Размещено на http://www.allbest.ru/

Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна»

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Правові засади фінансування Міністерства внутрішніх справ із використанням програмно-цільового методу

ДЕРЕВЧУК ОЛЕГ ІЛЛІЧ

Київ - 2011

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах інтеграції України у світовий економічний простір та розвинення партнерських відноси із країнами ЄС та СНД усе більшого значення набувають питання раціонального використання бюджету як інструменту управління економікою, збалансованості державних доходів і видатків, фінансового забезпечення здійснення органами державної влади покладених на них завдань та функцій з урахуванням тенденції зростання дефіциту бюджету. Основою бюджетної діяльності держави та органів місцевого самоврядування є планування, завдання та практика застосування якого, з огляду на пріоритети державної політики та проведення широкомасштабних реформ в усіх сферах суспільного життя, можуть змінюватися та корегуватися, але зміст і значення залишатися незмінними. За таких умов нагальним є проведення бюджетної реформи, головним пріоритетом якої є перехід від планування ресурсів до планування результатів.

Зрозуміло, що зміни у бюджетному процесі та трансформація бюджетної моделі в Україні безпосередньо впливає на органи, які реалізують функції у бюджетній сфері. Зокрема, це стосується Міністерства внутрішніх справ України, яке має статус головного розпорядника бюджетних коштів, є суб'єктом внутрішнього фінансового контролю та здійснює фінансування підвідомчих структур за рахунок бюджету, бере участь у формуванні його доходів. Сьогодні діяльність МВС України набуває соціально-сервісного характеру. Відповідно до цього, обсяг його фінансування має бути обумовлений рівнем соціальної ефективності функціонування органів внутрішніх справ та ступенем виконання покладених на нього завдань у контексті відповідних програм.

Статистичні дані свідчать про те, що протягом останніх 10 років фінансування МВС України в середньому становить 4 % від всіх видатків Державного бюджету або 1,12 % від валового внутрішньо продукту України. Так, наприклад, у 2009 році обсяг видатків на фінансування МВС України був визначений у розмірі 11 165 995,0 тис. грн., (відповідно 8 365 762,3 тис. грн. - із загального фонду бюджету, 2 800 232,7 тис. грн. - із спеціального фонду), що становило 4,2 % у структурі видатків Державного бюджету, а у 2010 році загальний обсяг фінансування МВС України був передбачений у розмірі 11 806 584,3 тис. грн. (9 678 959,3 тис. грн. - загальний фонд, 2 127 625,0 тис. грн. - спеціальний фонд), - відповідно 4,01 % від всіх видатків бюджету. При цьому програми, відповідальним виконавцем яких є МВС України та його структурні підрозділи, фінансуються лише на 40 % від нормативних потреб, що обумовило існування великої кількості програм, які не виконуються через їхнє недофінансування. Причиною цього є брак сучасного фінансового менеджменту та ефективних механізмів контролю за розробленням та виконанням цільових програм в системі МВС України, відсутність послідовності в середньостроковій перспективі і т. ін., що вимагає та обумовлює необхідність внесення корінних змін до механізму використання бюджетних коштів у сфері правоохоронної діяльності.

Існуюча в Україні модель фінансування діяльності МВС за багатьма критеріями не відповідає потребам забезпечення правопорядку у суспільстві, тому що формування бюджетних запитів базується виключно на нормативних показниках бюджетного забезпечення без реальної орієнтації на результативні показники, передбачені відповідними програмами. Вирішення зазначеної проблеми виключно за рахунок скорочення штатної чисельності працівників МВС України може негативно позначитися на виконанні правоохоронних функцій ОВС, а потому лише реалізація потенціалу програмно-цільового методу у фінансуванні діяльності МВС України дозволить оптимізувати правоохоронну діяльність цього органу влади, сприятиме її переорієнтації на захист конституційних прав і свобод та законних інтересів громадян, зміщенню акцентів з каральної на попереджувальну функцію і при цьому спиратися на раціональне використання обмежених ресурсів, що надаються державою.

Правові проблеми бюджетного планування та фінансування органів влади із використанням програмно-цільового методу в науці досліджені фрагментарно. Набагато більше уваги аналізу програмно-цільового методу приділено у працях представників економічної науки. Крім того, наявні наукові дослідження переважно стосуються застосування програмно-цільовому методу у сфері державного управління, у той час як юридичні аспекти його використання в контексті бюджетної діяльності держави в цілому та фінансування діяльності МВС України, зокрема, у вітчизняній правничій літературі комплексно не досліджені. Враховуючи, що формування бюджету держави та будь-яка діяльність спрямована на його виконання повинні здійснюватися у межах чинного законодавства, тому саме науці фінансового права належить провідна роль у дослідженні цієї проблематики.

