Правові засади фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ “УКРАЇНА”

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФІНАНСУВАННЯ МІЛІЦІЇ З ДЕРЖАВНОГО ТА МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

Бухтіяров Олексій Анатолійович

Київ - 2011

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За роки незалежності в Україні сталися докорінні зміни у всіх сферах життя суспільства. Розпочалися розбудова правової держави та формування громадянського суспільства, реалізація курсу на інтеграцію України в європейські структури. Поряд із внутрішніми перетвореннями на ситуацію в країні істотно впливають процеси загальносвітового характеру - глобалізація, розвиток світової економіки, урбанізація, міграція значних мас населення, поширення комп'ютерних технологій, прояви міжнародного тероризму і транснаціональної злочинності тощо. Все це істотно змінило умови функціонування та зумовило нові виклики для системи органів МВС України, головною складовою якої є міліція.

Існуюча на сьогодні в Україні правоохоронна система не здатна на належному рівні відреагувати на вищезазначені виклики. У певній мірі це підтверджено і у Звіті експертів Ради Європи, де здебільшого негативно оцінено роботу органів внутрішніх справ України на основі порівняння їх діяльності з діяльністю поліції країн Франції, Бельгії та Швейцарії; зазначено про необхідність їхньої модернізації й реформування. Починаючи з середини 90-х років, в Україні було здійснено кілька спроб реформування органів внутрішніх справ. Але й дотепер у країні великою мірою збережено систему органів внутрішніх справ з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління.

Чинна правова основа фінансування міліції за рахунок коштів Державного бюджету України передбачена в ст. 24 Закону України Про міліцію” і ст. 87 Бюджетного кодексу України. Фактичне постійне недофінансування системи органів МВС призвели останніми роками до великої плинності персоналу, різкого зниження кількості працівників, які мають значний досвід роботи, та інших негативних наслідків.

Необхідність реформування міліції, приведення її у відповідність до суспільних потреб і можливостей держави визначалася з перших років незалежності України і досить широко декларувалася. Було розроблено кілька концепцій її реформування, які не були реалізовані у повному обсязі. У розроблених концепціях, як правило, не передбачалося механізму їх реалізації, зокрема, щодо забезпечення відповідного фінансування. Спроби імперативного прискорення перетворень у підрозділах міліції призводили до випередження загальнодержавних темпів реформування правоохоронної системи, передчасного декларування “досягнень”, а врешті-решт - до дискредитації багатьох реформістських заходів. У зв'язку з цим завдання оптимізації фінансового забезпечення міліції, розробка пропозицій щодо реформування бюджетного фінансування міліції України є одними із визначальних чинників успішності проведення всіх складових реформи.

Результати проведеного анкетування довели, що майже абсолютна більшість респондентів вважають необхідним і доцільним глибинне реформування системи фінансування міліції (97,3 %). Разом з тим, на думку опитаних працівників міліції, стан існуючого фінансування міліції оцінюється як незадовільний, на що вказують понад 94,9 % респондентів-міліціонерів.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки, зокрема таких вітчизняних і зарубіжних учених-юристів, як В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, В.Т. Білоуса, Д.А. Бекерської, Ю.П. Битяка, С.А. Буковинського, Н.А. Буличевої, О.Д. Василика, Л.К. Воронової, І.П. Голосніченка, О.Ю. Грачової, Н.М. Дєєвої, Т.І. Єфименко, О.Б. Заверухи, С.Т. Кадькаленка, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, О.П. Кириленка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Я.Ю. Кондратьєва, О.В. Копана, М.В. Корнієнка, В.І. Кравченка, О.А. Кузьменко, О.В. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, В.І. Олефіра, В.Ф. Опришка, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, С.В. Пєткова, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко, А.О. Селіванова, А.І. Сироти, В.В. Сташиса, В.Д. Сущенка, В.Я. Тація, Ю.М. Тихомирова, С.Д. Ципкіна, Ю.С. Шемшученка, Н.А. Ширкевича, В.К. Шкарупи, О.О. Чечуліної, А.Г. Чубенка, С.І. Юрія, Н.Я. Якимчука, О.Н. Ярмиша та інших.

Вітчизняні юристи-фінансисти розглядали правове регулювання окремих видів державних видатків: К.Г. Грищенко - на вищу освіту, А.М. Цвєтков - на утримання центральних органів виконавчої влади України; Н.Я. Якимчук - на науку, С.В. Кузнєцова - на сферу охорони навколишнього природного середовища, М.В. Глух - на комунальне господарство. Правові основи фінансування видатків правоохоронних органів аналізували, зокрема, А.І. Сирота - органів Служби безпеки України, А.Г. Чубенко - Міністерства внутрішніх справ України, Н.А. Буличева - позабюджетного фінансування органів внутрішніх справ.

