Адміністративні неюрисдикційні провадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія праці і соціальних відносин федерації професійних спілок України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративні неюрисдикційні провадження

Іваненко Я.Л.

12.00.07 - адміністративне право і процес

Київ - 2011

Вступ

Актуальність теми. Реалізація положень Концепції адміністративної реформи у напрямку нормативної регламентації юридичних гарантій захисту прав і свобод громадян у владовідносинах передбачає оновлення доктрини адміністративного права, особливо у процесуальній її частині. Необхідність такого оновлення доктринальних положень адміністративно-правової науки та, відповідно, норм і приписів чинного адміністративного законодавства означає формування у першу чергу теоретично обґрунтованої моделі правового регулювання адміністративних процесуальних відносин, їх систематизацію. Останнє актуалізується бурхливим розвитком підзаконної нормотворчості, що, з одного боку, дозволяє оперативно вирішити питання унормування конфліктних ситуацій у суспільному житті, а з іншого - призводить до численних колізій, неузгодженості, а подеколи й суперечностей приписів підзаконних актів із нормами актів вищої юридичної сили, насамперед законів. Існує також теоретична проблема недостатнього опрацювання сутності і змісту неюрисдикційної діяльності та її процесуальної форми - неюрисдикційного провадження. Наявність цієї проблеми визначається посиленою увагою вчених до іншої - юрисдикційної діяльності, у процесі якої вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених чи оспорюваних інтересів.

Безумовно, проблема сутності й змісту адміністративної юрисдикції має суттєве значення і посідає чільне місце у доктрині адміністративного права і процесу. Разом з тим, впровадження демократичних засад суспільного розвитку передбачає широке застосування в діяльності державних органів, наділених владно-розпорядчими повноваженнями, суто управлінських форм і методів, не пов'язаних із примусом, але таких, які реалізуються шляхом унормування позитивної поведінки учасників таких відносин. При цьому виникає проблема меж унормування позитивної діяльності, виділення її процесуальної складової та встановлення сутності.

У сучасних дослідженнях з теорії права, адміністративного права проблема визначення сутності і змісту неюрисдикційних проваджень, у тому числі адміністративних, розкрита вкрай недостатньо. Дослідники вивчали загальні питання формування адміністративного процесу (В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, І.П. Голосніченко, Е.Ф. Демський, О.В. Кузьменко, О.П. Рябченко, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко та інші), юридичного процесу (В.М. Горшеньов, В.О. Рязановський та інші), процесуального права (Є.Г. Лук'янова). Останнім часом фахівці Центру політико-правових реформ (І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук, А.М. Школик та інші) брали активну участь у розробці проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, де було б визначено порядок діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо реалізації і захисту прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Серед дисертаційних досліджень, присвячених методології управлінських, неюрисдикційних відносин, варто відзначити, зокрема, докторські дисертації О. В. Кузьменко, Н. Р. Нижник, О. І. Харитонової. Так, Н. Р. Нижник аналізувала проблеми правового регулювання державно-управлінських відносин (1992 р.). Зміст адміністративно-правових відносин вивчала О. І. Харитонова (2004 р.). Пізніше - у 2006 році, О. В. Кузьменко захистила докторську дисертацію на тему "Адміністративний процес у парадигмі права".

Актуальність наукового пошуку в обраному напрямі ґрунтується на потребі вдосконалення чинного адміністративного процесуального законодавства, про що свідчить практика діяльності різних органів виконавчої влади, їх посадових осіб щодо здійснення реєстраційної, дозвільної діяльності, контролю і нагляду, а також судова практика розгляду адміністративних позовів, предметом яких були факти порушень прав і свобод людини і громадянина у процесі вказаної діяльності.

Таким чином, актуальність теми дисертації зумовлена як недостатнім вивченням у наукових дослідженнях з адміністративного права і процесу проблеми врегулювання відносин у сфері здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень, так і потребою вдосконалення чинного адміністративного законодавства.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане відповідно до фундаментальних положень Концепції реформи адміністративного права (абз. 1 глави 4, та абз. 1-2 глави 9). Воно спрямоване на виконання Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Функціонування демократичних інституцій в Україні", плану дій Україна - Європейський Союз у частині, що стосується спрощення адміністративних процедур, а також наукової програми Міністерства освіти і науки України "Актуальні проблеми розвитку демократичної, соціальної, правової держави відповідно до вимог Конституції України". Тема дисертації узгоджується із завданнями реформування інституту адміністративних послуг згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Юридичного інституту Київського міжнародного університету "Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти" (державний реєстраційний номер 0104U003159), де автор є одним із виконавців.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні сутності і змісту відносин, які виникають, змінюються і припиняються під час здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень, їх місця в адміністративно-правових відносинах, класифікації адміністративних неюрисдикційних проваджень та обґрунтуванні напрямів удосконалення адміністративного законодавства у цій сфері.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

- окреслити риси адміністративних неюрисдикційних відносин;

-визначити місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах;

- сформулювати поняття "адміністративне неюрисдикційне провадження";

- здійснити класифікацію адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур, виділити їх види;

- визначити стадії кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур;

- сформулювати поняття "суб'єкт адміністративного неюрисдикційного провадження" та здійснити класифікацію таких суб'єктів;

- виділити елементи структури адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- встановити особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- здійснити класифікацію заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень та виробити шляхи уніфікації процедур їх здійснення;

- визначити форму та зміст рішення, яке приймається в результаті здійснення регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження;

- окреслити проблеми адміністративно-правового регулювання відносин щодо адміністративних неюрисдикційних проваджень та розробити необхідні рекомендації щодо змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства.

