Організаційне забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральним органом виконавчої влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Організаційне забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральним органом виконавчої влади України

Виконала Ширшикова Руслана Миколаївна

Київ - 2010



АНОТАЦІЯ

Ширшикова Р.М. Організаційне забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральним органом виконавчої влади України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена вивченню суспільних відносини, що складаються під час підготовки, прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

У роботі розглядаються виникнення та еволюція поняття нормативно-правового акту, визначено сутність та види нормативно-правових актів в центральних органах виконавчої влади України, класифіковано нормативно-правові акти в діяльності центральних органів виконавчої влади України, охарактеризовано правові акти центральних органів виконавчої влади як юридично закріплення оптимального варіанту управлінського рішення, запропоновано рекомендації та пропозиції щодо удосконалення підготовки та прийняття нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, реалізація нормативно-правового акту, центральні органи виконавчої влади, управлінське рішення, забезпечення реалізації нормативно-правових актів.

правовий виконавчий влада юридичний



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Побудова в Україні демократичного суспільства та правової держави супроводжується загостренням політичних та соціальних проблем, які часто в свою чергу впливають на соціально-економічний розвиток країни. В цих умовах, як свідчить вітчизняний та зарубіжний досвід, важливим фактором стабілізації соціально-економічної та політичної ситуації в Україні виступають ефективно реалізовані центральними органами виконавчої влади України нормативно-правові акти. На даний час в Україні діють центральні органи виконавчої влади, які одночасно реформуються, що не може не впливати на організаційно-правове забезпечення прийняття та реалізацію нормативно-правових актів.

Дослідження складних, багатоаспектних і актуальних наукових та прикладних проблем пов'язані з адміністративно-правовими та управлінськими процесами в Україні, передбачає поглиблене розуміння їх сутності, динаміки, специфічних ознак, виявлення процедури розробки і реалізації нормативно-правових актів, дослідження правових засад, оцінювання їх ефективності та вибору оптимального варіанту. В Україні ще не вдалося створити ефективне організаційно-правове забезпечення підготовки прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади. Це пояснюється також відсутністю відповідних теоретико-методологічних розробок та оцінювання ефективності нормативно-правових актів у центральних органах виконавчої влади.

Сформульовані в дисертації теоретичні висновки, практичні рекомендації та методологія ґрунтуються на працях українських і зарубіжних учених, таких як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.Т. Білоус, В.Д. Гавловський, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, С.Ф. Константінов, О.В. Копан, О.В. Кузьменко, М.В. Лошицький, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.П. Пєтков, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.В. Цвєтков, В.П. Чабан, В.К. Шкарупа та інші.

Разом з тим, системний аналіз наявних джерел свідчить про їх вузький або вузькопрофесійний характер. Організаційно-правове забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України розглядається епізодично, без комплексного підходу та науково обґрунтованих висновків, рекомендацій та пропозицій, які б сприяли прогнозуванню, стабілізації, якісному розвитку зазначених актів.

Практика свідчить, що труднощі та помилки, властиві прийняттю ефективних нормативно-правових актів у центральних органах виконавчої влади України, зумовлені відсутністю комплексних теоретичних розробок у цій сфері. Тому актуальним є дослідження організаційно-правових основ прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України та оцінювання їх ефективності.

Так, наприклад, 81 % респондентів вважають, що існуюча на сьогодні система підготовки правових актів органами влади не повною мірою відповідає вимогам сьогодення; 11 % опитаних зазначають, що взагалі не розуміють порядок підготовки, прийняття та реалізації нормативно-правових актів; 10 % опитаних вважають, що дана система підтримується корумпованими чиновниками і найближчим часом не зміниться.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів наукових досліджень МВС України («Пріоритетні напрямки фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на 2005-2010 роки»). Обраний напрям дослідження пов'язаний із програмою наукових досліджень, яку виконує Київський національний університет внутрішніх справ і виконано відповідно до п. 119 Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2010 рік.

Тема дисертаційного дослідження розглянута та схвалена у 2007 році відділенням державно-правових наук і міжнародного права Академії правових наук України (п. 428). Її проблематика має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, запровадженої Указом Президента України № 810 від 22.07.1998).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є вироблення рекомендацій щодо вдосконалення організаційно-правових засад розробки та оцінювання ефективності нормативно-правових актів в центральних органах виконавчої влади України на основі комплексного дослідження та наукового опрацювання теоретичних питань організаційно-правового забезпечення підготовки та прийняття нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

Зазначена мета дослідження вимагає вирішення наступних завдань:

- здійснити аналіз виникнення та еволюції наукової думки про нормативно-правові акти;

- визначити сутність та види нормативно-правових актів в центральних органах виконавчої влади України;

- класифікувати нормативно-правові акти в діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- уточнити процедуру розробки та реалізації управлінських рішень як важливого нормативно-правового акту, що реалізується центральними органами виконавчої влади України;

