Контроль у системі місцевого самоврядування України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Рада по вивченню продуктивних сил України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Контроль У сИСТЕМі місцевого самоврядування УКРАЇНИ

25.00.04 - місцеве самоврядування

СКОПИЧ Олександр Дмитрович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Раді по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, доцент ЦАРЕНКО Оксана В'ячеславівна, Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, провідний науковий співробітник відділу інвестиційної політики та розвитку місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор КУЦ Юрій Олексійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідуючий кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління САМОЙЛЕНКО Лариса Яківна, Черкаський національний університет ім. Б. Хмельницького, доцент кафедри державного управління та соціально-політичних наук.

Захист дисертації відбудеться 2 грудня 2010 р. о 16 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.03 Ради по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України за адресою: 01032, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60, к. 302.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України за адресою: 01032, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60.

Автореферат розісланий 30 жовтня 2010 р. Учений секретар спеціалізованої вченої ради, к.держ.упр.,с.н.с. І.О. Драган

АНОТАЦІЇ

Скопич О.Д. Контроль у системі місцевого самоврядування України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України. - Київ, 2010.

Дисертацію присвячено обґрунтуванню теоретико-методичних засад та розробці практичних пропозицій щодо контролю у системі місцевого самоврядування. Досліджено та розвинуто економічну сутність контролю у системі місцевого самоврядування. Узагальнено методичні підходи до функціонування контролю у сфері місцевого самоврядування. Проаналізовані специфіка контролю у системі місцевого самоврядування в Україні та за кордоном. Досліджено багатофункціональні залежності та фактори впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування. Здійснено аналіз особливостей розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, що забезпечують контроль бюджетних коштів. Опрацьовані сучасні аспекти оцінки ефективність контролю в системі місцевого самоврядування України. Сформовані правові важелі впливу на ефективність контролю в системі місцевого самоврядування. Запропоновано основні напрями підвищення ефективності контролю якості надання муніципальних послуг у процесі реформування системи місцевого самоврядування. Розроблено заходи щодо удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення контролюючої функції місцевого самоврядування

Ключові слова: контроль, місцеве самоврядування, ефективність, моніторинг, процедури контролю, бюджет, фінансові ресурси, територіальна громада, повноваження, механізми.

Скопич О.Д. Контроль в системе местного самоуправления Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Совет по изучению производительных сил Украины НАН Украины. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена обоснованию теоретико-методических основ и разработке практических предложений относительно контроля в системе местного самоуправления. Исследована и развита экономическая сущность контроля в системе местного самоуправления, с одной стороны, как систематическая и конструктивная деятельность руководителей и органов управления, и одна из управленческих функций; с другой стороны, как механизм мониторинга, анализа, выявления, предупреждения нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов.

Развиты методические подходы к функционированию контроля в сфере местного самоуправления. Усовершенствована классификация видов контроля в системе местного самоуправления, что предусматривает группировку по таким критериям, как: пространство и время; качество и количество; субъект и объект.

Разработан организационно-правовой механизм контроля в сфере местного самоуправления, под которым понимают согласованную и взаимодополняющую систему организационных взаимосвязей между субъектами, объектами, средствами, методами контроля и правового взаимодействия между ними.

Проанализированы специфика контроля в системе местного самоуправления в Украине и за границей. Предложено использовать определенные основы мирового опыта в экономике Украины: разграничение сфер компетенции органов местной власти; выработка действенных механизмов контроля за формированием местных бюджетов; организацию присмотра и контроля за деятельностью органов местного самоуправления; становление эффективного института контроля в органах местного самоуправления.

Проведен анализ многофункциональных зависимостей и факторов влияния на организацию контроля в системе местного самоуправления с целью выявления резервов повышения эффективности всей системы местного самоуправления через усиление контролирующих функций территориальных громад, внедрение действенных механизмов контроля (общественный мониторинг и общественная экспертиза) и рост общественного сознания членов территориальных громад.

Осуществлен анализ особенностей разграничения полномочий органов местного самоуправления, которые обеспечивают контроль бюджетных средств. Проработаны современные аспекты оценки эффективности контроля в системе местного самоуправления Украины.

Доведена необходимость применения процесса мониторинга качества предоставления муниципальных услуг через внедрение системы качественных и количественных критериев эффективности и результативности.

Сформированы правовые рычаги влияния на эффективность контроля в системе местного самоуправления. Предложен механизм реализации контроля деятельности органов местного самоуправления, что включает совокупность мероприятий, средств и регуляторов организационно-правового влияния и функционального обеспечения.

Определенны основные направления повышения эффективности контроля качества предоставления муниципальных услуг таких как эффективная внутренняя организация деятельности органов местного самоуправления через оптимизацию внутренних процессов и введения в действие процедур контроля, которые включают внутренние нормативные документы или регламенты контрольной деятельности.

Предложена эффективная структурно-логическая модель контроля в сфере местного самоуправления. Она приведена в виде логистического отражения особенностей органа муниципального управления путем внедрение системы менеджмента качества исполнительных органов власти для повышения эффективности и согласованности работ, рационального использования ресурсов, фокусирования внимания на удовлетворении нужд потребителей.

