Правові відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 347.73:336

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правові відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Дмитрук Ірина Миколаївна

Київ 2011

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі розвитку державності України одне з ключових місць займає процес реформування найважливіших ланок суспільного життя, до яких, безперечно, відноситься і право. Різноманітні правові інститути потребують доопрацювання та докорінних змін. Тому у багатьох галузях права за часів незалежності було здійснено назрілі кардинальні реформаторські кроки, що відобразилися і на фінансовому, у тому числі й на бюджетному законодавстві.

Визначаючи ступінь актуальності наукового дослідження питань бюджетного процесу, достатньо зазначити, що у цій сфері існує надзвичайно велика кількість проблем не лише теоретичного, але, у першу чергу, практичного характеру. Адже від того, наскільки стабільно функціонує бюджетна система держави, наскільки якісно реалізуютья усі стадії бюджетного процесу як у центрі, так і на місцях, залежить не лише національна економіка, але й добробут усього суспільства, добробут кожної місцевої громади. Відтак, існує безкінечне поле для проведення аналізу та узагальнення всіх аспектів правового забезпечення бюджетного процесу.

Більш глибокого вивчення у цьому напрямку потребує, зокрема, регулювання правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні. Адже існуючі теоретичні надбання українських науковців є далеко недостатніми для повного узагальнення й дослідження поставленої автором проблематики.

Не викликає сумнівів складність й суперечливість бюджетних правовідносин, що складаються на місцевому рівні. Зачасту учасники процесу відчувають не лише недостатність досвіду або недосконалість чинного законодавства, але й відсутність належного науково-методологічного забезпечення. Особливої актуальності це набуло у зв'язку з прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу України, що вступив у чинність з 2011 року, в якому суттєвим реформаціям були піддані саме бюджетні відносини на місцях. Тому у найближчій перспективі потребуть чіткого визначення питання повноважень суб'єктів бюджетного процесу на місцях, тлумачення норм закону, належного контролю за діяльністю учасників бюджетного процесу, застосування заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства, тощо.

Сьогодення диктує нові умови регулювання усіх суспільних відносин, у тому числі і в бюджетній сфері. Постає нагальна потреба докорінного реформування бюджетних взаємозв'язків. Проведення в останні роки ряду реформ із гармонізації національного законодавства зумовлюється потребою його адаптації до законодавства Європейського Союзу. Це стосується і бюджетної сфери. Адже повсюдно бюджет постає основним інструментом збалансування державних процесів.

Натомість відсутність належного законодавчого регулювання бюджетних правовідносин може призвести до ряду негативних соціально-економічних наслідків у державі. Недаремно у країні виникають непоодинокі випадки недофінансування окремих видів місцевих видатків. Натомість винні до відповідальності, як правило, не притягаються. Причиною цього є як недосконалий механізм правового регулювання бюджетних відносин, так і слабоефективна діюча система контролю за використання бюджетних коштів, що й призводить до непоодиноких зловживань з боку учасників цього процесу. Окрім того, національне законодавство не передбачає на місцевому рівні чіткого розмежування повноважень між учасниками бюджетного процесу.

Вищенаведені обставини спонукають до пошуку нових шляхів удосконалення правового регулювання наявного бюджетного механізму, пошуку нових його елементів. У цьому сенсі важливу роль відіграє порівняльна характеристика бюджетних правовідносин України з іншими країнами. Адже на сучасному етапі розвитку держави прослідковується тенденція до впровадження нової адміністративно-територіальної реформи, що призведе, у тому числі, до зміни кількості бюджетів, порядку їх складання, виконання, тощо. І зазначені процеси, безсумніву, внесуть певну динаміку до правового поля, що забезпечує функціонування публічних фінансів. Тому досліджуючи наявний позитивний досвід зарубіжних країн, як у теоретичному, так і практичному аспектах, можна провести більш глибокий і якісний аналіз національного поля, що в кінцевому рахунку зблизить українські реалії й теоретичні напрацювання і надасть змогу більш досконало підійти до досліджуваної проблеми та отримати практичні шляхи її розв'язання.

Україна - це держава, географічно розташована між двома суб'єктами міжнародно-правових відносин, які посідають важливе місце у світовому співтоваристві - Європейським Союзом та Російською Федерацією. Відтак у науковому дослідженні автор вважає пріоритетним проведення порівняльної характеристики саме із цими суб'єктами. Російська Федерація - потужна сусідня держава, з якою Україну пов'язує спільне історичне минуле. Правові системи обох країн схожі між собою, що значною мірою проявляється і в бюджетному процесі. Проте, однією з основних їх відмінностей, що тягне за собою й особливості бюджетного регулювання, є форма державного устрою. Саме тому автор ставить своїм завданням порівняти найбільш прийнятні елементи досвіду федеративної держави у питаннях взаємодії між учасниками бюджетного процесу, діяльності контролюючих органів та в інших напрямках, що можуть слугувати позитивними прикладами під час проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні та удосконалення бюджетного процесу на місцях. Польща - також сусідня дружня держава, яка у 2004 році стала членом Європейського Союзу та набула позитивного досвіду в бюджетному законодавстві. Її правовий шлях стане досить корисним для дослідження, порівняння бюджетних правовідносин з українськими у тому плані, що вона є унітарною, тобто схожою до України, у тому числі й за адміністративно-територіальним поділом.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки відомих вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів, зокрема, таких як С.С. Алексєєв, Д.А. Бекерська, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, К.Г. Грищенко, І.Б. Заверуха, О.Б. Заверуха, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, М.В. Карасьова, Т.В. Конюхова, Ю.О. Крохіна, М.Н. Кузьміна, М.П. Кучерявенко, І.Г. Кутафіна, В.А. Лаврін, О.О. Майданник, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, О.Г. Пауль, П.С. Пацурківський, М.І. Піскотін, Н.Ю. Пришва, Ю.А. Ровінський, Л.А. Савченко, А.О. Селіванов, А.Д. Селюков, І.А. Сікорська, Н.В. Сидорова, А.А. Тедеєв, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін та ін.

