Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ біоресурсів

і природокористування України

УДК 342.6/.9

Адміністративно-правові та організаційні засади проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України

12.00.07 ? адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Мостовой Олександр Анатолійович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Баклан Олег Володимирович, Український державний університет фінансів та міжнародної торгівлі, доцент кафедри теорії, історії та конституційного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Арістова Ірина Василівна, Сумський національний аграрний університет, завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права

кандидат юридичних наук, доцент Журавель Ярослав Володимирович, Академія праці і соціальних відносин Федерації профспілок України, завідувач кафедри адміністративного, фінансового та господарського права

Захист відбудеться 22 березня 2011 року о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 15, навчальний корпус 3, кім. 65

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 13, навчальний корпус 4, кім. 28

Автореферат розісланий 20 лютого 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.Ю. Піддубний



АНОТАЦІЇ

Мостовой О.А. Адміністративно-правові та організаційні засади проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право - Національний університет біоресурсів і природокористування України. - Київ, 2011.

Дисертація містить комплексний аналіз, узагальнення, рекомендації та пропозиції щодо вирішення теоретичних і практичних питань, пов'язаних із адміністративно-правовими та організаційними засадами провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України.

Проведено аналіз та узагальнення вітчизняного і огляд зарубіжного законодавства щодо проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади. Проаналізовано такі теоретичні дефініції, як: «юридичний процес», «юридична процедура», «адміністративний процес», «адміністративні провадження та процедури», їх співвідношення та основні риси. Досліджено особливості різних видів адміністративних проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади та їх стадії. Особливу увагу приділено дослідженню позитивного досвіду з розгляду звернень громадян деякими органами виконавчої влади, узагальнення цього досвіду, вироблення рекомендацій та пропозицій щодо удосконалення окремих правових норм законодавства України про звернення громадян.

Ключові слова: адміністративний процес; адміністративні провадження; звернення громадян; заяви; пропозиції; скарги; об'єднання громадян; органи виконавчої влади.



Мостовой А.А. Административно-правовые и организационные основы производства по обращениям граждан к органам исполнительной власти Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право - Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины. - Киев, 2011.

Диссертация представляет собой комплексное исследование административно-правовых и организационных основ производства по обращениям граждан к органам исполнительной власти Украины. Проведен анализ отечественного и обзор зарубежного законодательства некоторых стран относительно обращений граждан к органам исполнительной власти.

Проведено исследование и проанализированы административные производства как разновидность административного процесса, представлена классификация производств по обращениям граждан к органам исполнительной власти. Выделены общие черты и особенности административных производств и процедур по обращениям граждан к органам исполнительной власти Украины.

Исследованы административно-процессуальные основы производств по обращениям граждан к органам исполнительной власти Украины. Это исследование проведено посредством анализа содержания стадий производств по обращениям граждан и путем исследования особенностей документального оформления обращений граждан к органам исполнительной власти Украины. законодавство адміністративний звернення виконавчий

Рассмотрена реализация прав, свобод и обязанностей граждан в процессе административных производств по обращениям граждан к органам исполнительной власти Украины посредством обобщения способов, средств и приемов, которые применяются органами исполнительной власти при рассмотрении заявлений, предложений и жалоб граждан.

Новый административно-процессуальный кодекс должен регулировать две группы общественных отношений:

- те, что возникают между органом исполнительной власти и гражданином (объединением граждан) в процессе реализации гражданами своих прав;

- те, что возникают между органом исполнительной власти и гражданином (объединением граждан) в процессе принятия индивидуального правового акта, которым гражданину предлагается выполнить определенные обязательства.

Внесены предложения, дополнения и уточнения по усовершенствованию законодательства Украины об обращениях граждан. Так, например, предлагается: - правовые акты, которые регламентируют производство относительно обращений граждан систематизировать на основе их инкорпорации;

- принять новую редакцию рекомендательного нормативно-правового акта по делопроизводству в органах исполнительной власти;

- в Законе «Об обращениях граждан» уточнение понятий «заявление гражданина», «коллективные заявления граждан», «доказательства относительно рассмотрения заявлений граждан»;

- в этом же законе закрепить право на тайну подписи и некоторые другие предложения и уточнения по усовершенствованию законодательства Украины об обращениях граждан.

Предлагается также установление некоторых административно-правовых норм-рекомендаций органам исполнительной власти относительно рассмотрения обращений граждан.

Ключевые слова: административный процесс; административные производства; обращения граждан; заявление; предложение; жалоба; объединения граждан; органы исполнительной власти.



Mostovoy O.A. The Administrative-legal and organizational principles for the realisation of appeals of citizens to the executive authorities of Ukraine. -Manuscript.

The dissertation is on the receipt of scientific degree of the candidate of legal sciences of a speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law - National University of Life and Environment Sciences of Ukraine. - Kiev, 2011.

The dissertation contains the complex analysis, generalizations, recommendations and suggestions according to the decision of the theoretical and practical questions related to administrative, legal and organizational principles for the realisation of appeals of citizens to the executive authorities of Ukraine.

