Правові основи здійснення управління місцевими фінансами України

Актуальність теми. Задля нормального функціонування органів місцевого самоврядування, здійснення покладених на них завдань і функцій, а також ефективного надання публічних послуг населенню, вказані органи потребують належної фінансової бази. Йдеться, перш за все, про місцеві фінанси, які є економічною та водночас фінансово-правовою категорією. Нині належне правове регулювання фінансових відносин на місцевому рівні, а також управління місцевими фінансами є важливим інструментом вирішення фінансово-економічних завдань, які стоять перед органами місцевого самоврядування. У результаті кардинальних змін, що відбулися у фінансовому законодавстві України в цілому, та у бюджетному, зокрема, особливої актуальності набуло питання забезпечення належного рівня управління та контролю у сфері місцевих фінансів, а також його правового регулювання, казначейського забезпечення обслуговування бюджетних коштів тощо.

Теоретичною базою дисертації є наукові праці таких вітчизняних фахівців у галузі фінансового права, як: Я.В. Билінін, Н. В. Воротіна, Л. К. Воронова, Н. Л. Губерська, О. Б. Заверуха, Н. К. Ісаєва, С. Т. Кадькаленко, А. А. Коваленко, М. П. Кучерявенко, О. О. Майданник, О. А. Музика-Стефанчук, А. А. Нечай, Л. О. Нікітіна, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківський, Н. Ю. Пришва, В.В. Руденко, Л. А. Савченко, Н. В. Сидорова, Р. А. Усенко, Л. К. Царьова. Використані також наукові напрацювання російських вчених, зокрема: О. М. Горбунової, О. Ю. Грачової, А. А. Жданова, С. В. Запольського, М. В. Карасьової, А. Кебі, Т. В. Конюхової, Ю. О. Крохіної, І. Г. Кутафіної, М. І. Піскотіна, Ю. А. Ровінського, Г. А. Тосуняна, Н. І. Хімічевої, О. І. Худякова, С. Д. Ципкіна, В. А. Шавріна.

Оскільки дисертаційне дослідження має комплексний характер, тому в ньому розглядається управлінський аспект у певній сфері, звертаючись до праць з теорії держави та права, конституційного та адміністративного права і використовуються роботи В. Б. Аверьянова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяка, Т. О. Карабін, В. К. Колпакова, Д. М. Лук'янця, О. П. Рябченко, А. О. Селіванова, Ю. А. Тихомирова, В. М. Шаповала та інших. Не залишилися поза уваги також праці вчених-економістів, які займаються питаннями місцевих фінансів.

Актуальність обраної теми посилюється у зв'язку із прагненням нашої держави вступити до ЄС, а також із реформуванням фінансової системи України в цілому, із прийняттям нового Бюджетного кодексу України, який набуде чинності з 1 січня 2011 р., та із світовою фінансовою кризою 2008 року, що триває і нині.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, обраний напрям дисертаційної роботи є складовою частиною п. 5.2-5.4 Плану проведення науково-дослідних і науково-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2009 р., а також відповідає положенням Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р.

Тему дисертації затверджено вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 28 травня 2009 р. (протокол № 5).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є наукове розроблення та вирішення основних питань правового регулювання управління місцевими фінансами в Україні, методів управління, контролю, виокремлення напрямків їх вирішення та формування на цій основі пропозицій щодо вдосконалення чинного фінансового, бюджетного та податкового законодавства України, а також практики його застосування. Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на:

розкриття змісту поняття «місцеві фінанси» і відмежування його від суміжних фінансово-правових категорій;

формулювання поняття «управління місцевими фінансами» у контексті його правового регулювання;

з'ясування проблем законодавчої регламентації методів здійснення управління місцевими фінансами;

з'ясування напрямків модернізації системи управління місцевими фінансами;

дослідження правових основ, завдань та напрямків вдосконалення контролю у сфері управління місцевими фінансами;

дослідження системи органів, які здійснюють управління місцевими фінансами в Україні;

розробку пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання управління місцевими фінансами.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення управління місцевими фінансами.

Предметом дослідження є правові основи здійснення управління у сфері місцевих фінансів України.

До методів дослідження, що використовувалися у процесі роботи над дисертацією, належать, зокрема, такі: історико-правовий - застосовувався при дослідженні деяких аспектів розвитку науки про місцеві фінанси та про управління в їх сфері (підрозділи 1.1, 2.3); системно-структурний - за його допомогою проаналізовано основні правові та організаційні засади регулювання відносин, які виникають у процесі здійснення управління місцевими фінансами (підрозділи 1.2, 1.3); порівняльно-правовий - використовувався при аналізі законодавства та наукових досліджень окремих аспектів управління місцевими фінансами в зарубіжних країнах (підрозділ 1.3); формально-догматичний - використовувався для здійснення доктринального тлумачення правових норм і нормативно-правових термінів (підрозділи 2.2, 2.3 та інші); статистичний - застосовувався з метою визначення якості та результатів діяльності органів управління місцевими фінансами (підрозділ 2.1).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», інші закони, підзаконні нормативно-правові акти, а також Європейська хартія місцевого самоврядування.

Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані і матеріали Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Рахункової палати та інших спеціальних фінансово-кредитних органів та установ, а також узагальнення результатів анкетування громадян, проведеного серед 310 респондентів віком від 18 років, стосовно їх обізнаності та участі у бюджетному процесі на місцях.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням правового регулювання управління у сфері місцевих фінансів, що здійснене у вітчизняній доктрині вперше. На підставі результатів дослідження особисто сформульовані та обґрунтовані наукові положення, висновки та пропозиції, які виносяться на захист:

вперше:

– запропоноване визначення поняття «управління місцевими фінансами» як фінансово-правової категорії - це регламентований нормами права впорядкований вплив владних суб'єктів фінансових правовідносин на інших суб'єктів у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання, контролю та звітності про виконання місцевих бюджетів та інших місцевих фондів коштів, фінансових планів і програм;

– комплексно досліджено генезис, сучасний стан і перспективи розвитку правового регулювання здійснення управління у сфері місцевих фінансів, що, у свою чергу, дає можливість сформулювати загальне бачення проблем управління місцевими фінансами взагалі та визначити шляхи їх подолання;

– обґрунтовано пропозиції щодо необхідності удосконалення нормативно-правової бази управління місцевими фінансами, а саме: 1) щодо проголошення Верховною Радою України реформи управління в сфері місцевих фінансів; 2) щодо затвердження Кабінетом Міністрів України Програми реформування системи управління місцевими фінансами України, яка визначатиме індикатори (критерії) та показники, що характеризують якість управління місцевими фінансами та платоспроможність органів місцевого самоврядування; розроблення і затвердження положення (або правил, концепції) про фінансовий менеджмент у розпорядниках бюджетних коштів;

удосконалено:

– систему принципів здійснення управління місцевими фінансами, до якої відносять: самостійність; державну фінансову підтримку; економічність і раціональність; відкритість, гласність і прозорість, а також принципів ефективності та відповідальність в управлінні публічними фінансами;

– систему методів здійснення управління місцевими фінансами, основоположними з яких визначено: 1) фінансове планування та прогнозування; 2) оперативне управління; 3) стимулювання; 4) фінансовий контроль;

дістало подальшого розвитку:

– обґрунтування необхідності запровадження середньо- і довгострокового фінансового планування та впровадження програмно-цільового методу формування та виконання бюджетів;

– додаткові аргументи щодо розробки та затвердження методичних рекомендацій щодо здійснення внутрішнього контролю суб'єктами управління місцевими фінансами.

Сформульовано та обґрунтовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, що відображено у проектах відповідних нормативно-правових актах, поданих у додатках. Також обґрунтовано аргументи на користь прийняття Закону «Про місцеві фінанси в Україні».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - для подальших досліджень фінансово-правових проблем управління місцевими фінансами, перспектив розвитку законодавства в цій сфері та практики його застосування;

- правотворчості - для вдосконалення діючих та прийняття нових нормативно-правових актів щодо управління місцевими фінансами (Лист до Верховної Ради України від 21.05.2010 р.);

- правозастосовчій діяльності - для удосконалення діяльності уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування у процесі управління місцевими фінансами України (акт впровадження від 05.02.2010 р.; акт впровадження від 09.02.2010 р.);

- навчальному процесі результати дослідження використовуються при викладанні навчальних дисциплін «Фінансове право України», «Адміністративне право України» у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ (акт впровадження від 04.06.2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Одержані здобувачем у процесі дослідження висновки, узагальнення і пропозиції доповідалися на засіданнях кафедр адміністративного права та адміністративного процесу і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, а також оприлюднювалися на 10 міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Правоосвітницька діяльність юридичних клінік на базі вищих навчальних закладів» (м. Дніпропетровськ, 24 квітня 2009 р.), «Система фінансового права» (м. Одеса, 27 - 28 травня 2009 р.), «Імперативи розвитку України в умовах глобалізації» (м. Чернігів, 12-13 червня 2009 р.), «Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права» (м. Ірпінь, 1 жовтня - 1 листопада 2009 р.), «Розвиток цивільного законодавства: посткодифікаційний період» (м. Київ, 8-9 жовтня 2009 р.), «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13-14 листопада 2009 р.), «Проблеми та перспективи розвитку вітчизняного права» в рамках IV наукових читань, присвячених пам'яті В.М. Корецького (м. Дніпропетровськ, 19-20 листопада 2009 р.), «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України в період економічної кризи» (м. Донецьк, 20 листопада 2009 р.), «Актуальні напрямки вдосконалення фінансово-економічної політики на сучасному етапі» (м. Чернігів, 17-18 лютого 2010 р.), «Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення» (м. Суми, 4-5 червня 2010 р.).