При усій багатогранності проведених досліджень з наукових позицій процес правового регулювання відносин, що складаються в сфері місцевих бюджетів між його учасниками, залишається і досі недостатньо дослідженим в усіх його аспектах. Подальшого теоретичного аналізу, узагальнення, класифікації тощо потребують і органи, що беруть участь й виступають суб'єктами таких відносин. І ці проблеми мають не лише теоретичне, але й практичне значення, адже без конструктивної співпраці неможливим було б формування та виконання усіх бюджетів України. Тільки спільні зусилля та взаємодопомога є гарантованою запорукою належного формування, реального розподілу й ефективного використання коштів бюджетів різних рівнів.

Актуальність обраної теми підтверджується і тим, що нормативно-правові відносини між учасниками бюджетного процесу зумовлюють рівень правового регулювання у цій сфері. У нинішній ситуації, напередодні запровадження в житття нових, більш досконалих напрацювань адміністративно-територіальної реформи, надзвичайно важливим є факт прямої залежності процедур складання, розгляду, затвердження, виконання місцевих бюджетів від діяльності самоврядних органів, кожної конкретно взятої громади, інших суб'єктів цього процесу, які тією чи іншою мірою беруть участь у ньому.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Проведене дисертаційне дослідження виконане відповідно до загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема, у рамках Програми «Стратегія розвитку законодавства України» (державний реєстраційний номер №0103U007975).

Метою дисертаційного дослідження є поглиблення наукових знань про правову природу відносин, що складаються між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні, шляхом вивчення і визначення на підставі комплексного аналізу їх змісту, а також здійснення порівняльно-правового аналізу статусу учасників бюджетного процесу місцевого рівня України, Російської Федерації та Польщі для визначення напрямів удосконалення національного законодавства у сфері бюджетного процесу на місцях.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі основні завдання дисертаційного дослідження:

- висвітлення історичного розвитку понять «бюджет», «бюджетні правовідносини», «правове регулювання бюджетних правовідносин», «суб'єкт бюджетних правовідносин», «суб'єкт бюджетних правовідносин на місцевому рівні»;

- визначення правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин на місцевому рівні;

- проведення класифікації суб'єктів бюджетного процесу на місцях та визначення їх значення на певних етапах бюджетного процесу;

- дослідження принципів діяльності суб'єктів бюджетного процесу та місцях та встановлення правового взаємозв'язку, що виникає між ними;

- окреслення певних контрольних функцій суб'єктів бюджетного процесу на місцевому рівні;

- визначення ролі й значення участі громадськості в бюджетному процесі на місцевому рівні;

- дослідження міри та видів юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу на місцях;

- проведення порівняльного аналізу правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні в Україні, Російській Федерації та Польщі.

Об'єктом дослідження виступають правові відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні в Україні, акти зарубіжного законодавства, особливості практики їх застосування.

Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження, його об'єкта та предмета. Дисертаційне дослідження проводилося з використанням загальних та спеціальних методів наукового пізнання.

Серед загальних методів варто виокремити використання автором системно-структурного методу, що яскраво висвітлюється в роботі через дослідження нормативно-правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні як системного явища, що має внутрішню будову та взаємодіє з іншими інститутами права. Це дає змогу авторові виявити взаємозв'язки між його структурними елементами та детально висвітлити об'єкт дослідження.

Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні функціонують у певному зовнішньому середовищі, що показує динаміку їх розвитку та дає змогу дослідити їх повноваження. У цьому аспекті автором був використаний функціональний метод. Формально-логічний метод чітко окреслюється в роботі за допомогою визнаних прийомів - аналізу, синтезу, індукції, дедукції. Для кращого обґрунтування значення суб'єктивного фактору на розвиток нормативно-правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні вдало використаний синергетичний метод.

До приватнонаукових методів, що реалізовувалися в науковому дослідженні, можна віднести статистичний метод. Він яскраво висвітлюється в опрацюванні кількісних показників у напрямку виконання дохідної частини бюджету сільськими та селищними радами.

При застосуванні спеціальних методів використано порівняльно-правовий метод, за допомогою якого з'ясовувалися спільні та відмінні риси нормативно-правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні в Україні, Російській Федерації та Польщі. Завданням застосування цього методу стало виявлення загальних закономірностей розвитку об'єкта дисертаційного дослідження. Метод тлумачення правових норм допоміг з'ясувати вимоги бюджетного законодавства та взаємозв'язок з іншими нормами національного права.

Емпіричну базу дослідження складають: Конституція України, Бюджетний кодекс України закони України, нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини на місцевому рівні, а також акти іноземного законодавства. У роботі використані практичні, аналітичні й статистичні матеріали, що висвітлюють бюджетний процес на місцях.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним узагальненим дослідженням ознак правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні з метою вивчення і визначення на підгрунті комплексного аналізу змісту таких правовідносин, а також здійснення порівняльної характеристики відносин даного типу за законодавством України, Російської Федерації та Республіки Польща для узагальнення позитивного досвіду та використання його на практиці в процесі реалізації правового статусу учасників бюджетного процесу місцевого рівня. На підставі результатів дослідження здобувачем особисто сформульовані та обґрунтовані нові наукові положення, висновки і пропозиції, які вносяться на захист.

