Размещено на http://allbest.ru

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК 351.82:352

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні

Спеціальність 25.00.04 - Місцеве самоврядування

Сметанін Роман Вікторович

Донецьк - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник - кандидат економічних наук, доцент Саєнко Борис Євгенович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), доцент кафедри спеціально-правових дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Псарьов Георгій Юрійович, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим (м. Сімферополь), заступник голови;

кандидат наук з державного управління Кольцова Діана Вікторівна, Донбаська національна академія будівництва і архітектури Міністерства освіти та науки України (м. Макіївка), доцент кафедри менеджменту організацій.

Захист відбудеться 15 листопада 2010 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр-т. Б.Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул.Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 13 жовтня 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиЯ.С. Клейнер

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Децентралізація державної влади розглядається світовим співтовариством як один з ключових елементів комплексної реформи системи державного управління і є пріоритетним напрямком діяльності міжнародних і національних організацій.

Децентралізація повноважень і ресурсів може зробити істотний внесок у підвищення ефективності всього процесу управління й істотно підсилити його демократичну складову.

Це має особливе значення для східноєвропейського регіону, країни якого переживають складний і суперечливий процес демократичної трансформації після довгих десятиліть жорсткої централізованої системи влади і управління під ідеологічним контролем центральної партійно-державної адміністрації.

Актуальність теми дисертації обумовлена в першу чергу, недостатньою науковою розробкою наступних аспектів місцевого самоврядування:

невизначеність оптимальної для України моделі організації владного простору припускає виявлення як загальних, так і специфічних закономірностей, що визначають форму правління, форму державного устрою і політичний режим. Насамперед, мова йде про закономірності, що визначають політико-правові процеси централізації і децентралізації державної влади в її горизонтальному і вертикальному вимірі;

відсутність механізму управління і регулювання процесу децентралізації;

децентралізації повноважень по наданню державних (фінансованих з бюджету) послуг, що підвищують ефективність бюджетних витрат, оскільки наближають владу до населення, роблять її підзвітної виборцям, дозволяють більш повно враховувати переваги населення;

децентралізації повноважень по формуванню доходів бюджету, що дозволить більш точно врахувати специфіку і склад податкової (дохідної) бази й у такий спосіб забезпечити більш високе збирання податків і інших доходів у бюджет.

Розглядаючи проблему децентралізації в цілому, не можна не бачити, що розвиток і удосконалення механізму діяльності місцевого самоврядування являє собою найбільш рентабельний і вигідний внесок у створення і зміцнення громадянського суспільства.

Значний внесок у дослідження місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади внесли: Р.Байгузін, Я.Старцев, В.Чиркін, Е.Уткін, В.Бабаєв, Ю.Битяк, В.Бурега, В.Воротін, М.Галянтич, А.Григорович, Г.Губерна, Д.Дзвінчук, В.Дорофієнко, Д.Кольцова, О.Коротич, О.Копиленко, М.Корецький, В.Корженко, В.Куйбіда, О.Лазор та О.Лазор, В.Литвин, О.Лебединська, В.Лемак, В.Майборода, В.Мамонова, О.Мельников, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Олуйко, В.Пілюшенко, В.Пила, О.Поважний, С.Поважний, Г.Псарьов, І.Рожкова, В.Романов, Б.Саєнко, В.Скрипничук, А.Ткаченко, В.Токарева, В.Юрчишин, В.Шамрай та ін.

Активізація наукових досліджень із проблем місцевого самоврядування обумовила формування самостійного напрямку досліджень децентралізації державної влади, що передбачає створення системи управління процесом децентралізації. У контексті зазначеної проблематики виконана й ця дисертаційна робота.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за темою «Право державної власності у змішаній економіці» (номер державної реєстрації 0100U03074, 2004 - 2008рр.).

В межах цієї теми дисертантом проведено дослідження специфіки управління і регулювання процесу децентралізації державної влади з метою створення сприятливих умов для розвитку місцевого самоврядування в Україні з урахуванням сучасного контексту.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка концептуальних основ і принципів управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення таких завдань:

ь проаналізувати і узагальнити існуючі в науковій літературі точки зору на сутність і поняття категорії «децентралізація»;

ь визначити зміст поняття «децентралізація державного управління», виявити його форми і типи;

ь проаналізувати міжнародний досвід децентралізації і розвитку місцевого самоврядування;

ь узагальнити стан нормативно-правового забезпечення процесу децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування в Україні;

ь обґрунтувавши науково-методичні положення методики якісної оцінки, провести кількісну і якісну оцінку децентралізації в Україні;

ь розробити й обґрунтувати прийнятну для України модель децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування;

ь розробити механізм та систему дій реалізації виконання заходів в області децентралізації і розвитку місцевого самоврядування;

ь розробити механізм реалізації й умови участі органів місцевого самоврядування всіх рівнів влади в забезпеченні найбільш сприятливих умов розвитку місцевого самоврядування шляхом децентралізації державної влади.