Публікація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертації викладено у п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук, та семи тезах доповідей.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, двох розділів, 7 підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи - 215 сторінок, у тому числі 173 сторінки основного тексту, додатків на 12 сторінках, список використаних джерел на 30 сторінках (303 найменування).

Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються ступінь її наукової розробки, об'єкт, предмет, мета, завдання і методи дослідження, формулюються основні положення роботи, що виносяться на захист, а також вказується апробація, опублікування, практичне значення одержаних результатів.

Розділ 1. «Загальнотеоретичні основи здійснення управління місцевими фінансами в Україні» присвячений огляду фінансово-правових питань щодо поняття місцевих фінансів, поняття і змісту управління місцевими фінансами в Україні, а також стосовно принципів управління місцевими фінансами в Україні.

У підрозділі 1.1. «Поняття місцевих фінансів: правовий аспект» досліджується історія походження поняття «місцеві фінанси», сучасне його трактування у фінансово-правовій доктрині. Аналізується модельний Закон «Про загальні принципи організації місцевих фінансів», прийнятий на 12 пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД (постанова № 12-10 від 8 грудня 1998 р.), відповідно до ст. 1 якого місцеві фінанси визначаються як сукупність грошових коштів, що формуються та використовуються для вирішення питань місцевого значення. Наведене визначення викликає декілька зауважень. Так, потребує уточнення поняття та склад грошових коштів, не з'ясованим залишається те, що саме належить до питань місцевого значення.

Підтримана наукова позиція, відповідно до якої місцеві фінанси разом із державними фінансами охоплюються єдиним поняттям «публічні фінанси», виокремлено та проаналізовано його ознаки.

Здійснено аналіз різних наукових підходів щодо визначення поняття «місцеві фінанси» та зроблено наступні висновки: 1) нині очевидною є неоднозначність у розумінні аналізованого поняття, що призводить до інколи хибного розуміння інших фінансових категорій; 2) деякі вчені наголошують на тотожності (синонімічності) таких понять, як «муніципальні (комунальні) фінанси», «фінанси територіальної громади», «фінанси комун», «фінанси общин», «фінанси муніципального утворення», «фінанси штату», «фінанси міста», «місцеві фінанси»; 3) деякі науковці виступають проти такого бачення, оскільки лише окремі поняття можна вважати синонімами місцевих фінансів, деякі з них є їх видами. Для удосконалення нормативно-правового регулювання управління місцевими фінансами обґрунтовано доцільність прийняття Закону «Про місцеві фінанси в Україні».

У підрозділі 1.2. «Поняття і зміст управління місцевими фінансами в Україні» розглянуті наукові підходи щодо поняття і змісту управління місцевими фінансами, на основі чого зроблено та обґрунтовано висновок, що управління місцевими фінансами може входити до предмету адміністративного та фінансового права.

Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері фінансів підпадає під предмет фінансово-правового регулювання, управління фінансами є також діяльністю цих органів. Отже, управління місцевими фінансами також слід (і потрібно) розглядати крізь призму фінансового права.

Наголошується на тому, що в умовах глобалізації економіки наявність ефективної системи управління публічними фінансами має не аби яке фундаментальне значення для забезпечення стабільності національної бюджетної системи, а також загальної фінансової безпеки та стійкого економічного зростання кожної країни. При цьому вона також займає провідне місце в системі державного управління. Принципи і механізми, що лежать в її основі, є, з одного боку, фактором соціально-економічного розвитку країни, з іншого, - ефективним інструментом державного регулювання. Про це йдеться, зокрема, у Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р.

Метою управління місцевими фінансами є досягнення фінансової стабільності та створення належного рівня фінансової незалежності регіону, що, у свою чергу, проявляється у збалансованості місцевих бюджетів, відсутності місцевого боргу, забезпечення місцевих потреб населення.

Для процесу управління місцевими фінансами характерні такі стадії, які, власне, і складають його зміст: 1) постановка завдань (тобто визначається, для чого потрібні кошти і які саме); 2) виконання поставлених завдань з метою досягнення певного результату (використання місцевих фінансів, фінансування бюджетних видатків); 3) отримання інформації про досягнутий результат та його оцінка (йдеться, наприклад, про звітність про виконання бюджетів); 4) прийняття рішень та визначення нових завдань (це яскраво проявляється у програмно-цільовому методі, коли за відповідними результатами по кожній програмі, що профінансована, приймається відповідне рішення).