У дисертації висунуто і сформульовано низку положень, нових у концептуальному плані та важливих для юридичної практики, а саме:

Вперше:

- по-новому охарактеризовано зміст бюджетних правовідносин через аналіз сукупності їх ознак, при цьому запропоновано виокремити такий елемент правовідносин як взаємозв'язок між суб'єктами, суть якого розкривається через права та обов'язки уповноваженої та зобов'язаної сторін та який показує ступінь узгодженості дій учасиників цих правовідносин;

- пропонується авторське визначення поняття «правове регулювання відносин між учасниками бюджетного процесу», під яким розуміється державно-правовий вплив на суспільні відносини у сфері бюджетного процесу, із характерними для бюджетних правовідносин специфічними ознаками - періодичністю та окремим колом суб'єктів, методом, який носить імперативний характер, та з обов'язковою наявністю спеціального суб'єкта - державних органів, органів місцевого самоврядування чи місцевої влади;

- обумовлено доцільність на законодавчому рівні затвердити термін «самодостатність» як правову категорію, що засвідчує економічні властивості територіальної громади та характеризує її здатність покривати видатки власними доходами. Практика доводить, що самодостатність, як властивість громади, є важливим фактором у бюджетному процесі, адже вона визначає здатність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та місцевої влади ефективно здійснювати бюджетні повноваження та формувати й виконувати місцеві бюджети;

- сформульовано принципи, на яких функціонують учасники бюджетного процесу на місцях до яких, зокрема, відносяться: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державних витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; принцип самостійності місцевого самоврядування (у встановлених державою межах);

- обґрунтовано необхідність виділення особливого учасника бюджетного процесу на місцевому рівні, а саме громадськості. Доводиться доцільність безпосередньої участі громадськості в бюджетному процесі на місцевому рівні, а також на рівні району, області, при цьому їх форми мають бути урізноманітненні з метою забезпечення демократичності та можливості впливу громадян на діяльність органів місцевого самоврядування та місцевої влади, і будуватися поетапно у певній черговості, пропозиції стосовно чого надаються у роботі;

- проведено порівняльну характеристику між бюджетними правовідносинами згідно норм національного законодавства, а також законодавства Російської Федерації та Польщі, у зв'язку з чим запропоновано врахувати у чинному законодавстві України наступні позиції:

а) на підставі досвіду Російської Федерації вбачається за доцільне впровадження інституту тимчасової фінансової адміністрації, що дало б змогу готувати й здійснювати заходи щодо відновлення платоспроможності суб'єкта (адміністративно-територіального утворення), здійснювати або контролювати здійснення окремих бюджетних повноважень державних органів виконавчої влади на місцях;

б) виходячи із позитивного досвіду Республіки Польща доцільно закріпити ряд вихідних положень бюджетного процесу на загальнодержавному рівні, зокрема, передбачити у нормі Конституції України терміни прийняття державного бюджету та міру відповідальності за порушення цих термінів. Це надасть найвищої юридичної сили положенням і гарантуватиме їх пряме виконання.

Удосконалено:

- поняття суб'єктів правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні;

- пропонується впровадження участі громадських експертів у бюджетному процесі на місцевому рівні поетапно, що сприятиме можливості безпосереднього впливу громади на діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та місцевої влади.

Дістали подальшого розвитку:

- класифікація учасників бюджетного процесу за сферами діяльності та за групами бюджетних прав;

- дослідження значення регіональної політики у сфері бюджетного процесу на місцях, що виражається у зв'язку з середньостроковим плануванням місцевого бюджету та застосуванням програмно-цільового методу. Пропонується закріпити в Бюджетному кодексі України середньострокове планування за допомогою програмно-цільового методу;

- розкриття інституту повноважень учасників бюджетного процесу;

- питання юридичної відповідальності як в теоретичному аспекті в цілому, так і щодо бюджетних правопорушень.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження можна використовувати у практичній діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та місцевої влади, що виступають учасниками бюджетного процесу на відповідному рівні, під час складання, розгляду, затвердження і виконання відповідного місцевого бюджету. Запропоновані теоретичні положення можуть застосовуватися в процесі удосконаленн ряду нормативно-правових актів бюджетного законодавства, зокрема, Бюджетного Кодексу України. Дисертаційне дослідження можна застосовувати у навчальному процесі при вивченні дисциплін «Фінансове право», «Бюджетне право» у вищих навчальних закладах студентами, що навчаються за юридичними та економічними спеціальностями, а також при подальшому дослідженні теоретичних проблем бюджетного права України.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження були апробовані при обговоренні у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Основні положення дисертації були висвітлені та доповідалися на Міжнародній науково-практичній конференції «Другі Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 24-25 листопада 2006 р.); на ІІІ Всеукраїнській науковій конференції «Регіональна політика України: історія, сучасні концептуальні основи, перспективи» (м. Донецьк, 2006 р.); на Міжнародній науковій конференції «Треті юридичні читання» (м. Київ, 25-26 квітня 2007 р.); на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми та перспективи розвитку юридичної науки в Україні» (м. Миколаїв-Одеса, 20 лютого 2007 р.); на Всеукраїнській науковій конференції «Перспективи розвитку юридичної науки очима молоді» (м. Миколаїв, 25 квітня 2008 р.); на Міжнародній науково-практичній конференції «Ольвійський форум - 2008: стратегії України в геополітичному просторі» (м. Ялта, 5-8 червня 2008 р.); на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Політичний процес в Україні: регіональний вимір» (м. Миколаїв-Одеса); на І Міжнародній науково-практичній конференції «Развитие государственности и права в Украине: реалии и перспективы» (м. Сімферополь, 24 квітня 2009 р.); на ІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Государство и право в условиях глобализации: реалии и перспективы» (м. Сімферополь, 16-17 квітня 2010 р.).