- охарактеризувати правові акти центральних органів виконавчої влади як юридичне закріплення оптимального варіанту управлінського рішення;

- запропонувати рекомендації та пропозиції щодо удосконалення підготовки та прийняття нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються під час підготовки, прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

Предмет дослідження - організаційно-правове забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральним органом виконавчої влади України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів та прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми організаційно-правових питань прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і види нормативно-правових актів управлінських рішень (підрозділи 1.1; 1.2; 2.1); з використанням історико-правового методу досліджувався генезис наукової думки про нормативно-правові акти (підрозділ 1.1). Метод класифікації, системно-структурний і системно-функціональний методи застосовано для визначення правового забезпечення класифікації нормативно-правових актів у діяльності центральних органів виконавчої влади (підрозділи 2.2; 2.3). За допомогою документального аналізу та статистичного методу з'ясовувався зміст процедури розробки та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України (підрозділ 2.1; 3.1). Для розробки пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів, які приймаються та реалізуються центральними органами виконавчої влади України, застосовувались методи прогнозування та моделювання (підрозділ 3.2). При вирішенні поставлених завдань застосовувався ряд спеціальних методів, у тому числі конкретно-соціологічний метод (під час інтерв'ювання) та структурно-функціональний метод (підрозділ 3.3).

Емпіричну базу дослідження складають: статистичні дані, аналітичні довідки та узагальнення Міністерства юстиції України; дані проведеного анкетування 441 респондента (з них: 37 - керівники різних ланок органів виконавчої влади; 53 - співробітники органів виконавчої влади; 165 - фахівці у галузі права; 186 - пересічні громадяни).

Нормативну базу дослідження складають: Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, що складаються під час підготовки, прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України; нормативні документи міжнародних організацій, законодавчі та інші нормативно-правові акти деяких зарубіжних країн (Франції, ФРН, США, Австрії, Нідерландів, Російської Федерації, Республіки Польща), досвід яких у може бути використаний в Україні у діяльності органів виконавчої влади України; історичні правові джерела часів Російської імперії, державності України 1917-1920 рр. та радянської влади.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є однією з перших в українській юридичній науці робіт, в якій системно, комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки досліджуються організаційно-правове забезпечення прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органом виконавчої влади України.

Основними результатами дисертаційного дослідження є низка положень, які характеризуються науковою новизною:

вперше:

- визначено, що нормативно-правові акти виступають однією з центральних складових процесу управління центральних органів державної влади;

- запропоновано розуміти правову природу нормативно-правового акту, як результат управлінської діяльності з метою вироблення інформації, її розповсюдження серед людей, оцінки діяльності;

- встановлено, що ефективність прийняття нормативно-правових актів в центральних органах виконавчої влади багато в чому визначає ефективність функціонування керівництва, яке їх приймало;

- визначено критерії прийняття рішення центральними органами виконавчої влади під якими пропонується розуміти стандарти, за допомогою яких можна співвідносити альтернативні варіанти;

удосконалено:

- наукові підходи щодо визначення місця, ролі та сутності управлінських нормативно-правових актів при прийнятті та реалізації в центральному органі виконавчої влади України;

- систему оцінювання діяльності центральних органів виконавчої влади, яка має бути розроблена на підставі не всіх завдань та функцій їх діяльності, а лише головних, які забезпечують конституційні права громадян;

- класифікація нормативно-правових актів в діяльності центральних органів виконавчої влади за сферою їх дії: відомчі акти загальної дії (загальнообов'язкові відомчі акти); міжвідомчі (обов'язкові для декількох відомств) акти; внутрішньовідомчі нормативні акти (обов'язкові лише для організацій і осіб, які входять в систему відомств, які їх видають);

дістали подальшого розвитку:

- поняття сутності та змісту процедур розробки і реалізації нормативно-правових актів рішень в центральних органах виконавчої влади України, зокрема чітко визначені етапи та операції процесу прийняття рішення;

- правові питання сучасного стану оцінювання ефективності вибору оптимального варіанту нормативно-правового акту і шляхи його вдосконалення.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції використовуються у:

- правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до нормативно-правових актів, які складаються під час підготовки, прийняття та реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України (акт впровадження Інституту законодавства Верховної Ради України про реалізацію наукових досліджень № 326/08 від 3.06.2009);

- навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право», «Адміністративна реформа в Україні», ««Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України», а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів (акт впровадження наукових розробок у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 20.05.2009 та Волинського національного університету ім. Лесі Українки від 3.09.2009);

- правозастосовній діяльності - при розробці нормативних актів (акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність Волинської облдержадміністрації України у м. Луцьк № 59/1184/2 від 31.10.2008).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Нормативно-правові акти як організаційний засіб досягнення завдань центральних органів виконавчої влади» складається із двох підрозділів, у яких розкриваються розвиток наукової думки про нормативно-правові акти, поняття та сутність реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України.