Віддаючи належне цим науковим напрацюванням, слід наголосити, що в умовах сьогодення існує потреба в подальшому дослідженні правових засад фінансування міліції. Це зумовлено відсутністю теоретичної концепції, в якій було б закладено перспективи правового забезпечення реформування бюджетного фінансування міліції; наявністю дискусійних питань, пов'язаних з доцільністю створення місцевої міліції та з її фінансуванням з місцевих бюджетів; необхідністю наукового обґрунтування, комплексного підходу до розв'язання проблем фінансового забезпечення міліції в контексті реформування системи органів МВС України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810; Указу Президента України “Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” від 9 лютого 1999 р. № 145; Рішення Ради національної безпеки і оборони України “Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції” (уведеного в дію Указом Президента України від 27 жовтня 2009 р. № 870/2009); Програми науково-дослідних робіт з проблем виховання особового складу органів внутрішніх справ, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 липня 2010 р. № 639; Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років (наказ Міністерства внутрішніх справ України від 29 липня 2010 р. № 347), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2009-2010 роки.

Мета і завдання дослідження. Головна мета дослідження полягає у комплексному визначенні та аналізі правових засад фінансування міліції України з Державного та місцевих бюджетів, а також формулюванні пропозицій, спрямованих на їх удосконалення.

Мета дослідження зумовила необхідність виконання таких завдань:

- охарактеризувати діяльність міліції як об'єкт фінансування та визначити її місце в системі фінансово-правового механізму держави;

- з'ясувати теоретичні основи, зміст і значення бюджетного фінансування міліції;

- проаналізувати правові засади фінансування Міністерства внутрішніх справ України з державного бюджету відповідно до Законів України «Про Державний бюджет України»;

- здійснити ретроспективний аналіз стану правової регламентації та правозастосовної діяльності у сфері створення та фінансування місцевої міліції в Україні зі з'ясуванням головних проблем у цій сфері;

- охарактеризувати правові основи розмежування видатків між бюджетами у сфері реформування фінансування міліції;

- вивчити та узагальнити зарубіжний досвід організації діяльності та порядку фінансування поліцейських органів деяких зарубіжних країн;

- обґрунтувати стратегічні напрями правового забезпечення реформування сфери бюджетного фінансування міліції в Україні.

Об'єктом дослідження є фінансові правовідносини, що виникають у сфері бюджетного фінансування міліції.

Предметом дослідження є правові засади фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить сукупність філософських, загальнонаукових і спеціальних наукових методів пізнання правових явищ, використання яких забезпечило обґрунтованість і достовірність результатів наукового пошуку. З урахуванням особливостей предмета, мети та завдань дослідження здобувачем застосовувались такі методи: діалектичний - за допомогою якого об'єкт дослідження розглянуто в аспекті становлення, розвитку та взаємозв'язків його структури і системи (п.1.1; п.1.2; п. 2.1; п.2.2); системний - дозволив з'ясувати роль системи видатків та її розмежування для сфери фінансування міліції (п.2.1; п.2.2; п.2.3); порівняльно-правовий - розглянуто порядок фінансування поліцейських органів у деяких зарубіжних країнах (п.3.1); історичний - дозволив дослідити розвиток стану фінансування міліції з Державного бюджету, а також ступінь законодавчої регламентації питань фінансування місцевої міліції з місцевих бюджетів (п.2.1; п.2.2); формально-догматичний та формально-юридичний - використано при аналізі норм чинного законодавства (п.2.1; п.2.2; п.2.3; п.3.2).

Емпіричну базу дослідження становлять: систематизовані статистичні матеріали Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства фінансів України про фінансування міліції України з державного та місцевих бюджетів за 2004-2010 роки; зведені дані опитування 282 працівників різних підрозділів міліції; використано аналітичні звіти щодо фінансування МВС України, головних управлінь та управлінь Міністерства внутрішніх справ України в областях, містах Києві та Севастополі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням правових основ фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів. Автором сформульовано нові наукові положення, що в сукупності виконують конкретне наукове завдання і мають суттєве значення для подальшого розвитку теорії фінансового права, зокрема:

вперше:

- запропоновано авторське визначення понять “кошторисне фінансування”, “бюджетне фінансування міліції” та теоретично доведено, що від чіткого визначення елементів правового статусу, компетенції міліції залежать обсяги та структурованість фінансування її діяльності, визначеність при встановленні і застосуванні нормативів витрат, на яких базується фінансування системи органів МВС України;

- запропонована модель фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів з обґрунтуванням необхідності децентралізації бюджетного фінансування міліції, відповідно до якої діяльність таких підрозділів міліції, як Патрульно-постова служба, Дорожньо-патрульна служба, Служба дільничних інспекторів доцільно фінансувати з місцевих бюджетів;

- сформульовано пропозиції щодо доцільного розподілу видатків між Державним та місцевими бюджетами у сфері фінансування міліції з відповідним відображенням у главі 14 Бюджетного кодексу України;

- доведено, що розрахунок обсягу видатків на утримання місцевої міліції з місцевих бюджетів повинен бути включеним до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, у зв'язку з чим запропоновано доповнити “Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом і місцевими бюджетами” відповідним пунктом про розрахунковий показник обсягу видатків на утримання підрозділів місцевої міліції;