Публікації. За темою дослідження опубліковано 15 робіт. Серед них - 4 статті у наукових фахових виданнях України; 11 - у збірниках, що виходили за результатами науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг роботи зумовлена темою дисертаційного дослідження та характером розглянутих проблем. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків і пропозицій, списку використаних джерел та двох додатків. Загальний обсяг дисертації становить 191 сторінки комп'ютерного тексту, із яких 1 сторінка - перелік скорочень, 30 сторінок - список використаної літератури із 269 найменувань, 4 сторінки додатків.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається зв'язок роботи з науковими програмами, його мета та завдання, характеризується об'єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюється наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1. «Правові відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні: поняття, суть, значення» складається з чотирьох підрозділів, в яких здійснено всебічний аналіз теоретико-правових засад діяльності учасників бюджетного процесу. Розкриваються позиції юристів-теоретиків та практиків щодо суті та змісту бюджетних правовідносин, у тому числі в історичному аспекті. Визначається класифікація учасників бюджетних правовідносин, їх місце у сучасному правовому полі, динаміка з огляду на всебічні реформи, які проводяться в результаті розбудови демократичної держави.

Підрозділ 1.1 «Розвиток бюджетних правовідносин та бюджетного законодавства в часовому просторі» присвячений історичному дослідженню бюджетного права, поняттю «бюджет», бюджетним правовідносинам. Проводиться фундаментальний розгляд ключових термінів, які широко використовуються в науковій роботі. Висвітлюється розвиток бюджетного законодавства в Україні. Досліджується вплив Європейської Хартії місцевого самоврядування на Конституцію України та ряд законів, які приймалися на протязі незалежності нашой країни. Цей нормативно-правовий акт уточнює дію Конституції та забезпечує демократичні засади існування представницької влади.

У підрозділі 1.2 «Теоретичні аспекти бюджетних правовідносин в галузі фінансового права» автор розкриває теоретичні основи, якими керуються науковці при дослідженні поставлених питань. Дається визначення понять «предмет» та «метод» правового регулювання для чіткого відокремлення вузького напрямку в сфері бюджетних відносин. Дослідження направлене на визначення взаємозв'язків між учасниками бюджетного процесу, їх правових відносин, шляхів вивчення теоретичного матеріалу і норм національного та зарубіжного законодавства. При цьому основним суб'єктом дослідження виступають учасники бюджетного процесу місцевого рівня, що досить звужує коло питань, які необхідно розглядати.

У роботі зазначається, що відносини між учасниками бюджетного процесу - важливий елемент процесу становлення принципу законності та верховенства права у галузі бюджетного права. Вони чітко побудовані та мають свою структуру. Особливими частинами даного поняття є: суб'єкти (тобто учасники бюджетного процесу); об'єкти (тобто, сам бюджет, або його елементи, по відношенню до яких відбуваються дані відносини); зміст (тобто той обсяг прав та обов'язків, які необхідні для здійснення повноважень кожного з суб'єктів).

Автор виділяє також такий елемент як правовий взаємозв'язок, що є невід'ємною частиною даного типу відносин, і який відіграє особливу роль на місцевому рівні.

У підрозділі 1.3 «Класифікація учасників бюджетного процесу за чинним законодавством України» зазначається, що поняття «учасники бюджетних правовідносин» розглядається у широкому розумінні, оскільки включає в себе не лише ті органи, які беруть участь у формуванні бюджетного процесу, але і у його виконанні та контролі, а також це органи стягнення. Проводиться загальна характеристика учасників бюджетного процесу за сферою діяльності та за групами бюджетних прав та пропонується їхня класифікація.

Автором виділяються принципи, на яких функціонують учасники бюджетного процесу на місцях. Велику увагу приділяють саме діяльності учасників бюджетного процесу на місецевому рівні. Автор виокремлює особливого учасника - громадськість. Рівень наповнення місцевих бюджетів значною мірою залежить саме від жителів територіальних громад. Тому одним із основних завдань органів влади, у першу чергу - місцевої влади, є залучення та зацікавлення громадян до співучасті у бюджетному процесі.

Щодо безпосередньої участі громадськості в бюджетному процесі на рівні району, області, то автор вважає, що їх форми мають бути урізноманітнені, які б забезпечували демократичність та можливості впливу громадян на діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування і будувалися поетапно в певній черговості, пропозиції стосовно чого і надаються у роботі.

У підрозділі 1.4 «Місце бюджетних відносин у процесі розбудови держави, органів представницької влади» дисертантка розмежовує поняття місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування.

Приділяється увага регіональній політиці, яка має яскраво відбитися в адміністративно-територіальній реформі, а це, у свою чергу, привнесе нові елементи до податкової та бюджетної реформи, які нещодавно відбулися в Україні.

Слід зазначити, що на сучасному етапі розвитку України її можна умовно поділити в регіональному розрізі на самодостатні регіони та регіони, що не є такими. Звідси і бюджети відповідних громад мають формуватися із врахуванням специфіки, із різною інтенсивністю - адже одні з них будуть дотаційними, інші - без дотацій. Разом із тим на сьогоднішній день чіткого нормативного визначення терміну «самодостатність» не встановлено. На погляд дисертантки, самодостатність слід розглядати як категорію, що засвідчує економічні можливості територіальної громади та характеризується здатністю покривати видатки власними доходами.