Розглядаються прояви управління при програмно-цільовому методі формування бюджету. Також визначено, що управління місцевими фінансами передбачає три основних напрямки: 1) управління доходами (виконання бюджету за доходами в розрізі статей доходів; уточнення обсягів доходів місцевого бюджету); 2) управління видатками (виконання бюджету за видатками в розрізі статей видатків; уточнення обсягів видатків місцевого бюджету тощо); 3) управління боргом.

Констатується, що нині практично відсутня правова основа визначення якості управління місцевими фінансами, так само, як і відсутні індикатори (критерії) та показники, що характеризують якість управління місцевими фінансами та платоспроможність органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. «Правовий зміст спеціальних принципів здійснення управління місцевими фінансами в Україні» визначаються та аналізуються дані принципи крізь призму їх правового регулювання. Здійснюється їх поділ на загальні та спеціальні, відповідно до критерію поділу принципів державного управління взагалі (законність, публічність тощо). Зважаючи на достатнє наукове висвітлення першої групи принципів, у дисертації визначено за доцільне розглянути лише спеціальні принципи.

Ґрунтовне висвітлення отримали такі основні принципи здійснення управління місцевими фінансами: самостійність; державна фінансова підтримка; економічність і раціональність; відкритість, гласність і прозорість. Дані принципи випливають зі ст. 140 Конституції України, ст. 7 Бюджетного кодексу України, ст. 9 Європейської Хартії про місцеве самоврядування, у відповідних нормах Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

У контексті дослідження розкриваються принципи модернізації системи управління державними фінансами, викладеними у Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, на снові яких сформульовані принципи модернізації системи управління безпосередньо місцевими фінансами.

Проблемою залишається участь громадськості у здійсненні управління місцевими фінансами, що, у свою чергу, впливає на дотримання інших принципів здійснення управління. На підставі анкетування, проведеного серед 310 респондентів, констатується, що лише третина з числа опитаних цікавиться процесом прийняття бюджету відповідного регіону. Пояснюється це тим, що для загального доступу викладено недостатньо інформації. Також участь громадськості в бюджетному процесі та в управлінні місцевими фінансами респонденти вважають лише формальністю, яка ніякого значення на практиці не має. Очевидно, що навіть не всі розпорядники бюджетних коштів цікавляться тим, скільки з бюджету виділяється коштів на фінансування тієї галузі, в якій вони працюють. Майже 80% респондентів визначили рівень фінансування сфери їхніх робочих інтересів як незадовільний, 20% (сюди включені також респонденти з числа безробітних і пенсіонерів) - як недостатньо добрий. У зв'язку із цим слід запровадити щорічне звітування у засобах масової інформації про стан управління місцевими фінансами, про контрольні заходи, які відбулись, та їх наслідки.

Детального аналізу зазнали принципи, що характеризують ефективність та відповідальність в управлінні місцевими фінансами, а саме: фінансова (податково-бюджетна) прозорість; стабільність і довгострокова стійкість бюджетів; ефективна та справедлива система міжбюджетних відносин; консолідація бюджету та бюджетного процесу; середньострокове фінансове плануванням; бюджетування, орієнтоване на результати; ефектний фінансовий контроль і моніторинг. Більшість із запропонованих принципів має своє законодавче підґрунтя. Залишається лише дотримуватися законодавства і тоді процес буде дійсно ефективним.

Розділ 2. «Організаційно-правові основи здійснення управління місцевими фінансами в Україні» присвячений дослідженню правового статусу органів, які безпосередньо забезпечують здійснення управління місцевими фінансами, методам здійснення управління місцевими фінансами, контролю у цій сфері, а також напрямкам вдосконалення організаційних і правових основ здійснення управління місцевими фінансами в нашій державі.

У підрозділі 2.1. «Органи, що здійснюють управління місцевими фінансами: поняття, види, повноваження» вказується на те, що управління місцевими фінансами здійснюється у встановленому порядку органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Належним чином організована на налагоджена система органів, які забезпечують управління місцевими фінансами має значення для ефективного та правильного використання цих коштів. Безпосередній ефект управління місцевими фінансами залежить від того, як організована робота всіх суб'єктів управління, як здійснюється їх співпраця.

Визначено, що саме фінансовий апарат є сукупністю всіх організаційних структур, які здійснюють управління місцевими фінансами.