Об'єктом дослідження є адміністративні процесуальні відносини.

Предмет дослідження - адміністративні неюрисдикційні провадження.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування визначається системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2., 2.1, 3.4). Для аналізу правової природи адміністративних неюрисдикційних відносин, визначення їх місця у системі адміністративно-правових відносин, а також встановлення видів адміністративних неюрисдикційних проваджень використовувались методи аналізу і синтезу (підрозділи 1.1, 1.3). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи застосовано для аналізу адміністративно-правових засад здійснення окремих видів адміністративних неюрисдикційних проваджень (розділ 3). За допомогою методу правового моделювання визначено стадії адміністративного неюрисдикційного провадження (підрозділ 1.3). Методи класифікації‚ групування, формально-логічний метод застосовувалися для виділення видів адміністративних неюрисдикційних проваджень, уніфікації процедур їх здійснення (підрозділи 3.1-3.3), класифікації заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень (підрозділ 3.1). Компаративний, статистичний і метод документального аналізу використовувались для формулювання напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері здійснення вказаних проваджень.

Нормативну базу роботи складають Конституція України, чинне адміністративне законодавство, нормативно-правові акти інших галузей права, окремі норми, що регулюють питання правового статусу суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень, практика їх застосування. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали діяльності окремих органів виконавчої влади, зокрема, при реалізації ними дозвільних повноважень. При підготовці роботи використовувались рішення Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України з питань, які стосуються процесуально-процедурного порядку реалізації адміністративними органами, їх посадовими чи службовими особами повноважень. Також проаналізовані законопроекти, зареєстровані у Верховній Раді України, положення яких, у разі набуття статусу закону, будуть спрямовані на вдосконалення окремих адміністративних неюрисдикційних процедур.

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, застосуванням відповідного теоретико-методологічного апарату та практики реалізації чинного адміністративного процесуального законодавства, норми якого врегульовують процесуальний порядок реалізації управлінських, публічно-сервісних повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень, яке присвячене проблемам удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень. У результаті проведеного дослідження автором сформульовано висновки, рекомендації і пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

запропоновано обмежити коло адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур чотирма видами та обґрунтовано ознаки кожного виду проваджень. Класифікацію видів проваджень здійснено за критеріями підстав виникнення відповідних процесуально-процедурних відносин та їх спрямованості, що використовуються нерозривно один від одного. Видами адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур названо: 1) заявне провадження; 2) контрольне провадження; 3) правообмежувальні процедури; 4) регулятивне провадження;

обґрунтовано і внесено пропозицію застосовувати критерій виду адміністративних неюрисдикційних проваджень і процедур для класифікації їх суб'єктів. За таким критерієм суб'єктів поділено на: а) адміністративно-забезпечувальні органи як суб'єкти проваджень, що здійснюються на підставі звернень громадян, юридичних осіб і пов'язані з наданням громадянам, колективним суб'єктам суб'єктивних прав чи правового статусу; б) контрольні органи як суб'єкти контрольного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень; в) адміністративно-охоронні як суб'єкти процедур правообмежувального змісту; г) адміністративно-регулятивні як суб'єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень, пов'язаних із прийняттям управлінських рішень у формі індивідуальних та нормативних актів;

доведено недоцільність установлення єдиного процесуального порядку здійснення усіх підвидів заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень. Може бути поставлене питання про уніфікацію процедур дозвільного провадження у сфері підприємництва. З цією метою запропоновано структуру проекту закону "Про дозвільне провадження у сфері підприємництва";

систематизовано правові режими громадського порядку, у межах яких здійснюються правообмежувальні адміністративні неюрисдикційні процедури;

удосконалено:

поняття "адміністративне неюрисдикційне провадження" шляхом використання підходу, за яким такі провадження віднесені до процесуально-процедурної форми публічно-сервісної діяльності адміністративних органів, їх посадових чи службових осіб;

визначення стадій кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур. Існування специфіки кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень визначає особливості у складі та переліку їхніх стадій;

перелік елементів структури адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень шляхом включення деліктоздатності, поряд із правоздатністю та дієздатністю. Доведено, що правоздатність адміністративних органів, їхніх посадових чи службових осіб означає наявність права зобов'язаної сторони вчиняти активні дії. Щодо юридичних осіб (об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій), колективних суб'єктів активна правоздатність існує у випадку, коли зазначені суб'єкти реалізують публічно-сервісні повноваження. Фізичні особи як суб'єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень мають, як правило, пасивну правоздатність. Юридичні особи мають пасивну правоздатність, коли вони беруть участь у здійсненні заявного, контрольного провадження чи процедур правообмежувального характеру як його учасники. Активна правоздатність існує тоді, коли фізична чи юридична (колективна) особа реалізує конституційне право звернення до адміністративного органу з метою набуття певного статусу чи реалізації суб'єктивних прав;