Усовершенствовано информационно-аналитическое обеспечение контролирующей функции местного самоуправления путем разработки общей концепции «электронного управления», которая состоит из корпоративной сети и внешней информационной инфраструктуры.

Ключевые слова: контроль, местное самоуправление, эффективность, мониторинг, процедуры контроля, бюджет, финансовые ресурсы, территориальная громада, полномочия, механизмы.

Skopich O.D. Control in the system of local self-government of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of sciences from state administration after speciality 25.00.02 are mechanisms of state administration. The Council for researching of productive forces of Ukraine of National academy of sciences of Ukrainian. - Kiev, 2010.

Dissertation is devoted it is grounded of theoretical and methodical bases and development of practical suggestions in relation to the control in the system of local self-government. It is explored and developed economic essence of control in the system of local self-government. Methodical approaches are generalized to functioning of control in the field of local self-government. Analysed control specific in the system of local self-government in Ukraine and abroad. Multifunction dependences and factors of influence are explored on organization of control in the system of local self-government. It is done analysis of features of differentiation of plenary powers of organs of local self-government, that provide the control of budgetary facilities. Worked modern aspects of estimation control efficiency in the system of local self-government of Ukraine. Formed legal levers of influence on efficiency of control in the system of local self-government. Basic directions of increase of efficiency of control of quality of grant of municipal services are offered in the process of reformation of the system of local self-government. Measures are developed on the improvement of the information of analytical providing of supervisory function of local self-government

Keywords: control, local self-government, efficiency, monitoring, control procedures, budget, financial resources, territorial society, authority, mechanisms.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Трансформаційні процеси в українському суспільстві зумовлюють необхідність вирішення важливого завдання - створення в державі дієвої фінансово-бюджетної системи та ефективних механізмів для її подальшого удосконалення. Це вимагає переосмислення ролі держави у здійсненні контролю взагалі і місцевих бюджетів зокрема, концепції зовнішнього та внутрішнього контролю, взаємозв'язків структурних елементів контролю як цілісної системи.

Результативність реалізації державних програм розвитку та реформування економіки окремих регіонів визначається ефективною системою місцевого самоврядування. Сучасний інститут місцевого самоврядування є своєрідним результатом тисячолітнього вітчизняного й світового досвіду організації публічної влади, взаємовідносин влади з людиною, який наочно свідчить, що спрямованість влади на задоволення потреб людини, її функціонування в інтересах людини можуть бути забезпечені лише за умови реальної участі людей у формуванні цієї влади.

Контроль на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування є однією з найважливіших функцій управління розвитком територіальної громади. Посилення контролюючих функцій територіальних громад, за якими Конституцією України закріплене право місцевого самоврядування, запровадження дієвих механізмів контролю та зростання суспільної свідомості членів територіальних громад - необхідні умови підвищення ефективності всієї системи місцевого самоврядування.

Дослідження функцій місцевого самоврядування знайшли відображення в роботах як закордонних, так і вітчизняних дослідників. Питання функціонування та розвитку місцевого самоврядування розглядаються у працях Баймуратова М.А., Кампо В.М., Куйбіди В.С., Зіллера Ж. , Продана Ю.І., Пухтинського М.О., Князєва В.І. та ін. Організаційні та фінансово-правові аспекти діяльності самоврядних структур досліджують Бутко М.П., Веклич О.О., Данилишин Б.М., Дацій О.І., Лисецький А.С., Підмогильний М.В., Фрицький О.Ф. та ін. Свій науковий пошук спрямовували на дослідження функцій суб'єктів місцевого самоврядування через призму муніципального менеджменту Бистряков І.К., Драган І.О., Корецький М.Х., Куц Ю.О., Латинін М.А., Остапенко О. В. Функція контролю місцевих рад послідовно і ґрунтовно досліджувалася в свій час професором Селівоном М.Ф. Стратегічні можливості розвитку органів місцевого самоврядування висвітлюються в роботах Вакуленка В. І., Пащенка Ю.Є., Царенко О.В., а фінансові аспекти їх діяльності - у працях Амітана В.Н., Дуленка А.Л., Лук'янченка О.О., Карамишева Д.В., Суходолі О.М., Рибака В.В., Федорищевої А.М. та ін.

Відзначаючи внесок цих авторів у розвиток концептуальних положень організації діяльності органів місцевого самоврядування, необхідно зауважити, що чимало їх пропозицій втратили свою актуальність, оскільки стосувалися визначення лише статусу місцевих рад як органів державної влади. Одним з найбільш дискусійних питань розвитку місцевого самоврядування залишається створення належних умов контролю діяльності його органів, розширення можливостей реалізації контролюючої функції територіальних громад, а також формування організаційно-економічного механізму щодо забезпечення ефективності контролю в системі місцевого самоврядування.

Недостатній ступінь розроблення теоретико-методологічних підходів щодо забезпечення та підвищення ефективності контролю в системі місцевого самоврядування в Україні свідчить про об'єктивну необхідність подальшого дослідження зазначеної наукової проблеми. Саме цим зумовлене обрання теми дисертаційної роботи та її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення й висновки дослідження було отримано в межах науково-дослідженої теми Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України «Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні» (№ держреєстрації 0107U004762). Внесок дисертанта у межах зазначеної НДР полягає в розробці інституціонального забезпечення контролю у системі місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є обґрунтування теоретичних та методичних засад, розробка практичних пропозицій щодо вдосконалення контролю у системі місцевого самоврядування України.