The analysis and generalization of domestic and foreign legislation in relation to the appeals of citizens to the executive authorities is carried out. Such theoretical definitions as: a “legal process”, “legal procedure”, “administrative process” “administrative realizations and procedures”, their correlations and main features are analysed. The features of different types of administrative realizations of the appeals of citizens to the executive authorities and their stages are also researched. The special attention is paid to the research of positive experience in relation to consideration of appeals of citizens by some authorities of the executive power, generalization of this experience, making recommendations and suggestions in accordance to the improvement of separate legal norms of legislation of Ukraine about the appeal of citizens.

Keywords: administrative process; administrative realizations; appeal of citizens; statements; suggestions; complaints; unification of citizens; organs of executive power.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Створення сучасної моделі механізму правового регулювання взаємовідносин держави і суспільства - одна із найважливіших проблем українського сьогодення. Тому метою виходу з тривалої кризи українського суспільства згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні є формування такої системи державного управління, що стане близькою потребам і запитам людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові й національним інтересам. Проблема соціального партнерства громадян з державою для демократичних країн стоїть нарівні з найважливішими економічними проблемами. Україна живе у складний час реформ, що стосуються всіх без винятку аспектів життя. Тому завдання державної влади України полягатимуть у тому, щоб, здійснюючи перетворення у напрямі економічної стабілізації, забезпечити належний демократичний рівень взаємостосунків громадян з державою.

У концепції адміністративної реформи проголошується принцип відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами. Водночас головною проблемою щодо звернень громадян до органів виконавчої влади України є те, що на всіх рівнях системи органів виконавчої влади нормативно-правові акти, які регламентують реалізацію прав, свобод та обов'язків громадян у процесі провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади, не завжди виконуються, а відтак на практиці громадяни України нерідко позбавлені прав та гарантій, передбачених чинним законодавством про звернення громадян.

Незважаючи на те, що останнім часом проблема теоретичного осмислення адміністративного процесу як відокремленого самостійного правового явища привертає увагу багатьох науковців та практиків як в Україні, так і за кордоном, нині ще відсутні системний підхід, аналіз та погляди щодо оптимального вирішення зазначеної проблеми.

Науково-теоретичним підґрунтям даного дисертаційного дослідження стали роботи вітчизняних та зарубіжних вчених, які присвятили свої праці дослідженню питань розробки проблем щодо звернень громадян до органів публічного управління та вдосконалення практичної діяльності в цьому напрямі. Це, зокрема, роботи В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Р.С. Алімова, О.В. Андрійко, О.В. Баклана, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, В.М. Горшеньова, Є.В. Додіна, М.І. Єропкіна, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, П.І. Кононова, В.В. Копєйчикова, В.О. Кудрі, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіди, В.І. Курила, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомова, В.Г. Перепелюка, Г.І. Петрова, Н.Г. Саліщевої, А.О. Селіванова, В.П. Таранухі, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка, В.І. Шишкіна та інших, які мали значний вплив на результати даного дослідження.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали щодо звернень громадян до органів виконавчої влади України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертаційного дослідження обрано з урахуванням положень Концепції адміністративної реформи в Україні щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Обраний напрям дослідження перебуває у безпосередньому зв'язку з виконанням Указу Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» від 07.02.2008 № 109/2008, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики оцінювання рівня організації роботи із зверненнями громадян в органах виконавчої влади» від 24.06.2009 № 630, розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2010 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 09.07.2010 № 1196-р.

Робота виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України та стосується деяких адміністративно-правових аспектів НДР «Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції» (номер державної реєстрації 0106U004241).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у проведенні аналізу чинного законодавства України, узагальнені висновків теоретичних положень та в науковій розробці й формуванні висновків, пропозицій, рекомендацій щодо удосконалення адміністративно-правових і організаційних засад провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України.

Для досягнення цієї мети було визначено такі завдання:

- провести аналіз українського та огляд міжнародного законодавства з питань звернень громадян до органів виконавчої влади;

- визначити співвідношення понять «адміністративні провадження» «адміністративні процедури» та «адміністративний процес»;

- визначити окремі риси стадій провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України;

- узагальнити практику застосування деякими органами виконавчої влади заходів щодо своєчасного та всебічного розгляду звернень громадян і захисту прав громадян на звернення в адміністративному порядку;

- розглянути та проаналізувати окремі форми документів щодо звернень громадян до деяких органів виконавчої влади України;

- визначити коло суспільних відносин, які підлягають регулюванню майбутнім адміністративно-процесуальним кодексом;

- розробити та удосконалити конкретні пропозиції і рекомендації щодо організаційно-правових важелів реформування законодавства про звернення громадян.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі звернень громадян до органів виконавчої влади, які пов'язані із застосуванням норм адміністративного права.