Наведено поділ суб'єктів здійснення управління місцевими фінансами на групи за такими критеріями: 1) залежно від території, на яку поширюються повноваження: органи державної влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рахункова палата, Державне казначейство України, органи державної податкової служби та органи державної контроль-ревізійної служби); органи місцевого самоврядування; 2) залежно від виду компетенції: органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві ради); спеціалізовані органи, установи та підрозділи (Міністерство фінансів України, Рахункова палата, Державне казначейство України, органи державної податкової служби та органи державної контроль-ревізійної служби, фінансові відділи та управління місцевих рад і місцевих державних адміністрацій); 3) залежно від способу набуття суб'єктом повноважень у сфері управління місцевими фінансами: обрані населенням органи (Верховна Рада України, місцеві ради); сформовані та призначені на посади (це ті ж самі спеціалізовані органи, установи та підрозділи, які перелічені вище); 4) залежно від сфери управління: органи, які забезпечують рух місцевих фінансів; органи, які контролюють рух місцевих фінансів. За цим критерієм всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування одночасно є такими, що забезпечують та контролюють рух місцевих фінансів; 5) залежно від виду чи методу управління місцевими фінансами: органи, які здійснюють стратегічне (загальне) управління місцевими фінансами (наприклад, Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Державне казначейство); органи, які здійснюють оперативне управління місцевими фінансами (наприклад, місцеві фінансові органи, фінансові служби на підприємствах комунальної форми власності).

Суб'єктами здійснення управління місцевими фінансами є суб'єкти бюджетного процесу на місцевому рівні, а саме: місцевий фінансовий орган, територіальний орган Державного казначейства України, головних розпорядників бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів, інші органи або посадових осіб, які наділені бюджетними повноваженнями, одержувачів коштів місцевого бюджету, комунальні підприємства.

За даними Державного казначейства, Міністерства фінансів, Контрольно-ревізійного управління, прокуратури та Служби безпеки України щороку зростають кількість та розміри порушень у бюджетній сфері з вини відповідних місцевих органів влади. Приміром, в Цюрупинському районі Херсонської області за І півріччя 2009 р. внаслідок прийняття неефективних управлінських рішень виявлені втрати бюджету на суму більш ніж 4 млн грн. У м. Мукачево Закарпатської області за результатати ревізії за період з 1 січня 2009 по 31 травня 2010 р. встановлено ряд порушень фінансової дисципліни, зокрема: факти недоотримання фінансових ресурсів (на суму 39,9 тис. грн.); операції, проведені з порушенням чинного законодавства, що призвели до втрат (у розмірі 667,6 тис. грн ); втрати та непродуктивні витрати внаслідок неефективних управлінських рішень (на суму 328 тис. грн). Лише за три місяці 2010 р. у Полтавській області порушено 15 кримінальних справ про злочини, пов'язані з незаконним використанням бюджетних коштів. Щороку кількість таких справ збільшується. Отже, необхідно більше уваги приділяти контролю, зокрема, за рішеннями з питань бюджету та фінансів, які приймаються відповідними органами.

Підрозділ 2.2. «Методи здійснення управління місцевими фінансами» присвячений дослідженню методів: фінансового планування та прогнозування; оперативного управління; стимулювання; фінансового контролю.

Фінансове планування та прогнозування нерозривно пов'язаний із управлінням і є одним із найважливіших, оскільки від нього залежить весь процес організації управління фінансами на місцевому рівні. Планування є складним процесом розроблення та прийняття різнохарактерних цільових установок, процесом визначенням шляхів найефективнішого досягнення поставлених цілей. Стосовно суб'єктного складу, то у відносинах фінансового планування активну участь приймають майже всі владні органи. Найбільший тягар цього покладається на Міністерство фінансів України. Також на рівні держави до цього процесу долучаються Державне казначейство України, Рахункова палата, органи державної податкової служби України та інші спеціалізовані органи, їх територіальні відділення, а також Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих державних адміністрацій, органи місцевого самоврядування. Загальне керівництво фінансовим плануванням покладається на Кабінет Міністрів України. Визначено, що публічне фінансове планування є невід'ємною складовою, перш за все, бюджетного процесу.

Оперативне управління ґрунтується переважно на показниках звітності. Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Державним казначейством України. Оперативне управління місцевими фінансами здійснюється щодня у ході виконання місцевих бюджетів за доходами та видатками.

У сфері управління місцевими фінансами стимулювання забезпечується шляхом надання податкових пільг, пільгового кредитування тощо. Правову основу цього методу складає, зокрема, ст. 3 Закону від 25 червня 1991 р. у редакції Закону від 18 лютого 1997 р. «Про систему оподаткування».

Контроль як самостійний метод управління детально розглядається в наступному підрозділі дисертації, зважаючи на його масштабність та особливе значення у процесі управління місцевими фінансами.

У підрозділі 2.3. «Правові основи контролю у сфері управління місцевими фінансами» досліджуються таке важливе питання, як контроль у сфері місцевих фінансів.