Для досягнення поставленої мети було передбачено постановку, формулювання та вирішення наступних завдань:

- узагальнити існуючі підходи, сформулювати поняття та визначити сутність контролю у системі місцевого самоврядування;

- удосконалити теоретико-методичні підходи до функціонування контролю у сфері місцевого самоврядування;

- проаналізувати специфіку контролю у системі місцевого самоврядування в Україні та за кордоном;

- дослідити багатофункціональні залежності та фактори впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування;

- проаналізувати особливості розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, що здійснюють контроль бюджетних коштів;

- здійснити оцінку ефективності контролю в системі місцевого самоврядування;

- запропонувати методичні підходи до вибору засобів реалізації організаційно-правового механізму щодо здійснення контролю в сфері місцевого самоврядування;

- визначити основні напрями підвищення ефективності контролю якості надання муніципальних послуг у процесі реформування системи місцевого самоврядування;

- розробити заходи щодо удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення контролюючої функції місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є діяльність органів місцевого самоврядування та територіальних громад.

Предметом дослідження є контроль у системі місцевого самоврядування України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що вдосконалення контролю у системі місцевого самоврядування України у взаємодії з дієвим організаційно-правовим механізмом сприятиме раціональному використанню внутрішніх ресурсів, залученню інвестицій та забезпечить збалансований розвиток місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської, економічної і споріднених з ними наук. У роботі використано методи: абстрактно-логічний - для узагальнення теоретичних засад застосування контрою у системі місцевого самоврядування; системно-аналітичний - для розгляду місцевого самоврядування як цілісної системи взаємодіючих елементів соціально-економічної системи; функціонально-структурний - для обґрунтування функцій органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, виявленні недоліків у їх структурній побудові; порівняльний аналіз - при дослідженні відповідності вітчизняної моделі контролю світовим стандартам; синергетичний метод - для визначення ефективності здійснення контролю територіальними громадами, створення дієвої системи муніципального зовнішнього і внутрішнього контролю.

Інформаційною базою дослідження стали діючі закони України і підзаконні нормативні акти Кабінету міністрів України, органів місцевого самоврядування, методичні та інструктивні матеріали міжнародних організацій, дані Державного комітету статистики України

Hayкoвa нoвизнa oдepжaниx peзyльтaтiв полягає у вирішенні науково-практичного завдання щодо удосконалення контролю у системі місцевого самоврядування. Науково новизна дисертаційного дослідження розкривається у таких положеннях:

уперше:

- теоретично доведено необхідність застосування контролю в сфері місцевого самоврядування як узгодженої та взаємодоповнюючої системи організаційних взаємозв'язків між суб'єктами, об'єктами, засобами, методами контролю, правової взаємодії між ними, що дає змогу активізувати його інформаційно-вимірювальні та аналітико-коригуючі функції;

- запропоновано ефективну структурно-логічну модель контролю у системі місцевого самоврядування, яка базується на логістичному відображенні властивостей органу муніципального управління через впровадження системи менеджменту якості виконавчих органів влади та автоматизації управління для підвищення ефективності контролю, узгодженості робіт, раціонального використання ресурсів, задоволення вимог споживачів;

удосконалено:

- систему принципів формування ефективного контролю місцевого самоврядування, яка на відміну від існуючих (достовірність, своєчасність, економічність, гнучкість, обґрунтованість критеріїв і їх множинність, об'єктивність, стратегічна спрямованість) доповнена модальною мотивацією, професійним скептицизмом;

- методичні підходи до вибору засобів реалізації організаційно-правового механізму контролю в сфері місцевого самоврядування, що на відміну від існуючих, враховує процедури контролю, які включають внутрішні нормативні документи, регламенти контрольної діяльності з розподілом обов'язків, функцій, взаємодії структурних підрозділів, послідовності відповідних контрольних заходів;

- систему інформаційно-аналітичного забезпечення контролюючої функції місцевого самоврядування шляхом розробки загальної концепції «електронного урядування», що складається з внутрішньої урядової мережі і зовнішньої інформаційної інфраструктури та інтегрує інформаційні ресурси органів державної влади на рівні областей, районів, міст, селищ;

набули подальшого розвитку:

- зміст дефініційного визначення “контроль у системі місцевого самоврядування” як механізму моніторингу, аналізу, виявлення, попередження, припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів;

- науково-методичні підходи до формування механізму реалізації контролю діяльності органів місцевого самоврядування, що на відміну від існуючого, включає сукупність заходів, засобів і регуляторів організаційно-правового впливу та функціонального забезпечення;

- механізм взаємодії місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення при реалізації контролю через формування принципів розмежування їх делегованих повноважень.

Практичне значення одержаних результатів полягає у підготовці рекомендацій щодо формування системи ефективного контролю функціонування органів місцевого самоврядування та надання муніципальних послуг через впровадження системи менеджменту якості та автоматизованих систем управління у діяльність органів місцевого самоврядування м. Львова (довідка від 10.12.2009 р. № 567/12-10). Пропозиції щодо впровадження процесу моніторингу якості надання муніципальних послуг використані при підготовці підзаконних нормативно-правих актів з питань адміністративно-територіального устрою Комітетом Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики (довідка від 10.05.2010 р. № 11-10-19853).