систематизацію заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень шляхом обґрунтування пропозиції про застосування як критерію класифікації спрямованість на реалізацію окремих конституційних прав на: а) громадянство (ст.ст. 4, 25 Конституції України); б) надання іноземцям та особам без громадянства притулку (ст. 26 Конституції України), визнання статусу біженця (Закон України "Про біженців"); в) екологічну безпеку (ст.ст. 16, 50 Конституції України); г) свободу пересування та вільне обрання місця проживання (ст. 33 Конституції України); д) свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації (ст.ст. 36, 37 Конституції України); е) мирні збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39 Конституції України); ж) звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів (ст. 40 Конституції України); з) підприємницьку діяльність (ст. 40 Конституції України). Перелік підвидів заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень не претендує на вичерпність. Виділено найбільш значущі провадження для реалізації конституційних гарантій людини і громадянина;

дістало подальшого розвитку:

положення про риси адміністративних неюрисдикційний відносин. Вони визначені, на основі розуміння сутності загальної категорії "адміністративно-правові відносини", існуючого наукового підходу про адміністративну неюрисдикційну діяльність як про позитивну управлінську;

питання про місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах. Адміністративні неюрисдикційні відносини віднесені до різновиду адміністративно-правових відносин, а саме процедурних (управлінських) адміністративно-процесуальних правовідносин;

систематизація ознак адміністративного неюрисдикційного провадження, у межах якої видалено дві групи ознак: загальні та спеціальні. Загальні ознаки дають можливість охарактеризувати адміністративні неюрисдикційні провадження як складову частину адміністративного процесу, а спеціальні - дозволяють відмежувати вказане провадження від інших видів адміністративних проваджень, зокрема - юрисдикційного, судового;

визначення сутності категорії "суб'єкт адміністративного неюрисдикційного провадження" та обґрунтування доцільності такого його визначення: "адміністративний орган, його посадова чи службова особа". До адміністративних органів віднесено органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути віднесені до адміністративних органів лише у випадку здійснення ними адміністративно-публічної діяльності. Використання терміна "адміністративний орган" підкреслює адміністративно-правову сутність і характер відносин, у яких беруть участь зазначені суб'єкти. Термін "публічна адміністрація", який застосовується у проектах деяких нормативно-правових актів та у окремих положеннях вітчизняної науки адміністративного права, є узагальненим і може стосуватись участі суб'єкта не лише в адміністративно-правових, а й в інших публічно-правових відносинах - конституційних, кримінальних, фінансових;

визначення сутності уніфікації стадій контрольних адміністративних неюрисдикційних проваджень, яка полягає у приведенні процесуально-процедурного порядку їх здійснення до єдиної системи, усунення розбіжностей в охопленні певною стадією кола процедур, забезпечення одноманітності правового регулювання контрольних адміністративно-процесуальних відносин. Здійснення уніфікації стадій виділеного провадження полягає, насамперед, у визначенні спільних для усіх видів контролю процедур контрольної діяльності та їх подальше групування;

пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин зі здійснення адміністративного неюрисдикційного провадження.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення адміністративного процесу (акт впровадження №312/06-10 від 07.06.2010);

- правотворчості - для удосконалення законодавчої регламентації процедур здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- навчальному процесі - при викладанні дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративний процес" у юридичних вищих навчальних закладах (акт впровадження №256 від 19.05.2010).

Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано на кафедрі теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету, на засіданнях якої й обговорювалися результати дослідження. Окремі положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на:

науково-практичних конференціях: “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 17-18 лютого 2008 р.), “Україна в інтеграційних процесах: політико-правові та економічні аспекти” (м. Київ, 14 листопада 2008 р.), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 21-22 лютого 2009 р.), “Європейський шлях розвитку України: плани і реалії” (м. Київ, 16-17 травня 2009 р.); “Коммерческие контракты и урегулирование споров в условиях экономического кризиса” (м. Москва, 27 жовтня 2009 р.)

семінарах: “Актуальные проблемы правового регулирования предпринимательства. Судебно-арбитражная практика” (м. Санкт-Петербург, 17 червня 2008 р.); “Право и предпринимательство” (семінар для працівників юридичних служб органів виконавчої влади, юристів господарських організацій, м. Москва, 20 листопада 2008 р.); “Правовое регулирование и судебная практика в сфере инвестиционной деятельности и налогообложения” (Республіка Кіпр, 16 травня 2009 р.); круглому столі „Сучасні правові реформи в Україні”, присвяченого 20-ій річниці незалежності України” (м. Біла Церква, 26 жовтня 2010); 17-й міжнародний семінар з проблем сучасного правосуддя (м. Діліжан, Республіка Вірменія, 24 вересня 2010 р.); “Право и предпринимательство” (семінар для працівників юридичних служб органів виконавчої влади, юристів господарських організацій, м. Москва, 15 листопада 2010 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано чотири наукові статті - 3 у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України та тези доповіді, опубліковані за результатами науково-практичної конференції.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів (дев'яти підрозділів), висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 213 сторінок, з яких основний текст - 190, список використаних джерел - 23 сторінки (246 найменувань).

1. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів.

Розділ 1 "Правова природа, поняття та види адміністративних неюрисдикційних проваджень" містить три підрозділи, в яких визначається місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах, спираючись на їх правову природу, досліджується генезис доктрини адміністративного процесу та її процесуальна складова, здійснюється систематизація адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур.