Незважаючи на даний аспект, саме у цьому напрямку, на думку дисертантки, варто розробити кроки з метою удосконалення законодавства (як прийняття нового, так і внесення змін до чинного), щоб врегулювати відносини між учасниками бюджетного процесу на місцях.

Розділ 2. «Повноваження, відповідальність та контроль за діяльністю учасників бюджетних правовідносин на рівні району, області» розкриває повноваження учасників бюджетного процесу, контроль за діяльністю вказаних суб'єктів, відповідальність за їх неправомірні дії.

У підрозділі 2.1 «Повноваження учасників бюджетного процесу» визначено, що повноваження тісно пов'язані з об'ємом прав та обов'язків будь-якого суб'єкта права. Повноваження суб'єктів бюджетного процесу на місцевому рівні є предметом правового регулювання в контексті розгляду даного виду нормативно-правових відносин. Особливістю цього поняття є його наповнення. Адже в залежності від кількості нормативно-правових актів, які дають можливість виконувати тим чи іншим органам влади певні функції, складається й інститут повноважень.

У підрозділі 2.2 «Контроль за діяльністю суб'єктів бюджетного процесу» розкривається роль контролю в державному механізмі та, зокрема, в деталях досліджується контроль за діяльністю учасників бюджетного процесу. Висвітлюються основні повноваження суб'єктів, які беруть участь у бюджетному процесі. правовий відносини бюджетний процес

Доводиться, що бюджетний контроль є невід'ємною і вкрай важливою складовою бюджетної системи та бюджетного процессу. Важливим елементом побудови системи бюджетного контролю є принцип ефективності використання бюджетних коштів. Рішення про використання бюджетних коштів при складанні та виконанні місцевих бюджетів повинні прийматись, виходячи з прагнення досягти певних ефективних результатів із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів. На всіх стадіях бюджетного процесу місцевих бюджетів їх учасники мають забезпечити фінансовий контроль та аудит ефективності використання бюджетних коштів, що передбачено Бюджетним кодексом України.

Підрозділ 2.3 «Відповідальність суб'єктів бюджетних правовідносин» присвячений особливостям застосування всіх видів юридичної відповідальності до учасників бюджетного процесу на місцевому рівні.

Відповідальність за фінансово-бюджетні порушення в Україні розглядається, передусім, як застосування силових та адміністративних заходів. З метою подолання негативних процесів в роботі пропонується визначення бюджетному правопорушенню. Вказується, що бюджетне правопорушення посягає на організацію бюджетного процесу чи бюджетної системи і становить собою єдність двох поєднаних явищ - особистого елемента та суспільних відносин.

У підрозділі детально розглядається кожний з видів юридичної відповідальності та досліджується можливість застосування міри покарання до правопорушників, що вчинили неправомірні дії у бюджетній сфері.

Розділ 3. «Порівняльна характеристика суб'єктів бюджетного процесу місцевого рівня на досвіді зарубіжних країн» присвячений дослідженню інституту бюджетних правовідносин в зарубіжних країнах, а саме Російській Федерації та Польщі. Запропоновано внесення змін до чинного законодавства України, згідно із врахуванням позитивного досвіду Польщі та Російської Федерації.

У підрозділі 3.1 «Учасники бюджетного процесу місцевого рівня в Російській Федерації» автором дисертаційної роботи проаналізовані повноваження учасників бюджетного процесу місцевого рівня. Щодо суб'єктів Російської Федерації робиться висновок, що їхня діяльність у багатьох аспектах регулюється не лише загальним законодавством, у тому числі й фінансовим (бюджетним), але і спеціальними положеннями. Це пояснюється різноманіттям та специфікою самих учасників. Адже кожен суб'єкт має свій статус і рівень самодостатності.

Варто наголосити на специфічному учаснику бюджетних правовідносин в РФ - тимчасових фінансових адміністраціях. Такий орган тут має як виконавчі, так і законотворчі функції. По відношенню до контролюючого суб'єкта даний орган набуває досить широкого спектру повноважень. Даний досвід пропонується використати в Україні, адже аналогічного учасника з подібною компетенцією в українському законодавстві немає.

У підрозділі 3.2 «Нормативно-правові відносини між учасниками бюджетного процесу місцевого рівня в Республіці Польща» автором вказується, що вся діяльність суб'єктів бюджетного процесу в Польщі базується на принципі субсидіарності. Формування й функціонування місцевого самоврядування в Польщі регулюється відповідними законами, зокрема, Законами «Про гмінне самоврядування», «Про повітове самоврядування», «Про воєводське самоврядування». Об?ємніша нормативна база дозволяє точніше регулювати дану галузь та правовідносини, тому прослідковується недостатній рівень регулювання з позиції права діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Питання бюджетного процесу в Республіці Польща врегульовуються на конституційному рівні. Вони стосуються лише державного бюджету, хоча це відображається і на базовому рівні, оскільки розділом Х «Публічні фінанси» польської Конституції визначено механізм відповідальності Сейму за несвоєчасність прийняття бюджету. Такий досвід став би корисним для України.

У Висновках, одержаних в результаті досліджень, підтверджено гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають змогу внести певні пропозиції.

1. Висвітлюючи теоретичні аспекти бюджету, бюджетних відносин та їх правового регулювання, стає зрозумілим, що бюджетне право набуло свого розвитку з середини ХІХ століття і розглядалося не як система правових норм, яка регулює однорідні суспільні відносини, а як процес формування, розгляду, прийняття та виконання бюджету.