Предметом дослідження є система нормативно-правових актів, що регулює провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади та пов'язана з нею діяльність органів виконавчої влади України в процесі вирішення справ за зверненнями громадян.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять сучасні методи наукового пізнання, включаючи як загальнонаукові, так і спеціальні. Передусім це діалектичний метод наукового пізнання та такі загальнонаукові методи, як формально-логічний, нормативно-порівняльний, семантичний, історичний, а також аналогія, аналіз, опитування, систематизація та інші, що притаманні як загальній теорії права, так і відповідним фундаментальним правовим галузям, насамперед адміністративному праву України.

Діалектичний метод дозволив критично розглянути процес становлення та розвитку адміністративно-правових та організаційних засад провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади. Формально-логічний та нормативно-порівняльний методи було використано при проведенні аналізу нормативно-правової бази, що регламентує провадження за зверненнями громадян. Семантичний метод застосовувався при зверненнях до філологічних понять: процес, процедура, стадія та інших. Історичний метод і метод аналогії, систематизації та аналізу дозволили дослідити вітчизняний і зарубіжний досвід щодо проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади, документальне оформлення звернень громадян до органів виконавчої влади України, їх зміст, особливості тощо. Формально-логічний та метод опитування було використано при виробленні пропозицій і рекомендацій щодо удосконалення діючого законодавства України, яке регламентує звернення громадян до органів виконавчої влади України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дана праця є самостійною, завершеною роботою, яка продовжує наукові дослідження адміністративних проваджень як різновидів адміністративного процесу в Україні.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд наукових положень і висновків, зокрема:

вперше:

- на дисертаційному рівні у вітчизняній науці адміністративного права зроблено спробу цілісного й комплексного узагальненого дослідження адміністративно-правових та організаційних засад провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади, з одного боку, під кутом зору багатостороннього характеру цих адміністративних проваджень, а, з іншого боку, звернення громадян до органів виконавчої влади розглядаються як дієвий засіб забезпечення реалізації прав, свобод та обов'язків громадян;

– запропоновано дієві практичні заходи та засоби щодо удосконалення функціонування на державному рівні системи адміністративно-правових та організаційних засад провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України, наприклад, таких як: визначення об'єкту регулювання майбутнього адміністративно-процесуального (процедурального) кодексу, загальних вимог щодо його змісту; спосіб систематизації правових актів, що стосуються звернень громадян та прийняття нової редакції Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади тощо;

удосконалено:

– механізм реалізації прав, свобод та обов'язків громадян у процесі провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України шляхом обґрунтування пропозиції прийняття відповідного рекомендаційно-правового акту;

- нормативне визначення попереднього розгляду справи і термінів її розгляду по суті, а також пропозиції щодо деяких державно-заохочувальних адміністративних проваджень;

- характеристику та зміст таких правових явищ, як юридичний процес, адміністративний процес, адміністративні провадження та процедури;

- положення стосовно аналізу рис та особливостей адміністративних проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади, їх класифікацію, узагальнення змісту та характеристику стадій;

дістали подальшого розвитку:

- співвідношення термінів та визначення понять: «юридичний процес» і «юридична процедура»; «адміністративний процес», «адміністративні провадження» і «адміністративні процедури»; «правовий акт управління індивідуального характеру»;

- виявлення деяких особливостей та рис окремих адміністративних проваджень (адміністративних проваджень, що наділяють громадян відповідними правами і статусами; адміністративних проваджень, пов'язаних із забезпеченням виконання обов'язків громадян; ліцензійних і дозвільних; конкурсно-екзаменаційних; реєстраційних; про державне заохочення);

– визначення деяких основних рис процедур, дій, операцій у різних видах адміністративних проваджень;

– пропозиції, доповнення, уточнення та узгодження законодавства України про звернення громадян за змістом і з метою удосконалення захисту прав та законних інтересів громадян. У тому числі в Законі України «Про звернення громадян» пропонуються та обґрунтовуються нові визначення понять «заява», «колективне звернення громадян» та «докази щодо розгляду звернень громадян»; законодавче закріплення права на таємницю підпису скарги тощо;

– пропозиції щодо скасування деяких положень Державної податкової адміністрації України, що стосуються порядку подання та розгляду скарг платників податків;

– пропозиції щодо встановлення адміністративної відповідальності за порушення встановленого порядку приймання, реєстрації, обліку і розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян;

– пропозиції щодо впровадження в структурі центральних органів виконавчої влади інституцій, подібних інституту фінансового омбудсмена чи інституту уповноважених з питань захисту прав підприємців.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і прикладний інтерес, а саме:

- у правотворчій діяльності - за результатами проведеного дисертаційного дослідження сформульовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення діючого законодавства України, яке регламентує процес звернення громадян до органів виконавчої влади України;

- у правозастосовній діяльності - використання отриманих результатів, у разі прийняття запропонованих змін до чинного законодавства, допоможе удосконалити практику правозастосування як безпосередньо у сфері звернень громадян до органів виконавчої влади України, так і у споріднених процесуальних галузях суспільного життя, зокрема у тих із них, що регулюються господарським процесуальним та цивільним процесуальним законодавством; основні результати дисертаційного дослідження використовуються виконавчими органами Київської міської ради (Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність постійної комісії Київської міської ради від 28.05.2010 № 29/279/34-51; Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність Головного управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 26.05.2010 № 044/114/2823);

- у навчальному процесі - висновки дисертаційного дослідження використовувалися при викладанні навчальних дисциплін: «Конституційне право», «Адміністративне право» і «Адміністративний процес», «Земельне право» (Акт впровадження у навчальний процес Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України від 29.03.2010 № 17).