– обґрунтовано пропозицію про необхідність розробки Міністерством фінансів України “Розрахунку прогнозного обсягу видатків на місцеву міліцію на певний бюджетний рік”, виходячи із численності місцевої міліції, “Розрахунку видатків на утримання 1 працівника місцевої міліції”, “Розподілу обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції”, який необхідно включити до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у проекті Закону України “Про Державний бюджет України” на певний бюджетний рік - з метою забезпечення механізму реалізації приписів про запропоноване формування місцевої міліції;

- зумовлено доцільність розробки та запровадження нових внутрішніх і зовнішніх критеріїв та методики оцінювання фінансування підрозділів міліції з урахуванням міжнародного досвіду;

- обґрунтовано, що реформування міліції може бути ефективним лише за умови одночасного реформування системи фінансування її підрозділів, і визначено мету, стратегічні завдання та головні напрями такого реформування;

- сформульовано пропозиції з удосконалення національного законодавства щодо регулювання фінансування міліції, зокрема, прийняття системного спеціального нормативного акта, який регулював би розміри і порядок виплати грошового забезпечення працівників міліції України, що дозволило б запровадити єдину систему оплати праці працівників, встановивши запропонований механізм нарахувань та одночасно ревізувати чинні нормативно-правові акти з цього питання, упорядкувати і систематизувати їх;

удосконалено:

- зміст основних понять і категорій у сфері бюджетного фінансування міліції;

- теоретичний підхід щодо кошторисного процесу за участі Міністерства внутрішніх справ України як головного розпорядника бюджетних коштів;

дістали подальшого розвитку:

- положення, що стосуються необхідності проведення реформи системи органів внутрішніх справ МВС України та прийняття єдиного Закону України “Про органи внутрішніх справ України”;

–  пропозиції про необхідність і доцільність прийняття Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування”;

– положення щодо підвищення ефективності фінансового планування і вдосконалення його основи - економічно обґрунтованих норм і нормативів витрат;

– пропозиції про необхідність застосування в Україні зарубіжного досвіду з питань організації діяльності та порядку фінансування місцевої (муніципальної) поліції, яка є типовою структурою для більшості зарубіжних держав.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене можливістю їх використання:

- у правозастосовній діяльності - при проведенні аудиту роботи підрозділів МВС, а також розробці пропозицій до проектів законодавчих та нормативно-правових актів, які регламентують бюджетне фінансування міліції (акт впровадження Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку МВС України від 12 грудня 2010 р.);

- у навчальному процесі - для викладання навчальних дисциплін та при підготовці відповідних підручників, навчальних посібників з курсу “Фінансове право”, “Бюджетне право” (акт впровадження Державного вищого навчального закладу “Українська академія бізнесу та підприємництва” від 01 грудня 2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки та пропозиції дослідження, викладені дисертантом у роботі, були обговорені на засіданні кафедри економіко-правових дисциплін Національної академії внутрішніх справ, а також на двох міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: “Реформування сучасної правової системи” (Донецьк, 2009 р.) та “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (Суми, 2010 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано п'ять наукових публікацій, серед яких три статті - у фахових виданнях, затверджених ВАК України, дві статті - у збірниках тез конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, 2 додатків на 4 сторінках, списку використаних джерел (181 найменування). Повний обсяг дисертації становить 176 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 155 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 “Теоретичні засади правового забезпечення фінансування міліції” - складається з двох підрозділів і присвячений теоретичним засадам бюджетного фінансування міліції в системі фінансових правовідносин.

У підрозділі 1.1. “Загальна характеристика діяльності міліції як об'єкта фінансування” міститься аналіз сутності правоохоронної діяльності з позиції права як специфічної форми реалізації права. Аргументується, що організація і функціонування системи органів МВС України, головною складовою якої є міліція, базуються на загальних принципах державного управління і разом з тим мають низку особливостей. Дослідження правового статусу має важливе значення для з'ясування фінансових потреб, а також дозволяє удосконалювати законодавство, оскільки завдання юридичної науки в цілому полягає в тому, аби знайти найбільш оптимальний варіант правових норм, за допомогою яких можна було б ефективно виконувати покладені на орган функції.

Здійснивши аналіз різних наукових позицій представників фінансово-правової науки, автор розглядає діяльність міліції як об'єкт фінансування. МВС України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів; ці функції мають загальнодержавний, міжгалузевий характер, тобто стосуються інших міністерств, відомств, організацій, підприємств і закладів. Визначення мети і напрямів діяльності міліції як елементу правового статусу потребує розробки і постановки конкретних завдань, які охоплюються таким нормативним явищем, як компетенція. Остання завжди має нормативний характер і визначається у правовій літературі як сукупність таких головних елементів: завдань, функцій, повноважень (прав і обов'язків), форм і методів діяльності.