Результати дисертаційного дослідження було використано в Академії муніципального управління під час розробки та викладання навчальної дисципліни «Основи місцевого самоврядування», «Територіальне управління та місцеве самоврядування» (довідка від 20.05.2010 р. № 374).

Особистий внесок здобувача. Теоретичні обґрунтування, практичні рекомендації, висновки та пропозиції, які отримані у процесі проведення досліджень, розроблені здобувачем самостійно. З наукових праць, опублікованих у співавторстві у дисертації використано лише ті ідеї та положення, які є результатом особистих досліджень.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення та результати роботи доповідались, обговорювались та отримали позитивну оцінку на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007), “Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми” (м. Тернопіль, 2009), “Форум молодих науковців Львова” (м. Львів, 2009).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 10 наукових праць, загальним обсягом 4,12 друк.арк., з них 7 - у фахових виданнях з державного управління.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 209 сторінки, у т.ч. 14 рисунків, 4 таблиці, 5 додатків. Список використаних джерел містить 242 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі “Теоретико-методичні засади контролю у системі місцевого самоврядування” досліджено еволюцію теорії державного контролю, узагальнено й систематизовано її понятійно-категоріальний апарат. Сформульовані базові положення теорії державного і муніципального управління, розкрито сутність і зміст її вихідного категоріального поняття контролю у системі місцевого самоврядування, удосконалено теоретико-методичні підходи до функціонування контролю у сфері місцевого самоврядування, проаналізовані специфіка контролю у системі місцевого самоврядування в Україні та за кордоном.

У розділі досліджено еволюцію теорії державного контролю на основі огляду існуючих підходів, сформованих у межах теорії державного і муніципального управління, представники яких опрацювали моделі місцевого самоврядування: державницької, громадівської та теорії муніципального дуалізму, завдяки яким контроль у ринковій економіці визначається або як складний соціально-управлінський процес, або як статичне явище. Показано, що місцеве самоврядування є специфічною формою публічної влади, яка самостійно реалізується суб'єктами місцевого самоврядування шляхом вирішення в рамках законодавства питань місцевого значення і не включена у систему державної влади.

В економічній літературі питання функціонування, стратегічного розвитку місцевого самоврядування, організаційні, фінансово-правові аспекти діяльності самоврядних структур останнім часом аналізуються досить активно. Про це свідчать фундаментальні праці таких науковців, як В. Амітана В. Бабаєва, В. Борденюк, І. Дробуш, В. Кампо, М. Корецького, В. Куйбіди, В. Кравченко, М.Латиніна, Ю. Продана, М. Пухтинського, М. Селівона та ін.

На основі проведеного аналізу теоретичних і методичних засад застосування контролю у системі місцевого самоврядування виділено елементи суб'єктно-організаційного механізму, що являють собою систему місцевого самоврядування; систематизовано та адаптовано форми взаємного контролю суб'єктів місцевого самоврядування села, селища, міста. Особливим суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, що дозволяє на місцевому рівні здійснювати своєрідне “перетворення” територіальної громади із суб'єкта управління в його первинну ланку - об'єкта.

Визнано, що для функціонування місцевого самоврядування як певної інституції необхідно дотримання певних критеріїв таких як наявність самостійної правової основи діяльності, власних ресурсів, матеріально-фінансової бази у вигляді місцевого бюджету і комунальної власності, чітке розмежування державної й комунальної власності. Власне місцеве самоврядування реалізовується через муніципальне управління, яке здійснюється на основі управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, спрямованої на забезпечення економічного і соціального розвитку муніципальних утворень.

Обґрунтовано сутність і зміст поняття контроль у системі місцевого самоврядування, з одного боку, як систематичної та конструктивної діяльності керівників та органів управління, і одну з управлінських функцій, з іншого боку, як механізм моніторингу, аналізу, виявлення, попередження та припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів.

З погляду практики управління процес контролю є замкнутим циклом і здійснюється на всіх рівнях управління. Тому доцільно у теоретичному плані здійснити структуризацію процесу контролю у системі місцевого самоврядування як важливої функції управління з визначенням чотирьох основних етапів контролю: вироблення стандартів та критеріїв; вимірювання результатів; порівняння показників функціонування з заданими стандартами; прийняття необхідних коригуючих дій.

Удосконалено класифікацію видів контролю у системі місцевого самоврядування, що передбачає групування за такими критеріями, як: простір і час; якість і кількість; суб'єкт та об'єкт. Автор зазначає, що більш цікавою класифікацією видів контролю з точки зору суб'єкту, який наділений контрольними повноваженнями є поділ контролю на: державний, муніципальний, господарський і громадський контроль. Цей поділ охоплює всі суб'єкти його ініціювання та здійснення і відразу дає відповідь, хто організовує контроль і є основним користувачем його даних, що важливо з управлінської точки зору: суб'єкти державного регулювання економіки (в особі глави держави, парламенту, уряду, інших органів державної влади і державних установ), органи місцевого самоврядування, суб'єкти господарювання чи громадяни (об'єднання громадян).