У підрозділі 1.1 "Правова природа адміністративних неюрисдикційних відносин та їх місце у адміністративно-правових відносинах" визначено, що сформований радянською адміністративно-правовою доктриною підхід, заснований на концепції державоцентризму, щодо суспільного призначення адміністративного права як переважно управлінського і, значною мірою, юрисдикційного позначився на подальшому науковому доробку у напрямі пріоритету імперативності адміністративно-правових відносин, їхнього зв'язку із наявністю владного і підвладного суб'єктів, що тягне односторонній публічно-владний характер (зокрема, Д. М. Бахрах, Ю. М. Козлов та інші). Разом з тим, новели доктринального сприйняття тенденцій і напрямів розвитку адміністративного права позначились на трансформації категорії "державне управління", змісту адміністративно-правових відносин (О.І.Харитонова). У науці адміністративного права і процесу поступово оновлюється зміст і сутність категорій "адміністративна юрисдикція", "адміністративний процес", "адміністративно-процесуальне право" (О.В. Кузьменко, В.Г. Перепелюк, О.Ю. Якімов та інші).

Вченими доведено поділ адміністративної юрисдикції на види за компетенційним підходом: а) адміністративно-регулятивна; б) адміністративно-судочинна; в) адміністративно-деліктна. Разом з тим, якщо виділяти правоохоронний (юрисдикційний) чи регулятивний (управлінський, неюрисдикційний) характер адміністративно-публічної діяльності, то процесуальна складова такої діяльності стосується відповідно юрисдикційного або неюрисдикційного процесу та відповідних адміністративних процесуальних відносин. З урахуванням вказаного, визначено місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах. Такі відносини виникають, змінюються і припиняються у зв'язку зі здійсненням діяльності, яка має неюрисдикційний характер. Спираючись на науковий підхід академіка В.Б.Авер'янова, доведено, що адміністративні неюрисдикційні провадження представляють собою процесуально-процедурну форму публічно-сервісної діяльності суб'єктів, а тому їх названо публічно-сервісними.

У підрозділі 1.2 "Визначення поняття адміністративного неюрисдикційного провадження у контексті генезису доктрини адміністративного процесу" відзначено єдність наукових думок стосовно місця адміністративного процесу у структурі юридичного процесу - як його окремого виду, а також притаманності процесуальної форми (В.М. Горшеньов, Е.Ф. Демський, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко та інші). Наголошено, що процесуальна форма неюрисдикційної діяльності реалізується у відповідних неюрисдикційних провадженнях, а не у відповідному процесі. Таке твердження ґрунтується на теоретично доведених тезах про зміст юридичного процесу, який визначають як комплексне утворення, що складається з чотирьох компонентів, які мають свої особливості: конституційного, кримінального, цивільного та адміністративного процесів. До структури останнього належать юрисдикційні та неюрисдикційні адміністративні провадження.

На підставі опрацювання теоретичних положень про сутність адміністративного провадження виділено такі його ознаки, як: а) нормативна визначеність адміністративно-процесуальними нормами; б) являє собою однорідну групу організаційно-розпорядчих процедурно-процесуальних дій; в) ці дії здійснюються з метою реалізації матеріальних адміністративно-правових норм, а також у деяких випадках матеріальних норм інших галузей права; г) цілеспрямованість однорідних процедурно-процесуальних дій; д) є частиною адміністративного процесу; е) завершуються оформленням процесуального акта. Поняття адміністративного неюрисдикційного провадження сформульовано, виходячи з низки чинників. По-перше, з урахуванням положення про відмінність юрисдикційної і неюрисдикційної діяльності, доцільність розгляду останньої з точки зору її реалізації у процесуальній формі. По-друге, на основі звернення до виділених ознак адміністративного провадження. По-третє, у урахуванням особливостей та змісту відносин, у яких беруть участь суб'єкти адміністративного неюрисдикційного провадження. Мається на увазі активний характер відносин за участі громадянина чи організації і пасивний - за участі органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

У підрозділі 1.3 "Види адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур, їх структура" на підставі аналізу найбільш опрацьованих наукових підходів у царині розвитку доктрини адміністративного процесу визначено критерії виділення окремих видів адміністративних неюрисдикційних проваджень, якими виступають підстава виникнення відповідних процесуальних відносин та їх спрямованість. При цьому визначені критерії застосовуються нерозривно один від одного.

Структуру адміністративних неюрисдикційних проваджень визначено на підставі опрацювання теоретичних поглядів щодо сутності й змісту стадій, етапів, процесуальних дій. Саме їх визначають як важливі складові (елементи) адміністративних проваджень і відповідно адміністративного процесу в цілому. При цьому підкреслюється теза про послідовність здійснення, яка визначається логікою процесуальної діяльності.

Стадією адміністративного неюрисдикційного провадження названо врегульовану нормами адміністративного процесуального права порівняно самостійну, визначену у часі його частину, що реалізується у формі послідовно здійснюваних процесуальних дій (адміністративних неюрисдикційних процедур), які не пов'язані із вирішенням спору про право чи інших колізійних питань у галузі управління. Її функціональний зміст полягає у сукупності вимог до суб'єктів адміністративного неюрисдикційного провадження та вчинюваних ними дій з метою формування і прийняття управлінського рішення, відповідно до чинного адміністративного законодавства.

Розділ 2. "Суб'єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень" містить два підрозділи, у яких формулюється поняття суб'єкта такого провадження та піддана аналізу адміністративна процесуальна правосуб'єктність відповідних суб'єктів.