Доводиться, що від оптимального правового закріплення статусу, чіткого визначення мети, функцій, прав та обов'язків, форм і засобів діяльності міліції залежать обсяги й структурованість бюджетних коштів, які спрямовуються на фінансування витрат міліції, їх ефективне використання.

У підрозділі 1.2. “Теоретичні основи, зміст і значення бюджетного фінансування міліції” бюджетне фінансування розглядається як багатоаспектне явище (об'єктивне економічне поняття, з одного боку, та матеріальне вираження цього поняття, з іншого).

Аргументується, що у теорії та практиці бюджетного фінансування важливе значення має правильний вибір і обґрунтування відповідних його форм як способів надання бюджетних коштів на заходи, передбачені у бюджеті відповідно до наукових принципів. Кошторисне фінансування є найважливішою формою бюджетного фінансування для системи органів МВС України, у зв'язку з чим автор системно аналізує принципи та ознаки бюджетного фінансування.

Бюджетне фінансування розглядається автором і як форма бюджетного механізму, і як форма фінансового забезпечення суб'єктів бюджетних правовідносин, до яких належить міліція. Держава за допомогою бюджетного фінансування як форми бюджетного механізму забезпечує фінансування всіх заходів, пов'язаних із виконанням своїх функцій, в тому числі й правоохоронних. Залежно від оптимального поєднання важелів, інструментів цього механізму, вмілого використання усіх наявних елементів можна досягти стратегічної мети. За допомогою бюджетного фінансування як форми фінансового забезпечення створюються достатні фінансові можливості для функціонування і розвитку конкретних органів державної влади, в тому числі й міліції.

Під кошторисним фінансуванням автор розуміє виділення державою бюджетних коштів відповідно до затверджених бюджетів і бюджетних розписів бюджетним установам на завдання, передбачені їхніми основними фінансовими планами -- кошторисами. Доводиться, що у запропонованому визначенні вказується джерело коштів (затверджений бюджет), документ, який регулює розподіл коштів (бюджетний розпис), отримувачі коштів та основний документ, який відображає завдання, на які виділяються кошти (кошторис бюджетної установи).

Розділі 2 “Характеристика правового регулювання фінансування міліції в Україні” аналізується законодавство і результати правозастосовної діяльності у сфері фінансування міліції з Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.1. “Правовий порядок фінансування Міністерства внутрішніх справ України з Державного бюджету України” визначено, що Міністерство внутрішніх справ України належить до бюджетних установ, тобто таких, які повністю утримуються за рахунок державного бюджету, і його головним джерелом фінансування - зовнішнім джерелом формування власних фінансових ресурсів - є кошти, асигновані з Державного бюджету України.

Аргументується, що принцип ієрархії, який виявляється у побудові державних органів, та відображається на розподілі функцій учасників бюджетного процесу, обумовлює повноваження Міністерства внутрішніх справ України як головного розпорядника бюджетних коштів. У зв'язку з цим розглядаються всі стадії кошторисного процесу, учасником якого виступає МВС України.

Особливу роль автором відведено системному аналізу стану фінансового забезпечення органів внутрішніх справ відповідно до показників Законів України про Державний бюджет України за період 2003-2009 років, у результаті якого з'ясовано, що: по-перше, прослідковується надмірна питома вага витрат на утримання центрального апарату міністерства; по-друге, питома вага видатків на оплату праці занадто велика порівняно з іншими напрямами витрат; по-третє, кошти на матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності майже не виділяються. Зокрема, практично не передбачалися асигнування на придбання засобів оборони та захисту особового складу, озброєння, зв'язку, технічного оснащення криміналістичних лабораторій.

Автором пропонується розробити та затвердити єдиний системний нормативний акт, який регулював би розміри і порядок виплати грошового забезпечення працівників міліції України, що дозволило б: по-перше, ревізувати існуючі нормативно-правові акти з цього питання; по-друге, упорядкувати і систематизувати їх; а також сприяло б поліпшенню сприйняття норм цих актів фахівцями фінансової служби, фінансових відділів, іншими зацікавленими працівниками МВС України.

У підрозділі 2.2. “Проблеми правового регулювання фінансування міліції з місцевих бюджетів в Україні” автор аналізує досвід створення місцевої міліції в Україні та ретроспективу правової регламентації її фінансування. Аналіз юридичної літератури дозволив з'ясувати виключну актуальність питань, пов'язаних як із формуванням місцевої міліції, так і забезпеченням її належного фінансування, що вимагає глибокого теоретичного осмислення щодо призначення цієї нової структури у суспільстві. Науковці вказують на необхідність розробки та реалізації комплексу заходів, спрямованих на розвиток правової бази діяльності місцевої міліції, прийнятті таких нормативно-правових актів, які б детально і повно регламентували її правовий статус і взаємовідносини з органами місцевого самоврядування (територіальними громадами).