Теоретичну основу дослідження становлять праці вітчизняних вчених з адміністративного та фінансового права, а саме М.І. Ануфрієва, Д.А. Бекерської, О.М. Бандурки, І.Л. Бачило, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Л.В. Борець, Н.А. Буличевої, А.С. Васильєва, Л.К. Воронової, Р.А. Калюжного, В.В. Коваленка, В.К. Колпакова, О.Є. Користіна, О.А. Кузьменко, О.В. Кузьменко, В.І. Куріла, М.П. Кучерявенка, В.І. Олефіра, О.П Орлюк, Д.М. Павлова, П.С. Пацурківського, В.М. Плішкіна, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко, В.Д. Сущенка, А.Г. Чубенка, В.І. Шакуна; роботи російських науковців, зокрема Г.В. Атаманчука, О.Н. Горбунової, Є.Ю. Грачової, М.А Гурвича, Т.С. Єрмакової, С.В. Запольського, М.Ф. Івлієва, М.В. Карасьової, Н.І. Химичевої та інших.

Різноплановість та багатоаспектність дослідження зумовили необхідність вивчення праць вітчизняних та зарубіжних вчених-економістів, зокрема М.Я. Азарова, В.М. Геєця, В.М. Федосова, Ф.О. Ярошенка та деяких інших.

Вищезазначене зумовлює та підтверджує актуальність дослідження, необхідність узагальнення теоретичних знань та аналізу емпіричного матеріалу, здійснення оцінки тенденцій, що мають місце у фінансовій сфері та обґрунтуванні на цих засадах способів, методів та розроблення методик вирішення питань у сфері фінансового забезпечення діяльності правоохоронних органів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове завдання дисертаційного дослідження визначається на основі Бюджетного кодексу, Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 року № 538, Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 року №158, Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2004-2009 рр., затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 5 липня 2004 р. № 755; Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності ОВС на період 2010-2014 рр., затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 29 липня 2010 р. № 347; Пріоритетних напрямів розвитку правової науки в Україні на 2005-2010 рр., рекомендованих відділенням державно-правових наук і міжнародного права Національної академії правових наук України, затверджених Постановою загальних зборів АПрН України від 18 червня 2004 року № 2/04-2; планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2008-2011 рр. Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Київського національного університету внутрішніх справ (протокол №11 від 24 червня 2008 р.), а також розглянута та схвалена відділенням Академії правових наук України (№ 451, 2009 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є виявлення закономірностей фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу, проблем його правового регулювання, розробки на цій основі рекомендацій щодо вдосконалення законодавчого та організаційно-правового забезпечення бюджетного планування в діяльності МВС.

Для досягнення мети дослідження обрані наступні завдання:

– з'ясувати зміст, характеристики та особливості програмно-цільового методу бюджетного фінансування, правові засади його реалізації в бюджетній діяльності, обґрунтувати напрями удосконалення чинного фінансового законодавства з точки зору подальшого впровадження елементів програмно-цільового підходу;

– розкрити зміст та завдання фінансового планування при застосуванні програмно-цільового методу в бюджетній діяльності, проаналізувати особливості бюджетного планування в системі МВС України;

– здійснити аналіз та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення стратегічного фінансового планування в системі МВС України;

– визначитися з перспективами застосування механізму ланцюгового бюджету для реалізації правоохоронних програм;

– визначити зміст поняття “фінансове забезпечення МВС України” та проаналізувати фінансово-правовий статус МВС України та відповідальних виконавців бюджетних програм у його складі;

– на основі аналізу механізму використання коштів за окремими бюджетними програмами, відповідальним виконавцем яких є МВС України, сформулювати пропозиції щодо вдосконалення процедури розподілу коштів в системі МВС;

– з'ясувати та визначити завдання контролю та моніторингу виконання бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких є МВС України;

– розкрити особливості застосування спеціальних методів фінансового контролю при використанні програмно-цільового розподілу бюджетних коштів;

– узагальнити та систематизувати основні критерії оцінки ефективності та результативності правоохоронних бюджетних програм;

– розробити рекомендації щодо вдосконалення законодавства, що встановлює порядок фінансового забезпечення МВС України із використанням програмно-цільового методу;

– узагальнити іноземний досвід застосування програмно-цільового методу розподілу бюджетних коштів та визначити основні пріоритети його впровадження у вітчизняне фінансове законодавство.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що зумовлені процесом фінансування МВС України із застосуванням програмно-цільового методу, у тому числі і процедурні відносини, що охоплюють процес розробки, розгляду, затвердження і виконання бюджетних програм у сфері правоохоронної діяльності.

Предметом дослідження є правові, організаційні та процедурно-методологічні засади здійснення фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу.

Методи дослідження обрані з урахуванням мети, завдань та особливостей об'єкту та предмету дослідження. З метою забезпечення всебічності, повноти та об'єктивності дослідження, підтвердження коректності та репрезентативності зроблених висновків були використані діалектичний метод пізнання дійсності та соціальних процесів, комплексно, сукупність загальнонаукових та спеціальних методів проведення наукових досліджень у правовій сфері: соціологічний, історико-правовий, системно-структурний аналіз, дедуктивний та індуктивний, порівняння, спеціально-юридичний та інші. Зокрема, діалектичний, який застосовувався для обґрунтування взаємозв'язку та взаємообумовленості процесів та явищ, які виникають у процесі фінансування органів публічної адміністрації в цілому та безпосередньо Міністерства внутрішніх справ України (підрозділи 1.1., 2.1., 2.2.), порівняльно-правовий застосовано для аналізу законодавства зарубіжних країн у сфері програмно-цільового бюджетування (підрозділи 1.3., 3.2.), спеціально-юридичний використано для дослідження фінансово-правового статусу МВС України, аналізу законодавчих та нормативно-правових положень, що регулюють процес фінансування правоохоронної діяльності МВС України та окреслюють шляхи та напрямки удосконалення законодавства у цій сфері (підрозділи 2.1., 2.2., 3.2.), формально-логічний, який дозволив обґрунтувати першорядні для даної роботи судження, поняття та зробити відповідні висновки сформулювати та розкрити сутність таких понять як «період реалізації бюджетних програм», «програмно-цільове бюджетне планування» (підрозділи 1.1., 1.2.).