У підрозділі 2.1 "Поняття суб'єкта адміністративного неюрисдикційного провадження та класифікація суб'єктів" визначене коло суб'єктів адміністративного неюрисдикційного провадження на підставі аналізу положень теорії права (С.І.Архіпов, О.Ф.Скакун, М.В.Цвік та інші), теорії адміністративного права, а також напрацювань у галузі розвитку адміністративного процесуального права щодо відповідних суб'єктів. Виділення та систематизацію суб'єктів такого провадження здійснено із пріоритетним урахуванням положень доктрини адміністративного права, спираючись на особливості відносин у сфері здійснення адміністративного неюрисдикційного провадження, яке не пов'язане із вирішенням спору про право, проте стосується організаційно-розпорядчої діяльності. Існуючі доктринальні напрацювання у галузі адміністративного процесу передбачають виділення таких груп суб'єктів, правосуб'єктність яких пов'язана із розглядом спорів у публічно-правових відносинах.

За ознакою особливостей статусу у адміністративно-правових відносинах, з урахуванням специфіки функціонального призначення існування певного суб'єкта, що позначається на його процесуальних повноваженнях неюрисдикційного характеру, до кола суб'єктів адміністративного неюрисдикційного провадження віднесено: а) фізичну особу (громадянина України, іноземця, особу без громадянства); б) адміністративний орган (орган виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, деякі інші державні органи), його посадову чи службову особу; в) юридичну особу (об'єднання громадян, підприємства, установи, організації); г) колективного суб'єкта.

У підрозділі 2.2 "Адміністративна процесуальна правосуб'єктність суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень" визначене загальне в адміністративній правоздатності суб'єктів адміністративного неюрисдикційного провадження: а) публічно-сервісний зміст діяльності, що проявляється при реалізації адміністративної процесуальної правоздатності; б) набуття спеціальних процесуальних прав та обов'язків суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень, які сприяють формуванню організаційних зв'язків та відносин у системі публічного управління та їх формальна визначеність; в) юридична владність дій та розпорядчий характер рішень, які приймають окремі суб'єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень; г) забезпечення законності у адміністративних процесуальних неюрисдикційних відносинах; д) наявність юридичних гарантій розгляду справи у процесі здійснення адміністративної неюрисдикційної діяльності. Такі юридичні гарантії реалізуються у різних формах оскарження - як адміністративної, так і судової.

Специфіка адміністративної процесуальної правосуб'єктності адміністративних органів, їх посадових чи службових осіб позначається на класифікації зазначених суб'єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур залежно від виду таких проваджень і процедур.

Розділ 3. "Адміністративно-правові засади здійснення окремих видів адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур" містить чотири підрозділи, в яких аналізуються проблеми правового регулювання відносин щодо заявного, контрольного видів проваджень, визначено сутність адміністративних неюрисдикційних право обмежувальних процедур та адміністративного акта-документа як результату регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження.

У підрозділі 3.1. "Класифікація заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень та шляхи уніфікації процедур їх здійснення" встановлено, що кожне з адміністративних неюрисдикційних проваджень, яке здійснюється на підставі звернень до адміністративних органів, їх посадових та службових осіб, має свою специфіку, зумовлену змістом і характером суспільних відносин, у межах яких вони здійснюються. Адміністративні процесуальні норми, якими врегульовані відповідні процесуально-процедурні дії, виконують, так би мовити, "обслуговуючу" чи "допоміжну" роль при набутті суб'єктом звернення правового статусу чи суб'єктивних прав внаслідок здійснення певного виду заявного адміністративного неюрисдикційного провадження.

Зважаючи на складність адміністративної процесуально-процедурної регламентації здійснення різних заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень, пов'язаної із перевагою у врегулюванні підзаконних нормативно-правових актів, постає питання про систематизацію та подальшу уніфікацію відповідних процесуальних дій, що передбачає, зокрема, і вирішення питання про ефективність документообігу. Серед обов'язкових документів, які можуть бути використані при здійсненні заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень з метою забезпечення якості процесуально-процедурної діяльності, названі такі: а) документи, на підставі яких розпочинається провадження; б) документи, які надаються на підтвердження вимог початку провадження; в) документи, якими зафіксовано процедури здійснення провадження на кожній його стадії; г) документи, які містять об'єктивні докази щодо досягнутих результатів провадження; д) документи, які закріплюють результати здійснення провадження. Форма і зміст кожного з перелічених груп процесуальних документів можуть відрізнятись, залежно від певного підвиду заявного адміністративного неюрисдикційного провадження.

Питання про уніфікацію процедур заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень можна ставити відносно окремих підвидів таких проваджень. При цьому виділення відповідних підвидів проваджень доцільно здійснювати за ознакою реалізації за їх допомогою окремих конституційних прав.

У підрозділі 3.2. "Уніфікація стадій контрольних адміністративних неюрисдикційних проваджень" вказано, що уніфікація стадій контрольного адміністративного неюрисдикційного провадження полягає у приведенні процесуально-процедурного порядку його здійснення до єдиної системи, усунення розбіжностей в охопленні певною стадією кола процедур, забезпеченні одноманітності правового регулювання контрольних адміністративно-процесуальних відносин. Отже, здійснення уніфікації стадій виділеного провадження полягає, насамперед, у визначенні спільних для всіх видів контролю процедур контрольної діяльності та їх подальшому групуванні.