Контроль має забезпечувати належне (тобто законне, економічне, ефективне, результативне та прозоре) управління місцевими фінансами. Визначено, що на сьогодні система контролю в сфері місцевих фінансів України та здійснення управління ними ще не має достатнього правового, наукового, інформаційно-технічного та кадрового забезпечення в частині впровадження в практику сучасного вітчизняного та зарубіжного досвіду, розроблення та реалізації новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів та підвищенні їх кваліфікації. Окреслено сфери реалізації контролю у галузі здійснення управління місцевими фінансами: за надходженням коштів до місцевих бюджетів; за витрачанням коштів з місцевих бюджетів; контроль за формуванням та використанням коштів інших місцевих фондів коштів; у сфері міжбюджетних відносин і трансфертів; контроль ефективності використання об'єктів комунальної власності; за обігом бюджетних та інших місцевих фінансів у банках та інших фінансово-кредитних установах; за ефективністю надання та законністю використання податкових пільг; попередження зловживань у фінансовій сфері на державному місцевому рівні.

Здійснено класифікацію контролю у сфері здійснення управління місцевими фінансами на: попередній контроль (передує прийняттю управлінського рішення чи здійсненню фінансово-господарської операції); поточний контроль (здійснюється в процесі виконання управлінського рішення чи проведення фінансово-господарської операції); подальший контроль (здійснюється після виконання управлінського рішення чи фінансово-господарської операції). На кожній із цих стадії відбуваються різні контрольні заходи, але всі вони тісно взаємопов'язані.

У підрозділі 2.4. «Вдосконалення організаційних і правових основ здійснення управління місцевими фінансами в Україні» досліджуються здебільшого положення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, а також Концепції реформування місцевих бюджетів і Стратегії модернізації системи управління державними фінансами. Безумовно, лише комплексна реалізація та дотримання Стратегії і Концепції сприятиме реальному вдосконаленню організаційних і правових основ управління місцевими фінансами в Україні. У дисертації знайшли висвітлення питання викладені у цих актах, зокрема, щодо принципів, шляхів модернізації управління тощо.

Визначено, що дійсний стан правового та організаційного забезпечення управління місцевими фінансами зумовлюють нагальну необхідність унормувати ключовий понятійний інструментарій управління місцевими фінансами, а саме щодо визначення понять «місцеві фінанси», «управління місцевими фінансами», «методи здійснення управління місцевими фінансами» тощо.

Наголошується на тому, що потребує вдосконалення особливо такий метод здійснення управління місцевими фінансами, як планування, зокрема, у бюджетному процесі. До таких змін приводить впровадження так званого бюджетування, яке орієнтоване на результат, або програмно-цільовий метод, який докорінно змінює не лише сенс всіх стадій бюджетного процесу, але і саму концепцію здійснення управління місцевими доходами та видатками. У контексті цього також потребує подальшого розвитку та удосконалення система моніторингу виконання бюджетних програм на регулярній основі.

Висновки

1. Доволі часто місцеві фінанси ототожнюють з місцевими бюджетами, а це, у свою чергу, є помилкою, оскільки очевидно, що досліджувана категорія не вичерпується виключно місцевими бюджетами (хоча останні, безумовно, є центральною ланкою місцевих фінансів). У зв'язку із цим, визначено за доцільне прийняти Закон «Про місцеві фінанси в Україні» на основі Модельного закону про загальні принципи організації місцевих фінансів (прийнятий на ХІІ пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД, постанова № 12-10 від 8 грудня 1998 р.).

2. Здійснювана нині в Україні політика, яка спрямована на вдосконалення контролю у сфері здійснення управління місцевими фінансами, має включати наступне: 1) активізація впровадження у практичну діяльність аудиту ефективності; 2) розроблення методологічної та нормативно-правової основи аудиту ефективності; 3) підбір та підготовка на належному науково-практичному рівні відповідних спеціалістів. Звичайно, все це вимагає додаткового фінансування, проте очікувані результати у недалекому майбутньому їх покриють.

3. Необхідною є модернізація системи управління місцевими фінансами, що, у свою чергу, потребує: 1) впорядкування міжвідомчої координації управління державними та місцевими фінансами; 2) забезпечення технологічної підтримки управління місцевими фінансами на основі використання інтегрованої інформаційно-аналітичної системи; 3) удосконалення процесу управління публічними фінансами в частині складання та виконання бюджетів усіх рівнів з урахуванням програмно-цільового методу; 4) підвищення ефективності використання фінансових і матеріальних ресурсів органів місцевого самоврядування та прозорості бюджетного процесу на місцях; 5) забезпечення гармонізації системи управління публічними фінансами з міжнародними стандартами.

4. Потребує реформування структура Міністерства фінансів України. На сьогоднішній день в його структурі функціонує Департамент місцевих бюджетів. Доцільним видається виокремлення в структурі Міністерства іншого департаменту, а саме з питань управління місцевими фінансами (або з питань місцевих фінансів). Це, у свою чергу, забезпечили б пряму взаємодію (але не вплив) Міністерства з місцевими фінансовими органами.