2. Під правовим регулюванням відносин між учасниками бюджетного процесу слід розуміти державно-правовий вплив на суспільні відносини у сфері бюджетного процесу, із характерними для бюджетних правовідносин специфічними ознаками - періодичністю та окремим колом суб'єктів, методом, який носить імперативний характер, та з обов'язковою наявністю спеціального суб'єкта - державних органів, органів місцевого самоврядування чи місцевої влади.

3. У роботі аналізується багатосторонність підходів щодо визначення терміну «правовідносини». Узагальнюючи різновекторність підходів, автор пропонує об'єднати їх у два основні. Перший - розуміння правовідносин як сукупність суб'єктивних прав та юридичних обов'язків. Другий підхід передбачає розгляд цього поняття як результат врегулювання суспільних відносин за допомогою норм права.

4. Специфікою бюджетних правовідносин виступають такі ознаки як наявність періодичного характеру, спеціального суб'єкта - органів державної влади, органів місцевого самоврядування та місцевої влади. Класифікуючи суб'єктів бюджетного процесу, автор чітко окреслює їх два основних критерії поділу - за сферами діяльності та за групами бюджетних прав.

5. Запропоновано принципи, на яких функціонують учасники бюджетного процесу на місцях до яких, зокрема, відносяться: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державних витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; принцип самостійності місцевого самоврядування (у встановлених державою межах).

6. Пропонуєтсья до учасників бюджетного процесу на місцевому рівні поетапно залучати громадськість. Така можливість може бути реалізована у тому числі шляхом впровадження посади громадського експерта. При підготовці міських, сільських, селищних та районних у містах громадських слухань експертні групи можуть проявити себе найбільш компетентними по визначених питаннях. Якщо розглядати бюджетний процес в цілому, то залучення експертів є найбільш необхідним на стадії складання проектів бюджетів місцевого рівня, коли необхідно почути їх думку щодо формування основних показників саме при проведенні громадських слухань, де обговорюватимуться ці питання. Запропонований порядок посилить ефект співпраці громадськості та фахівців-експертів.

7. У роботі пропонується нове для провового обігу поняття, що впливає на ефективне формування бюджетів місцевого рівня та подальшого їх складання, розгляду, прийняття і виконання. Самодостатність - категорія, що засвідчує економічні можливості територіальної громади та характеризується здатністю покривати видатки власними доходами.

8. При окресленні значення діяльності учасників бюджетного процесу в регулюванні бюджетів району та області важливе місце посідає регіональна політика, яка має яскраво відбитися в адміністративно- територіальній реформі, а це, у свою чергу, привнесе нові елементи до податкової та бюджетної реформи, які нещодавно відбулися в Україні. При зміні територіального устрою мають змінитися і міжбюджетні відносини, формування місцевих бюджетів і, як наслідок, система місцевих податків та надходження їх до бюджетів відповідних рівнів.

9. Дослідження правовідносин між учасниками бюджетного процесу дозволило більш широко розкриваюти повноваження цих суб'єктів. Зокрема, встановлено, що на загальнодержавному рівні бюджетні повноваження є більш деталізованими, ніж на місцевому, що вимагає вирішення. Ситуацію ускладнює наявність делегованих повноважень, які часто дублюються, що позбавляє можливості чітко відслідковувати відповідальність тих органів та посадових осіб, які скоюють неправомірні діяння у бюджетній сфері. Тому в перспективі варто посилити контроль за діяльністю суб'єктів, що досліджуються.

10. При аналізі норм права, які регулюють відповідальність учасників бюджетного процесу, зроблено висновок про те, що юридична відповідальність у бюджетній сфері носить комплексний характер, оскільки санкції за бюджетні правопорушення визначаються різними галузями права. Проаналізувавши міру покарання за порушення бюджетного законодавства, автор пропонує деталізувати на законодавчому рівні питання відповідальності учасників бюджетного процесу на місцевому рівні.

11. Узагальнюючи досвід зарубіжних країн на прикладі Російської Федерації та Республіки Польща, дається науковий аналіз існуючих бюджетних відносин, який варто застосувати вітчизняним законотворцям. Адже Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», чинне виборче та інше законодавство на сьогоднішній день і досі належним чином не врегулювали ряд важливих проблем організації життєзабезпечення територіальних громад, формування місцевої влади й діяльності суб'єктів бюджетних відносин на місцях.

Порівнюючи правове регулювання згаданих країн-сусідів, можна дійти висновку, що діяльність суб'єктів бюджетного процесу на місцевому рівні в Росії регулюється спеціальними положеннями, які визначають статус кожного учасника. Це пояснюється різноманіттям та специфікою самих суб'єктів. Проаналізувавши правовий статус учасників бюджетного процесу Російської Федерації, вбачається за необхідне пропонувати введення нового для нашої держави інституту тимчасової фінансової адміністрації, що є позитивним досвідом, набутим з практики бюджетної діяльності сусідньої держави. Функціонування такого органу в Росії передбачає наділення його виконавчими, законотворчими, контролюючими повноваженнями по відношенню до збанкрутілого муніципального утворення.

У Польщі діяльність суб'єктів бюджетного процесу базується на принципі субсидіарності, що передбачає надання послуг громаді та виражається в самодостатності адміністративно-територіальної одиниці. Об?ємніша нормативна база дозволяє країні точніше регулювати дану галузь та відповідні відносини.