У підрозділі 1.1. «Розвиток наукової думки про нормативно-правові акти» визначається, що історія розвиту суспільства та проблеми його сучасного стану свідчать про необхідність постійного вдосконалення діяльності органів державного управління, які здійснюють цілеспрямований організовуючий та координуючий влив не тільки в сфері державного управління, але й виступають основним засобом розвитку суспільства в цілому. Прийняття якісного нормативно-правового акту є однією із найбільш важливих умов ефективного існування органів державної влади.

У процесі дослідження історичних фактів з'ясовано, що видання нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади є однією з провідних форм реалізації функції державного управління органами виконавчої влади. Причому сам процес видання правових актів державного управління виступає не просто певним похідним результатом діяльності тих чи інших органів державної влади, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями, а постає як загальний фактор упорядкування відносин державного управління та їх ефективного розвитку.

На основі аналізу юридичної літератури зроблено висновок, що наявних у сучасній науці адміністративного права підходів до визначення поняття правового акта державного управління найбільш поширеним і визнаним у науково-юридичній спільноті є той підхід, який характеризує ці акти як офіційні приписи, які засновані на законі, прийняті суб'єктом державного управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми.

У цьому плані стає виправданим погляд на правові акти державного управління як на спосіб впливу на відносини державного управління з метою реалізації повноважень виконавчої влади. Фіксація цього моменту є важливою з огляду на декілька причин. По-перше, правові акти державного управління впливають на відносини державного управління не опосередковано, а безпосередньо. Тому, вживаючи таке словосполучення, як «якість відносин державного управління», необхідно чітко усвідомлювати, що вона прямо корелює з якістю самих актів державного управління, а також із тим, наскільки забезпеченими та реалізованими виявляються основні ознаки правових актів державного управління. По-друге, видання правових актів державного управління є однією з основних функцій органів виконавчої влади, завдяки якій органами виконавчої влади здійснюються належні їм повноваження у сфері державного управління. Таким чином, зважаючи на виняткову роль правових актів державного управління, їх об'єктивний вплив на розвиток системи відносин державного управління, з одного боку, і на формування та діяльність системи адміністративно-правових відносин - з іншого, доцільно ретельніше підійти до висвітлення питання про вихідні ознаки правових актів державного управління та вимоги, що висуваються до них.

Підрозділ 1.2. «Поняття, сутність та форми нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади України» присвячений аналізові змісту поняття нормативно-правових актів.

Здобувач проаналізував поняття «нормативно-правовий акт» та дійшов висновку, що це одне з джерел права. Прийнято виділяти наступні види джерел права у вузькому значенні: правовий звичай, який в тому або іншому ступені використовується у всіх правових сім'ях минулого і справжнього; правовий прецедент (судовий і адміністративний), який служить основним джерелом права в англосакській правовій сім'ї, нормативний акт, що має розповсюдження в континентальних державах романо-германської правової сім'ї і близьких до неї правових системах, зокрема Російської Федерації; правова доктрина, досить широко використовувана, наприклад, в англійській правовій сім'ї і в деяких мусульманських державах, де суд при дозволі конкретних справ може посилатися на праці відомих юристів і обґрунтовувати їх поглядами ухвалювані судові рішення; нормативний договір, що має широке розповсюдження в таких галузях права, як державне, цивільне, аграрне, сімейне, трудове в державах з розвиненою ринковою економікою і в міжнародному праві: загальні принципи права, широко використовувані в міжнародному праві і процесуальних галузях права усередині держави.

Автором зроблено висновок, що нормативно-правовий акт завжди має зовнішню структуру: певні реквізити, які дозволяють його відносити до відповідного вигляду, наприклад, розрізняти закон це або ухвала, а також визначити, коли він був прийнятий, коли вступив в дію, ким прийнятий, затверджений, підписаний тощо. Офіційними реквізитами є відомості про посадовця, який підписав акт, заголовок, вид акту, номер акту і дату ухвалення. Також нормативно правовий акт має преамбулу - попереднє слово - ввідна або вступна частина. У якій звичайно висловлюються принципові положення, спонукальні мотиви, цілі видання відповідного акту.

У процесі дослідження дисертантом встановлено основні параметри, які властиві всім видам нормативно-правових актів:

- наявність суб'єктно-об'єктних відносин;

- змістовність - інформація про те, що повинне бути зроблене і для чого;

- процедура прийняття нормативно-правового акту;

- форма нормативно-правового акту;

- час дії нормативно-правового акту.

Розділ 2 «Правове забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України» присвячено розгляду питань, пов'язаних із розробкою, прийняттям та реалізацією нормативно-правових актів у діяльності центральних органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.1. «Види нормативно-правових актів в діяльності центральних органів виконавчої влади України» встановлено, що будь-який нормативно-правовий акт, що приймається центральними органами виконавчої влади України, крім загальних ознак, властивих нормативно-правовим актам, є специфічні ознаки, які характерні лише для певної групи нормативно-правових актів, що дозволяє провести їх класифікацію.