5. Завдання контролю у сфері здійснення управління місцевими фінансами полягають у наступному: 1) забезпеченні дотримання законодавства, що регулює сферу місцевих фінансів; 2) забезпеченні правильності ведення бухгалтерського та податкового обліку та подання звітності; 3) забезпеченні правильності складання, розгляду, затвердження та виконання рішень про місцеві бюджети; 4) перевірці правильності та ефективності використання місцевих фінансових ресурсів; 5) перевірці майнового стану бюджетних установ і тих установ, що отримують кошти та фінансуються з місцевих бюджетів; 6) аналіз, оцінка майнового стану та виявлення резервів зростання фінансово-економічного потенціалу осіб, які здійснюють свою статутну діяльність на відповідній території; 7) вжитті заходів до осіб, які винні у порушенні фінансового законодавства.

6. З-поміж методів здійснення управління місцевими фінансами особливе місце посідає метод планування, оскільки самому управлінню притаманне планування. Бюджетне планування в управлінні місцевими фінансами - це, по-перше, визначення доходних джерел та напрямків їх використання; по-друге, конкретизація цілей управління в системі показників фінансово-господарської діяльності підприємств комунальної форми власності, які є платниками податків, що зараховуються до місцевих бюджетів; по-третє, розроблення стратегії і тактики діяльності органів місцевого самоврядування, фінансових і контрольних установ, орієнтованої на досягнення поставлених цілей; по-четверте, забезпечення мінімального рівня збалансованості місцевих фінансових ресурсів та фінансових ресурсів держави, які акумулюються через відповідний бюджет, і фінансування за рахунок цих коштів необхідних публічних видатків; по-п'яте, фінансове забезпечення виконання завдань, які стоять перед державою та органами місцевого самоврядування і які визначені Конституцією України, Бюджетним кодекс України, щорічними законами про держбюджет і рішеннями про місцеві бюджети; по-шосте, розрахунок реальних джерел доходів місцевих бюджетів на наступні декілька років і визначення на цій основі пріоритетів у видатковій політиці держави та органів місцевого самоврядування; по-сьоме, здійснення ефективнішого управління місцевим боргом, своєчасне покриття відповідних боргових зобов'язань і зменшення потреби і здійснення запозичень; по-восьме, це особливий інструмент фінансового управління, призначення якого полягає у підвищенні ефективності використання бюджетних коштів, у забезпечення якісного і достатнього рівня прозорості місцевих фінансів.

7. Необхідно розрізняти місцевий фінансовий контроль і контроль у сфері здійснення управління місцевими фінансами (або ж контроль управління місцевими фінансами). Перший здійснюється виключно місцевим органами влади (рідше - територіальними громадами), а другий - і органами державної влади, і органами місцевого самоврядування, і безпосередньо територіальними громадами, іншими суб'єктами.

8. Базуючись на наукових досягненнях у питанні контролю в управлінні, пропонується «контроль в управлінні місцевими фінансами» розглядати у таких аспектах (не виключаємо існування ще й інших підходів та аспектів): 1) контроль як систематична та конструктивна діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування є однією з основних управлінських функцій (хоча Конституція України не оперує поняттями «органи управління», «державне управління», «місцеве управління», але це зовсім не означає, що органи публічної влади, до яких належать органи державної влади та місцевого самоврядування позбавлені управлінських функцій); 2) контроль як завершальна стадія процесу управління місцевими фінансами (тобто тут акцентується на процесуальній характеристиці контролю); 3) контроль як невід'ємна складова процесу прийняття і реалізації управлінських рішень у сфері місцевих фінансів (тут поєднано процесуальний аспект контролю та безпосередньо сферу управлінської діяльності).

9. Органи, які здійснюють управління місцевими фінансами можна згрупувати таким чином. До першої групи - тобто до фінансових органів місцевого самоврядування належать фінансові відділи виконавчих комітетів та інших виконавчих органів місцевого самоврядування. До другої групи - до місцевих фінансових органів у системі виконавчої влади належать: Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління та відділи місцевих державних адміністрацій, а також спеціалізовані фінансові установи, а саме: територіальні органи Державної податкової адміністрації, Головного контрольно-ревізійного управління, Державного казначейства України.

10. Доцільним є створення на державному рівні координаційного органу, який би займався питанням реформування системи контролю та управління місцевими фінансами, спираючись на зарубіжний досвід, який би співпрацював з європейськими та світовими експертами і до якого б прислухалися б державні діячі. Нині діюча Асоціація міст України працює у цьому напрямку, займається і законопроектною роботою, але результати її діяльності для Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України носять рекомендаційний характер. Важливо забезпечити належне навчання майбутніх фахівців у сфері контролю та управління місцевими фінансами, а для працюючих фахівців провадити тренінги, курси підвищення кваліфікації і, як це не банально звучить, створити фінансові умови для роботи, щоб знизити (якщо не звести до мінімуму) число зловживань з їх боку. Також необхідно забезпечити відкритість і прозорість діяльності суб'єктів контролю та управління місцевими фінансами, посилити їх взаємодію із громадськістю та засобами масової інформації.