Емпіричну основу дослідження становлять результати анкетування співробітників органів внутрішніх справ, які працюють у підрозділах, що організують та здійснюють фінансове забезпечення діяльності ОВС (302 атестованих працівника); офіційні звіти та довідки Рахункової палати України за результатами перевірки використання коштів за бюджетними програмами у сфері правоохоронної діяльності, а також інші аналітичні матеріали з питань дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у сучасній вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням проблем правового регулювання фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу. У результаті дослідження сформульована а обґрунтована низка нових концептуальних положень, що мають важливе теоретичне та практично-прикладне значення, у тому числі:

вперше:

– формалізовано визначення та надані авторські дефініції поняттям: «програмно-цільовий метод бюджетного фінансування», «аудит ефективності бюджетної програми». Програмно-цільовий метод визначається як система способів і прийомів управлінської діяльності, орієнтованих на ефективне досягнення кінцевих результатів, узгодження поставлених завдань з наявними та необхідними ресурсами, забезпечення виконання заходів спрямованих на досягнення стратегічних цілей розвитку. Відповідно, аудит ефективності бюджетної програми - це форма державного фінансового контролю, спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають;

– визначено критерії оцінки ефективності бюджетних програм у сфері правоохоронної діяльності, серед яких основним інтегрованим критерієм запропоновано вважати «рівень довіри до міліції»;

– сформульовано пропозиції щодо внесення до Бюджетного кодексу України змін і доповнень, пов'язаних із запровадженням довгострокового бюджетного планування, зокрема введення в фінансове законодавство терміну «період реалізації бюджетної програми»;

– обґрунтовано пропозицію щодо виокремлення програмного методу використання бюджетних коштів;

– визначено особливості бюджетного планування в системі МВС України в умовах переходу до середньострокового планування на основі програмно-цільового методу;

– запропоновано застосовувати рейтинговий механізм оцінки правоохоронних програм;

удосконалено:

– характеристику загальних та спеціальних принципів програмно-цільового бюджетування, перелік яких пропонується розширити за рахунок таких принципів, як реалізм, науковість, послідовність, практичність;

– формулювання змісту та сутності програмно-цільового методу як системи способів і прийомів управлінської та фінансової діяльності, орієнтованих на ефективне досягнення кінцевих результатів, узгодження поставлених завдань з наявними та необхідними ресурсами та забезпечення виконання заходів спрямованих на досягнення стратегічних цілей розвитку;

– характеристику елементів фінансово-правового статусу Міністерства внутрішніх справ України як головного розпорядника бюджетних коштів та відповідального виконавця бюджетних програм з урахуванням останніх змін у бюджетному законодавстві;

дістали подальшого розвитку:

– характеристика відносин з приводу фінансового та матеріально-технічного забезпечення МВС України;

– положення, що застосування елементів програмно-цільового методу не повинно обмежуватися бюджетними видатками на утримання ОВС, а має поширюватися і на власні надходження МВС України;

– характеристика відносин у сфері внутрішнього фінансового контролю та аудиту в системі МВС України;

– засади застосування зарубіжного досвіду фінансування бюджетних видатків із використанням програмно-цільового методу, що дозволило з'ясувати та визначити пріоритетні напрями вдосконалення вітчизняного фінансового законодавства.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані й аргументовані у дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації мають прикладний характер і використовуються за різними напрямками діяльності:

– у законотворчій сфері - висновки та пропозиції, які містяться в роботі, використані при підготовці пропозицій щодо внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет на 2010 рік” (акт впровадження Верховної Ради України від 15 червня 2010 р. №02-10)

– у практичній діяльності - під час роботи Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку щодо розробки пропозицій до проекту Закону України “Про Державний бюджет” (акт впровадження Міністерства внутрішніх справ України № 12 від 24.06.2010 року);

– у науково-дослідну діяльність та навчальний процес - під час викладання навчальної дисципліни “Фінансове право”, а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів (акт впровадження в навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 8 липня 2010 р.);

Результати проведеного дослідження також можуть бути використані для подальшої розробки теоретичних проблем, пов'язаних з фінансуванням МВС та інших органів виконавчої влади; удосконалення системи аудиту ефективності бюджетних програм правоохоронної спрямованості тощо.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є завершеною самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід щодо правового регулювання забезпечення фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу в сучасних умовах. Викладені в дисертації наукові положення, висновки і рекомендації, що виносяться на захист, отримані автором самостійно.