Наукова класифікація нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади є умовою удосконалення форм та методів державного управління в тій чи іншій сфері, що підпорядкована центральному органу виконавчої влади.

У процесі дослідження з'ясовано, що в основу класифікацій будь-яких предметів і явищ беруться найбільш важливі загальні ознаки: зміст нормативно-правового акту, процедура його ухвалення, орган, що приймає акт, коло осіб, на яких розповсюджується його дія, простір і час, що охоплюються дією акту, втрата юридичного значення, внутрішня структура, організаційні етапи тощо.

Інша підстава розподілу нормативних актів - по суб'єктах їх видання, акти органів держави; санкціоновані державою акти суспільних організацій; акти органів самоврядування; акти безпосереднього народного волевиявлення (наприклад, референдуму). До даної класифікації примикають і більш конкретизовані розподіли актів по органу, що видав їх: акти парламенту, уряду, міністерства, муніципального органу тощо.

У процесі дослідження нами встановлено, що центральним і головним є підрозділ нормативних актів відповідно до їх ієрархічної структури. У цій класифікації основним критерієм віднесення нормативного акту до того або іншого вигляду є його юридична сила. Юридична сила вказує на місце акту, його значення, його верховенство або підлеглість, залежить від положення і ролі органу, що видав акт, від його конституційних повноважень і компетенції, якої він наділений за чинним законодавством. Загальній побудові системи законодавств в будь-якій державі властивий розподіл на закони і підзаконні нормативні правові акти. Воно відображає не тільки формальну сторону (верховенство закону), але і особливості змісту законів. У них містяться основоположні первинні норми, базові положення з основних питань державно-правового суспільного життя.

Класифікація нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади може здійснюватись за цілим рядом критеріїв, її результатом є розмежування актів відомств на акти рекомендовані і обов'язкові, акти колегіальних і одноособових органів та інші. Незважаючи на це, в більшості випадків основна увага приділяється класифікації, яка проводиться за формально-юридичним критерієм, тобто за видами актів, що відображає спроби вирішення давньої традиційно спірної проблеми про співвідношення законодавчо закріплених і тих різновидів актів, що застосовуються на практиці.

Підрозділ 2.2. «Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади як юридичне закріплення оптимального варіанту управлінського рішення».

В умовах здійснення політичної та економічної реформ, що відбуваються в Україні, особливо наглядно проявляється якість актів державного управління, особливо центральних органів виконавчої влади. Звідси -- необхідність постійного системного комплексного вивчення та узагальнення цієї складної, багатогранної, а інколи з протиріччями практики використання цих правових засобів управляючого впливу та управляючого діяння.

Враховуючи актуальність проблеми, запропоновано більш детально зупинитись на існуючих підходах до акту управління. Потрібно зазначити, що загальноприйнятого визначення в літературі немає. Слово «акт» та вживається у різному значенні, одне з яких - дія, поступок, інше - акт правовий (юридичний) - письмовий документ, прийнятий (виданий) органом державної влади, органом місцевого самоврядування. В свою чергу акт нормативно-правовий - це правовий акт, який приймається уповноваженим органом держави, органом місцевого самоврядування, безпосередньо народом і встановлює, змінює, конкретизує чи припиняє певну норму права. Акти нормативно-правові знаходяться між собою в ієрархічній підпорядкованості, яка і визначає їх юридичну силу. До актів нормативно-правових належать закони і підзаконні акти.

В ході дослідження автор доходить висновку, що акт нормативно-правовий відображає волю уповноваженого суб'єкта права, є обов'язковим до виконання, яке забезпечується державою, у тому числі примусовими засобами, має письмову форму закріплення. Виокремлюються специфічні правові акти, які набувають нормативно-правового значення.

Правовий акт управління - основане на законі одностороннє юридично владне волевиявлення повноважного суб'єкта виконавчої діяльності, спрямоване на встановлення адміністративно-правових форм або на виникнення, зміну і припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації завдань і функцій системи виконавчої влади.

На основі аналізу юридичної літератури під механізмом правового регулювання необхідно розуміти взяту у єдності систему правових засобів (норм права, юридичних фактів і актів застосування права, правовідносин, актів реалізації прав і обов'язків), при допомозі яких забезпечується результативне правове діяння на суспільні відносини.

Акти управління, наприклад, у сфері політики, економіки у результаті їх прийняття і застосування викликають певні правові наслідки і виникнення, зміни та припинення конкретних правовідносин. Саме в силу цієї якості зазначені правові засоби виступають як елемент (складова частина) механізму правового регулювання політичного або економічного процесу. Наприклад, якщо це процес приватизації, то служить виконанню важливої функції цього механізму - перетворенню відносин власності, створенню прошарку приватних власників та інших засад ринкових відносин.