Об'єкт дослідження - процес децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження - теоретичні та методичні засади управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження складають загальні положення економічної теорії, теорії державного управління, методи теоретичного та емпіричного дослідження, в рамках системного та історичного підходів, методи аналізу та синтезу, індукції і дедукції, порівняння, аналогії, абстрагування, класифікації, структурного аналізу, моделювання.

Зокрема, при встановленні загальних тенденцій щодо ступеня децентралізації державної влади використовувалися методи системного підходу; при аналізі витратної та дохідної частин Держбюджету - статистичного та економічного аналізу; при якісному аналізі ступеня децентралізації державної влади - системно-структурного аналізу та полікритеріальний підхід; при вивченні міжнародного досвіду - метод порівняльного аналізу.

Інформаційною базою дослідження є статистичні дані, законодавчі та нормативно-правові документи, експертні оцінки вітчизняних і зарубіжних фахівців, власні дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в цілісному, комплексному аналізі процесу децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні, як взаємопов'язаних процесів, що дозволяє з'ясувати основні домінанти державної політики стосовно його розвитку і засвідчити відмінності отриманих результатів від існуючих наукових розробок.

Основні наукові результати, що визначають наукову новизну полягають у такому:

вперше:

виявлено та обґрунтовано основні домінанти формування процесу децентралізації державного управління в Україні, які полягають у забезпеченні комплексності і послідовності дій та поетапному проведені робіт з урахуванням чотирьох груп факторів - політичного, правового, організаційного й економічного, реальне застосування яких у контексті функціонально-цільового управління надає самій політиці системного характеру, раціоналізує та оптимізує розвиток місцевого самоврядування шляхом децентралізації державної влади;

запропоновано науково-методичне обґрунтування системи дій щодо децентралізації державної влади та розвитку місцевого самоврядування, та розроблено структуру системи місцевого самоврядування, послідовності його здійснення.

удосконалено:

методичні положення проведення якісної оцінки ступеня децентралізації державного управління, основою якої є три групи факторів процесу децентралізації - політична, правова й економічна, що впливають на рівень розвитку місцевого самоврядування;

систему функцій децентралізації державного управління, що дозволило науково обґрунтувати їхнє коло відповідно до різних умов розвитку місцевого самоврядування в Україні.

дістали подальшого розвитку: поняття “децентралізація державного управління” як процес надання більш широкого кола владних повноважень і управлінських функцій, а також відповідальність за планування, менеджмент і використання ресурсів органами місцевого управління з метою більш якісного урахування інтересів місцевих громад у вирішенні місцевих питань;

зміст, структура та співвідношення форм і типів децентралізації державної влади, що дозволяє враховувати причинно-наслідковий зв'язок між ними.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розробці теоретично обґрунтованих пропозицій щодо прийнятної для України моделі децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування; механізмів виконання заходів в області децентралізації і розвитку місцевого самоврядування; системи заходів реалізації виконання заходів в області децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Основні результати дослідження, висновки і конкретні пропозиції були використані Центром законодавчих ініціатив Донецької обласної Ради, Асоціацією міст України та Донецькою обласною організацією Народної Партії при розробці законодавчих ініціатив, формуванні політичної програми щодо питань розвитку місцевого самоврядування та стратегії вдосконаленні умов участі органів місцевого самоврядування всіх рівнів влади в забезпеченні найбільш сприятливих умов розвитку місцевого самоврядування шляхом децентралізації державної влади (довідки №150/35 від 06.11.2009 р., № 68/9 від 16.11.2009 р. та № 338 від 06.11.2009р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки і висновки дисертаційного дослідження є підсумком самостійно проведених досліджень автора у сфері децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування.

З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертації використані лише ті ідеї та положення, що є результатом особистої роботи здобувача. Конкретний внесок здобувача в ці праці представлено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки і рекомендації проведених досліджень були представлені й обговорювалися на науково-практичних конференціях: V Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні дослідження - 2009» (17-25 січня 2009р., м. Софія, Болгарія), V Міжнародній науково-практичній конференції «Динаміка наукових досягнень - 2009» (07-15 серпня 2009р., м. Пшемишль, Польща), V Міжнародній науково-практичній конференції „Наукова індустрія європейського континенту - 2009” (27 листопада - 5 грудня 2009р., м. Прага, Чехія); XIII Конференції професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи у 2007 році (Донецьк, ДонДУУ, 12 квітня 2008 року); XIV Конференції професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи у 2008 році (Донецьк, ДонДУУ, 11 квітня 2009 року).

Публікації. За темою дисертаційної роботи опубліковано 9 наукових праць (6 - у фахових виданнях), з них 6 - у збірниках наукових праць, 3 - у матеріалах науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій 5,2 д.а. , з яких авторові належить 5,1 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатку, обсягом 177 сторінок, у тому числі 13 рисунків (на 3 сторінках), 29 таблиць (на 16 сторінках), додатку (на 4 сторінках), списку використаних джерел зі 158 найменувань (на 19 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі - «Поняття та сутність категорії „децентралізація”: базові аспекти та проблеми сучасного розуміння» - обґрунтовується вибір методологічних засад дослідження відповідно до специфіки його об'єкту. Логіка розділу вибудовується через уточнення та визначення понятійного апарату.