У навчальному посібнику “Фінансове право”, підготовленому у співавторстві, авторові належить 5% змісту (параграф 9.4. Особливості фінансування Міністерства внутрішніх справ України). У науковій статті “Вдосконалення правового регулювання класифікації видатків бюджету”, підготовленій у співавторстві, авторові належить 40 % змісту.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорено на засіданнях кафедри економіко-правових дисциплін Національної академії внутрішніх справ, а також оприлюднені на 3 міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Реформування сучасної правової системи” (м. Донецьк, 10-11 квітня 2009 року)”, “Сучасні проблеми і шляхи їх вирішення в науці, транспорті, виробництві та освіті” (м. Одеса, 21-28 грудня 2009 р.), “Розвиток України в 21 столітті: Економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми” (м. Тернопіль, 22 травня 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення в дев'яти наукових працях, з яких п'ять - статті у фахових виданнях ВАК України, три статті у збірниках тез доповідей на науково-практичних конференціях, а також у одному навчальному посібнику.

Структура дисертації обумовлена сформульованою метою та завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (175 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить - 220 сторінок, з яких 186 - основний зміст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

правовий фінансування бюджетний кошти

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дисертації, її методологічна основа, наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні основи використання програмно-цільового методу бюджетного фінансування” складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються теоретичні питання, пов'язані з проблемою бюджетного фінансування та бюджетного планування, в тому числі в системі МВС, проаналізовано іноземний досвід у сфері програмно-цільового бюджетування.

У підрозділі 1.1. “Зміст та особливості програмно-цільового методу бюджетного фінансування” визначається сутність бюджетного фінансування та особливості програмно-цільового методу розподілу бюджетних коштів.

Зазначено, що запровадження у бюджетний процес програмно-цільового методу розподілу коштів обумовлено переосмисленням ролі бюджету в економічній системі держави з метою зменшення навантаження на бюджети при одночасному підвищенні якості надання державних послуг та ефективності використання коштів, перерозподілу бюджетних повноважень.

Підкреслюється, що сама ідея програмно-цільового методу полягає у відмові від “витратного підходу”, коли бюджетні видатки формуються під конкретного розпорядника бюджетних коштів залежно від можливостей бюджету до акценту на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, та визначенні на цій основі обсягів фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення.

Дослідивши основні загальні та спеціальні принципи фінансування бюджетних видатків на основі програмно-цільового методу, дисертант дійшов висновку про те, що у науковій літературі та нормативно-правових актах відсутній єдиний підхід до розуміння їх змісту. На основі узагальнення існуючих підходів автором сформульовані пропозиції щодо уніфікації цього переліку.

Проведений аналіз наукових думок та нормативно-правових джерел дозволив сформулювати найбільш повне і точне, на погляд дисертанта, визначення програмно-цільового методу як системи способів і прийомів управлінської діяльності, орієнтованої на ефективне досягнення кінцевих результатів, узгодження поставлених завдань з наявними та необхідними ресурсами і забезпечення виконання заходів спрямованих на досягнення стратегічних цілей розвитку.

У підрозділі 1.2. “Програмно-цільовий метод бюджетування як основа стратегічного бюджетного планування. Стратегічне планування на рівні МВС” розглядаються особливості планування як елементу програмно-цільового методу бюджетування та визначається місце МВС у системі суб'єктів фінансового планування.

Зазначено, що на макрофінансовому рівні останнім часом активно здійснюється та розвивається бюджетування - управлінська фінансова технологія, яка передбачає формування бюджетних видатків у відповідності до чітко визначених довго- та середньострокових пріоритетів розвитку країни. Нині найбільш прогресивною й ефективною його формою є програмно-цільове бюджетування.

Враховуючи, що новелою Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року є запровадження середньострокового бюджетного планування, дисертант обґрунтовує пропозицію щодо прийняття окремих статей Державного бюджету України як багаторічних і захищених та необхідності внесення відповідних змін до Бюджетного Кодексу та прийняття закону “Про довгострокове бюджетне планування”. Наголошується на тому, що передумовою ефективного середньострокового планування є введення бюджетних обмежень через установлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників коштів державного бюджету. Автор вважає, що визначення таких граничних обсягів фінансування у комплексі із розробкою стратегічного плану діяльності МВС має стати визначальним чинником реформування системи МВС, звільнення її від невластивих функцій, усуненю паралелізму у діяльності правоохоронних органів.

На основі аналізу особливостей фінансового планування в системі МВС обґрунтовується думка про те, що фінансове планування не є основним у системі МВС. Адже МВС як центральний орган виконавчої влади бере участь у розробленні та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю, а відповідно здійснює розробку відповідних концепцій та програм, на забезпечення реалізації яких і орієнтована функція фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення. В той же час без ефективного фінансового планування реалізація завдань і функцій МВС неможлива. Все активніше впроваджується у фінансово-планову діяльність МВС і програмно-цільовий метод. Обумовлений цей процес передусім об'єктивними причинами.

У підрозділі 1.3. “Досвід використання програмно-цільового методу бюджетування розвинутих країн світу та перспективи його використання в Україні” проаналізований світовий досвід у сфері організації фінансування органів публічної адміністрації із використанням програмно-цільового методу, визначені перспективи застосування різних технологій розподілу бюджетних коштів для оптимізації фінансового забезпечення МВС України. Підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду щодо нормативного врегулювання бюджетної діяльності на основі програмно-цільового методу є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення правого регулювання та організації бюджетного процесу. Водночас важливим і необхідним є врахування національних традицій і тенденцій у сфері нормотворення.