Першим кроком на шляху утворення місцевої (муніципальної) міліції був Указ Президента України 22 січня 2001 р. “Про утворення місцевої міліції”, який надав певну визначеність щодо формування такої міліції та запровадив назву “місцева міліція”. Після видання зазначеного Указу було прийнято Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” (зокрема, у 2004 році було внесено зміни і доповнення до Бюджетного кодексу України, законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”), а також затверджено Кабінетом Міністрів України Положення про місцеву міліцію. Проте, незважаючи на значні правові напрацювання у сфері формування місцевої міліції та забезпечення її фінансування з місцевих бюджетів, проаналізовані автором у дисертаційному дослідженні, у 2008 році в Україні було остаточно ліквідовано місцеву міліцію. У зв'язку з цим доводиться, що ліквідація місцевої міліції напряму пов'язана із тим, що окремі положення Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” не враховували вимог Конституції і Бюджетного кодексу України та не узгоджувалися між собою з багатьох позицій. Зокрема, зміни і доповнення, які передбачалися цим законом, сформульовані без урахування особливостей структури місцевого самоврядування.

Підсумовується, що завдання і функції, покладені за чинним законодавством на міліцію, слід чітко поділити між міліцією та міліцією місцевого самоврядування: 1) поклавши на останню завдання з охорони і забезпечення громадського порядку, захист власності від злочинних посягань і участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння органам місцевого самоврядування у виконанні покладених на них законом обов'язків; 2) зосередивши міліцію місцевого самоврядування на виконанні таких функцій, як профілактична, захисна, охорони громадського порядку, громадської безпеки і власності, розгляду справ про окремі адміністративні правопорушення, контрольна, дозвільна та інформаційна; 3) залучивши до структур міліції місцевого самоврядування міліцію громадської безпеки і міліцію охорони.

У підрозділі 2.3. “Правові основи розмежування видатків між бюджетами у сфері реформування фінансування міліції” визнається, що однією з проблем, пов'язаних із функціонуванням механізму бюджетного фінансування, є необхідність чіткого визначення і розподілу сфери фінансування з державного і місцевих бюджетів. На загальнодержавному рівні доцільно фінансувати видатки, які мають вирішальне значення для держави. На рівні місцевих органів влади доцільно залишити видатки, спрямовані на вирішення питань місцевого значення. До видатків, які здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки, визначені у ст. 87 Бюджетного кодексу України: в числі інших видатків значаться й видатки на правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави, а отже, на діяльність міліції (п. 6).

Одним із основних принципів і критеріїв розмежування видатків автор визнає принцип субсидіарності, відповідно до якого надавачі будь-яких послуг мають бути максимально наближеними до безпосереднього споживача цих послуг, якщо це не знижує ефективності управління такими видатками і не веде до необґрунтованого збільшення вартості надання таких послуг. Іншим визначальним критерієм віднесення видатків до певного бюджету є критерій повноти надання соціальної послуги. Якщо певна соціальна послуга може бути надана органами місцевого самоврядування як міста, так і району, то необхідно віддати повноваження на надання такої послуги тим органам, які можуть надавати її самостійно у найбільш повному обсязі, і відповідно віднести до бюджету цього органу видатки на її фінансування. Аргументується, що складний і суперечливий процес розмежування видатків доцільно здійснювати за такими принципами, як: значимості, територіальний, відомчий, субсидіарний.

Створення місцевої міліції, завдання якої максимально орієнтується на регіональні особливості правоохоронної роботи та потреби територіальних громад у забезпеченні громадського порядку в містах та інших населених пунктах, відповідає принципу субсидіарності, оскільки надає можливість підвищити рівень співробітництва міліції з населенням та сприяє посиленню захисту життя, здоров'я, прав і свобод громадян, їх власності, охороні, запобіганню правопорушенням, своєчасному виявленню та припиненню фактів недодержання вимог законодавства. Функції таких підрозділів міліції, як Патрульно-постова служба, Дорожньо-патрульна служба, Служба дільничних інспекторів за своєю сутністю є найбільш наближеними до громадян і територіальних громад, тому названі служби доцільно фінансувати з місцевих бюджетів.

Бюджетно-правове регулювання є похідним і якісно залежить від стану законодавства про міліцію. Лише за умови внесення змін і доповнень до законодавства про міліцію, місцеву міліцію можливе адекватне якісне системне правове регулювання бюджетних видатків відносно повноважень, закріплених за відповідним рівнем управління. Автором доводиться, що включення розподілу обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції має підлягати обов'язковому зарахуванню до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів.

Розділ 3 “Організаційно-правові напрями оптимізації фінансування міліції в Україні” складається з двох підрозділів і присвячений визначенню стратегічних напрямів реформування системи фінансування міліції в Україні.

У підрозділі 3.1. “Поліцейські органи деяких зарубіжних країн і порядок їх фінансування” аналізується досвід зарубіжних країн щодо організації діяльності та порядку фінансування поліції, зокрема, у Великій Британії, Німеччині, Польщі, Чехії, Словаччині, Словенії, Угорщині, Голландії, Франції, Швеції, США.