Визначенню уніфікованих стадій контрольного провадження передував аналіз наукових поглядів вчених щодо структури адміністративно-наглядової діяльності (І.М. Машаров), процедур фінансового (податкового) контролю (В.В. Бурцев, О.Ю. Грачова, Л.М. Касьяненко, М.П. Кучерявенко, Л.А.Савченко та інші), процесуальної складової громадського контролю (С. Г. Братель, С.Ф. Денисюк та інші). Проведений аналіз дозволив стверджувати про наявність спільних для усіх видів контролю, незалежно від критерію його поділу, стадій контрольного провадження. Встановлено, що аналітичній стадії контрольного провадження передує інформаційна стадія, у межах котрої реалізується сукупність інформаційних процедур, специфіка яких визначається функціональним призначенням певного адміністративного органу, уповноваженого щодо здійснення контролю. Надходження інформації при здійсненні контрольного провадження є вкрай необхідною і надзвичайно важливою його стадією, адже без необхідної інформації про результати діяльності суб'єктів, які мають бути піддані контрольним заходам, неможливо визначити міру і ступінь дотримання ними чинного законодавства. Оскільки інформаційна стадія реалізується за допомогою сукупності певних інформаційних процедур (чи процедур інформаційного забезпечення), то вказано певні етапи здійснення цієї стадії: її приймання, передання, обробка, зберігання інформації. Обґрунтовано доцільність розташування стадії оскарження перед стадією виконання (або звернення до виконання) рішення, прийнятого в результаті здійснення контрольного провадження, оскільки у більшості нормативно-правових актів зазначено, що оскарження або опротестування рішення, прийнятого адміністративним органом, його посадовою чи службовою особою, зупиняє звернення рішення до виконання.

Розпорошеність, розгалуженість правового регулювання процесуально-процедурної складової контрольної діяльності із перевагою підзаконних, як правило, відомчих нормативних актів призводить до багатьох проблем у правозастосуванні. Їх вирішенню сприятиме розробка і прийняття проекту Закону України "Про контрольну діяльність в Україні".

У підрозділі 3.3. "Сутність адміністративних неюрисдикційних правообмежувальних процедур"

Адміністративні неюрисдикційні правообмежувальні процедури здійснюються у сфері забезпечення безпеки і мають профілактичну спрямованість, а саме - запобігання шкідливим для режиму безпеки явищ. Їх здійснення не пов'язане із застосуванням заходів примусу, зокрема - юридичної відповідальності, однак полягає у покладанні на його суб'єктів додаткових обов'язків - таких, як обмеження пересування, інформування, запровадження карантину, застосування протиепідемічних заходів тощо. Для врегулювання правообмежувальних адміністративних неюрисдикційних процедур застосовується спеціально дозволений тип правового регулювання. При цьому пріоритет має імперативний метод регулятивного впливу.

Доведено існування процесуальної форми адміністративної правообмежувальної процедури на підставі її відповідності основі такої форми, а також світовій практиці. Основу складають положення про багаторазову повторюваність певних юридичних дій і операцій, способів і засобів їх здійснення, їх стабільність. А світова практика сприймає терміни "процес" і "процедура" як синоніми, на противагу вузькому підходу до поняття юридичного процесу, за яким вони протиставляються.

Доведено, що правова регламентація процедур уведення та здійснення правового режиму надзвичайного стану і, тим самим, реалізація правообмежувальних неюрисдикційних процедур вкрай недосконала, особливо щодо запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного й природного характеру. З метою врегулювання процедур цивільного захисту, доцільними є розробка і прийняття Кодексу України про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій. При цьому слід внести зміни до Закону України "Про надзвичайний стан", а Закони України "Про правові засади цивільного захисту", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", а також підзаконні акти, приписи яких спрямовані на реалізацію виділених законів, мають бути скасовані.

У підрозділі 3.4. "Сутність адміністративного акта-документа як результату регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження" зазначено, що у доктрині адміністративного права достатньо опрацьованим є питання процесуального порядку провадження щодо прийняття нормативних актів управління, розробки і прийняття управлінських рішень (В.Б. Авер'янов, Н.В. Александрова, М.М. Тищенко, Ю.О. Дмитрієв, І.О. Полянський, Ю.М. Козлов, О.В. Кузьменко, В.В. Конопльов та інші). Останнім часом у науці адміністративного права науковий пошук здійснювався у напрямі формування процесу опрацювання, набуття чинності правовими актами управління (В.Б. Авер'янов) або виділення нормотворчого провадження в адміністративному процесі (О.В.Кузьменко), або процедур прийняття та припинення дії адміністративними актами (В.П. Тимощук). У зв'язку з існуванням різних думок вчених з приводу сутності актів, провадження щодо розробки, прийняття та втрати чинності яких існують у сфері адміністративної неюрисдикційної діяльності, необхідним є опрацювання єдиного терміна щодо актів нормативного характеру. Доведено, що рішення, яке приймається в результаті здійснення регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження, доцільно визначити як "адміністративний акт-документ". Такий висновок сформульований, з урахуванням декількох моментів. По-перше, підкреслюючи його процесуальну складову, яка полягає у сукупності процесуальних дій, а тому логічним є використання слова "акт". По-друге, офіційний характер рішення та нормативно встановлені способи його матеріального оформлення визначають необхідність використання слова "документ". По-третє, суб'єктом розробки і прийняття такого рішення виступає адміністративний орган, його посадова чи службова особа.