Зокрема у США, Великобританії, Канаді, Німеччині, Швеції були розроблені спеціальні технології «бюджетування», що об'єднують аналіз, приймання бюджетних рішень та управління бюджетним господарством, фінансами на державному, регіональному й місцевому рівнях.

На основі дослідження історії розвитку концепції програмно-цільового бюджетування у розвинутих країнах світу, і, відповідно, ефективності бюджетних витрат, окреслені критерії розмежування понять прямих і кінцевих результатів діяльності міністерств. Під прямими результатами зазвичай розуміють обсяг наданих державою товарів і послуг -- “випуск”. Наприклад, щодо результатів діяльності МВС України, це може бути кількість розкритих злочинів чи кількість проведених спеціальних операцій. Кінцевими (соціальними) результатами в цих випадках будуть підтримка певного рівня правопорядку і зменшення рівня злочинності.

Проведений порівняльний аналіз досвіду розвинених країн щодо практики бюджетного планування дозволив сформулювати висновок про необхідність внесення прогнозних показників ефективності державного бюджету в основні напрями бюджетної політики, що сприятиме узгодженню бюджетно-планових актів із стратегічними довгостроковими програмами соціально-економічного розвитку країни.

Розділ 2 “Фінансово-правовий статус Міністерства внутрішніх справ України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Особливості правового статусу МВС як головного розпорядника бюджетних коштів” доведено, що успішність та результативність діяльності МВС та його структурних підрозділів безпосередньо залежить від визначених пріоритетів державної політики в правоохоронній сфері, а відповідно і обсягів фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення.

У ході аналізу фінансово-правового статусу МВС було зроблено акцент на повноваженнях цього органу у бюджетній сфері як головного розпорядника бюджетних коштів та відповідального виконавця бюджетних програм. Досліджується співвідношення понять “фінансування ОВС”, “фінансове забезпечення ОВС”, “матеріально-технічне забезпечення ОВС”.

Відзначається, що у питаннях фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення МВС домінуючим залишається “витратний підхід”, коли необхідні обсяги забезпечення визначаються не цілями підрозділів та служб МВС, а стандартними нормативами кошторисно-бюджетного забезпечення на відповідну штатну одиницю, захід тощо. Враховуючи перехід до фінансування органів влади за програмно-цільовим методом пропонується доповнити перелік чинників, що враховуються при розробці бюджетних запитів, видатками за державними цільовими та бюджетними програмами, виконавцем яких є МВС за умови дотримання відповідних кількісних та якісних результативних показників. При такому підході розмір забезпечення ОВС буде безпосередньо залежати не від кількості співробітників, а від обсягу та складності виконуваних ними завдань і функцій.

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання фінансових відносин за участю МВС” міститься системний аналіз низки нормативно-правових актів, які регламентують процедури і порядок фінансування МВС.

Зазначається, що Міністерство внутрішніх справ - це один з небагатьох центральних органів виконавчої влади, існування якого безпосередньо передбачене Конституцією. Найбільш стабільні і важливі фінансові відносини за участю МВС врегульовані на законодавчому рівні. Проводиться зіставлення норм Бюджетного кодексу України та Закону України “Про міліцію” у частині регулювання питань фінансування і матеріально-технічного забезпечення міліції з положеннями інших нормативно-правових актів, присвячених регулюванню фінансового забезпечення ОВС. З огляду на важливість відносин, пов'язаних із фінансуванням та матеріально-технічним забезпеченням МВС, доводиться необхідність саме на законодавчому рівні визначити структуру та умови грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу ОВС. При цьому доцільно реалізовувати у рамках відповідної державної цільової програми збільшення розмірів оплати праці в МВС. З урахуванням переходу до програмно-цільового методу використання коштів, нагальною потребою є диференціація оплати праці у ОВС залежно від отриманих конкретних результативних показників кожним співробітником МВС.

На основі аналізу Положення про МВС формулюється пропозиція щодо нормативного закріплення завдань і функцій міністерства у процесі формування проектів бюджетних програм правоохоронного спрямування.

У ході аналізу нормативно-правової бази у сфері фінансування особлива увага приділяється дослідженню законодавчих засад фінансування боротьби з організованою злочинністю. Зазначається, що відповідно до статті 20 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” фінансування та матеріально-технічне забезпечення боротьби з організованою злочинністю є пріоритетним і здійснюється за рахунок державного бюджету відповідно до державних цільових програм боротьби із злочинністю. Обґрунтовується позиція щодо доцільності конкретизації на підзаконному рівні критеріїв оцінки пріоритетності фінансування цих підрозділів та встановлення мінімальних норм їх забезпечення.

У підрозділі 2.3. “Характеристика основних бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких виступає МВС” розглядається динаміка фінансування МВС за період з1993 до 2010 року, структура та питома вага бюджетних асигнувань на видатки МВС України за 2004-2010 роки.