Визначено, що системи органів поліції зарубіжних країн, як правило, складаються з двох основних ланок: центральних і територіальних (місцевих) органів. Центральні органи поліції, які знаходяться під контролем урядів, визначають загальну стратегію діяльності поліції, форми та методи цієї діяльності, коригують взаємовідносини поліції з іншими органами держави, насамперед зі збройними силами, судовими органами, слідчими службами та ін. До централізованих поліцейських систем належать такі країни, як Франція, Італія, Австрія, Данія, Угорщина, до децентралізованих - США, Японія. У Великій Британії та Німеччині функціонують напівцентралізовані поліцейські системи, досвід яких, може бути найбільш корисним для удосконалення організаційно-функціональної побудови системи міліції України.

Проаналізовано організаційні моделі муніципальної поліції. Використання проаналізованого досвіду може бути актуальним в Україні, особливо в період реформування міліції України. Найбільш прийнятним взірцем для України з погляду організації діяльності місцевих органів міліції є окремі аспекти з досвіду Німеччини, Франції та США. З'ясовано, що розподіл витрат на поліцейські сили між центральним урядом і муніципальною адміністрацією сприяє економії і раціональному використанню бюджетів обох сторін. В цілому аналіз організаційно-правових засад, стратегії, тактики та фінансування поліцейської діяльності за кордоном свідчить, що окремі їх положення доцільно застосовувати в процесі реформування національних органів правопорядку. Але в Україні процеси децентралізації в організації діяльності міліції громадської безпеки (муніципалізації) не можна здійснювати, механічно запозичуючи всю зарубіжну теорію та практику, слід ураховувати об'єктивні умови розвитку як національної бюджетної системи, так і системи органів МВС України.

Підрозділ 3.2. “Стратегія реформування фінансування міліції в Україні” присвячено узагальненню напрямів удосконалення правового регулювання фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів в Україні.

Аналіз стану фінансування системи органів МВС України засвідчує, що показники видатків на її фінансування залишаються досить мінімальними, не відповідають основним напрямам реформування міліції. У сфері фінансування місцевої міліції з місцевих бюджетів необхідно застосовувати принцип адекватності бюджетних видатків повноваженням, визначеним законодавством. Аргументується, що такі повноваження повинні визначатися передусім відповідним законом.

На сьогодні відсутнє чітке законодавче закріплення функціональних повноважень місцевої міліції, її структури. Тому першочергово необхідно розробити нормативно-правову базу, яка б регламентувала організацію діяльності місцевої міліції, зокрема Закон України “Про міліцію місцевого самоврядування”.

Визначено, що реформування фінансування системи органів МВС України має базуватися на вдосконаленні та оптимізації її структури і організації діяльності з метою протидії злочинності, корупції, своєчасного виявлення та запобігання загрозам внутрішній безпеці України, підвищення рівня захисту прав і свобод громадян.

Метою реформування фінансування міліції є поетапне перетворення системи органів МВС у правоохоронне відомство європейського зразка. У процесі такого реформування необхідно виконати такі завдання: створити системну нормативно-правову основу фінансування відповідно до визначеної законодавством компетенції міліції; враховуючи міжнародний досвід, розробити та запровадити нові внутрішні й зовнішні критерії та методики оцінювання фінансування підрозділів міліції.

Концепція бюджетної децентралізації фінансування системи органів МВС України зможе забезпечити системний підхід до остаточного переходу системи органів МВС України від каральних до соціально-сервісних функцій та досягнення основних організаційних і правових параметрів моделі, здатної найбільш ефективно забезпечити права і свободи особи, протидію злочинності та корупції, громадську безпеку, виконання інших завдань, покладених на Міністерство внутрішніх справ.

ВИСНОВКИ

правовий фінансування міліція бюджетний

У висновках дисертації викладено найбільш важливі наукові та практичні здобутки; основні теоретичні положення і практичні рекомендації, що випливають із результатів дослідження; сформульовано конкретні пропозиції з удосконалення правових та організаційних засад фінансування міліції з Державного та місцевих бюджетів.

Глибокі зміни соціально-економічних і політико-правових умов функціонування системи органів міліції України детермінують потребу в переході від карального до соціально-сервісного змісту її діяльності. Разом з цим спроби імперативного прискорення перетворень у міліції призводили до випередження загальнодержавних темпів реформування правоохоронної системи, передчасного декларування “досягнень”, а врешті-решт - до дискредитації багатьох реформістських заходів. Це передусім пов'язано з існуючою системою фінансування міліції, щодо якої вже давно назріла необхідність глибинної реформації. У зв'язку з цим завдання оптимального фінансового забезпечення міліції, розробка пропозицій щодо реформування фінансування системи органів МВС є одним із визначальних чинників успішності проведення всіх складових реформи.

Організація і функціонування міліції як одного з провідних правоохоронних органів базуються на загальних принципах державного управління та разом з тим мають низку особливостей, які доцільно враховувати при її фінансовому забезпеченні з боку держави. Від якісного правового закріплення статусу та компетенції міліції, МВС України залежать обсяги фінансових ресурсів, які спрямовуються державою на фінансування відповідних видатків. Існуюча ситуація з бюджетним фінансуванням міліції, за якої видатки з державного бюджету передбачаються у розмірі, що складає лише близько 40 % від відповідної нормативної потреби, може стати критичною, призвести до зниження ефективності виконання правоохоронних функцій.