Так, аналіз основних категорій «влада», «управління», «адміністрація», «місцеве самоврядування» дозволив показати, що необхідно розрізняти ці поняття, коли мова йде про конкретні функції, покладені на державні структури.

Автором дослідження пропонується наступне визначення поняття «децентралізація державного управління». Це процес надання більш широкого кола владних повноважень і управлінських функцій, а також відповідальності за планування, менеджмент і використання ресурсів органам місцевого управління з метою більш якісного урахування інтересів місцевих громад у вирішенні місцевих питань.

У процесі дослідження децентралізації як явища і як поняття шляхом виявлення її основних рис і особливостей важливо виходити з того, що децентралізація являє собою не одномірне, а багатомірне явище, має не тільки статистичний, але й динамічний характер, являє собою процес. Коли йдеться про багатомірність децентралізації, ми маємо на увазі існування різних, більш-менш однаково значимих її сторін або аспектів. Зокрема - історичного, політичного, правового або формально-юридичного, соціального, фіскального, культурного, ідеологічного. Пізнання всіх цих сторін децентралізації передбачає використання міждисциплінарного методу дослідження.

На основі багатомірності і багатосторонності децентралізації, а отже, на базі її міждисциплінарності:

1) виникає цілий ряд відповідних теорій і доктрин;

2) розвиваються численні конструкції національної (української, російської, французької тощо), регіональної й іншої моделей децентралізації.

Подібне різноманіття підходів потребує упорядкування, і автором зроблена спроба класифікації існуючих теоретичних напрямків у розгляді децентралізації.

У поняття децентралізації може бути закладено різний зміст рис. 1.

Размещено на http://allbest.ru

Рис. 1. Зміст поняття «децентралізація»

Існує три типи децентралізації: політична, адміністративна і фіскальна, а також чотири її основні форми - деволюція, делегування, деконцентрація і дивестиція. Типи і форми децентралізації представлені на рис.2.

Размещено на http://allbest.ru

Рис. 2. Типи і форми децентралізації

державний управління децентралізація самоврядування

Використовувані в практиці територіального управління моделі відрізняються за тією ознакою, наскільки територіальний рівень управління вільний приймати політичні рішення незалежно від центральної влади і має для цього необхідні ресурси.

Ідеальною автономною моделлю місцевого самоврядування є система з горизонтальним управлінням, при якій кожен територіальний рівень влади має власну, виняткову компетенцію, що не перетинається у колі повноважень і обов'язків з вищими рівнями управління.

У той же час ніде у світі не існує цілком горизонтального управління. І навіть у максимально наближеного до такої схеми територіального устрою Сполучених Штатів Америки наявне певне державне регулювання діяльності органів влади штатів, графств і міст із боку міністерств і відомств, що здійснюється непрямим чином: шляхом фінансування або співфінансування різних національних програм.

У другому розділі - «Сучасний рівень децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні» - розглянуто процес децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування як певну низку елементів у просторі та часі й визнано доцільним проведення аналізу стану вказаної системи.

Основними нормативно-правовими документами, які визначають сучасну практику децентралізації державного управління та управління регіонами, є Конституція України та Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», „Про місцеві державні адміністрації», які передбачають, з одного боку, принципи збереження України як унітарної держави, узгодження інтересів регіонів із загальнодержавними і міжрегіональними інтересами, з іншого, - можливості передавання регіонам широких повноважень у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку.

Територіальний устрій країни ґрунтується на засадах єдності і цілісності державної території, поєднанні централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Децентралізацію управління визнано одним з пріоритетів адміністративної реформи в Україні, що передбачає підвищення ролі регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування у здійсненні економічних та структурних реформ, диверсифікацію економіки територій, в управлінні державним та комунальним майном, розвиток міжрегіонального та транскордонного співробітництва та інших сферах.

Однак ефективний розвиток процесу децентралізації в Україні, який передбачає оптимальне поєднання регіональних та загальнонаціональних інтересів, гальмує відсутність концептуально обґрунтованої та законодавчо затвердженої цілісної концепції державної регіональної політики, яка б передбачала оптимізацію відносин між центром і територіями, враховувала б єврорегіональні тенденції розвитку.

Кожна з процедур децентралізації, деконцентрації та делегування тільки починає інституціонуватися і впроваджуватися в практику діяльності органів влади України, незважаючи на досить тривале існування формальних передумов для них і особливо, тих що стосуються децентралізації.

Сума бюджетних видатків в Україні -- 43% - є завеликою для країни з перехідною економікою; у цих видатках непропорційно велика частка споживання та поточних трансфертів і мала -- державних капітальних інвестицій (інвестицій в основний капітал).

Значну частку споживання становить «соціальне споживання» (близько 25%), включаючи видатки на охорону здоров'я, освіту, пенсії та інші видатки на соціальний захист.

Основні макроекономічні та фіскальні тенденції в Україні свідчать про те, що такі значні соціальні видатки фінансуються коштом дедалі вищого податкового тягаря на економіку України.

Це у поєднанні з неефективним наданням послуг може стати чинником, який обмежуватиме зростання та конкурентоспроможність України в майбутньому.

