Правове регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ «Україна»

УДК 347.998.85+342.95

12.00.07 -- адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень

Міщенко Олена Євгенівна

Київ -- 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини «Україна».

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Севрюков Денис Георгійович, Новокаховський гуманітарний інститут Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна», завідувач кафедри правознавства.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Національна академія внутрішніх справ, провідний науковий співробітник наукової лабораторії проблем боротьби з незаконним обігом наркотиків;

кандидат юридичних наук Мацюк Володимир Ярославович, ДПІ у Cолом'янському районі м. Києва, заступник начальника головного відділу податкової міліції.

Захист відбудеться «28» вересня 2011 року о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.139.01 у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини «Україна» (03115, м. Київ, вул. Львівська, 23)

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська, 23

Автореферат розісланий «26» серпня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.О. Короєд



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проголошення в Україні того, що права і свободи людини, їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а їхнє забезпечення та захист є головним обов'язком держави, зумовило необхідність створення та забезпечення ефективного механізму функціонування інститутів публічної влади, зокрема, адміністративної юстиції, процесуальною формою реалізації якої є адміністративне судочинство. Інститут адміністративного судочинства є одним з основних елементів правової держави. Разом з цим, в адміністративному судочинстві сьогодні існує ряд проблем, основна з яких -- неналежний рівень нормативно-правового забезпечення їхньої процесуальної діяльності, що прямо впливає на ефективність здійснення адміністративними судами своїх основних функцій.

Адміністративно-процесуальне законодавство формувалось на території України ще з часів існування Київської Русі, особливого розвитку набуло в пізню епоху Російської імперії, зазнало концептуальних та програмних змін під час існування тоталітарного СРСР та почало отримувати правові форми сучасного законодавства про адміністративне судочинство лише з моменту проголошення незалежності України. Проте, і сьогодні адміністративно-процесуальне право знаходиться на етапі постійного розвитку. Діяльність адміністративних судів регулюється недосконалим та суперечливим законодавством, що погіршує ефективність здійснення адміністративного судочинства та суперечить його правовій природі.

З метою забезпечення правильного застосування окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі -- КАС України) та підвищення ефективності процесуальної форми захисту прав від порушень з боку публічної адміністрації необхідно вдосконалювати законодавчу базу та вносити зміни до існуючих нормативно-правових актів. Вирішення цього завдання є вкрай актуальним в умовах розбудови демократичної держави в період ринкових перетворень та реформ.

Окремим питанням обраної теми вже приділяли увагу як зарубіжні, так і українські науковці. Серед них варто назвати таких відомих фахівців як: В.Б. Авер'янов, Н.В. Александрова, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, В.І. Варивода, В.М. Гаращук, Ю.В. Георгієвський, І.П. Голосніченко, Е.Ф. Демський, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, К.М. Кобилянський, М.І. Козюбра, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, В.В. Конопльов, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіда, Д.М. Лук'янець, В.І. Олефір, М.П. Орзіх, О.М. Пасенюк, Ю.С. Педько, В.Г. Перепелюк, Л.Л. Попов, П.М. Рабинович, А.В. Руденко, О.П. Рябченко, В.М. Самсонов, А.О. Селіванов, І.В. Спасибо-Фатєєва, С.Г. Стеценко, М.М. Тищенко, А.О. Ткаченко, М.П. Цімох, В.М. Шаповал, П.І. Шевчук, І.В. Шруб, О.І. Шостенко, М.К. Якимчук та інші. Разом з тим, проблема правового регулювання сучасного адміністративного судочинства є недостатньо вивченою в сучасному адміністративному праві, спеціального комплексного дослідження правового регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень ще не проводилось.