Практичне спрямування видатків відповідно до затвердженого бюджету здійснюється за допомогою бюджетного фінансування. Держава за допомогою бюджетного фінансування як форми бюджетного механізму забезпечує фінансування всіх заходів, пов'язаних із виконанням своїх функцій, в тому числі й правоохоронних. За допомогою бюджетного фінансування як форми фінансового забезпечення створюються фінансові можливості для функціонування і розвитку конкретних органів державної влади, до яких належить і міліція. Міліція є суб'єктом бюджетного фінансування як орган державної влади, видатки якого згідно з чинним законодавством фінансуються з Державного бюджету України. Відповідне виділення коштів з бюджету на її утримання здійснюється через кошторисно-бюджетне фінансування.

Сформульовано авторське визначення таких ключових для дослідження фінансово-правових категорій, як кошторисне фінансування і бюджетне фінансування міліції.

Зважаючи на проаналізовані та систематизовані показники асигнувань з Державного бюджету України на видатки МВС України за 2003-2009 роки, можна виявити надмірну питому вагу витрат на утримання центрального апарату міністерства. Крім того, питома вага видатків на оплату праці міліціонерів занадто велика, а отже, можна стверджувати, що кошти на матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності органів внутрішніх справ майже не виділялися. Зокрема, практично не передбачалися асигнування на придбання засобів оборони та захисту особового складу, озброєння, зв'язку, технічного оснащення криміналістичних лабораторій. Принцип залишковості коштів на потреби системи органів МВС призвів до суттєвих негативних наслідків. Зокрема, за останні роки десятки тисяч професіоналів залишили систему. Як результат - зруйноване професійне ядро органів внутрішніх справ.

Бюджетне фінансування міліції буде більш ефективним, якщо основними принципами вдосконалення чинних економічних норм і нормативів, на яких базується фінансове планування МВС України, будуть: прогресивність і економічна обґрунтованість норм і нормативів фінансових витрат; встановлення фінансового режиму, який забезпечував би зацікавленість працівників у найбільш ефективному використанні фінансових ресурсів завдяки внутрішнім резервам, визначенню необхідного обсягу фінансових ресурсів не на базі видатків минулих років, а на підставі науково-обґрунтованих економічних розрахунків, які відповідають вимогам ефективного використання коштів. Необхідно розробити та затвердити єдиний системний нормативний акт, який би регулював розміри і порядок виплати грошового забезпечення працівників міліції України, що дозволило б: по-перше, ревізувати існуючі нормативно-правові акти з цього питання; по-друге, упорядкувати і систематизувати їх; а також сприяло б поліпшенню сприйняття норм цих актів фахівцями фінансової служби, фінансових відділів, іншими зацікавленими працівниками МВС України.

Переведення окремих підрозділів органів внутрішніх справ на фінансування з місцевих бюджетів, яке передбачає затвердження обсягів і структури видатків на утримання таких підрозділів рішенням відповідних місцевих рад народних депутатів, видається одним із шляхів розв'язання проблеми недофінансування міліції з державного бюджету. Питання створення місцевої (муніципальної) міліції для охорони та забезпечення громадського порядку на рівні територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць коштом відповідних місцевих бюджетів в Україні дійсно назріло, тим більше, що де-юре вже відбулася спроба її формування, проте механізм реалізації відповідних правових норм цілком залежатиме від того, які буде прийнято рішення парламентом та урядом у зв'язку з проведенням низки нагальних державних реформ, зокрема адміністративної, судової, місцевого самоврядування та ін.

Створення місцевої міліції, завдання якої максимально орієнтується на регіональні особливості правоохоронної роботи та потреби територіальних громад у забезпеченні громадського порядку в містах та інших населених пунктах, відповідає принципу субсидіарності. Функції таких підрозділів міліції, як Патрульно-постова служба, Дорожньо-патрульна служба, Служба дільничних інспекторів за своєю сутністю є найбільш наближеними до громадян і територіальних громад. Тому названі служби доцільно фінансувати з місцевих бюджетів.

Необхідно чітко встановити у законодавстві функціональні повноваження, компетенцію підрозділів місцевої міліції, оскільки бюджетно-правове регулювання є похідним і якісно залежить від стану законодавства про міліцію.

Пропонується встановити, що видатки на місцеву міліцію, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, у містах, де утворені органи внутрішніх справ, здійснюються з районних бюджетів, якщо інше не передбачено рішенням міської ради. Необхідно внести відповідні доповнення до Глави 14 Бюджетного кодексу України та “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами” (пункт про розрахунковий показник обсягу видатків на утримання підрозділів місцевої міліції). Розподіл обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції підлягає обов'язковому включенню до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів.