Зазначено, що місцеве самоврядування як будь-яка інша соціально-економічна система не може розглядатися як проста взаємодія складових елементів, тому автором обґрунтовано організаційно-правовий механізм контролю в сфері місцевого самоврядування, під яким розуміють узгоджену та взаємодоповнюючу систему організаційних взаємозв'язків між суб'єктами, об'єктами, засобами, методами контролю та правової взаємодії між ними (рис.1).

місцевий самоврядування контроль правовий

Рис. 1. Організаційно-правовий механізм контролю у сфері місцевого самоврядування (авторська розробка)

Алгоритмізація цього механізму дає змогу активізувати інформаційно-вимірювальні та аналітико-коригуючі функції контролю в сфері місцевого самоврядування з метою недопущення й профілактики порушень у бюджетній сфері, яка у значній мірі забезпечує життєдіяльність територіальної громади

Доведено, що для побудови ефективної системи муніципального контролю, адекватної цілям і завданням органу місцевої влади необхідно імплементувати систему існуючих принципів формування ефективного контролю місцевого самоврядування (достовірність, своєчасність, економічність, гнучкість, обґрунтованість критеріїв і їх множинність, об'єктивність, стратегічна спрямованість), а також впровадити специфічні принципи - модальної мотивації та професійного скептицизму.

Вивчивши світовий досвід щодо організації контролю у системі місцевого самоврядування, виявлено необхідність його використання для України. Встановлено, що у світі використовується поділ зарубіжних країн на країни англосаксонської, континентально-європейської та євразійської муніципальної традиції. Для всіх зазначених моделей характерний контроль, адміністративний нагляд держави за діяльністю місцевого самоврядування, що відрізняються характером, його конкретними формами, ступенем втручання держави в сферу місцевого самоврядування.

Виходячи з цього, запропоновано використовувати певні засади світового досвіду в економіці України зокрема: розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації муніципального контролю; вироблення дієвих механізмів контролю за формуванням місцевих бюджетів; організацію нагляду та контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування; запровадження принципів та методів реалізації державного контролю на регіональному та місцевому рівнях; становлення ефективного інституту контролю в органах місцевого самоврядування.

У другому розділі «Аналіз реалізації контролю у системі місцевого самоврядування України» досліджено багатофункціональні залежності та фактори впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування, здійснено аналіз особливостей розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, що забезпечують контроль бюджетних коштів, опрацьовані сучасні аспекти оцінки ефективності контролю в системі місцевого самоврядування України.

З'ясовано, що місцева публічна влада в Україні представлена, з одного боку, органами державної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, з іншого - органами місцевого самоврядування в особі відповідних рад різного рівня, які формуються територіальними громадами, та їхніх виконавчих комітетів. Відзначено, що згідно з Конституцією України, де знайшли відображення принципові засади місцевого самоврядування, сформульовані у Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування, здійснюється децентралізація влади. Вказується, що у зв'язку зі зміщенням управлінських акцентів щодо розподілу компетенції та відповідальності виникає проблема і стосовно розпорядження місцевими фінансовими ресурсами, і питаннями фінансової децентралізації.

Слід зазначити, що розвиток місцевого самоврядування стримується відсутністю реального суб'єкта місцевого самоврядування - самодостатньої територіальної громади; відсутності нових механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями приватного сектора і недостатній рівень саморегуляції територіальної громади.

Виступаючи представниками спільних інтересів територіальних громад, районні та обласні ради повинні бути підконтрольними і підзвітними перед ними. Адже в рамках представництва спільних інтересів територіальних громад районні та обласні ради вирішують питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад, щодо спеціального використання природних ресурсів районного та обласного значення, затверджують та контролюють виконання районних чи обласних бюджетів, які формуються як із коштів державного бюджету, так і з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

З метою створення середовища для участі громадян та їх причетності до місцевого управління, формування прозорості місцевої влади, органам місцевого самоврядування необхідно передбачити ряд заходів: створення можливостей для участі громадян в управлінні; забезпечення доступу до інформації про стратегічні програми розвитку території з метою надання організаціям громадянського суспільства можливості ефективної участі в її реалізації; створення організацій громадянського суспільства та сприяння їхній діяльності шляхом укладання з ними контрактів про проведення опитувань, наукових досліджень та кампаній щодо інформування громадськості.

Доведено, що на сьогодні поза контролем держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності органів місцевого самоврядування, безпосередньо пов'язаних з бюджетом і використанням власності. По-перше, немає належного контролю за легальністю прийнятих органами місцевого самоврядування рішень та розпоряджень у справах, що стосуються бюджету та змін до нього, тобто неналежна реалізація функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів. По-друге, постійним державним фінансовим контролем діяльності органів місцевого самоврядування не охоплено питань здійснення запозичень, надання муніципальних гарантій для одержання позик і кредитів. По-третє, не визначені критерії (індикатори) ефективності діяльності місцевого самоврядування і механізми проведення перевірки(аудиту) цих індикаторів. По-четверте, немає належної координації дій між органами державного контролю місцевого самоврядування.