Недостатня розробленість зазначених питань у науці адміністративного права, їхня наукова й практична значимість, а також дискусійний характер багатьох проблем обумовили вибір теми цього дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа пріоритетних у галузі удосконалення адміністративного права та процесу, а також розбудови судової системи України. Тема дисертації затверджена Вченою радою Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» 27 грудня 2010 р., протокол № 5, виконана згідно з планом науково-дослідницької роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» на тему «Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин» (номер державної реєстрації 0107U008696) та безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції судово-правової реформи в Україні, Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу та вивчення теоретичних положень, нормативно-правового регулювання та сучасної системи адміністративного судочинства сформулювати пропозиції щодо подальших напрямків вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційному дослідженні були визначені такі основні завдання:

дослідити історичний розвиток формування адміністративної юстиції на території України; адміністративний судочинство економічний правовий

визначити сутність, призначення та стан сучасного адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень;

встановити правову природу адміністративно-правових спорів;

з'ясувати правову суть суб'єкта владних повноважень як обов'язкової сторони справ, що вирішуються в порядку адміністративного судочинства;

дослідити окремі аспекти здійснення владних управлінських функцій суб'єктами владних повноважень;

уточнити правову природу делегування повноважень;

виявити проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні;

розробити пропозиції щодо подальших напрямків вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час здійснення адміністративного судочинства.

Предметом дослідження є правове регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень.

Методи дослідження. В дисертації використовувалися такі методи як: історичний, формально-логічний, системно-структурний та логіко-семантичний. Застосування історичного методу дозволило вивчити виникнення та розвиток нормативно-правової бази, що зумовила формування адміністративного судочинства (підрозділи 1.1, 1.2). Формально-логічний у поєднані із системно-структурним методом використано для аналізу складових елементів норм-принципів адміністративного судочинства, а також елементів, що складають систему правової природи делегування повноважень (підрозділи 1.3, 2.3). За допомогою логіко-семантичного методу визначено поняття і надано класифікацію ряду понять (підрозділ 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2). Метод порівняльного та юридичного аналізу дозволив проаналізувати положення Конституції України, міжнародних нормативно-правових актів, у тому числі документів Світової Ради Європи та Організації Об'єднаних Націй, нормативно-правових актів України, практику Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України. Комплексний підхід до використання означених методів дозволив визначити напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства (підрозділ 3.2).

Нормативною базою роботи стали нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативно-правових актів.

Емпіричну базу дослідження складають судові рішення та постанови, статистичні дані, аналітичні довідки та узагальнення судової практики Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України, Академії суддів України, Державної судової адміністрації України, результати анкетування та інтерв`ювання 143 респондентів у різних містах України (Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, тощо), з яких: 34 -- судді і помічники суддів адміністративних судів; 23 -- громадяни, які брали участь у судовому розгляді адміністративних справ; 55 -- фахівці у галузі права; 31 -- пересічні громадяни.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у науці адміністративного права комплексним дослідженням правового регулювання здійснення адміністративного судочинства в Україні в умовах реформ та економічних перетворень. У результаті проведеної дослідницької роботи сформульовано ряд наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. До найбільш значущих належать нижченаведені:

вперше:

комплексно розкрито сукупність актуальних проблем здійснення адміністративного судочинства в сучасній Україні, до яких віднесено наступні: 1) через недосконалість положень КАС України в адміністративному судочинстві існує проблема суміжної компетенції адміністративних та господарських судів; 2) термінологічна розмитість КАС України; 3) наявна значна кількість оціночних категорій в нормах КАС України; 4) відсутність законодавчого закріплення в якості обов'язкової обставини, яка перевіряється адміністративним судом відповідно до положень ч. 3 ст. 2 КАС України, факту порушення діяннями чи рішеннями суб'єкта владних повноважень прав і свобод особи; при цьому, для вирішення розглянутих проблем в дисертації запропоновані системні зміни до КАС України, зокрема, в частині, що стосується визначення понятійного апарату (справа адміністративної юрисдикції, адміністративний акт, адміністративно-юрисдикційний акт);

запропонована класифікація компетенційних спорів залежно від предмету їхнього виникнення, зокрема, виділено: 1) спори про розмежування компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування; 2) спори про розмежування компетенції між різними органами виконавчої влади; 3) спори про прийняття рішення, вчинення дій або бездіяльності суб'єктом владних повноважень, які, на думку іншого суб'єкта владних повноважень, не відповідають наданій такому суб'єкту компетенції, виходять за межі повноважень або взагалі не відповідають закону; 4) спори щодо виконання адміністративного акта, який виданий вищим суб'єктом владних повноважень; 5) спори щодо спільного виконання суб'єктами владних повноважень завдань управлінського характеру; 6) спори щодо припинення повноважень суб'єктів делегованих повноважень;

удосконалено:

етапізацію розвитку адміністративного судочинства на території України та доведено, що зачатки адміністративного судочинства виникли ще в період Київської Русі;