У роботі надаються практичні рекомендації з усунення правових помилок, прогалин та неузгодженостей щодо конкретних положень законодавства України про звернення громадян.

Результати проведеного дослідження можуть бути основою для подальшої науково-дослідної роботи щодо проблем соціального партнерства громадян з державою, які реалізуються шляхом звернень громадян до органів виконавчої влади України.

Особистий внесок здобувача. Наукові результати дослідження, що містяться в дисертаційній роботі та виносяться на захист, є самостійними розробками автора. Одноосібно опубліковані наукові праці відображають зміст дисертаційної роботи.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертації обговорювалися й були схвалені на засіданнях кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України, апробовані та оприлюднені у виступах на науково-практичних конференціях: Всеукраїнській заочній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених: «Право ХХІ століття: виклики та проблеми» (Ужгород, 2010), П'ятій Міжнародній науково-практичній конференції: «Розвиток наукових досліджень 2009» (Полтава, 2009).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертаційного дослідження викладені у трьох одноосібних наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях ВАК України та двох тезах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 201 сторінку, з яких 27 сторінок - список використаних джерел із 233 найменувань та 4 додатки.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, визначено об'єкт, предмет, мету і завдання дослідження, його методологічну основу, висвітлюються наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретична й практична значимість, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

У розділі 1 «Правова природа проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України» досліджуються та аналізуються адміністративні провадження як різновид адміністративного процесу, наводиться класифікація проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1 «Адміністративні провадження як різновид адміністративного процесу» аналізуються та досліджуються такі поняття як: «юридичний процес», «юридична процедура», їх співвідношення, основні риси юридичного процесу як правового явища; «адміністративний процес», «адміністративні провадження та процедури» як складові частини адміністративного процесу. Адміністративний процес розглядається як сукупність певних проваджень, які складаються з процедур, встановлених законами і підзаконними актами у сфері публічного управління.

У підрозділі 1.2 «Класифікація проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади» звертається увага на деякі особливості та риси адміністративних проваджень і процедур.

Особливістю адміністративних проваджень та процедур, які наділяють громадян правами та статусами у сфері публічного управління, є те, що реалізація суб'єктивних прав громадян та отримання громадянами відповідних статусів організаційно забезпечується органами, як правило, виконавчої влади та місцевого самоврядування. У правонаділяючих адміністративних провадженнях, зазвичай, є наявною стадія виконання прийнятого у справі рішення.

Особливістю адміністративних проваджень, пов'язаних із забезпеченням виконання обов'язків громадян і їх об'єднань, є те, що виконання зазначених обов'язків здійснюється громадянами та їх об'єднаннями за сприяння органів виконавчої влади.

Загальними рисами, що характеризують дозвільну діяльність компетентних органів виконавчої влади, є: по-перше, дозволи видаються громадянам і їх об'єднанням, як правило, на здійснення окремих, разових дій. Ліцензія ж дозволяє ліцензіату багаторазово, протягом встановленого терміну її дії робити типові дії і також багаторазово одержувати необхідний результат цих дій. Дозвіл надає особі, яка його одержала, право на здійснення окремої дії або комплексу взаємозалежних між собою дій, спрямованих на досягнення однократного результату. По-друге, провадження ліцензування і дозвільні провадження мають на меті забезпечити необхідний режим безпеки особистості, суспільства і держави, запобігти можливим порушення прав громадян. По-третє, провадження щодо видачі дозволів на здійснення різних за змістом однократних дій принципово не відрізняється від порядку ліцензування. Таким чином, розмежування між ліцензійною і дозвільною діяльністю може бути проведене на підставі розбіжностей у предметі ліцензії та предметі дозволу. Особливістю даного виду проваджень є те, що особа, яка одержала ліцензію або дозвіл, самостійно реалізує надане їй право на заняття визначеним видом діяльності або здійснення визначеної дії. Примусове виконання таких рішень з боку адміністративних органів не потрібне.

Особливістю конкурсно-екзаменаційних адміністративних проваджень є те, що стадія виконання рішення в цих адміністративних провадженнях, як правило, відсутня, оскільки вона завершується наданням зацікавленій особі права або правового статусу, що реалізуються нею самостійно або в рамках вже інших адміністративних проваджень.