11. З метою удосконалення правових основ управління місцевими фінансами доцільно внести зміни до:

- п. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу України, виклавши його у такій редакції: «прогнозні показники зведеного бюджету України, розраховані на основі середньострокового (до трьох років) та довгострокового (понад трьох років) бюджетного планування, включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України» ст. 75, доповнивши її частиною 10 наступного змісту: «Проекти місцевих бюджетів складаються на основі середньострокового (до трьох років) та довгострокового (понад трьох років) бюджетного планування»;

- Закону «Про місцеве самоврядування в України», доповнивши його ст. 70-1 такого змісту: «Органи місцевого самоврядування колегіально, їх посадові особи персонально несуть відповідальність за порушення фінансової та бюджетної дисципліни відповідно до законодавства України. Якщо у фінансово-кредитних відносинах, вказаних у статі 70 цього Закону, органи місцевого самоврядування подають неправдиву, неповну інформацію про фінансовій стан та бюджетну спроможність відповідного регіону, то відповідна місцева рада має бути достроково розпущена». Такі зміни пояснюються тим, що законодавство України не передбачає належного відшкодування втрачених місцевих фінансів та належної відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Натомість це питання регулюється нині досить поверхнево. законодавчий фінанси правовий

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Литвин О. П. Управління та контроль у галузі місцевих фінансів України: історико-правовий аспект / О. П. Литвин // Часопис Хмельницького університету управління та права «Університетські наукові записки». - 2009. - № 2 (30). - С. 181-184.

2. Литвин О. П. Напрямки вдосконалення організаційних і правових основ управління місцевими фінансами в Україні / О. П. Литвин // Наука та правоохорона. - 2009. - № 4. - С. 245-248.

3. Литвин О. П. Проблеми та перспективи застосування методу планування в процесі управління місцевими фінансами / О. П. Литвин // Держава і право: збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки (спец. випуск) - Київ: Інститут держави і права ім. Корецького НАН України, 2009. - С. 140-145.

4. Литвин О. П. Контроль у сфері управління місцевими фінансами: постановка проблеми / О. П. Литвин // Право і суспільство. - 2010. - № 1. - С. 76-80.

5. Литвин О. П. Про органи управління місцевими фінансами / О. П. Литвин // Наука та правоохорона. - 2010. - № 1. - С. 162-165.

6. Литвин О. П. Механізм управління місцевими фінансами / О. П. Литвин // Правоосвітницька діяльність юридичних клінік на базі вищих навчальних закладів: Матеріали І Всеукраїнської науково-практичної конференції студентів, аспірантів та молодих вчених. - Дніпропетровськ, 2009. - С. 85-87.

7. Литвин О. П. Здійснення контролю та управління місцевими фінансами у Російській Імперії в ХІХ ст. / О. П. Литвин // Актуальні проблеми юридичної науки: Збірник тез міжнародної наукової конференції «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13-14 листопада 2009 року): У 4-х частинах. - Частина друга. - Хмельницький: Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2009. - С. 94-95.

8. Литвин О.П. Напрями та завдання контролю у сфері управління місцевими фінансами / О. П.Литвин // Імперативи розвитку України в умовах глобалізації: Міжнародна науково-практична конференція (м.Чернігів, 12-13 червня 2009 року): Матеріали доповідей та виступів. - Чернігів: ЧДІЕУ, 2009. - С. 212-213.

9. Литвин О. П. Оперативне управління як метод управління місцевими фінансами / О. П. Литвин // Збірник тез Всеукраїнської науково-практичної конференції «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України в період економічної кризи», (Донецьк, 27 листопада 2009 р.); у 2-х частинах. - Частина друга. - Донецьк: ТОВ «Цифрова типографія», 2009. - С. 74-76.

10. Литвин О. П. Прогнозування як метод управління місцевими фінансами / О.П. Литвин // Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції Актуальні напрямки вдосконалення фінансово-економічної політики на сучасному етапі: Всеукраїнська науково-практична конференція (17-18 лютого 2010 р.): Тези доповідей. - Чернігів, 2010. - С. 220-222.

11. Литвин О. П. Правові питання управління місцевими фінансами потребують дослідження / О. П. Литвин // Збірник наукових праць за результатами круглих столів і Міжнародної Інтернет-конференції «Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права» / НДІ Фінансового права. - К.: Вік прінт, 2009. - С. 380-382.

12. Литвин О. П. Про управління місцевими фінансами в сучасних умовах розвитку України / О. П. Литвин // Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення: збірник тез доповідей за матеріалами Міжнародної науково-практичної конференції (4-5 червня 2010 р.) / Державний вищий навчальний заклад «Українська академія банківської справи Національного Банку України». - Суми: ДВНЗ «УАБС НБУ», 2010. - С. 276-277.