Не зважаючи на серйозну роль у розподілі бюджетних коштів на споживання, місцеві органи влади мають досить обмежені можливості визначати структуру видатків і розподіляти видатки в межах окремих секторів.

Розподіл повноважень у сфері видатків між місцевими органами влади є неефективним, оскільки спостерігається певне дублювання функцій, значні втрати можливостей в досягненні економії масштабу для окремих видів послуг і недостатнє фінансування, яке не забезпечує виконання зобов'язань.

Обмежена самостійність місцевих органів влади щодо «власних» місцевих податків поєднується з високим рівнем видатків на адміністрування цих податків і дотримання податкового законодавства. «Власні» місцеві податки дають лише невелику частку -- у середньому менш, ніж 3% -- загальних місцевих надходжень.

Протягом останніх трьох років обсяг бюджетних видатків місцевих органів влади збільшився в реальному вимірі, і нині на них припадає близько 43% зведеного бюджету України

Однак, якщо подивитися на частку місцевих органів влади у видатках розширеного бюджету уряду, який охоплює також пенсії та виплати фондів соціального страхування, то стає зрозумілим, що зростання місцевих бюджетів лише відповідає темпам зростання сукупних бюджетних видатків.

На місцеві органи влади припадає також близько 60% державних капітальних інвестицій.

Частка видатків місцевих органів влади в основних державних послугах значна і з часом зростає.

Крім того, на місцеві органи влади покладено відповідальність за виконання важливих заходів і програм в усіх основних соціальних сферах та в інфраструктурних проектах.

При відсутності єдиного загальноприйнятого методу виміру децентралізації та якісної статистики, застосування лише кількісного методу оцінки рівня децентралізації є неприйнятним, бо різниця в даних приводять до різних результатів, особливо для країн з перехідною економікою.

Високий ступінь агрегування даних також може спричинити переоцінки ступеня децентралізації.

Модель якісної оцінки ступеня децентралізації в Україні, пропонована автором, врахувала алгоритм Я.Старцева і «Модель оцінки ступеня децентралізації» В.Романюка, що дозволило враховувати також кількісні параметри бюджетного регулювання та складена з 3 груп факторів процесу децентралізації - політичних, правових і економічних.

Крім цього, група політичних факторів доповнена також організаційними факторами, оскільки вони також значною мірою залежать від волевиявлення центрального уряду, принаймні, на початковому етапі. Усередині кожної групи фактори логічно розділені на підгрупи.

Проведення аналізу факторів після оцінки дозволяє точно визначити, за якими напрямками необхідно вживати заходи для подальшого розвитку децентралізації.

Проведення якісної оцінки ступеня децентралізації дозволило її всебічне багатофакторне дослідження. Застосування експертної оцінки дало наступний результат - рівень децентралізації в Україні складає - 68,71%. В якості експертів було залучено депутатів різних рівнів, державних службовців, науковців та практиків.

Незважаючи на всі процеси децентралізації, Україна залишається високоцентралізованою країною. Експертні оцінки підтвердили висновки кількісної оцінки фахівців Управління з питань бідності й економічного менеджменту Регіонів Європи і Середньої Азії Світового Банку.

Якісна оцінка рівня децентралізації в Україні демонструє необхідність реформування політичної, правової й організаційної систем. Фінансова децентралізація не вирішить усіх питань, що стоять перед державою.

Представлена оцінка дозволяє знайти залежність ступеня самостійності місцевих органів управління (фактично рівень децентралізації) і ефективності системи суспільного управління.

Чим вище загальна кількість балів, тим більша частина місцевого бюджету буде розподілена на місцевому рівні, тим вище буде кількість і/або якість послуг, одержуваних місцевим населенням.

У третьому розділі - «Управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні» - запропоновано домінанти формування процесу децентралізації державного управління в Україні, які полягають у забезпеченні комплексності і послідовності дій та поетапному проведені робіт з урахуванням чотирьох груп факторів - політичного, правового, організаційного й економічного, реальне застосування яких у контексті функціонально-цільового управління надає самій політиці системного характеру, раціоналізує та оптимізує розвиток місцевого самоврядування шляхом децентралізації державної влади.

Визначено, що здійснення децентралізації передбачає складний процес, що включає в себе декілька основних моментів.

По-перше, держава визначає ступінь свободи діяльності місцевих органів управління. У даному випадку прагнення держави, його центрального уряду створити реально функціонуючу систему місцевого самоврядування відіграє вирішальну роль.

Вдруге, необхідно визначити послідовність реалізації заходів щодо передачі повноважень.

Це потребує внесення значних змін у законодавство і структуру системи державного управління.

Втретє, життєво важливим для діяльності місцевих органів влади буде їх правова й адміністративна відокремленість і захищеність від вищестоящих рівнів. І, нарешті, одним із найскладніших і настільки ж важливих питань є надання фінансових повноважень (від самостійності в розподілі коштів місцевих бюджетів до можливості самостійно формувати систему оподатковування) місцевим органам управління.

Основними домінантами комплексності і послідовності дій у цьому напрямку пропонується поетапне проведення робіт.

