганізації населення, детерміновані нормативно ускладненою процедурою їх утворення, відсутністю диференційованого підходу до повноважень, залежністю комітетів від органів місцевого самоврядування, обмеженістю розпорядчих функцій, пасивністю членів територіальної громади, відсутністю інформації щодо їх утворення та діяльності, необізнаністю населення з правом на об'єднання в територіальні організації та механізмом його реалізації. Запропоновано конкретні рекомендації щодо вдосконалення діяльності органів самоорганізації населення шляхом нормативного закріплення виборчого цензу, визначення суб'єктів та порядку ініціювання, спрощення процедури їх утворення, зміни терміну обрання органу самоорганізації населення та його персонального складу. Активізація процесу створення органів самоорганізації населення залежить від спільної діяльності активних членів територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які повинні організувати проведення роз'яснювальної роботи, розробку відповідних науково-методичних матеріалів щодо забезпечення організації та діяльності органів самоорганізації населення.

Показано, що ефективність співпраці органів місцевого самоврядування та територіальної громади суттєво посилюється, коли її ініціатором виступають місцеві ради, що, у свою чергу, викликає зворотну реакцію від жителів до влади. Визначено, що відсутність норми щодо відкритості та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування не сприяє активному залученню громадян до участі в місцевому самоврядуванні, тому запропоновано впровадження низки заходів, спрямованих на заохочення громадян до участі в місцевому публічному житті.

Підвищення ефективності здійснення місцевого самоврядування на території громади тісно пов'язано з діяльністю органів місцевого самоврядування щодо визначення місцевих пріоритетів. Цьому може сприяти утворення в місцевих радах спеціальних відділів з метою проведення відповідних досліджень, звернення до незалежних експертів або місцевих організацій з моніторингу, спільної діяльності органів місцевого самоврядування з недержавними громадськими організаціями з питань розробки та реалізації методології проведення досліджень. Ефективність роботи створеного спеціалізованого відділу залежить від підбору висококваліфікованих кадрів. Діяльність зовнішньої організації буде корисною тільки у разі залучення незалежного професійного виконавця з достатньою інституційною спроможністю та позитивним іміджем, політично незаангажованого та неупередженого.

Обґрунтовано необхідність утворення громадських рад, функції яких полягають у сприянні залученню громадян до участі в управлінні місцевими справами, інформуванню влади про потреби громадян. Діяльність громадських рад повинна бути відображена в спеціальних положеннях, затверджених місцевою радою, з урахуванням типу громадського органу (постійний або тимчасовий) та обов'язковим визначенням напряму діяльності.

Виділено, що одним із найважливіших напрямів активізації управлінської діяльності територіальної громади є цілеспрямована робота щодо муніципальної управлінської та правової просвіти громадян, яка повинна здійснюватися на підставі загальнодержавної програми просвіти населення з питань місцевого самоврядування, а також місцевих освітніх програм, побудованих на засадах диференціації та персоналізації, з урахуванням особливостей соціального статусу, віку, статі, культурного рівня людей.

Важливим елементом активізації діяльності територіальної громади є розвиток статутної нормотворчості. У статуті територіальної громади повинні міститися норми, які, по-перше, детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають будь-які умови функціонування територіальної громади та її органів; по-друге, не потребують обов'язкової законодавчої регламентації і тому повинні вирішуватися на місцевому рівні; по-третє, прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті.

Встановлено, що розвиток статутної нормотворчості в Україні стримується, в першу чергу, недосконалістю чинного законодавства щодо легалізації, предмета та природи статуту територіальної громади. Ці питання повинні бути вирішені шляхом внесення до Закону України «Про самоврядування територіальної громади» таких норм: обов'язковість прийняття статутів усіма територіальними громадами незалежно від рівня та кількості населення; закріплення більш широкого кола суб'єктів статутної ініціативи, включивши до нього членів територіальної громади, громадські об'єднання, органи самоорганізації населення, органи місцевого самоврядування, голів місцевих рад; урегулювання процедури прийняття статуту територіальної громади в три етапи (прийняття представницьким органом, затвердження на місцевому референдумі та легалізації компетентним державним органом); визначення моменту набуття чинності після його офіційного опублікування в місцевій пресі, у бюлетені, вісниках чи інших локальних офіційних інформаційних виданнях.