адміністративний неюрисдикційний процесуальний правосуб'єктність

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання визначення сутності і змісту адміністративних неюрисдикційних проваджень, у результаті чого отримані такі найважливіші результати.

1. Рисами адміністративних неюрисдикційних відносин названо таке : а) сторонами виступають суб'єкти адміністративного права, які є носіями передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків у сфері позитивної адміністративної діяльності, котрі здатні ці права реалізувати, а покладені обов'язки - виконувати; б) вирішальною особливістю є обов'язкова участь суб'єкта адміністративного права, наділеного повноваженнями щодо здійснення позитивної адміністративної діяльності; в) формування у сфері управлінської (адміністративної) діяльності у зв'язку із реалізацією суб'єктами адміністративного права своїх повноважень позитивного змісту; г) виникнення у заявочному порядку, що передбачає попереднє звернення до уповноваженого суб'єкта адміністративного права або видання певного адміністративного акту; д) спори, які виникають між сторонами адміністративних неюрисдикційних відносин, вирішуються як у позасудовому, так і у судовому порядку.

2. Адміністративним неюрисдикційним провадженням названо процесуальну форму здійснення нормативно визначеної адміністративно-процесуальними нормами однорідної групи організаційно-розпорядчих процедурно-процесуальних дій, які не стосуються правового захисту чи вирішення спору про право і спрямовані на вирішення індивідуальної адміністративної справи шляхом прийняття юридично-владного офіційно оформленого рішення.

3. Видом адміністративного неюрисдикційного провадження є найбільш типове, відокремлене процесуальне явище, що має процесуально-процедурні особливості, специфіку спрямування чи підстави виникнення відповідних відносин, але існує у межах адміністративного процесу, і для якого характерні ознаки адміністративного неюрисдикційного провадження.

4. До заявного виду віднесено ті адміністративні неюрисдикційні провадження, які здійснюються на підставі заяв громадян, юридичних осіб і пов'язані з наданням їм суб'єктивних прав чи правового статусу: а) ті, що розглядаються у порядку, передбаченому Законом України "Про звернення громадян"; б) реєстраційне провадження; в) дозвільне провадження; г) провадження з набуття громадянства; д) провадження з пенсійного забезпечення; е) провадження щодо соціального страхування; ж) провадження щодо надання податкових пільг тощо. Серед виділених проваджень найбільшу групу складають дозвільні провадження.

До контрольного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень віднесено провадження, які здійснюється на підставі норм чинного законодавства, що визначають право і обов'язок органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб реалізувати функцію контролю та нагляду.

До адміністративних неюрисдикційних правообмежувальних процедур віднесено ті процедури, зміст відносин у яких є правообмежувальним.

Регулятивне провадження пов'язане із прийняттям управлінських рішень у формі індивідуальних та нормативних актів. При цьому провадження щодо прийняття індивідуальних актів стосується внутрішньоорганізаційної діяльності органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування.

5. Ознаками заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень названо: а) спрямованість на реалізацію норм конституційного права, права соціального забезпечення, фінансового права, а також матеріальних норм адміністративного, господарського права; б) юридичною підставою виникнення є факт звернення до адміністративного органу, його посадової або службової особи; в) спрямоване на набуття суб'єктом звернення правового статусу чи суб'єктивних прав; г) з моменту звернення суб'єкта до адміністративного органу, його посадової чи службової особи процесуальні відносини набувають характеру активних відносин, коли зобов'язана сторона - адміністративний орган, його посадова чи службова особа - зобов'язана вчиняти процесуальні дії; д) відносини у сфері заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень можуть бути як прості, так і складні, залежно від кількості їх суб'єктів та учасників; е) обмеженість законодавством строків здійснення провадження; ж) порушення процесуального законодавства тягне застосування заходів юридичної відповідальності.

Ознаки контрольних адміністративних неюрисдикційних проваджень: а) початок провадження у кожному випадку повинен мати привід - повідомлення про порушення або необхідність його попередження, або наявність інших підстав, встановлених законодавством (зокрема, план проведення перевірок); б) спрямоване на встановлення фактів дотримання або недотримання норм чинного законодавства, що регулює правила поведінки у певних сферах суспільних відносин; в) здійснюється за формально визначеними процедурами, порушення яких тягне застосування заходів юридичної відповідальності; г) пов'язане із втручанням в оперативно-господарську чи іншу діяльність, законність здійснення якої є об'єктом контролю; д) контрольні процесуальні відносини є активними; е) завершується прийняттям рішення у формі індивідуального акту, який має юридично значимі наслідки; ж) обов'язковість виконання рішень адресатами приписів; ж) рішення можуть бути оскаржені.

Ознаки адміністративних неюрисдикційних правообмежувальних процедур: а) приводом здійснення є необхідність забезпечення безпеки держави, громадської безпеки, безпеки окремих осіб за наявності потенційних або реальних загроз; б) полягає у тимчасовому обмеженні прав та свобод фізичних осіб, прав юридичних осіб; в) формальна визначеність підстав здійснення; г) активний характер процесуально-процедурних відносин.