Проведено аналіз багатофункціональних залежностей та факторів впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування з метою виявлення резервів підвищення ефективності всієї системи місцевого самоврядування через посилення контролюючих функцій власне територіальних громад, запровадження дієвих механізмів контролю (громадський моніторинг і громадська експертиза) та зростання суспільної свідомості членів територіальних громад. Накопичені проблеми у функціонуванні системи місцевого самоврядування та відсутність системного підходу до її реформування, спричиняє неналежну реалізацію функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів; координації дій між органами державного контролю місцевого самоврядування; надання запозичень, муніципальних гарантій для одержання позик і кредитів; зумовлює глибокі диспропорції між якісними і кількісними критеріями ефективності діяльності місцевого самоврядування.

Підкреслюється, що у чинному законодавстві відсутні чітко визначені критерії розмежування власних та делегованих повноважень органів державної та самоврядної влади щодо здійснення контролю місцевих фінансових ресурсів. Пропонується статтю 2 Бюджетного кодексу України “Визначення основних термінів” доповнити такими категоріями: “бюджет власних повноважень” та “бюджет делегованих повноважень”. Ця проблема стосується ще одного з найактуальніших питань - визначення самостійності місцевих бюджетів або фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. Відзначається, що для зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування необхідно реформувати бюджетну та податкову системи, що пов'язано з прийняттям відповідних нормативних актів, частина проектів яких вже тривалий час знаходиться на розгляді у Верховній Раді України.

Детально проаналізована структура доходів, витрат місцевих бюджетів з виділенням змін, які сталися у сфері місцевих бюджетних відносин із прийняттям Бюджетного кодексу України. При розгляді статусу суб'єктів бюджетної діяльності звертається увага на фактори, які можуть впливати на їхні повноваження. Одним із таких факторів є ступінь впливу на формування доходної частини Державного бюджету. Якщо враховувати, що один регіон формує 20% доходів Державного бюджету, а іншими - 0,5%, то стає очевидним, що їхні взаємовідносини повинні будуватися за різними підставами.

Важливим є питання щодо проблеми власності на бюджетні кошти, суб'єктом якої виступають територіальні громади, а реалізують право власника відповідні органи місцевого самоврядування, наділення яких повноваженнями щодо оперативного відання бюджетними коштами не змінює власника. У зв'язку з цим обґрунтовується введення терміну “бюджети територіальних громад”, який відбивав би призначення місцевого бюджету.

Вказується, що бюджетна діяльність муніципальних утворень має двоїсту природу, оскільки, з одного боку, є складовою частиною бюджетної діяльності держави в цілому, а з іншого являє собою вид фінансової діяльності публічної влади місцевого рівня. Зазначається, що об'єктами бюджетної діяльності місцевого рівня є бюджет відповідного муніципального утворення та його бюджетний устрій.

Звертається увага на проблему визначення бюджетної правосуб'єктності. Зокрема зазначається за доцільне розмежовувати повну і часткову бюджетну правосуб'єктність. Повна бюджетна правосуб'єктність має місце лише за наявності таких ознак: 1) повноваження, що стосуються відомостей про місцеві податки і збори; 2) повноваження щодо права власності на майно територіальної громади. Акцентується увага, що адміністративно-територіальні утворення мають лише часткову бюджетну правосуб'єктність щодо доходів місцевих бюджетів, які формуються за рахунок надходжень від загальнодержавних податків та зборів, що справляються на відповідній території.

Обґрунтовано такі елементи поняття ефективності контролю в системі місцевого самоврядування, як: а) реальна та соціально - корисна управлінська мета; б) витрати ресурсів та управлінської енергії; в)строк досягнення мети; г)обставини внутрішнього та зовнішнього характеру. Наголошується на недоцільності пошуку універсального критерію ефективності контролю в системі місцевого самоврядування, неадекватному характеру оцінки ефективності за монокритеріальним підходом. Тому розглянуто одночасно кількісні і якісні критерії з метою врахування всіх факторів, що впливають на ефективність контролю діяльності органів місцевого самоврядування.

У третьому розділі «Напрями удосконалення контролю у системі місцевого самоврядування України» сформовані правові важелі впливу на ефективність контролю в системі місцевого самоврядування, запропоновано основні напрями підвищення ефективності контролю якості надання муніципальних послуг у процесі реформування системи місцевого самоврядування, розроблено заходи щодо удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення контролюючої функції місцевого самоврядування.

За результатами аналізу усталених методичних підходів до оцінювання ефективності контролю в системі місцевого самоврядування доведено необхідність застосування процесу моніторингу якості надання муніципальних послуг через запровадження системи якісних і кількісних критеріїв ефективності та результативності. Базуючись на цих позиціях, в дисертації обґрунтовано необхідність підвищення ефективності контролю в системі місцевого самоврядування як одного з перспективних напрямків реформування діяльності органів місцевого влади через створення територіальних представництв Рахункової палати України та закріплення за ними повноважень на здійснення контролю суб'єктів місцевого самоврядування; розроблення національних стандартів державного контролю, які б структурно відповідали єдиній системі державного фінансового контролю; внесення змін і доповнень до закону України “Про Рахункову палату”.