Автор вважає за необхідне внести зміни до Конституції України, де вказувалися б основні засади та принципи бюджетної політики, що давало б гарантію довгострокового планування бюджету. Також вбачається необхідним перейняти досвід Польської Республіки, в Конституції якої є окремий розділ «Публічні фінанси». Основні бюджетні норми та питання публічних фінансів слід об'єднати в окрему главу в Конституції України, в якій би вказувалося, хто може бути суб'єктом законодавчої ініціативи в питаннях бюджету і в які саме граничні терміни приймається закон про державний бюджет. Така норма гарантує стабільність та зафіксує на найвищому юридичному рівні основні питання бюджетного процесу, надасть змогу убезпечити весь процес від порушень.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Борбич І.М. Нормативно-правові взаємовідносини учасників бюджетного процесу на місцевому рівні в контексті адміністративно-територіальної реформи / І.М. Борбич // Збірник наукових праць «Актуальні проблеми політики». -Одеса. - 2007. - С. 180-183.

2. Борбич І.М. Правове регулювання регіональної політики в бюджетній сфері /І.М. Борбич // Збірник наукових праць «Актуальні проблеми політики». - Одеса. - 2007. - С.57-59.

3. Борбич І.М. Нормативно-правові відносини між учасниками бюджетного процесу: поняття, перспективи розвитку / Ірина Миколаївна Борбич // Підприємство, господарство і право. - № 3. - 2008. - С. 72.

4. Дмитрук І.М. Місце бюджетних відносин у процесі розбудови держави, органів представницької влади / І.М. Дмитрук// Форум права. - 2011. -№1. - С. 296-304 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http//www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-1/11dimopv.pdf

5. Борбич І.М. Відповідальність учасників бюджетних правовідносин / І.М. Борбич// Міжнародна науково-практична конференція «Другі Прибузькі юридичні читання». - Миколаїв. - 2006.

6. Борбич І.М. Правове забезпечення регіональної політики в фінансовій сфері / І.М. Борбич // Збірник доповідей та повідомлень ІІІ Всеукраїнської наукової конференції «Регіональна політика України: історія, сучасні концептуальні основи, перспективи». - Донецьк. - 2006. - С. 8-11.

7. Борбич І.М. Відповідальність учасників бюджетних правовідносин / І.М. Борбич // Збірник наукових праць «Право ХХІ століття: становлення та перспективи розвитку». - Миколаїв. - 2006. - С. 369-371.

8. Борбич І.М. Розподіл повноважень фінансового управління, виконавчих комітетів відповідних рад та місцевої державної адміністрації при формуванні бюджету на рівні району, області / І.М. Борбич // Міжнародна наукова конференція «Треті юридичні читання». - Київ. - 2007.

9. Борбич І.М. Контроль за діяльністю суб'єктів бюджетного процесу / І.М. Борбич // Збірник наукових праць «Проблеми та перспективи розвитку юридичної науки в Українській державі». - Миколаїв - Одеса. - 2007. - С.14-16.

10. Борбич І.М. Актуальні питання реформування повноважень учасників бюджетного процесу на місцевому рівні / І.М. Борбич // Збірник наукових праць «Перспективи розвитку юридичної науки очима молоді». - Миколаїв. - 2008. - С. 78-81.

11. Борбич І.М. Порівняльна характеристика розвитку України та Польщі: проблеми та перспективи адміністративно-територіальної реформи, бюджетної та податкової політики / І.М. Борбич // Міжнародна науково-практична конференція «Ольвійський форум - 2008: стратегії України в геополітичному просторі». - Ялта. - 5-8 червня 2008 року.

12. Борбич І.М. Нормативно-правові взаємовідносини учасників бюджетного процесу на місцевому рівні в контексті адміністративно-територіальної реформи / І.М. Борбич // Матеріали науково-практичної конференції «Політичний процес в Україні: регіональний вимір». - Миколаїв-Одеса. - 2008. - С. 9-12.

13. Борбич І.М. Права громади на участь в місцевому бюджетному процесі / І.М. Борбич // Материалы Всеукраинской научно-практической конференции «Правовые гарантии обеспечения прав человека в современной Украине» 24 апреля 2008 года. - Симферополь. - С. 172-175.

14. Борбич І.М. Порівняльна характеристика суб'єктів бюджетного процесу місцевого рівня на досвіді зарубіжних країн / І.М. Борбич // Сборник научных трудов. Часть І. Материалы І Международной научно-практической конференции (24 апреля 2009 года). - Симферополь: КРП «Издательство «Крымучпедгиз», 2009. - С. 233.

15. Борбич І.М. Роль громадськості в контексті регулювання бюджетного процесу / І.М. Борбич // Сборник научных трудов. Материалы ІІ Международной научно-практической конференции (16-17 апреля 2010 года) / Отв. за вып. Поляков И.И. - Симферополь: КРП «Крымучпедгиз», 2010. - С. 162 - 164.

Анотація

Дмитрук І.М. Правові відносини між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2011.

Дисертацію присвячено комплексному науково-теоретичному аналізу правових відносин між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні. Визначено особливості правових категорій «бюджет», «бюджетні правовідносини», «правове регулювання бюджетних правовідносин», «бюджетні повноваження», «бюджетні права», «учасник бюджетних правовідносин», «самодостатність» громади.

Сформульовано власне визначення «правове регулювання відносин між учасниками бюджетного процесу» та «самодостатність» адміністративно-територіальної одиниці.

З'ясовано проблеми правового регулювання бюджетних правовідносин, що складаються на місцевому рівні. Проаналізовано взаємозв'язок між суб'єктами вказаних відносин, запропонована класифікація учасників бюджетного процесу за сферами діяльності та за групами бюджетних прав, розкрито інститут повноважень учасників бюджетного процесу. Запропоновано законодавчо затвердити термін «самодостатність».

Проведено порівняльну характеристику між бюджетними правовідносинами згідно національного законодавства, а також законодавства Російської Федерації та Польщі з метою вивчення позитивного досвіду та внесення пропозиції щодо удосконалення національного законодавства.