В результаті дослідження здійсненого в цьому підрозділі, автор приходить до висновку не лише про зміст нормативно-правового акту, а й щодо його форми.

У підрозділі 2.3. «Процедура розробки та реалізації управлінських рішень - основа нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади України» автор дослідив елементи процесу розробки та прийняття управлінських рішень та визначив процедуру його оформлення.

У поняття «процедура прийняття рішення» центральними органами виконавчої влади, що відіграють важливе значення в організаційно-управлінській та адміністративній діяльності, входять такі елементи:

- що робити (кількість і якість об'єкту);

- з якими витратами (ресурси);

- як робити (за якою технологією);

- кому робити (виконавці);

- коли робити (термін);

- для кого робити (споживачі);

- де робити (місце);

- що це дає (екологічний, соціальний, економічний, технічний ефект).

Автор стверджує, що для розробки процедури прийняття рішення необхідно дати відповідь на всі ці запитання кількісно і ув'язати елементи в просторі, часі, по ресурсах та виконавцях. При цьому обов'язково необхідно врахувати вимоги та застосувати відповідні державно-правові та адміністративні методи.

В результаті проведеного дослідження дисертант пропонує виділити такі етапи та операції процесу прийняття рішення: виявлення управлінської проблеми або завдання; попередня постановка цілі; збір необхідної інформації; аналіз інформації; визначення початкових характеристик проблеми з врахуванням накладення обмежень; уточнення цілі та критерія управління, остаточне їх формулювання; обґрунтування та побудова формалізованої моделі проблемної ситуації; розробка альтернативних варіантів рішення проблеми; вибір методу рішення; економічне обґрунтування вибраного рішення; узгодження рішення з органами управління та виконавцями; остаточне оформлення і затвердження рішення; організація виконання рішення; контроль виконання рішення; стимулювання підвищення якості робіт, економії ресурсів і дотримання термінів; встановлення зворотного зв'язку з особою, яка приймає рішення, і, при необхідності, корегування цілі і завдань.

Кожний етап в свою чергу складається з ряду операцій. Таким чином, процес розробки управлінського рішення відноситься до розряду управлінських процесів.

Аналогічно виробничим процесам, на основні, допоміжні та обслуговуючі підрозділяються управлінські процеси. Тільки в цьому випадку в якості предмету діяльності виступає управлінське рішення, інформація, нормативно-технічний або управлінський документ. Якщо операція націлена на зміну будь-якого параметру діяльності, то цей процес буде основним. До обслуговуючих управлінських процесів відносяться процеси з накопичення, контролю і передачі предмету управлінської діяльності. До допоміжних управлінських процесів відносяться всі ті, що створюють нормальні умови для протікання основних та обслуговуючих процесів: виготовлення, придбання або ремонт засобів технічного оснащення тощо.

Розділ 3 «Організаційно-правові засади реалізації та оцінювання ефективності нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади України» присвячений розгляду питань удосконаленню ефективності правових актів центральних органів виконавчої влади.

Зокрема, у підрозділі 3.1. «Поняття та сутність ефективності реалізації нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади України» запропоновано ключовим чинником оцінювання продуктивності, результативності, оптимальної діяльності органів державної влади вважати ефективність. Тому досить велике коло проблем щодо якісного та кількісного оцінювання реалізації державних завдань та суспільне значущих цілей можна об'єднати в одну найбільш загальну проблему - визначення ефективності діяльності органів державної влади. У зв'язку з цим зазначену проблему вже досить тривалий час науковці та практики намагалися розв'язати.

У процесі дослідження з'ясовано, що саме поняття ефективності, завдяки властивій йому багатоаспектності, має безліч трактувань і тлумачень. Зрозуміло, що поняття ефективності або навіть новий підхід до її визначення залежатиме від цілей. Специфічні критерії ефективності державного управління соціальними процесами формулюються в діапазоні вияву загальних критеріїв державного управління. Ефективність управлінської діяльності в будь-якій галузі вимірюється відповідно до ступеня досягнення мети. В теорії адміністративного права поряд з економічною складовою поняття ефективності, тобто «відношення обсягу наданих послуг до вартості (обсягу) ресурсів, необхідних для здійснення певного обсягу послуг», часто застосовують також і технічну (або організаційну) складову, яка визначається відповідно до досягнення цілей. Технічна ефективність означає ступінь відповідності діяльності державних органів потребам, знанням і ресурсам їх клієнтів, відображає стан відповідності побудови структури організації та обраних методів і форм діяльності вимогам зовнішнього середовища.

Результати дисертаційного дослідження свідчать, що оцінка ефективності прийняття нормативно-правових актів допомагає налагодити звітність. Вищі посадові особи центральних органів виконавчої влади можуть використовувати оцінку діяльності для вдосконалення розподілу ресурсів; вдосконалення системи аналізу, планування діяльності підпорядкованих структурних підрозділів та їх взаємодії між собою, розробки пропозицій для підвищення продуктивності працівників державних служб.