Етап 1. Розробка і прийняття Національної концепції розвитку місцевого самоврядування в Україні на період 10 років.

Етап 2. Розробка і прийняття Стратегії реформування системи державного управління в Україні.

Етап 3. Прийняття Закону України «Про децентралізацію державного управління в Україні».

Етап 4. Розробка плану дій, що включає чіткі етапи здійснення процесу децентралізації.

Етап 5. Створення Паритетної комісії з децентралізації державного управління в Україні.

Етап 6. Реалізація механізму виконання заходів в області децентралізації та розвитку місцевого самоврядування.

Учасниками реалізації виконання заходів в області децентралізації державного управління в Україні повинні стати: Президент України, Адміністрація Президенту України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування в Україні (МСУ), асоціації МСУ, Громадський сектор: недержавні громадські організації (НГО), вищі навчальні заклади, науково-дослідні інститути і центри, ін., підприємці, міжнародні організації.

Можливі періоди виконання заходів в області децентралізації державного управління в Україні на період 10 років (низка організаційних дій реалізуються паралельно).

Матриця реалізації виконання заходів в області децентралізації державного управління в Україні представлена в табл. 1.

Для реалізації стратегії і досягнення ефективності державного управління повинні бути використані загальновизнані в міжнародній практиці принципи: відкритість, участь, підзвітність і відповідальність, якість і своєчасність, послідовність, обґрунтованість, домірність.

Для здійснення всіх напрямків діяльності має бути створена Паритетна комісія з децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Комісії повинні бути передані наступні функції:

розгляд ходу виконання Закону про децентралізацію державного управління в Україні, аналіз успіхів у досягненні цілей децентралізації і визначення рішень з виникаючих питань;

прийняття рішень про напрямки і пріоритети виконання Закону про децентралізацію державного управління в Україні;

прийняття проектів детальних планів виконання Закону про децентралізацію державного управління в Україні і подання їх Кабінету Міністрів України для розгляду;

забезпечення координування процесу децентралізації державного управління з іншими реформами і політиками держави;

координування діяльності робочих груп по секторній децентралізації; аналіз і прийняття рішень про створення нових робочих груп, за пропозицією міністерств, обласних рад, що підлягають децентралізації; періодичне інформування Верховної Ради України про хід здійснення процесу децентралізації; розробка річного звіту про стадії децентралізації державного управління в Україні;

сприяння Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України в організації річного форуму на тему децентралізації; затвердження критеріїв добору адміністративно-територіальних одиниць, у яких будуть впроваджуватися пілотні проекти, за пропозицією робочих груп.

Таблиця 1

Матриця реалізації виконання заходів в галузі децентралізації державного управління в Україні

Напрям діяльності	Організаційні дії	Етап виконання	Учасники реалізації
			Адміністрація Президенту України	Верховна Рада України	Кабінет Міністрів України	Органи МСУ	Асоціації МСУ	Громадський сектор	Підприємці	Міжнародні організації
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Розмежування функцій: між державою та місцевим самоврядуванням, між різними рівнями територіального управління	Розробка та прийняття Національного реєстру функцій територіального управління	1			+	+	+
Удосконалення адміністративно-територіального устрою	Розробка та прийняття Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України»	1	+	+	+	+	+	+
Визначення структури територіальних органів влади, відповідний обсягу їх повноважень та здійсненим перетворенням	Розробка та прийняття постанови КМ України про типову структуру та штат органів територіальної влади	2			+	+	+
Перетворення системи міжбюджетних відносин	Розробка та прийняття Бюджетного кодексу та Закону «Про фінансово-бюджетні основи місцевого самоврядування», підзаконних актів та інструкцій	2	+	+	+	+	+	+	+	+
Розвиток комунальної власності	Розробка та прийняття: - системи підзаконних актів - місцевих концепцій використання комунальної власності	1 1			+	+	+ +
Гармонізація законодавства з місцевого самоврядування	- державний моніторинг законодавства з місцевого самоврядування - незалежний моніторинг законодавства з місцевого самоврядування - напрацювання пропозицій з удосконалення законодавства та подання їх у відповідні органи	5 5 5	+ +	+ +	+ + +	+ + +	+ +	+ +		+ +
Місцевий економічний розвиток	- створення та підтримка інституцій місцевого економічного розвитку - розробка та підтримка програм місцевого економічного розвитку	3 3				+ +	+ +	+ +	+ +	+ +
Державне регулювання місцевого самоврядування	Моніторинг нормативно-правових актів місцевого самоврядування, що приймаються	4			+		+	+
Комунікативна взаємодія системи: - розвиток міжмуніципальної кооперації - уведення в практику взаємних консультацій органів державної влади й місцевого самоврядування з метою визначення сфери співробітництва	Розробка рекомендацій по покращенню взаємодії між органами місцевого самоврядування (горизонтальна та вертикальна взаємодія)	3			+	+	+	+	+	+
Впровадження в практику місцевого самоврядування нових інформаційних технологій	- створення єдиної електронної мережі в державі - впровадження в практику управління системи „електронний уряд”	4 4			+ +	+ +	+ +	+ +	+ +	+ +
Розвиток муніципальної служби	- розробка та прийняття Закону «Про муніципальну службу» та системи підзаконних актів - створення електронної бази даних муніципальних службовців	4 5	+ +	+	+ +	+ +	+ +			+ +
Удосконалення системи й практики підготовки муніципальних службовців	- удосконалення системи підготовки й перепідготовки представників органів МСУ	5			+	+	+	+		+

Періоди виконання: 1 етап - 2 роки.; 2 етап - 4 роки; 3 етап - 3 роки; 4 етап - 7 років; 5 етап - 9 років.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі теоретично обґрунтовано й розроблено нові рішення проблем децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування.