Особливістю реєстраційних адміністративних проваджень можна вважати те, що стадія примусового виконання рішення в них відсутня, оскільки саме рішення про реєстрацію того або іншого об'єкта або юридичного факту не вимагає надалі жодних примусових дій від органів державного управління.

У Розділі 2 «Адміністративно-процесуальні основи провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України» досліджується та аналізується зміст стадій провадження за зверненнями громадян та документальне оформлення звернень громадян до органів виконавчої влади України.

У підрозділі 2.1 «Стадії провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України» здійснено загальну характеристику стадій адміністративних проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади. Підсумком аналізу цієї характеристики є те, що після винесення рішення у більшості категорій справ у переважній більшості адміністративних проваджень не потрібна подальша участь органів публічного управління в реалізації громадянами наданих їм прав. А в деяких видах адміністративних проваджень стадія виконання винесеного в справі рішення є обов'язковою, оскільки реалізація окремих наданих громадянам та їх об'єднанням прав і покладених на них обов'язків вимагає так званого адміністративного супроводу. У таких адміністративних провадженнях після винесення рішення у справі адміністративно-процесуальні відносини між сторонами не припиняються.

У результаті аналізу процедур, дій, операцій у різних видах адміністративних проваджень можна дійти висновку, що вони мають чотири ознаки. По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна дія, операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій. По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадковий характер, їх послідовність логічно визначена. По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за ступенем урегульованості (деталізації) адміністративно-процесуальними нормами. По-четверте, здійснення тієї або іншої дії або операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як часова форма реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Підрозділ 2.2 «Документальне оформлення звернень громадян до органів виконавчої влади України» присвячено аналізу дефініції «індивідуальний правовий акт» та узагальненню зовнішньої форми звернень громадян до органів виконавчої влади України.

Індивідуальний акт державного управління розглядається як юридична форма реалізації адміністративних проваджень та процедур, він є письмовим документом органу виконавчої влади (або органу місцевого самоврядування), актом персонального характеру, розрахованим на одноразове або інше обмежене застосування, що встановлює, змінює або скасовує адміністративно-правові відносини, які виникають у сфері публічного управління в процесі реалізації прав і обов'язків не підлеглих йому конкретних громадян.

Щодо удосконалення законодавчої бази, яка регламентує процедури звернень громадян до органів державного управління, вважаємо за доцільне впровадження власних пропозицій з систематизації усіх правових актів, що стосуються звернень громадян; реформування Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади; встановлення адміністративної відповідальності за порушення встановленого порядку приймання, реєстрації, обліку і розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, а також зміни та доповнення до деяких статей Закону України «Про звернення громадян» чи передбачення їх в майбутньому адміністративно-процесуальному кодексі.

У розділ 3 «Реалізація прав, свобод та обов'язків громадян в процесі провадження за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України» проведено огляд зарубіжного досвіду щодо проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України й узагальнення способів, засобів та заходів, які застосовуються органами виконавчої влади при вирішенні зазначених звернень.

Підрозділ 3.1 «Зарубіжний досвід щодо проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади» присвячено огляду цього різновиду адміністративного процесу в деяких зарубіжних країнах.

У підрозділі 3.2 «Зміст та особливості провадження за заявами та пропозиціями громадян до органів виконавчої влади України» на підставі аналізу вітчизняного законодавства про звернення громадян запропоновано:

- доповнення до статті 20 «Термін розгляду звернень громадян» Закону України «Про звернення громадян» стосовно пропозицій про суттєві зміни в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, підприємств, а також усунення серйозних недоліків і зловживань;

- встановлення деяких адміністративно-правових норм-рекомендацій стосовно звернень громадян у межах загальнодержавного рекомендаційного правового акту;

- обґрунтування точки зору щодо необхідності доповнення статті 24 «Відповідальність посадових осіб за порушення законодавства про звернення громадян» Закону України «Про звернення громадян» дисциплінарною відповідальністю осіб, винних у порушенні зазначеного Закону.

У підрозділі 3.3 «Провадження за скаргами громадян до органів виконавчої влади як інструмент захисту прав та законних інтересів громадян України» на підставі аналізу юрисдикційних проваджень за скаргами громадян проведено аналіз та узагальнення досвіду деяких центральних органів виконавчої влади у зв'язку з чим зроблено висновок про те, що не можна погіршити становище особи в результаті винесення рішення за її зверненням.

Пропонується скасувати деякі положення наказу Державної податкової адміністрації України «Про затвердження Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби», як такі, що не відповідають Конституції і законодавству України.

Також пропонується доповнення статті 19 Закону України «Про звернення громадян» стосовно обов'язків органів, які розглядають звернення громадян.

Обґрунтовується та пропонується впровадження в структурі центральних органів виконавчої влади інституцій, подібних інституту фінансового омбудсмена чи інституту уповноважених з питань захисту прав підприємців.



ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дисертаційного дослідження автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретичних та практично-організаційних засад щодо проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади України. Основними з них є наступні.