На думку дисертанта, система оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади має бути науково обґрунтована і враховувати світовий досвід оцінки діяльності органів державного управління. Крім цього, вона має бути оптимальною і відповідати завданням, поставленим самою метою оцінювання.

Сучасний синергетичний підхід дозволив дисертантові визначити також і додаткові умови щодо ефективності: необхідність відмови від штучного нав'язування напрямів розвитку складно організованих систем; актуалізація «чутливості» до зовнішнього середовища; визначення ефективності управлінської діяльності не тільки через аналіз кількості витрачених ресурсів, а й за допомогою дослідження якісного розподілу управлінської дії (конфігурації адміністративної дії); визнання множинності потенційних сценаріїв розвитку складно організованих систем (принципово важливо для ефективного управління враховувати максимальну кількість таких сценаріїв або моделей).

Підрозділ 3.2. «Сучасний стан оцінювання ефективності вибору оптимального варіанту нормативно-правового акту та шляхи його вдосконалення».

Адміністративна реформа в Україні довела, що у сфері державного управління ключовим чинником для визначення та оцінювання діяльності вважається її ефективність. Ця проблема охоплює не лише визначення основних критеріїв і показників оцінювання діяльності державних органів, але й необхідність розробки ефективної методики такої оцінки. Не випадково, що у 60-90-х роках XX ст. країни з різною політичною орієнтацією почали реформування систем державного управління саме зі шляху визначення його ефективності.

На сучасному етапі розвитку українського суспільства оцінювання результатів діяльності центральних органів виконавчої влади також здійснюється через ефективність. Однак складність цієї проблеми зумовлена, по-перше, відсутністю у державному секторі єдиного показника результатів, яким у приватному секторі є прибуток і, по-друге, українське суспільство отримало сформовану систему центральних органів виконавчої влади, а реформування такої великої системи є складним, багатоетапним, різноплановим заходом і вимагає багато зусиль і часу. Не менш очевидною є обставина, що цей процес передбачає конкретизацію цілей і завдань центральних органів виконавчої влади, їх функцій, вдосконалення діючої або створення нових організаційних ланок у структурній побудові системи державного управління.

Крім того, саме поняття ефективності, завдяки властивій йому багатоаспектності, потребує єдиного тлумачення з чітким колом принципів щодо визначення критеріїв і показників, які дозволяють об'єктивно оцінювати діяльність центральних органів виконавчої влади. Безумовно, оцінювання ефективності залежатиме від цілей, для яких проводиться аналіз, а також методів його проведення.

Під час зміни однієї домінуючої наукової парадигми на іншу поняття ефективності також змінювалося, поступово набуваючи все більш об'ємного та досконалого тлумачення, що було особливо помітно у процесі зміни методологічних підходів до дослідження теорії організації й державного управління.

На підставі здійсненого дослідження автор робить висновки, що оцінювання ефективності державного управління є самостійною проблемою для теорії адміністративно-державного управління, яка у своєму розвитку пройшла три типи системних моделей, що відповідали вимогам: «класичної школи»; кібернетичного підходу; синергетичного підходу. Нині світова практика пропонує аналітичну методику оцінки ефективності діяльності державних служб, що отримала назву «функціональний огляд» (functional review).

У зв'язку з цим дисертантом запропоновано новітні підходи до розробки сучасної методики оцінювання діяльності центральних органів виконавчої влади, які мали б відносно самостійні блоки, складені з системи критеріїв і показників у кількісному та якісному вигляді, та характеризували: рівень лідерської підготовки керівного складу, його можливості для здійснення діяльності, спрямованої на досягнення основних завдань центральних органів виконавчої влади України; відповідність визначеної стратегії встановленим цілям центральних органів виконавчої влади; результати практичної діяльності центральних органів виконавчої влади; економічну ефективність; ефективність діяльності центральних органів виконавчої влади через зовнішні чинники, тобто оцінювання діяльності державних органів місцевим населенням; ефективність інформаційного супроводження службової діяльності.

Підрозділ 3.3. «Судовий контроль за нормативно-правовими актами на сучасному етапі становлення української держави» присвячений поглибленому аналізу саме судового контролю за законністю нормативно-правових актів, як формі забезпечення їх реалізації.

Дисертант стверджує, що судовий контроль за нормативно-правовими актами є одним з елементів механізму реалізації функцій судової влади в правовій державі, дії її на інші гілки державної влади - законодавчу і виконавчу. Перевірка судами нормативно-правових актів служить важливим інструментом стримувань і противаг в механізмі розподілу влад. Судовий контроль за нормативно-правовими актами є ефективним засобом «заборони» органів законодавчої влади від спроб видання «неправових» законів, що порушують баланс влади в державі і т.д. З іншого боку, контроль суду за нормативно-правовими актами органів виконавчої влади дозволяє усунути їх від незаконної нормотворчості, яка здійснюється з перевищенням їх повноважень.