При використанні базових принципів системи контролю діяльності органів місцевого самоврядування комплексність, систематичність, об'єктивність, компетентність, дієвість, обґрунтованість, повнота своєчасність запропоновано побудувати організаційно-правовий механізм реалізації контролю в сфері місцевого самоврядування, що включає сукупність заходів, засобів і регуляторів організаційно-правового впливу та функціонального забезпечення.

Основними елементами цього механізму є: формування єдиних концептуальних засад організації державного контролю, у тому числі в сфері місцевого самоврядування; інтенсифікації процесів ефективності системи внутрішнього контролю органів місцевого самоврядування; створення адекватної інформаційно-комунікаційної інфраструктури; визначення інструменту повернення бюджетних коштів, витрачених неефективно або не за цільовим призначенням; врегулювання питань отримання територіальними громадами кредитів, випуску позик; встановлення відповідальності за основні види правопорушень, які допускаються суб'єктами місцевого самоврядування.

Визначено, що ефективна діяльність органів місцевого самоврядування нерозривно пов'язана із ефективністю контролю якості надання послуг. З точки зору теорії соціального обслуговування якість надання муніципальних послуг залежить також від ефективної внутрішньої організації діяльності органів місцевого самоврядування, оптимізованих внутрішніх процесів та процедур.

При аналізі результативності роботи органів місцевого самоврядування у різних сферах діяльності найбільш ефективними інструментами контролю є: технологія порівняння результатів роботи різних органів влади; аналіз запланованих результатів у порівнянні з реальним; аналітична технологія у формі часових тенденцій; проведення соціологічних досліджень (опитувань, анкетування, інтерактивних голосувань тощо) серед потенційних споживачів тієї чи іншої послуги.

Доведено, що важливим елементом вдосконалення внутрішнього контролю у системі місцевого самоврядування є введення в дію процедур контролю, що включають внутрішні нормативні документи або регламенти контрольної діяльності, які мають відповідати законам, загальним стандартам контролю, положенням про контрольні органи та розкривати розподіл обов'язків, функції, взаємодію їх структурних підрозділів та черговість відповідних контрольних заходів.

Необхідність розробки і документального закріплення процедур контролю в системі місцевого самоврядування обумовлена відсутністю єдиного опису послідовності цілеспрямованих контрольних дій, що призводить до неузгодженості в роботі членів ревізійної комісії та державних контролерів при проведенні контрольних заходів в органах місцевого самоврядування. При цьому, система внутрішнього контролю включає: 1). контрольне середовище; 2).систему бухгалтерського обліку; 3). контроль за збереженням активів; 4). контроль за дотриманням законів та нормативних актів; 5). засоби контролю. Запропоновано в органах місцевого самоврядування розробити внутрішні методичні рекомендації із здійснення конкретних форм контролю (з більш детальним висвітленням питань, що зазначені в процедурах) або типові робочі програми на проведення такого контролю.

Зазначено, що для уніфікації процедур перевірки надійності системи внутрішнього контролю та окремих засобів контролю існує нагальна необхідність розробки тестів внутрішнього контролю; опрацювання та ухвалення спеціального стандарту “Організаційні засади системи внутрішнього контролю якості у сфері місцевого самоврядування ” із раціональним розподілом функцій між центральними, регіональними та місцевими органами державної влади. Удосконалено методичні підходи до внутрішнього контролю коштів бюджету місцевого самоврядування, що включають сукупність адекватних положень попереднього, поточного та наступного контролю.

На основі світового історичного та сучасного досвіду запропоновано ефективну структурно-логічну модель контролю у сфері місцевого самоврядування. ЇЇ приведено у вигляді логістичного відображення властивостей органу муніципального управління через впровадження системи менеджменту якості виконавчих органів ради для підвищення ефективності та узгодженості робіт, раціонального використання ресурсів, фокусування уваги на задоволеності споживачів.

Розроблена загальна концепція електронного урядування, яка складається з двох взаємозалежних складових. Це внутрішня урядова інформаційна інфраструктура, аналог корпоративної мережі, та зовнішня інформаційна інфраструктура, що взаємодіє з громадянами, суб'єктами підприємницької діяльності й організаціями. У рамках концепції „електронного урядування” інтегруються інформаційні ресурси органів державної влади, зосереджується доступ до них, а також створюється система он-лайнових послуг (у тому числі тих, що мають вартісне вираження). Створення системи електронного урядування на рівні областей, районів, міст, селищ дасть змогу вирішити актуальні політичні, економічні і соціальні завдання регіональним і місцевих органів влади і забезпечить дієвий контроль у системі місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

У дисертації представлене вирішення конкретного наукового завдання, що полягає у розробці теоретичних та методичних основ і практичних рекомендацій щодо вдосконалення контролю у системі місцевого самоврядування України. За результатами дисертаційного дослідження сформульовані такі висновки.

1. Визначено, що витоками розвитку теорії державного контролю виступають методологічні підходи, сформовані в межах теорії державного і муніципального управління, представники яких опрацювали моделі місцевого самоврядування: державницької, громадівської та теорії муніципального дуалізму, завдяки яким контроль у ринковій економіці визначається або як складний соціально-управлінський процес, або як статичне явище. У процесі дослідження запропоновано дефініційне визначення “контроль у системі місцевого самоврядування” тлумачити, з одного боку, як систематичну та конструктивну діяльність керівників та органів управління, і одну з управлінських функцій; з іншого боку, як механізм моніторингу, аналізу, виявлення, попередження та припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів.