1. Аналізуючи закордонний досвід проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади та порівнюючи його з вітчизняним законодавством, доцільно запозичити наступні адміністративно-процесуальні норми:

- «у провадженні по справі не може бути відмовлено, якщо форма звернення не відповідає змісту»;

- «сторони адміністративних проваджень можуть на будь-якому етапі процесу скористатися юридичною допомогою і, якщо не потрібна безпосередня участь особи, діяти через представника».

Сьогодні ними можна доповнити Закон України «Про звернення громадян», відповідно статті 7 та 1.

2. Адміністративний процес розглядається як сукупність певних проваджень, які складаються з процедур, а не навпаки, як стверджують деякі вчені. Адміністративні провадження - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правозастосовна (правоустановна) діяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування (та їх посадових осіб), яка спрямована на реалізацію своїх повноважень у взаємовідносинах з не підлеглими їм громадянами і їх об'єднаннями.

Відмічено деякі риси та особливістю адміністративних проваджень та процедур, а саме: деякі з них забезпечується органами виконавчої влади та місцевого самоврядування; в окремих, зазвичай, є наявною стадія виконання прийнятого у справі рішення; окремі провадження характеризуються тим, що виконання певних обов'язків здійснюється громадянами та їх об'єднаннями за сприяння органів виконавчої влади; стадія виконання рішення в деяких адміністративних провадженнях, як правило, відсутня, в окремих провадженнях відсутня стадія примусового виконання рішення. Особливістю ліцензійної та дозвільної діяльності при зверненнях громадян є те, що особа, яка одержала ліцензію або дозвіл, самостійно реалізує надане їй право на заняття визначеним видом діяльності або здійснення визначеної дії. Істотною прогалиною чинного законодавства про державне заохочення, на нашу думку, є відсутність у ньому визначених термінів попереднього розгляду справи і термінів її розгляду по суті. Цю прогалину необхідно усунути, визначивши у відповідних нормативних актах терміни попереднього розгляду клопотань, а також справи по суті за кожним видом державно-заохочувальних адміністративних проваджень.

3. Узагальнюючи практику застосування деякими органами виконавчої влади заходів щодо своєчасного та всебічного розгляду звернень громадян і захисту права громадян на звернення в адміністративному порядку, а також розглянувши та проаналізувавши окремі форми документів щодо звернень громадян до деяких органів виконавчої влади вбачається можливим у межах рекомендаційного правового акту (наприклад, Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади) встановити адміністративно-правові норми-рекомендації наступного змісту:

3.1. Порядок прийому громадян в органах виконавчої влади України може передбачати, що з метою недопущення фальсифікації звернень громадян працівник органу виконавчої влади (чи громадської приймальні органу виконавчої влади) звіряє викладені у зверненні дані щодо особи, яка звертається з документом, що посвідчує особу. Відсутність документу, що посвідчує особу, не є підставою для відмови у прийнятті звернення. Працівник органу виконавчої влади (чи громадської приймальні органу виконавчої влади) за необхідності вживає заходів щодо встановлення особи заявника.

3.2.Усні звернення громадян розглядаються та вирішуються безпосередньо посадовими особами органу виконавчої влади під час особистих прийомів громадян, які проводяться згідно із затвердженим графіком. Якщо порушені в усному зверненні питання неможливо вирішити на особистому прийомі, то вони розглядаються у порядку встановленому для розгляду письмового звернення. Про результати розгляду громадянин повідомляється письмово, про що робиться відмітка в реєстраційно-контрольній картці.

Письмові звернення громадян підлягають обов'язковому первинному розгляду з метою визначення їх належності до компетенції відповідного органу чи установи та призначення конкретного виконавця.

3.3. Вважаємо раціональним викласти ст. 8 Закону України «Про звернення громадян» у наступній редакції: «Повторними, що потребують першочергового вирішення вважаються звернення, в яких:

- повідомляється про несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу надходження останнього минув установлений законодавством термін розгляду, і відповідь громадянину не надавалась;

- не вирішене по суті або вирішене не в повному обсязі питання, порушене в першому зверненні;

- звертається увага на інші недоліки, допущені при вирішенні попереднього звернення».

3.4. При автоматизованій реєстрації звернень облік особистого прийому громадян проводиться шляхом введення в автоматизовану систему документообігу таких даних: дата надходження звернення, прізвище, ім'я, по батькові, категорія (соціальний стан) заявника, звідки одержано звернення, дата, індекс, контроль виконання; порушені питання - короткий зміст, індекси; зміст і дата резолюції, прізвище автора, виконавець, термін виконання; дата надіслання заявнику, індекс і зміст документа, прийняті рішення, дата зняття з контролю; номер справи за номенклатурою тощо. Склад цих даних за необхідності може бути доповнений (розписка виконавця в одержанні документа, хід виконання тощо).

3.5. При формуванні справ за зверненнями громадян вбачається раціональним наявність наступних адміністративно-правових норм забороняючого характеру:

- «невирішені звернення, а також неправильно оформлені документи підшивати до справи забороняється»;

- «формування та зберігання справ у виконавців забороняється».