Судовий контроль є вельми ефективною формою вирішення протиріч (колізій) в нормативно-правовій системі держави. Проводячи перевірку нормативно-правових актів, суд виявляє наявність або відсутність колізій між правовими актами різної юридичної сили. Встановивши наявність такої колізії, суд вирішує її, припиняючи дію конкретного нормативно-правового акту або долає колізію в межах конкретної справи, відмовляючись застосувати незаконний нормативно-правовий акт.

Судова форма вирішення або подолання колізій нормативно-правових актів є мобільною і вельми оперативною. Для неї характерна наявність спеціальних процесуальних гарантій, направлених на об'єктивне і неупереджене вирішення правового спору. Тому, зважаючи на складність і багатошаровість української нормативно-правової системи, в якій існує три рівні нормативно-правових актів (законодавчий, відомчий і муніципальний), а також враховуючи недостатньо чітке розмежування нормотворчих повноважень між різними владними структурами, можна зробити однозначний висновок про об'єктивну необхідність і ефективність застосування судової форми вирішення або подолання правових колізій. Наявність судового способу вирішення (подолання) правових колізій дозволяє достатньо швидко і ефективно нейтралізувати дію незаконних нормативно-правових актів, що, поза сумнівом, є чинником, що сприяє забезпеченню законності і правопорядку в державі.

В результаті дослідження автор стверджує, що судовий контроль за нормативно-правовими актами є одним із способів реалізації правозахисної функції влади.



ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у формулюванні рекомендації щодо наукового і практичного застосування організаційно-правових заходів забезпечення реалізації нормативно-правових актів центральним органом виконавчої влади для зміцнення законності та укріплення правової держави.

Одним з ключових процесів, що вивчаються з різних юридичних сторін, є розробка, прийняття і реалізація нормативно-правового акту. При цьому важливим моментом прийняття нормативно-правового акту виступає процес його закріплення через норми адміністративного права.

Нормативно-правові акти виступають однією з центральних складових процесу управління центральних органів державної влади. Ефективність прийняття і реалізації нормативно-правових актів переважною мірою визначає ефективність функціонування керівництва, яке їх приймало. Це давало можливість розглядати нормативно-правові акти як багатогранний організаційний акт, як один з основних етапів процесу управління, як інтелектуальне завдання, як процес легалізації дії, що здійснює цілеспрямований вплив на всі елементи системи чи підсистеми.

На основі аналізу різних наукових джерел в дисертації стверджується, що соціальне управління - це інформаційне явище, до методів реалізації якого відносяться методи вироблення інформації, її розповсюдження серед людей (спілкування), оцінки діяльності (матеріальні і словесні).

Ефективність центральних органів виконавчої влади доцільно визначати через інтеграційну оцінку чотирьох найбільш соціально важливих видів ефективності:

– по-перше, економічну ефективність, як ступінь досягнення загальних цілей відповідної групи працівників шляхом реалізації визначених завдань з найменшими витратами;

– по-друге, внутрішньовідомчу ефективність, як ступінь реалізації очікувань, потреб та інтересів працівників з урахуванням їх різноманіття і комплексності;

– по-третє, соціальна ефективність, як ступінь забезпечення реалізації - нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, які направлені на задоволення соціально-економічних очікувань, потреб та інтересів громадян;

– по-четверте, ефективність праці - результативність трудової діяльності персоналу, що виражається в досягненні найбільшого ефекту при мінімальних затратах праці.

На відміну від економічної ефективності виробництва, вимірюваної відношенням результату до витрат усієї праці, поняття «ефективність праці» як один з основних показників ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади, має водночас ширші межі й виявляється у зростанні продуктивності праці працівників невиробничої сфери при поліпшенні якості послуг, що надаються населенню.

Результати дисертаційного дослідження свідчать, що оцінка ефективності прийняття нормативно-правових актів допомагає налагодити звітність:

- центральних органів виконавчої влади перед громадянами;

- різних державних організацій, що надають послуги різним категоріям громадян, перед Кабінетом Міністрів України;

- керівників середньої ланки і фахівців перед виборними органами або колегіальними органами управління різних структурних підрозділів центральних органів влади, що призначаються;

- для більш якісного обґрунтування діяльності центральних органів виконавчої влади перед контролюючими органами;

- організацій, що надають послуги з контрактів або грантів (державних і приватних, комерційних і неприбуткових організацій);

- іншими особами зацікавленими в діяльності (зокрема фінансової) цих суб'єктів управління.