З'ясовано, що питома вага видатків на оплату праці протягом останніх років становила понад 60 % від всіх видатків на утримання МВС. При цьому існуючий механізм оплати праці співробітників міліції не передбачає диференціацію оплати праці залежно від досягнутих результатів у сфері боротьби із злочинністю, що не відповідає вимогам програмно-цільового підходу. В той же час на необхідності такого розподілу наголошує 93,2 % з числа опитаних нами співробітників МВС. Акцентується увага на тенденції до зменшення питомої ваги видатків розвитку у загальній структурі бюджетних видатків на утримання МВС (5,6 % у 2007 році, 4,9% у 2008 році, 3,8% у 2009 році, 2,7% у 2010 році, 2,4 % у 2011 році).

Зазначено, що одним із пріоритетних завдань фінансової політики нашої держави є забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів, в тому числі у сфері правоохоронної діяльності та боротьби із злочинністю. Зокрема, це стосується виконання державних цільових та відповідних бюджетних програм. Міністерство внутрішніх справ України як головний розпорядник коштів виступає відповідальним виконавцем або замовником багатьох державних правоохоронних програм.

Проаналізовані основні державні цільові та бюджетні програми, виконавцем яких є МВС. Однією з найважливіших серед них є державна програма профілактики правопорушень Відзначається, що фінансування Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 роки здійснювалось за бюджетною програмою захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку (код програмної класифікації 1001050) без виділення програми профілактики як окремої бюджетної програми. При цьому жодного кількісного критерію оцінки ефективності у Комплексну програму не закладено. Протягом 2010 року відповідна програма профілактики правопорушень не діяла, було розроблено лише її Концепцію. Підкреслюється, що за такою програмою будь-яке використання бюджетних коштів матиме цільовий характер, оскільки, зважаючи на неконкретні критерії оцінки, досягнення мінімальної позитивної динаміки у сфері профілактики правопорушень вже може свідчити про успішну реалізацію заходів з боку як МВС, так і інших правоохоронних органів.

Сформульовано пропозицію щодо виділення у Державному бюджеті окремого рядку на фінансування програми “Профілактика правопорушень підрозділами МВС”. Відповідно до Закону “Про державні цільові програми” та Наказу Міністерства фінансів України “Про паспорти бюджетних програм” має бути розроблений відповідний паспорт бюджетної програми, у якому, зокрема, визначені напрями використання бюджетних коштів та результативні показники виконання бюджетної програми.

Досліджено фінансово-правовий аспект співвідношення між Програмою профілактики правопорушень, Державною цільовою програмою підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та Інтегрованою концепцією забезпечення безпеки і правопорядку під час підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу.

Розділ 3 “Напрями правового забезпечення підвищення ефективності фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Забезпечення моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм за участю МВС” досліджуються відмінності бюджетного контролю в умовах застосування програмно-цільового методу розподілу коштів від контролю в умовах використання традиційного (витратного) методу відзначаються за такими позиціями, як цілі, методи та предмет бюджетного контролю.

Відзначається, що контроль за виконанням бюджетних програм, в тому числі у сфері правопорядку та боротьби із злочинністю, є більш ефективним не тоді, коли встановлюються факти порушень, а коли створюються умови, які б дали можливість їх уникнути. Саме таким завданням відповідає аудиторський контроль.

Під аудитом ефективності бюджетних програм пропонується розуміти форму державного фінансового контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Обґрунтовується доцільність нормативного визначення вимог до критеріїв ефективності правоохоронних бюджетних програм, в тому числі за рахунок прийняття наказу МВС “Про порядок здійснення внутрішнього контролю та аудиту ефективності бюджетних програм за участю МВС”. При цьому повинні застосовуватися якісні та кількісні критерії як економічної, так і соціальної ефективності.

Моніторинг виконання правоохоронних програм у системі МВС - це безперервний процес відстеження поточних результатів діяльності розпорядників та отримувачів бюджетних коштів за певними показниками, фіксація рівня та ступеня досягнення ними цілей бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких є МВС, у процесі використання бюджетних асигнувань. Зазначено, що з метою оптимізації механізму виконання бюджетних програм МВС необхідно розробити і прийняти Інструкцію про порядок здійснення моніторингу виконання бюджетних програм в системі МВС, у якій має бути відображений відповідний макет моніторингу.

Проводиться аналіз результатів аудиту ефективності за програмою створення та функціонування Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування та програмою забезпечення громадського порядку, гарантування безпеки та протидію терористичній діяльності під час проведення в Україні фінальної частини Євро-2012, на основі якого визначаються пріоритетні напрями організаційного та правового забезпечення розвитку системи внутрішнього контролю та аудиту в системі МВС.

Наголошується на тому, що необхідно приділяти увагу не тільки цільовому використанню державних коштів, які виділені на бюджетну програму, але й реалізації проектів, на які були виділені дані кошти. Також при плануванні цільових програм необхідно вивчити потреби користувачів кінцевого результату. За відсутністю чітких показників необхідно разом з головним розпорядником коштів визначити найбільш істотні звітні дані про надані послуги, виконані роботи, реалізований продукт або фінансовий результат, що можуть характеризувати досягнення мети бюджетної програми.