Основні теоретичні та науково-практичні висновки і узагальнення, які отримано в ході проведеного дослідженні, зводяться до наступного:

1. Встановлено, що децентралізація державної влади розглядається світовим співтовариством як один з ключових елементів комплексної реформи системи державного управління і є пріоритетним напрямком діяльності міжнародних і національних організацій.

Недостатню наукову розробку отримали на сьогодні наступні аспекти місцевого самоврядування:

1. Невизначено оптимальну для України модель організації владного простору, мова йде про закономірності, що визначають політико-правові процеси централізації і децентралізації державної влади в її горизонтальному і вертикальному вимірі; відсутній механізм управління і регулювання процесу децентралізації; не розроблена децентралізація повноважень по наданню державних (фінансованих з бюджету) послуг; відсутня децентралізація повноважень по формуванню доходів бюджету.

2. Аналіз і узагальнення існуючих у науковій літературі точок зору на сутність і поняття категорії «децентралізація» дали підстави для подальшого розвитку поняття «децентралізація державного управління», і розуміння його як процесу надання більш широкого кола владних повноважень і управлінських функцій, а також як відповідальність за планування, менеджмент і використання ресурсів органами місцевого управління з метою більш якісного врахування інтересів місцевих спільнот у вирішенні місцевих питань.

3. Уточнення змісту, структури і співвідношення форм і типів децентралізації державної влади, дозволяє враховувати причинно-наслідковий зв'язок між ними: політична децентралізація реалізується у формі деволюції, адміністративна децентралізація може бути реалізована у формі деконцентрації або делегування, а фіскальна децентралізація у формі дивестицій.

4. За результатами аналізу міжнародного досвіду, виявлено, що основні сутнісні характеристики здійснення процедур децентралізації, деконцентрації і делегування розглядаються з погляду цілей, учасників і дій, що дозволяє визначити принципові відмінності децентралізації від інших видів. Вони полягають у: наближенні послуг до населення, розвитку демократії й обмеженні втручання держави в управління суспільними справами. Доказано, що децентралізація являє собою не одномірне, а багатомірне явище, має не тільки статистичний, але й динамічний характер, являє собою процес.

5. Встановлено, що місцеві органи влади забезпечують близько 43% надходжень консолідованого бюджету України (або третину розширеного бюджету уряду, який охоплює консолідований бюджет плюс пенсійний фонд і три інші фонди соціального страхування). Крім того, на місцеві органи влади припадає 48% видатків загального державного фонду заробітної плати. Сьогодні розподіл повноважень у сфері видатків між місцевими органами влади є неефективним, оскільки спостерігається певне дублювання функцій, значні втрати можливостей у досягненні економії масштабів для окремих видів послуг і недостатнє фінансування, яке не забезпечує виконання зобов'язань.

6. Якісна оцінка ступеня децентралізації дала наступний результат: рівень децентралізації в Україні складає 68,71%. Незважаючи на всі процеси децентралізації, Україна залишається високоцентралізованою країною в податковому, адміністративному і політичному плані.

7. Обґрунтованою прийнятною для України моделлю децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування автор вважає модель «збалансованого просторового менеджменту», тобто раціональне сполучення централізації і децентралізації регіонального управління, яке має дозволити: здійснити розвиток місцевого самоврядування; створити систему територіального планування; зміцнити систему стратегічного управління регіональним розвитком; сформувати інноваційні кластери; забезпечити комплексний розвиток територій; досягти зниження територіальної соціально-економічної диференціації до рівня, обумовленого об'єктивними розходженнями регіонів; забезпечити збалансованість дохідної бази і видаткових зобов'язань регіонів; створити умови високої територіальної мобільності населення і порівнянних умов життя на всій території країни.

8. Установлено, що основними домінантами комплексності і послідовності дій у напрямку децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування є поетапне проведення робіт.

Етап 1. Розробка і прийняття Національної концепції розвитку місцевого самоврядування в Україні на період 10 років.

Етап 2. Розробка і прийняття Стратегії реформування системи державного управління в Україні.

Етап 3. Прийняття Закону України «Про децентралізацію державного управління в Україні».

Етап 4. Розробка плану дій, що включає чіткі етапи здійснення процесу децентралізації.

Етап 5. Створення Паритетної комісії з децентралізації державного управління в Україні.

Етап 6. Реалізація механізму виконання заходів в області децентралізації та розвитку місцевого самоврядування.

9. Для реалізації стратегії і досягнення ефективності державного управління мають бути використані загальновизнані в міжнародній практиці принципи: відкритість, участь, підзвітність і відповідальність, якість і своєчасність, послідовність, обґрунтованість, домірність.