Висновки

самоврядування правовий громада

У дисертації вирішено актуальне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні організаційно-правових засад становлення та розвитку територіальної громади в Україні та розробленні відповідних рекомендацій, що забезпечують можливість їх практичного застосування. Отримані в ході дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі основні висновки:

1. Аналіз основних теоретичних підходів щодо визначення сутнісних характеристик територіальної громади свідчить про відсутність єдності у визначенні змісту категорії «територіальна громада». Ураховуючи характерні ознаки територіальної громади (спільна територія, населення, соціальна взаємодія, єдність інтересів та цінностей, наявність комунального майна, сплата податків та зборів) доведено доцільність застосування змішаного підходу під час формулювання її дефініції. Такий підхід повинен бути покладений в основу розробки Закону України «Про самоврядування територіальної громади», прийняття якого обумовлено потребою приведення чинного законодавства у відповідність з нормами Конституції України та закріплення основних принципів діяльності територіальної громади в Україні. Запропоновано визначити в зазначеному законі територіальну громаду як жителів самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, що постійно або переважно проживають на її території, об'єднані спільними інтересами та наділені достатніми фінансовими, матеріальними та іншими ресурсами для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, а також закріпити три види територіальних громад залежно від їх предметної діяльності, спрямованої на задоволення певних потреб у межах конкретної території проживання жителів громади.

2. Досвід країн ЄС свідчить про відмінності щодо обрання моделі реформування базового рівня місцевого самоврядування, детерміновані власними умовами розвитку, шляхом використання укрупнення або утворення добровільних організацій міжгромадівського співробітництва. Найбільш оптимальним за нинішніх соціально-політичних та економічних умов є надання права територіальним громадам на добровільне об'єднання невеликих територіальних громад різного рівня на базі спільних інтересів та утворення мережі організацій міжгромадівського співробітництва (асоціацій), а також закріплення механізму його реалізації в Законі України «Про самоврядування територіальної громади».

3. На підставі аналізу історичних передумов становлення територіальної громади в Україні було виділено п'ять періодів її розвитку. Доведено, що самоврядування територіальної громади є органічною формою самоорганізації та самоуправління населення в межах конкретної території, яка проявляється на певному етапі розвитку держави. Для усіх періодів розвитку української державності характерна наявність елементів місцевого самоврядування, серед яких завжди вагомою була діяльність територіальної громади. Після тривалої відсутності місцевого самоврядування за часів існування СРСР, його було відновлено в незалежній Україні.

4. Визначено, що удосконалення територіальної організації первинного рівня місцевого самоврядування вимагає проведення адміністративно-територіальної реформи та прийняття Законів України «Про адміністративно-територіальний устрій» та «Про самоврядування територіальної громади», в яких необхідно встановити критерії утворення територіальних громад різного рівня відповідно до конституційних норм; закріпити безпосереднє межування земель територіальних громад; визначити види та механізм реорганізації територіальних громад, які входять до складу інших громад; передбачити можливість об'єднання невеликих громад сіл, селищ та міст для вирішення спільних завдань місцевого значення.

Реформування територіальної основи діяльності місцевої громади повинно виходити з необхідності наближення надання якісних адміністративних послуг до жителів, що суперечить пропозиціям щодо утворення великих громад. Тому в основу реформування слід покласти диференційований підхід, враховуючи такі аспекти як історичну та територіальну обумовленість, віддаленість від центру, чисельність та густоту населення, наявність відповідної інфраструктури. Реформа має здійснюватися за умови участі громадськості в процесі підготовки та обговорення законопроектів через громадські слухання, форуми, місцеві референдуми та плебісцити.

5. Дослідження основних змістовних характеристик об'єктів місцевої діяльності дозволило визначити поняття «питання місцевого значення» як завдання безпосереднього забезпечення потреб жителів територіальної громади в різних сферах життєдіяльності, що пов'язані з наданням адміністративних та громадських послуг на її території фізичним і юридичним особам. Предмети відання місцевого самоврядування розглядаються як сукупність усіх питань місцевого значення, вирішення яких віднесено Конституцією та законами України до юрисдикції територіальної громади та органів місцевого самоврядування. Вони є визначальними для виділення об'єктних напрямів та видів діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, які посідають найважливіше місце в системі функцій територіальної громади. Їх законодавча деталізація дозволить закріпити власні (обов'язкові та додаткові) та делеговані повноваження територіальної громади.

6. Обґрунтовано, що здійснення територіальною громадою права на місцеве самоврядування стримується неврегульованістю організаційно-правових механізмів реалізації безпосереднього волевиявлення членами територіальної громади, обмеженням прав негромадян, які постійно проживають на території місцевої громади. Вирішення цих проблем пов'язане з прийняттям Законів України «Про місцевий референдум», «Про загальні збори жителів територіальної громади»; внесенням змін до виборчого законодавства щодо введення відкритих або напіввідкритих списків, можливістю висування позапартійних кандидатів від партій; деталізацією на законодавчому рівні процедури внесення місцевої ініціативи та проведення громадських слухань.

Реалізація наданих територіальній громаді прав пов'язана з вирішенням питання про визначення моменту виникнення і припинення її діяльності, а також необхідністю запровадження процедури легалізації територіальних громад, яка повинна здійснюватися за місцезнаходженням територіальної громади відповідними органами Міністерства юстиції України одночасно з реєстрацією їх статутів та внесенням до окремого реєстру.