3.6. Щодо зняття з контролю та інформування громадян стосовно вирішення питань по суті доречними є наступні положення:

- «пропозиції, заяви і скарги, на які даються попередні відповіді, з контролю не знімаються. Контроль завершується тільки після прийняття рішення і вжиття заходів щодо вирішення пропозиції, заяви, скарги»;

- «відповідь за результатами розгляду звернення в обов'язковому порядку готується тим структурним підрозділом органу виконавчої влади, який його отримав і до компетенції якого входить розв'язання порушених у зверненні питань за підписом керівника органу виконавчої влади (його структурного підрозділу)».

3.7. Щодо аналізу та узагальнення підготовки, розгляду та вирішення справ за зверненнями громадян до органів виконавчої влади вбачається доцільним, щоб письмові та усні звернення громадян, а також критичні зауваження, які в них містяться, систематично, але не менше одного разу на квартал узагальнювались та аналізувались структурними підрозділами органів виконавчої влади, де вони розглядались, з метою своєчасного виявлення причин, що призводять до порушення прав та інтересів громадян, вивчення громадської думки, вдосконалення роботи органів виконавчої влади.

Результати аналізу можуть періодично розглядатися на засіданнях колегії та апаратних нарадах центральних органів виконавчої влади із заслуховуванням керівників структурних підрозділів.

3.8. Термін зберігання пропозицій, заяв і скарг громадян та документів, пов'язаних з їх розглядом і вирішенням може бути рекомендований централізовано, наприклад, Переліком типових документів, що утворюються в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, інших підприємств, установ та організацій, із зазначенням строків зберігання документів, затвердженим доповненням до наказу Головного архівного управління при Кабінеті Міністрів України від 20.07.1998 № 41.

Крім того, залежно від певних випадків, зумовлених специфікою діяльності органів державної виконавчої влади, інших підприємств, установ та організацій, може бути створено, наприклад, постійно діючу експертну комісію, яка прийматиме рішення про збільшення терміну зберігання або про постійне зберігання найбільш цінних пропозицій громадян. Рішення експертної комісії про збільшення термінів зберігання документів за зверненнями громадян та про відбір їх для подальшого зберігання підлягають обов'язковому затвердженню керівником відповідного органу державної виконавчої влади України.

3.9. Вважаємо за доцільне внести таку рекомендацію: періодично через центральні та місцеві засоби масової інформації оприлюднювати Порядок особистого прийому громадян в органах державної виконавчої влади України.

4. На підставі проведеного дослідження вважаємо, що об'єктом регулювання майбутнього адміністративно-процесуального кодексу повинні бути дві групи суспільних відносин, що виникають між:

а) органом державного управління (або органом місцевого самоврядування) і громадянином або об'єднанням громадян у процесі реалізації громадянином або об'єднанням громадян своїх прав;

б) органом державного управління (або органом місцевого самоврядування) і громадянином, об'єднанням громадян у випадку прийняття індивідуального правового акта, що пропонує громадянинові виконати той або інший обов'язок.

5. Щодо удосконалення законодавчої бази, яка регламентує процедури звернень громадян до органів публічного управління, вносяться такі пропозиції.

5.1. Усі правові акти, що стосуються звернень громадян, мають потребу в систематизації на основі їх інкорпорації. Цю функцію можна покласти на Міністерство юстиції України, враховуючи надані йому повноваження.

5.2. Такий нормативно-правовий акт, як Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади не повинен бути таким об'ємним та непомірно деталізованим. Ця інструкція повинна бути таким нормативним актом, який визначає ведення діловодства у загальній формі та містити наступні розділи: «Загальні положення»; «Розгляд, реєстрація та оформлення документів»; «Формування справ»; «Повноваження та організація служб з діловодства»; «Організація контролю за виконанням документів»; «Додатки» (у вигляді примірних найбільш розповсюджених документів).

5.3. Відстоюємо точку зору про доцільність встановлення адміністративної відповідальності за порушення встановленого порядку приймання, реєстрації, обліку і розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян. Пропонуємо зробити це наступним чином.

У Главі КУпАП «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління» передбачити норму (ст. 186-7) «Порушення законодавства про звернення громадян» в наступній редакції:

«Порушення встановленого порядку приймання, реєстрації, обліку і розгляду звернень громадян тягне за собою попередження або накладання штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення або посадовою особою, тягнуть за собою накладання штрафу від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Безпідставна передача розгляду звернення громадян іншим органам, якщо вирішення поставлених у ньому питань належить виключно до компетенції органу, до якого надійшло звернення, тягне за собою накладання штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Слід передбачити альтернативну підвідомчість стосовно розгляду справ про подібні адміністративні правопорушення. Тобто повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, які пов'язані з порушенням законодавства про звернення громадян, варто надати місцевим судам та адміністративним комісіям при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад, зробивши відповідні доповнення до статей 218 та 221 КУпАП, а також статті 255 - надавши повноваження складати протоколи про адміністративні правопорушення посадовим особам, уповноваженим на те виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад або місцевими державними адміністраціями.