Визначено, що учасниками реалізації виконання заходів в області децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування в Україні повинні стати: Президент України, Адміністрація Президенту України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи МСУ, асоціації МСУ, громадський сектор: НГО, вищі навчальні заклади, науково-дослідні інститути та центри, інші, підприємці, міжнародні організації.

Обґрунтовано, що для здійснення всіх напрямків діяльності повинна бути створена Паритетна комісія з децентралізації державного управління в Україні, що сприятиме якісній та ефективній діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням нагальних потреб та інтересів членів територіальної громади, характеристик депутатського складу, зацікавленості суб'єктів формування політики у розвитку місцевого самоврядування тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Сметанін Р.В. Соціально-економічна природа місцевого самоврядування / Р. В. Сметанін // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. - № 2 (21). - Ч. 2. - С. 171-175.

2. Сметанин Р.В. Некоторые аспекты формирования принципов децентрализации государственного управления в Украине / Р. В. Сметанин // Проблеми підвищення ефективності управління інноваційними проектами та об'єктами інтелектуальної власності : зб.наук.праць Донецького державного університету управління. - Донецьк, 2008. - Т. 9. - Вип. 98., серія „Державне управління” - С. 244-251.

3. Сметанин Р.В. Концептуальные проблемы децентрализации государственной власти / Р.В. Сметанин // Державний механізм управління природокористуванням : зб.наук.праць Донецького державного університету управління - Донецьк, 2008. - Т. 9. - Вип. 111., серія „Державне управління” - С. 191-197.

4. Сметанін Р.В. Конституційно-правові проблеми становлення децентралізації в Україні / Р.В. Сметанін // Управління інноваційними проектами та об'єктами інтелектуальної власності : зб.наук.праць Донецького державного університету управління - Донецьк, 2009. - Т. 10. - Вип. 121., серія „Державне управління” - С. 183-189.

5. Саєнко Б.Є. Аспекти формування моделі децентралізації державного управління в Україні / Б.Є. Саєнко, Р.В. Сметанін // Актуальні проблеми державного управління : зб.наук.праць. - О. : Вид-во ОРІ НАДУ при Президенті України, 2009. - № 3 (36). - С. 124-128.

Особистий внесок автора: Представлено комплекс робіт та послідовних дій для реалізації запропонованої моделі. Розкрито існуючі взаємозв'язки між основними етапами процесу децентралізації. Сформовані можливі періоди виконання політик в області децентралізації державного управління в Україні на період 10 років.

6. Сметанин Р.В. Аспекты формирования политик децентрализации государственного управления в Украине / Р. В. Сметанин // Державний механізм управління природокористуванням : зб.наук.праць Донецького державного університету управління - Донецьк, 2009. - Т. 10. - Вип. 134., серія „Державне управління” - С. 125-133.

Друковані праці в інших виданнях

7. Сметанин Р.В. Аспекты формирования принципов децентрализации государственного управления в Украине / Р. В. Сметанін // Современные исследования - 2009 : 5 Международной науч.-практ. конф., 17-25 янв. 2009г.: тез. докл. - София.: «БялГРАД-БГ» ООД., С. 51 - 54.

8. Сметанин Р.В. Аспекты формирования модели децентрализации государственного управления в Украине / Р. В. Сметанін // Динамика научных достижений - 2009 : 5 Международной науч.-практ. конф., 07-15 июл. 2009г.: тез. докл. - Пшемишль.: «Наука и студия», С. 71 - 74.

9. Сметанін Р. В. Якісна оцінка децентралізації в Україні / Р. В. Сметанін // Наукова індустрія європейського континенту - 2009 : 5 Международной науч.-практ. конф., 27 ноября -5 декабря 2009г.: тез. докл. - Прага, 2009. - С. 82-85.

АНОТАЦІЯ

Сметанін Р.В. Управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - „Місцеве самоврядування” - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2010.

Викладено результати досліджень і апробації методичних підходів до забезпечення управління процесом децентралізації державної влади.

Визначено зміст поняття «децентралізація державного управління», виявлено його форми і типи. Проаналізовано міжнародний досвід децентралізації і розвитку місцевого самоврядування. Узагальнено стан нормативно-правового забезпечення процесу децентралізації державного управління в Україні.

Проведено кількісну і якісну оцінку децентралізації в Україні, обґрунтовано науково-методичні положення методики якісної оцінки. Представлена й обґрунтована прийнятна для України модель децентралізації державного управління - модель збалансовано просторового менеджменту.

Розроблено й обґрунтовано функціональні аспекти децентралізації державного управління в Україні, запропоновано механізм виконання заходів в області децентралізації та система дій реалізації виконання заходів в області децентралізації державного управління в Україні.

Ключові слова: децентралізація, місцеве самоврядування, модель децентралізації, державна влада, управління, рівень децентралізації, централізація, етапи робіт, якісна оцінка.

АННОТАЦИЯ

Сметанин Р.В. Управление процессом децентрализации государственной власти и развитием местного самоуправления в Украине - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04. - “Местное самоуправление”. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2010.