7. Визначено, що для подальшого розвитку органів самоорганізації населення необхідно прийняти зміни та доповнення до Закону України «Про органи самоорганізації населення», що стосуються визначення правового статусу різних органів самоорганізації населення; спрощення процедури їх утворення та легалізації з п'яти до трьох етапів (ініціювання, надання дозволу на утворення та легалізація); закріплення виборчого цензу, процедури ініціювання, встановлення термінів попередження жителів та органів місцевого самоврядування щодо відповідних заходів або прийнятих рішень, форм інформування громадян, примірного переліку напрямів діяльності органу самоорганізації населення, а також повноважень, які можуть делегуватися місцевою радою органам самоорганізації населення. Удосконалення діяльності органів самоорганізації населення пов'язане з проведенням роз'яснювальної роботи, розробкою науково-методичних матеріалів щодо забезпечення організації та діяльності громадських комітетів органами місцевого самоврядування.

8. Доведено, що ефективність співпраці органів місцевого самоврядування та територіальної громади суттєво посилиться за умови виявлення ініціативи місцевих рад. Велике значення під час реалізації принципу міжсекторного соціального партнерства відіграють форми, методи та механізми співпраці органів місцевого самоврядування та жителів територіальних громад залежно від виду територіальної громади - сільської, селищної або міської.

Подолання відчуження влади та членів територіальної громади можливе лише за умови трансформації місцевого самоврядування та встановлення відносин партнерства між міською владою і територіальною громадою. Вважаємо, що цьому сприятимуть прийняті на місцевому рівні концепції про відкритість та гласність, на підставі яких органи місцевого самоврядування можуть приймати положення, які визначають конкретні механізми інформування жителів територіальної громади, зокрема щодо забезпечення публічного ухвалення рішень органами місцевого самоврядування, гарантування членам територіальної громади вільного доступу до інформації з питань місцевого самоврядування, забезпечення прозорості адміністративних дозвільних процедур, систематичного спілкування жителів з посадовими особами місцевого самоврядування.

Найважливішим напрямом активізації участі місцевого населення у процесах місцевого управління є цілеспрямована робота щодо просвіти громадян з питань місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, необхідним є прийняття загальнодержавної освітньої програми з питань місцевого самоврядування, а також розробка та затвердження на місцевому рівні освітніх програм щодо муніципальної просвіти, які базуються на засадах диференціації та персоналізації, з урахуванням особливостей соціального статусу, віку, статі, культурного рівня жителів територіальної громади.

9. Обґрунтовано, що важливим елементом місцевої демократії є розвиток локальної нормотворчості, яка здійснюється за участю населення територіальної громади. Цей процес відіграє значну роль як для зближення органів місцевого самоврядування з жителями місцевої громади, так і для результативного вирішення місцевих завдань.

Удосконалення статутної нормотворчості в Україні потребує прийняття Закону України «Про самоврядування територіальної громади» та законодавчого закріплення положень щодо природи, предмета та процедури легалізації статуту територіальної громади, внесення норм щодо обов'язковості прийняття статутів територіальними громадами; визначення більш широкого кола суб'єктів статутної ініціативи; визначення процедури прийняття статуту територіальної громади, його змісту та моменту набрання чинності.

Література

1. Шумляєва І.Д. Управління розвитком територіальної громади / І.Д. Шумляєва // Управління соціальним розвитком: історія, теорія, методологія : монографія / С.М. Серьогін, А.В. Решетніченко, Ю.П. Сурмін [та ін.] ; за заг. ред. А.В. Решетніченка, Г.Д. Голубчик. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2005. - С. 194 - 196.

2. Шумляєва І.Д. Стан співробітництва регіонів України та ЄС на сучасному етапі / І.Д. Шумляєва // Розвиток регіонального співробітництва України в контексті європейської інтеграції : монографія / Л.Л. Прокопенко, О.М. Рудік, І.Д. Шумляєва; за заг. ред. Л.Л. Прокопенка. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. - С. 60 - 112.

3. Шумляєва І. Еволюція розвитку територіальної громади в Україні (ІХ - п.п. ХVІІ ст.) / Ірина Шумляєва // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. / редкол.: С.М. Серьогін (голов. ред.) [та ін.]. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 1 (23). - С. 278 - 287.

4. Шумляєва І.Д. Реформування територіальних громад (європейський досвід) / І.Д. Шумляєва // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. / редкол.: В.В. Корженко (голов. ред.) [та ін.].- Х.: ХарРІДУ НАДУ «Магістр», 2006. - № 2 (29) : у 2 ч. Ч. 2. - С. 372 - 377.

5. Шумляєва І.Д. Реформування територіальних засад місцевого самоврядування / І.Д. Шумляєва // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. / редкол.: В.В. Корженко (голов. ред.) [та ін.]. - Х.: ХарРІДУ НАДУ «Магістр», 2007. - № 2 (32). - С. 331 - 338.

Размещено на Allbest.ru