5.4. Пропонується та обґрунтовується доповнення статті 20 «Термін розгляду звернень громадян» Закону України «Про звернення громадян» прикінцевим положенням наступного змісту: «Звернення громадян, що містять пропозиції про суттєві зміни в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, підприємств або про усунення серйозних недоліків та зловживань, зберігаються постійно та надходять до державних архівів».

5.5. Вважаємо, що поняття «заява» потребує уточнення, а тому пропонуємо наступне визначення: «Заява - це звернення громадянина або об'єднання громадян з приводу реалізації своїх прав чи законних інтересів, що не стосується їх порушення, або повідомлення про зловживання чи порушення законності, що не стосується безпосередніх прав заявника». Вважаємо, що дане уточнення більшою мірою відповідає заявам громадян.

5.6. Колективним зверненням, варто вважати звернення двох і більш громадян, а також звернення, прийняте на мітингу або зборах і підписане організаторами цього мітингу або зборів. На наш погляд, це доповнення також слід внести до статті 5 Закону України «Про звернення громадян» або передбачити в майбутньому адміністративно-процесуальному кодексі.

5.7. З метою захисту громадян і їх об'єднань від переслідувань за справедливу критику, що міститься в скарзі, необхідно законодавчо закріпити право на таємницю підпису, зробивши відповідне доповнення ст. 10 Закону України «Про звернення громадян» або передбачити в майбутньому адміністративно-процесуальному кодексі.

5.8. Крім заборони направляти скарги громадян для вирішення тим органам або посадовим особам, дії яких оскаржують, законодавство про звернення громадян повинно містити правило про те, «що не допускається розгляд звернення громадянина особою, у відношенні якої є підстави вважати, що вона не зацікавлена в об'єктивному вирішенні питання по розгляду конкретного звернення громадян». Тому слід зробити відповідне доповнення статті 19 Закону України «Про звернення громадян» або в майбутньому адміністративно-процесуальному кодексі.

5.9. Доказами щодо розгляду звернень громадян повинні бути «будь-які достовірні факти, на підставі яких орган або посадова особа, що розглядають звернення громадянина, встановлюють наявність або відсутність обставин, які обґрунтовують вимоги, що містяться в зверненні громадянина, а також інші обставини, що мають значення для розгляду конкретного звернення. Докази надаються громадянином або об'єднанням громадян, що подали звернення, або іншими особами, зацікавленими в розгляді звернення». Це визначення, на нашу думку, також має бути визначено в Законі України «Про звернення громадян» або в майбутньому адміністративно-процесуальному кодексі.

5.10. Вважаємо за доцільне замінити в статті 19 Закону «Про звернення громадян» слова «у разі прийняття рішення» на «у разі прийняття обґрунтованого рішення», що певним чином буде гарантувати недопущення свавілля при розгляді заяв чи скарг, а також відстоюємо точку зору щодо наступної редакції статті 24 «Відповідальність посадових осіб за порушення законодавства про звернення громадян» Закону України «Про звернення громадян» - «Особи, винні у порушенні цього Закону, несуть дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України».

5.11. Вважаємо, що слід скасувати деякі положення наказів Державної податкової адміністрації України щодо порядку подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, згідно з якими на платника податків безпідставно покладається обов'язок письмово повідомляти відповідний контролюючий орган, про оскарження його повідомлень-рішень або будь-якого іншого рішення.

5.12. Вбачається доцільним впровадження в структурі центральних органів виконавчої влади інституцій, подібних інституту фінансового омбудсмена, передбаченого Концепцією захисту прав споживачів небанківських фінансових послуг в Україні схваленої розпорядженням КМУ від 03.09.2009 № 1026-р, чи інституту уповноважених з питань захисту прав підприємців, визначеного Положенням про уповноваженого Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва з питань захисту прав підприємців, затвердженого наказом від 04.02.2004 № 12 та зареєстрованого в МЮУ від 19.02.2004 за № 217/8816.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мостовой О. А. Правові та загальнотеоретичні вимоги до індивідуальних актів управління на прикладі провадження по зверненнях громадян до органів публічного управління України / О. А. Мостовой // Південноукраїнський правничий часопис. - 2009. - № 2. - С. 185-188.

2. Мостовой О. А. Зміст та особливості провадження за заявами і пропозиціями громадян до органів виконавчої влади України / О. А. Мостовой // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Збірник наукових праць. - 2009. - № 4. - С. 75-81.

3. Мостовой О. А. Наукова обґрунтованість та відповідність підзаконних нормативно-правових актів Закону України «Про звернення громадян» / О. А. Мостовой // Зовнішня торгівля: Право та економіка. Науковий журнал. - 2009. - № 5 (46). - С. 153-154.

...