В диссертации рассмотрены теоретические и практические подходы для обеспечения управления процессом децентрализации государственной власти. Первостепенное значение отведено категории «децентрализация государственного управления».

Проанализированы и обобщены существующие в научной литературе точки зрения на сущность и понятие категории «децентрализация», получило дальнейшее развитие понятие «децентрализация государственного управления» как процесс предоставления более широкого круга властных полномочий и управленческих функций, а также ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов органам местного управления с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов.

Исследовано содержание, структура и соотношение форм и типов децентрализации государственной власти, что позволяет учесть причинно-следственные связи между ними. Основные содержательные характеристики осуществления процедур децентрализации, деконцентрации и делегирования рассмотрены с позиции целей. Участников и действий, что позволяет определить принципиальные отличия децентрализации от других видов: приближении услуг к населению, развитии демократии и ограничении вмешательства государства в управление общественными делами.

Качественная оценка степени децентрализации дала следующий результат, уровень децентрализации в Украине составляет - 68,71%. Несмотря на все процессы децентрализации, Украина остается высокоцентрализованной страной в налоговом, административном и политическом плане.

Обоснованной приемлемой для Украины модель децентрализации государственного управления автор считает - модель «сбалансированного пространственного менеджмента», т.е. рациональное совмещение централизации и децентрализации регионального управления, которая должна позволить: осуществить развитие местного самоуправления; создать системы территориального планирования; укрепить систему стратегического управления региональным развитием; сформировать инновационные кластеры; обеспечить комплексное развитие территорий; добиться снижения территориальной социально-экономической дифференциации до уровня, обусловленного объективными различиями регионов; обеспечить сбалансированность доходной базы и расходных обязательств регионов; создать условия высокой территориальной мобильности населения и сопоставимых условий жизни на всей территории страны.

Обосновано, что основными доминантами комплексности и последовательности действий в направлении децентрализации государственного управления предлагается поэтапное проведение работ. Разработка и принятие Национальной концепции развития местного самоуправления в Украине на период 10 лет. Разработка и принятие Стратегии реформирования системы государственного управления в Украине. Принятие Закона Украины «О децентрализации государственного управления в Украине». Разработка плана действий, включающего четкие этапы осуществления процесса децентрализации. Создание Паритетной комиссии по децентрализации государственного управления в Украине.

Учасниками реализации выполнения политик в области децентрализации государственного управления в Украине должны стать: Президент Украины, Администрация Президента Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины, Органы местного самоуправления, Ассоциации местного самоуправления, Гражданский сектор: общественные организации, политические партии, ВУЗы, научно-исследовательские институты и центры, др., Предприниматели, Международные организации.

Паритетной комиссии по децентрализации государственного управления в Украине должны быть переданы функции: рассмотрения хода выполнения Закона о децентрализации государственного управления в Украине, анализа успехов в достижении целей децентрализации и определение решений по возникающим вопросам; принятия решений о направлениях и приоритетах выполнения, а также проектов детальных планов выполнения Закона о децентрализации государственного управления в Украине и представления их Кабинету Министров Украины для рассмотрения; обеспечение координирования процесса децентрализации государственного управления с другими реформами и политиками государства; координирования деятельности рабочих групп по секторной децентрализации; анализа и принятия решений о создании новых рабочих групп, по предложению министерств, областных советов, подлежащих децентрализации; периодического информирования Верховной Рады Украины о ходе осуществления процесса децентрализации; разработке годового отчета о стадии децентрализации государственного управления в Украине; содействия Кабинету Министров Украины в организации годового форума на тему децентрализации; утверждения критериев отбора административно-территориальных единиц, в которых будут внедряться пилотные проекты, по предложению рабочих групп.

Ключевые слова: децентрализация, местное самоуправление, модель децентрализации, государственная власть, управление, уровень децентрализации, централизация, этапы работ, качественная оценка.

SUMMARY

Smetanin R.V. Process of decentralization of state power and development of local self-government control is in Ukraine - Manuscript.

Thesis for the Degree of a Candidate of Sciences on the state management by the specialty 25.00.04 - “Local self-government”. -Donetsk state university of management of Ministry of education and science of Ukraine, Donetsk, 2010.

The results of researches and approbation of the methodical going are expounded near providing of management the process of decentralization of state power. Certainly maintenance of concept «decentralization of state administration», found out his forms and types. International experience of decentralization and development of local self-government is analyzed. Generalized consisting of the normatively legal providing of process of decentralization of state administration of Ukraine. The quantitative and high-quality estimation of decentralization is conducted in Ukraine, grounded scientifically methodical positions of method of high-quality estimation. The acceptable to Ukraine model of decentralization of state administration is presented and grounded - a model is balanced spatial management.

The functional aspects of decentralization of state administration are developed and grounded in Ukraine, the mechanism of implementation is offered politician in the area of decentralization that system of measures of realization of implementation politician in the area of decentralization of state administration in Ukraine.

Keywords: decentralization, local self-government, model of decentralization, state power, management, level of decentralization, centralization, stages of works, high-quality estimation.

Размещено на Allbest.ru

...