2. Структуровано процес проведення контролю в системі місцевого самоврядування з визначенням чотирьох основних його етапів: вироблення стандартів та критеріїв; вимірювання результатів; порівняння показників функціонування з заданими стандартами; прийняття необхідних коригуючих дій. Удосконалено класифікацію видів контролю у системі місцевого самоврядування, що передбачає групування за такими критеріями, як: простір і час; якість і кількість; суб'єкт та об'єкт. На основі проведеного аналізу теоретичних і методичних засад застосування контролю у системі місцевого самоврядування доведено необхідність розробки організаційно-правового механізму контролю в сфері місцевого самоврядування, під яким розуміють узгоджену та взаємодоповнюючу систему організаційних взаємозв'язків між суб'єктами, об'єктами, засобами, методами контролю та правової взаємодії між ними, що дає змогу активізувати інформаційно-вимірювальні та аналітико-коригуючі функції контролю в сфері місцевого самоврядування з метою недопущення й профілактики порушень у бюджетній сфері, яка у значній мірі забезпечує життєдіяльність територіальної громади. У дисертації виокремлено методологічні підходи до розв'язання проблеми створення ефективного контролю у системі місцевого самоврядування шляхом імплементування наступних принципів: достовірність, своєчасність, економічність, гнучкість, обґрунтованість критеріїв та їх множинність, об'єктивність, стратегічна спрямованість, модальна мотивація, професійний скептицизм.

3. Виявлена необхідність дослідження зарубіжного досвіду щодо організації контролю у системі місцевого самоврядування та його використання для України. Встановлено, що у світі використовується поділ зарубіжних країн на країни англосаксонської, континентально-європейської та євразійської муніципальної традиції. Виходячи з цього, запропоновано використовувати певні засади світового досвіду в економіці України: розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації муніципального контролю; вироблення дієвих механізмів контролю за формуванням місцевих бюджетів; організацію нагляду та контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування; запровадження принципів та методів реалізації державного контролю на регіональному та місцевому рівнях; становлення ефективного інституту контролю в органах місцевого самоврядування.

4. Проведено аналіз багатофункціональних залежностей та факторів впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування з метою виявлення резервів підвищення ефективності всієї системи місцевого самоврядування через посилення контролюючих функцій власне територіальних громад, запровадження дієвих механізмів контролю (громадський моніторинг і громадська експертиза) та зростання суспільної свідомості членів територіальних громад. Накопичені проблеми у функціонуванні системи місцевого самоврядування та відсутність системного підходу до її реформування, спричиняє неналежну реалізацію функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів; координації дій між органами державного контролю місцевого самоврядування; надання запозичень, муніципальних гарантій для одержання позик і кредитів; зумовлює глибокі диспропорції між якісними і кількісними критеріями ефективності діяльності місцевого самоврядування.

5. Для забезпечення дієвого контролю у системі місцевого самоврядування необхідно чітке визначення співвідношення закріплених та делегованих повноважень органів державної влади місцевого рівня та органів місцевого самоуправління, створених відповідними територіальними громадами. Проаналізував проблеми фінансової децентралізації вважаємо, що недосконалим у законодавстві є визначення правової природи обласних та районних бюджетів. Для уточнення правової природи місцевих бюджетів вважаємо за доцільне вживати в законодавстві термін «бюджети територіальних громад», який буде відображати призначення місцевого бюджету - забезпечення виконання програм соціально - економічного розвитку регіонів, забезпечення конституційних прав територіальних громад.

6. За результатами аналізу усталених методичних підходів до оцінювання ефективності контролю в системі місцевого самоврядування доведено необхідність застосування процесу моніторингу якості надання муніципальних послуг через запровадження системи якісних і кількісних критеріїв ефективності та результативності. Базуючись на цих позиціях, в дисертації обґрунтовано необхідність підвищення ефективності контролю в системі місцевого самоврядування як одного з перспективних напрямків реформування діяльності органів місцевого влади через створення територіальних представництв Рахункової палати України та закріплення за ними повноважень на здійснення контролю суб'єктів місцевого самоврядування; розроблення національних стандартів державного контролю, які б структурно відповідали єдиній системі державного фінансового контролю; внесення змін і доповнень до закону України “Про Рахункову палату”.

7. Запропоновано механізм реалізації контролю діяльності органів місцевого самоврядування, що включає сукупність заходів, засобів і регуляторів організаційно-правового впливу та функціонального забезпечення. Основними елементами цього механізму є: формування єдиних концептуальних засад організації державного контролю, у тому числі в сфері місцевого самоврядування; інтенсифікації процесів ефективності системи внутрішнього контролю органів місцевого самоврядування; створення адекватної інформаційно-комунікаційної інфраструктури; визначення інструменту повернення бюджетних коштів, витрачених неефективно або не за цільовим призначенням; врегулювання питань отримання територіальними громадами кредитів, випуску позик; встановлення відповідальності за основні види правопорушень, які допускаються суб'єктами місцевого самоврядування.