Автором запропонована кваліфікаційна система оцінювання діяльності центральних органів виконавчої влади, яка має ґрунтуватися на трьох найбільш виражених групах критеріїв: по-перше, акредитаційні критерії стадії створення центрального органу виконавчої влади, за допомогою яких можна визначити, чи відповідає зазначений державний орган визначеним вимогам, тобто чи має він достатньо кваліфікований штат працівників з мінімально необхідною і достатньою кількістю управлінського персоналу, достатню кількість технічних засобів тощо; по-друге, оперативні критерії оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади, які б уможливлювали відслідковування ефективності їх діяльності в часі (щомісячно, щоквартально, щорічно тощо), і останнє - інспекторські критерії оцінки центральних органів виконавчої влади на стадії інспектування чи контрольних перевірок, або коли оперативні критерії оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади свідчать, що відбуваються негативні процеси в їх діяльності й необхідно визначити причини та прийняти відповідні нормативно-правові акти для їх усунення.

У процесі дисертаційного дослідження дисертантом встановлено, що результати оцінки реалізації нормативно-правового акту виражаються:

а) кількісними показниками, що визначають кількісне співвідношення між реальним і еталонним значеннями відповідних елементів результативності;

б) ранговими оцінками, що визначають місце кожного органу серед інших за умови можливості порівняння умов діяльності;

в) якісними оцінками, що характеризують належність до тієї або іншої групи (класу, категорії) з приблизно однаковими значеннями відповідних кількісних показників.

До параметрів якості нормативно-правовий актів, за твердженням автора, відносяться:

- показник ентропії, тобто кількісної неврегульованості проблеми. Якщо проблема формулюється тільки якісно, без кількісних показників, то показник ентропії наближається до нуля. Якщо всі показники проблеми виражені кількісно, показник ентропії наближається до одиниці;

- ступінь ризику інвестицій;

- вірогідність реалізації рішення за показниками якості, витрат і термінів;

- ступінь адекватності (або ступінь точності прогнозу, коефіцієнт апроксимації) теоретичної моделі фактичним даним, на підставі яких вона була розроблена.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ширшикова Р.М. Оцінювання ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади України / Р.М. Ширшикова // Актуальні проблеми конституційного права та державотворення : зб. наук. праць. Ч. 2. - Хмельницький : Видавництво Хмельницького ун-ту управління та права. - 2008. - С. 206-208.

2. Ширшикова Р.М. Класифікація управлінських рішень центральних органів виконавчої влади / Р.М. Ширшикова // Юридична Україна. - 2007. - № 4(52). - С. 51-56.

3. Ширшикова Р.М. До питання про ознаки управлінського рішення, що приймаються центральними органами державної влади / Р.М. Ширшикова // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. - Випуск 36. - С. 271-277.

4. Ширшикова Р.М. Організаційно-правові проблеми впровадження пенсійної реформи / Р.М. Ширшикова // Актуальні питання реформування правової системи України : зб. наук. ст. за матеріалами ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Луцьк, 2-3 червня 2006р.) : Т. 2 / Уклад. Т. Д. Климчук, І. М. Якушев. - Луцьк : РВВ «Вежа» Волин. держ. ун-ту ім. Лесі Українки. 2006. - С. 106-112.

5. Ширшикова Р.М. Акти державного управління в Україні як важливий механізм правового регулювання / Р.М. Ширшикова // Актуальні питання реформування правової системи України : зб. наук. ст. за матеріалами ІV Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Луцьк, 1-2 червня 2007 р.) : Т.1 / Уклад. Т. Д. Климчук, І. М. Якушев. - Луцьк : РВВ «Вежа» Волин. держ. ун-ту ім. Лесі Українки. 2007. - С. 345-348.

6. Ширшикова Р.М. Питання ефективності рішень в діяльності центральних органів виконавчої влади України / Р.М. Ширшикова // Актуальні питання реформування правової системи України : зб. наук. ст. за матеріалами V Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Луцьк, 30-31 травня 2008 р.) / Уклад. Т. Д. Климчук, І. М. Якушев. - Луцьк : РВВ «Вежа» Волин. держ. ун-ту ім. Лесі Українки. 2008. - С. 217-218.

7. Ширшикова Р.М. Уповноважений з прав людини - гарант прав людини у правоохоронній діяльності / Р.М. Ширшикова // Право і суспільство. - 2010. - № 2. - С. 59-64.

8. Ширшикова Р.М. Управлінське рішення - важливий елемент адміністративних процедур у діяльності органів державного управління та громадських організацій // Громадські організації та органи державного управління: питання взаємовідносин : [монографія] / за заг. ред. Нижник Н. Р. та Олуйко В. М. - Хмельницький: Вид-во ХУУП. - С. 160-168.

9. Ширшикова Р.М. Управлінське рішення та правові акти центральних органів виконавчої влади - важливі чинники підвищення ефективності публічної влади та управління // Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації : [монографія] / за зг. ред. д.ю.н., член-кореспондента АПрН України, проф. Нижник Н. Р. - К.: Технодрук. - 2008. - С. 418-424.

Размещено на Allbest.ru

...