Досліджено статус учасників бюджетного процесу в цілому та конкретно на місцевому рівні, проаналізовано значення регіональної політики щодо бюджетного процесу на місцях, розкрито питання юридичної відповідальності та контролю за діяльністю учасників бюджетного процесу на місцях.

Ключові слова: правові відносини між учасниками бюжетного процесу, бюджет, бюджетні правовідносини, правове регулювання бюджетних правовідносин, самодостатність, контроль, експерт, бюджетні права, повноноваження, юридична відповідальність.

Аннотация

Дмитрук И.Н. Правовые отношения между участниками бюджетного процесса на местном уровне. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Институт законодательства Верховной Рады Украины. - Киев, 2011.

В диссертации проведен комплексный научно-теоретический анализ правоотношений между участниками бюджетного процесса на местном уровне. Изучен механизм правового регулирования бюджетных отношений. Четко определена классификацияя данных субъектов согласно украинскому законодательству, их значение на каждом из этапов бюджетного процесса, исследовано принципы их деятельности и правовая взаимосвязь, которая возникает между ними, определение правового статуса, круга полномочий, контролирующие функции.

Проанализированы теоретические аспекты избранной темы, при изучении которой предлагается новый элемент правоотношений - взаимосвязь между субъектами. В работе проводится характеристика этого понятия и подчеркивается многосторонний подход по отношению к исследуемой категории.

Отображая теоретические аспекты бюджета, бюджетных отношений и их правового регулирования, становится понятным, что бюджетное право начало свое развитие еще с середины ХІХ столетия. Сделан анализ исторического развития указаних категорий дает возможность проследить динамический процесс становлення изучаемых понятий. Определены особенности правовых категорий «бюджет», «бюджетные правоотношения», «правовое регулирование бюджетных правоотношений», «бюджетные полномочия», «бюджетные права», «участник бюджетных правоотношений», «самодостаточность» административно-территориальной единицы. Сформулировано определение «правовое регулирование отношений между участниками бюджетного процесса» и «самодостаточность» административно-территориалной единицы.

В работе выделяются проблемы правового регулирования бюджетных правоотношений, которые складываются на местном уровне. Проанализировано взаимосвязь между субъектами указанных отношений, классификация участников бюджетного процесса за сферами деятельности и за группами бюджетных прав, институт полномочий участников бюджетного процесса. Предложено на законодательном уровне утвердить понятие «самодостаточность». Это категория, которая определяет экономические возможности территориальной единицы и характеризует ее способность покрыть издержки собственными доходами.

Предлагается более активное участие в бюджетном процессе общественности, которое должно происходить поэтапно. Это даст возможность непосредственно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Такая возможность предполагается в форме внедрения должности общественного эксперта. При подготовке городских, сельских, поселковых, районных и районных в городах общественных слушаний экспертные группы могут проявить себя более компетентно в определенных вопросах. Если рассматривать бюджетный процесс вцелом, то здесь приобщение экспертов является наиболее необходимым на стадии формирования проэктов бюджетов местного уровня, когда необходимо услышать их позицию по отношению к основным показателям. Предлагаемый порядок усилит эффект сотрудничества общественности и органов государственной власти, местного самоуправления.

Проведена сравнительная характеристика между бюджетными правоотношениями согласно национального законодательства и законодательства Российской Федерации и Польши. Предлагается внедрение нового института временных финансовых администраций по вопросам возобновления платежеспособности субъектов, присущего в РФ, а также изменения на уровне Конституции Украины с учетом опыта Польши.

Поведено исследование участников бюджетного процесса в целом и конкретно на местном уровне, исследовано значение региональной политики по отношению к бюджетному процессу на местах, выражаемое в связи со среднесрочным планированием местного бюджета и применением программно-целевого метода. Предлагается закрепить в Бюджетном кодексе Украины среднесрочное планирование при помощи программно-целевого метода. Определены вопросы юридической ответственности и контроля над деятельностью участников бюджетного процесса на местах, который должен помогать определять фактическое состояние дел в этой сфере, акцентировать внимание на базовом уровне. Юридическая ответственность в этой сфере носит комплексный характер, поскольку регулируется многими отраслями права.

По результатам исследования внесены предложения по совершенствованию правовых отношений между участниками бюджетного процесса на местном уровне.

Ключевые слова: правовые отношения между участниками бюджетного процесса, бюджет, бюджетные правоотношения, правовое регулирование бюджетных правоотношений, самодостаточность, контроль, эксперт, бюджетные права, полномочия, юридическая ответственность.

Annotation

Dmytruk I.N. The legal relationship between budgeting participants on the local level. - Manuscript.

The thesis is submitted for a Candidate Degree in Law Sciences, speciality 12.00.07 - Administrative Law and process, Financial Law, Information Law. - The Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine. - Kyiv, 2011.

The author determined peculiarities of juridical categories: «budget», «budgetary legal relationship», «juridical regulation of budgetary legal relationship», «budgetary authorities», «budgetary rights», «budgetary legal relationship participant», «self-sufficiency» of the society.

Author's definition of the terms «juridical regulation of relationship between budgeting participants» and «self-sufficiency» of administrative-territorial unit was formulated.

The problems of juridical regulation of budgetary legal relationship arising on the local level were found out.

Interconnection between the entities of the legal relationship, classification of the budgeting participants in accordance with the province and groups of budgetary rights, authority institute of budgeting participants was analyzed. It was proposed to confirm the term «self-sufficiency». Comparative description between budgetary legal relationship in accordance with national legislation, and also Russian Federation and Poland legislations was made.

...