У підрозділі 3.2. “Пріоритети організаційно-правового забезпечення формування та реалізації бюджетних програм МВС” досліджуються основні шляхи вдосконалення законодавства, яке регламентує фінансування МВС на основі програмно-цільового методу, містяться пропозиції щодо розробки та прийняття Комплексної програми реформування МВС, Інтегрованої цільової програми профілактики правопорушень та боротьби із злочинністю.

Зазначається, що у ході вирішення завдань щодо підвищення ефективності діяльності МВС доцільно тримати в полі наукового зору два аспекти цієї проблеми: технічний, який стосується заходів щодо організаційно-функціонального забезпечення діяльності ОВС (визначення оптимальної структури, підготовка кваліфікованих кадрів, прийняття необхідних нормативно-правових актів тощо) та методологічний, який має втілити принцип ефективності та результативності діяльності МВС на основі порівняння отриманих результатів з витраченими ресурсами. Комплексне вирішення сформульованих завдань розвитку системи МВС, на думку дисертанта, можливе лише у площині переходу на програмно-цільовий метод діяльності, при цьому його застосування не повинно обмежуватися фінансуванням видатків ОВС. Обґрунтовується пропозиція щодо прийняття Закону України “Про особливості фінансування МВС України”.

На основі аналізу іноземного досвіду дисертантом запропоновано при розробці правоохоронних програм використовувати спеціальний механізм оцінки рейтингу відповідних бюджетних програм, що дозволило б усунути дублювання завдань між різними відповідальними виконавцями (МВС, СБУ), забезпечити раціональне використання обмежених фінансових ресурсів. Затвердження Інструкції щодо оцінки виконання програм можливе шляхом прийняття відповідного акту Кабінету Міністрів України.

ВИСНОВКИ

На основі проведеного комплексного й системного дослідження питань правового забезпечення фінансування МВС із використанням програмно-цільового методу бюджетного фінансування сформульовані теоретичні положення та рекомендації, що відповідають вимогам наукової новизни та мають науково-практичне значення, зокрема:

1. Найбільш характерною особливістю програмно-цільового підходу в бюджетному процесі є його орієнтація на кінцевий результат, узгодження поставлених завдань з наявними та необхідними ресурсами та забезпечення виконання заходів спрямованих на досягнення стратегічних цілей розвитку, що передбачає зміну бюджетної ідеології та концептуальну трансформацію бюджетної політики з метою оптимального поєднання інтересів суспільства, держави, муніципальних утворень, підприємств і громадян.

2. Фінансове планування із використанням програмно-цільового методу становить собою складову частину процесу управління. На основі визначених цілей та завдань бюджетна програма виконує роль інструменту, що забезпечує ефективне та результативне фінансування їх досягнення на основі вибору оптимального шляху витрачання коштів. МВС України приймає участь у фінансовому плануванні як на макрорівні, коли як головний розпорядник бюджетних коштів надає пропозиції щодо формування доходної та видаткової частини бюджету та відповідних бюджетних програм, так і на мікрорівні, коли у межах бюджетних призначень затверджує фінансово-планові акти розпорядників бюджетних коштів та інших бюджетних установ, що входять до системи МВС України.

3. Запропоновано прийняти стратегічний план розвитку МВС України, орієнтований на десятирічний період, який включає в себе організаційні та фінансові заходи щодо зміцнення кадрового потенціалу, науково-технічного переоснащення діяльності ОВС, визначає основні пріоритетні напрямки удосконалення системи МВС України. Зазначений план повинен включати в себе відомості щодо мети, цілей, основних функцій та завдань міністерства та заходів щодо забезпечення правопорядку у державі, які визначені у нормативних документах, зокрема у Положенні “Про Міністерство внутрішніх справ”; визначати на середньостроковий період (до трьох років) видатки на реалізацію заходів, враховуючи попередню оцінку ресурсів бюджету (відповідно до вимог ст. 21 Бюджетного кодексу України); містити перелік програм з джерелами їхнього фінансування, реєстри заходів, в межах концептуально визначених програм, виконавцем яких є МВС України, попередню оцінку соціально-економічних результатів (кількісну та якісну) від розробки та реалізації цих програм, розрахунки та пропозиції щодо визначення альтернативних способів реалізації програм та відповідні можливості їх позабюджетного фінансування; передбачати план управління наявними фінансовими ресурсами у контексті кожної програми.

4. З'ясовано, що використання механізму ланцюгового бюджету для реалізації правоохоронних програм в Україні може дозволити максимально реалізувати переваги програмно-цільового методу фінансування та гарантувати стабільність і безперервність бюджетного фінансування правоохоронної діяльності за умови відповідності результатів роботи відповідальних виконавців критеріям виконання завдань (кількісним і якісним) та досягнення мети цих програм. Зазначені ланцюгові бюджети виступають запорукою оптимізації фінансового забезпечення системи МВС України і надають реальну можливість для проведення розрахунку вартості перетворень та включення відповідних покажчиків до Державного бюджету України.

5. У процесі дослідження бюджетних повноважень МВС України та відповідальних виконавців бюджетних програм у його складі було виявлено особливості їхнього фінансового-правового статусу. Це дало можливість визначити поняття “фінансове забезпечення МВС України”, під яким розуміється метод фінансового механізму, який визначає принципи, джерела та форми фінансування правоохоронної діяльності ОВС. Відповідно, основними формами фінансового забезпечення може вважатися бюджетне фінансування та некомерційне самофінансування.