Ознаки регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження: а) є одностороннім провадженням, оскільки являє собою результат юридично-владного волевиявлення уповноваженого адміністративного органу, його посадової чи службової особи; б) має офіційний характер; в) полягає у належному оформленні процесуально-процедурних дій.

6. Стадії контрольного адміністративного неюрисдикційного провадження: 1) інформаційна стадія; 2) аналітична стадія; 3) стадія оскарження (факультативна); 4) стадія виконання рішення.

Стадії заявного адміністративного неюрисдикційного провадження виділені на підставі наукового підходу, запропонованого Е.Ф. Демським, і є такими: 1) відкриття адміністративного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до розгляду; 3) розгляд адміністративної справи; 4) прийняття адміністративного акта (рішення) та його перегляд; 5) звернення до виконання адміністративного акта (рішення).

Стадії регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження: 1) підготовка проекту акта управління; 2) розгляд (у тому числі погодження) проекту; 3) прийняття акта; 4) державна реєстрація акта; 5) набуття актом чинності.

Стадіями адміністративних неюрисдикційних правообмежувальних процедур названо такі: 1) аналітична; 2) стадія прийняття рішення; 3) стадія виконання рішення; 4) стадія оскарження (факультативна).

7. Cуб'єктом адміністративного неюрисдикційного провадження названо індивідуалізовану особу (фізичну, юридичну) як носія прав та обов'язків у адміністративних процесуальних відносинах, що не стосуються правового захисту чи вирішення спору про право і спрямовані на вирішення індивідуальної адміністративної справи шляхом прийняття юридично-владного офіційно оформленого рішення. Вона здатна вступати в зазначені відносини та реалізувати у них надані законодавством права й виконати покладені обов'язки.

Ознаки суб'єкта адміністративного неюрисдикційного провадження: а) суб'єктна індивідуалізація; б) виступає носієм прав та обов'язків в адміністративних процесуальних відносинах; в) відносини, у яких суб'єкт виступає носієм прав та обов'язків, не стосуються правового захисту чи вирішення спору про право; г) спрямування відповідних процесуальних дій на вирішення індивідуальної адміністративної справи; д) прийняте рішення у справі є юридично-владним і офіційно оформленим.

8. Адміністративною неюрисдикційною правообмежувальною процедурою названо порядок здійснення юридичної діяльності, яка забезпечує реалізацію конституційних норм, а також матеріальних норм адміністративного права і полягає у застосуванні профілактичних адміністративно-правових заходів з метою забезпечення громадського порядку.

9. Адміністративним актом-документом названо матеріальну форму односторонньої реалізації процесуальних повноважень адміністративних органів, їх посадових чи службових осіб з дотриманням встановленої законодавством процедури розробки, прийняття, набуття і втрати чинності, що тягне за собою юридично значимі наслідки.

10. Запропоновано:

- законодавчо урегулювати процедури реалізації конституційного права на мирні збори, мітинги, походи і демонстрації шляхом розробки та прийняття Закону України "Про мирні збори";

- розробити проект нової редакції Закону України "Про звернення громадян" із урахуванням законодавчих новел, уведених Кодексом адміністративного судочинства України, та шляхом уточнення, конкретизації норм чинного Закону. Особливо зазначене стосується видів звернень, відповідальності за порушення Закону України "Про звернення громадян";

- розробити проект закону "Про контрольну діяльність в Україні", в якому передбачити загальні засади контрольного провадження, які є обов'язковими для усіх його суб'єктів, а також процесуально-процедурні особливості, наявність яких обумовлена специфікою певних видів контролю, зокрема - державного, громадського. При розробці проекту доцільно врахувати уніфікацію при визначенні стадій контрольного провадження: 1) інформаційної; 2) аналітичної; 3) оскарження (факультативна); 4) виконання рішення;

- розробити проект Кодексу України про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій, у якому були б об'єднані норми всіх законодавчих і підзаконних актів, якими врегульовано правовий режим захисту населення від надзвичайних ситуацій.

Розроблено структуру проекту Закону "Про дозвільне провадження у сфері підприємництва", у якому передбачено преамбулу, сім розділів, прикінцеві положення.

Розділ 1. Загальні положення

Стаття 1. Основні терміни

Стаття 2. Законодавство про дозвільне провадження

Стаття 3. Мова дозвільного провадження

Стаття 4. Принципи дозвільного провадження

Стаття 5. Межі дозвільного провадження

Стаття 6. Вимоги до дозвільних документів, які приймаються за результатами здійснення дозвільного провадження

Розділ 2. Засади дозвільного провадження

Стаття 7. Процесуальна правосуб'єктність суб'єктів дозвільного провадження

Стаття 8. Процесуальна правосуб'єктність особи, яка звернулась за отриманням дозволу

Стаття 9. Процесуальні строки

Стаття 10. Порядок оскарження рішення, прийнятого за результатами дозвільного провадження

Розділ 3. Відкриття дозвільного провадження

Розділ 4. Підготовка адміністративної справи до розгляду

Розділ 5. Розгляд адміністративної справи

Розділ 6. Прийняття адміністративного акта (рішення) та його перегляд

Розділ 7. Звернення до виконання адміністративного акта (рішення)

Прикінцеві положення.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Іваненко Я.Л. Адміністративне неюрисдикційне провадження в публічно-правових відносинах / Я.Л. Іваненко // Віче. - 2010. - №14. - С.11 - 13.