З метою забезпечення механізму реалізації приписів про запропоноване формування місцевої міліції, доцільною видається пропозиція щодо розробки Міністерством фінансів України “Розрахунку прогнозного обсягу видатків на місцеву міліцію на певний бюджетний рік”, виходячи із численності місцевої міліції, та “Розрахунку видатків на утримання 1 працівника місцевої міліції”. За цими показниками Міністерству фінансів України необхідно розробити “Розподіл обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції”, який необхідно включити до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у проекті Закону України “Про Державний бюджет України” на певний бюджетний рік.

Результати проаналізованого зарубіжного досвіду в частині організації діяльності та фінансування поліцейських органів на місцевому рівні є одним з головних доказів щодо практичної можливості ефективного функціонування місцевої міліції за рахунок не державних, а муніципальних коштів. Прогресивним спрямуванням у процесі формування та розвитку в Україні інституту місцевої міліції може стати вивчення та використання позитивного зарубіжного досвіду з урахуванням національних особливостей, зокрема, Німеччини, Франції та США.

Підставою реформування адміністративної діяльності міліції є передусім наявність дуалізму публічних інтересів (територіальних громад і держави) у відносинах громадського порядку. Саме це зумовлює створення місцевої (муніципальної) міліції, а також необхідність правового регулювання її організації і діяльності шляхом прийняття спеціального Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування”, який визначав би: завдання і функції міліції місцевого самоврядування, її права, обов'язки та принципи організації; структуру і штати підрозділів цього виду міліції; порядок управління нею, проходження служби в її органах.

Аналіз стану бюджетного фінансування системи органів МВС України, який було проведено в запропонованому дослідженні, засвідчує, що показники видатків з державного бюджету на її фінансування залишаються досить мінімальними. Постійний дефіцит коштів державного бюджету не дозволяє своєчасно оновлювати технічне забезпечення, збільшувати матеріально-ресурсне забезпечення, якісно надавати послуги з соціального захисту працівникам міліції та ін. Зазначене обґрунтовує концептуальну позицію щодо доцільності здійснення видатків з місцевих бюджетів на утримання місцевої міліції. Це дозволить суттєво розвантажити фінансування системи органів МВС України з Державного бюджету України.

Метою реформування сфери фінансування міліції є поетапне перетворення системи органів МВС у правоохоронне відомство європейського зразка. У процесі такого реформування необхідно виконати такі стратегічні завдання: 1) створити системну нормативно-правову основу фінансування відповідно до визначеної законодавством компетенції міліції; 2) чітко визначити завдання і повноваження органів внутрішніх справ, розмежувавши їх з компетенцією інших правоохоронних органів, враховуючи внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці; 3) упорядкувати умови організаційно-правового, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ залежно від складності та рівня відповідальності за виконання покладених на них обов'язків; 4) враховуючи міжнародний досвід, розробити та запровадити нові внутрішні й зовнішні критерії та методики оцінювання фінансування підрозділів міліції.

Концепція бюджетної децентралізації у сфері фінансування системи органів МВС України зможе забезпечити системний підхід до остаточного переходу системи органів МВС України від каральних до соціально-сервісних функцій та досягнення основних організаційних і правових параметрів моделі, здатної найбільш ефективно забезпечити права і свободи особи, протидію злочинності та корупції, громадську безпеку, виконання інших завдань, покладених на Міністерство внутрішніх справ. Реформування системи органів МВС України може бути ефективним лише за умови одночасного реформування системи фінансування цих органів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Бухтіяров О. А Муніципальні поліцейські органи деяких зарубіжних країн: повноваження та порядок фінансування / О. А. Бухтіяров // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 1. - С. 41 - 45.

2. Бухтіяров О. А. Ретроспектива правового регулювання фінансування місцевої міліції в Україні / О. А. Бухтіяров // Право і суспільство. - 2009. - № 4. - С. 63 - 66.

3. Бухтіяров О. А. Правові проблеми розмежування видатків між ланками бюджетної системи у сфері фінансування міліції / О. А. Бухтіяров // Держава і право: збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Випуск 46. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. - 692 с. - С. 416 - 420.

4. Бухтіяров О. А. Правові проблеми фінансування місцевої міліції / О. А. Бухтіяров // Реформування сучасної правової системи: збірник тез за матеріалами Міжнародної науково-практичної конференції студентів, аспірантів і молодих учених / [упоряд. А. О. Сошников, Н. М. Козопас, О. А. Кобець, А. Г. Скиба]. - Том ІІ. - Донецьк: Друк-Інфо, 2009. - 250 с. - С. 224 - 225.

5. Бухтіяров О. А. Про доцільність фінансування міліції з місцевих бюджетів / О. А. Бухтіяров // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку: зб. матеріалів Міжнар. наук.-практ. конф., 15-16 травня 2010 р. / Сумська філія Харківського національного університету внутрішніх справ. - Суми: ФОП Ляпощенко Л. Г., 2010. - 880 с. - С. 366 - 369.

Размещено на Allbest.ru