6. Недосконалість існуючого механізму використання коштів за окремими бюджетними програмами обумовлює доцільність створення на рівні центрального апарату МВС України відповідного оперативного фінансового резерву, розмір та порядок використання коштів з якого має бути прописаний у Законі України “Про міліцію”. Крім того, на законодавчому рівні повинно бути передбачено, що у разі невикористання коштів оперативного фінансового резерву протягом відповідного бюджетного періоду, вони автоматично переносяться на наступний період. Це сприятиме запобіганню випадкам неефективного використання коштів фонду наприкінці кожного бюджетного року.

7. Встановлено, що основним завданням моніторингу та контролю за виконанням бюджетних програм, відповідальним виконавцем яких є МВС України, є забезпечення досягнення максимальної соціальної ефективності у сфері захисту громадського порядку та боротьби із злочинністю за умови раціонального використання фінансових та матеріальних ресурсів. Нагальною потребою є прийняття наказу МВС України “Про порядок здійснення внутрішнього контролю та аудиту ефективності бюджетних програм за участю МВС”.

8. Традиційні методи фінансового контролю не завжди дозволяють з'ясувати наскільки ефективно використовуються бюджетні кошти за відповідними правоохоронними програмами. Для цього слід застосовувати спеціальні методи фінансового контролю, зокрема аудит ефективності, моніторинг показників ефективності діяльності розпорядників бюджетних коштів, зіставлення отриманих та планових результатів за кількісними і якісними показниками.

9. Запропоновано у якості інтегрованого показника соціальної ефективності діяльності МВС України використовувати такий критерій як “рівень довіри населення до міліції”. Саме цей показник є ключовим у процесі оцінки результатів правоохоронної діяльності та стану реформування системи МВС України.

10. З метою вдосконалення правового регулювання фінансування МВС України із використанням програмно-цільового методу обґрунтовано необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо запровадження довгострокового бюджетного планування та створення відомчих резервних фондів), Закону України “Про Державний бюджет” (щодо виділення у бюджеті окремого рядку на фінансування програми “Профілактика правопорушень підрозділами МВС”), Закону України “Про міліцію” (щодо визначення повноважень МВС у процесі розробки програмно-цільових актів) та ст. 20 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” (щодо конкретизації критеріїв оцінки пріоритетності фінансування підрозділів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю та встановлення мінімальних норм їхнього забезпечення) та низки підзаконних нормативно-правових актів.

11. Запропоновано деталізувати Класифікації доходів і видатків Державного бюджету України згідно із стандартами законодавства розвинутих країн, що дозволило б системно підійти до планування обсягів витрат всіх державних органів, зокрема МВС України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Деревчук О.І. Особливості фінансово-правового статусу Міністерства внутрішніх справ України / О.І. Деревчук // Юридична Україна. - №6. - 2009. - с. 58-62.

2. Деревчук О.І. Правові проблеми фінансування МВС із застосуванням програмно-цільового методу / О.І. Деревчук // Юридична Україна. - №5. - 2009. - с. 41 - 44.

3. Деревчук О.І. Організаційно-правові проблеми моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм за участю Міністерства внутрішніх справ України / О.І. Деревчук // Митна справа. - № 2 (68). - 2010. - частина 2. - с.235-241.

4. Деревчук О.І. Зміст та особливості програмно-цільового методу бюджетного фінансування / О.І. Деревчук // Часопис Київського університету права. - 2010. - № 1. - с. 129-135.

5. Деревчук О.І. Правові засади фінансування Міністерства внутрішніх справ із використанням програмно-цільового методу / О.І. Деревчук // Реформування сучасної правової системи: Збірник тез Міжнародної науково-практичної конференції студентів, аспірантів і молодих учених / Уп. Сошников А.О., Козопас Н.М., Кобець О.А., Скиба А.Г.. - Донецьк: Друк-Інфо, 2009. - 250 с. - с. 226-228.

6. Деревчук О.І. Фінансове право: навч. посіб. / [Андрущенко І.Г., Кузьменко О.А., Павлов Д.М. та ін.]; - за заг. ред. Д.М. Павлова, О.А. Кузьменко, А.Г. Чубенко. - К.: КНТ, 2009. - 520 с.

7. Деревчук О.І. Правові аспекти застосування програмно-цільового методу бюджетного фінансування / О.І. Деревчук // Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции “Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании”. - Том 14. - Юридические и политические науки. - Одесса: Черноморье. - 2009. - 90 с. - с. 82-84.

8. Деревчук О.І. Фінансування МВС України за рахунок коштів спеціального фонду бюджету: проблеми і перспективи / О.І. Деревчук //Збірник тез доповідей Шостої всеукраїнської студентської конференції Розвиток України в 21 столітті: Економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми. - Тернопіль: ТНЕУ. - 2009. - 58 с. - с. 38-39.

9. Деревчук О.І., Павлов Д.М., Удовик М.С. Вдосконалення правового регулювання класифікації видатків бюджету / О.І. Деревчук, Д.М. Павлов, М.С. Удовик // Право і суспільство. - 2010. - № 1. - с.74-77.

Размещено на Allbest.ru