визначення адміністративно-правового договору як дво- або багатосторонньої угоди, як спеціального різновиду публічно-правового договору, в якому хоча б однією стороною є суб'єкт владних повноважень, зміст якого складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, та який укладено на основі норм адміністративного права в публічних цілях, який опосередковує горизонтальні (координаційні) управлінські відносини і правовий режим якого містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права;

набули подальшого розвитку:

позиція ряду науковців щодо доцільності застосування поняття «адміністративно-правовий спір» як такого, що більш точно відображає правову природу спорів, які виникають у зв'язку з управлінською (адміністративною) діяльністю суб'єкта владних повноважень, в результаті чого сформульовано визначення поняття «адміністративно-правовий спір» як різновиду юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин в сфері державного управління та місцевого самоврядування, обов'язковою стороною в якому є суб'єкт владних повноважень;

розуміння правової природи делегування повноважень;

підстави набуття суб'єктами владних повноважень адміністративної процесуальної правосуб'єктності відповідача (нормативно-правовий акт суб'єкта владних повноважень та його діяння (дія та бездіяльність)), а також умови, за яких цей суб'єкт може бути позивачем (компетенційні спори);

передумови виникнення адміністративно-правового спору, до яких віднесено: нормативно-правовий акт суб'єкта владних повноважень; його діяння (дія та бездіяльність); а також факт того, що особа-позивач вважає свої права порушеними діями відповідача.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані:

у науково-дослідній роботі -- для подальших досліджень проблем адміністративного судочинства;

у правотворчості -- у процесі підготовки змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів, а також їхніх проектів, які встановлюють принципи та процедури здійснення адміністративного судочинства, та до нормативно-правових актів суміжних галузей права, що використовуються в процесі здійснення судочинства (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у законопроектну роботу від 22.08.2011 р.);

у правозастосовчій діяльності суддів -- при розгляді адміністративних справ, що виникають у сфері публічно-владних відносин;

у навчальному процесі -- при викладанні курсу адміністративного права й підготовці навчальної, інформаційної й методичної літератури (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес від 19.08.2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації обговорювались на засіданнях кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна». Основні положення, висновки і практичні рекомендації, що містяться у роботі, висвітлені у доповідях на трьох науково-практичних конференціях: VII Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні проблеми, тенденції і перспективи розвитку права в Україні» (м. Одеса, 7-8 грудня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Розвиток фінансово-правового забезпечення сучасної економіки» (м. Донецьк, 27 жовтня 2007 р.); IX Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми навчання та виховання людей в інтегрованому освітньому середовищі» (м. Київ, 26-27 листопада 2008 р).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у шести наукових публікаціях, п'ять з яких -- статті, які опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України, а одна -- у збірнику тез доповідей на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, поділених на 8 підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел (340 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 214 сторінок, з них загальний обсяг тексту -- 178 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання, об'єкт і предмет дослідження, зв'язок з науковими програмами та планами, методи дослідження, наукова новизна, розкривається наукове та практичне значення роботи, а також подано відомості про апробацію одержаних результатів.

Розділ 1 «Історія становлення та розвитку адміністративного судочинства в Україні» містить три підрозділи, в яких досліджується історичне формування адміністративного судочинства від виникнення до сучасності, визначаються особливості кожного періоду історичного розвитку.

У підрозділі 1.1. «Еволюція адміністративного судочинства від виникнення до сучасності» проаналізовано й узагальнено історичні етапи розвитку державної адміністрації в Україні, відповідно до яких відбувався розвиток адміністративного права, починаючи із періоду Київської Русі аж до теперішнього часу, досліджено еволюцію правової природи адміністративного судочинства в різні періоди історії України та його залежність від політичних чинників.

Доведено, що елементи адміністративного судочинства мали прояв в періоди Київської Русі та Запорізької Січі. З формуванням центральних держав (Російська імперія, Австро-Угорщина), до складу яких входили українські землі, функції адміністративного права виконувало поліцейське право, що формально регламентувало захист правопорядку.

Особливо ретельно досліджено чотири активні етапи розвитку адміністративного судочинства: 1) період існування Російської імперії; 2) період правління Тимчасового уряду, УЦР, Гетьманату; 3) період СРСР; 4) період з початку здобуття незалежності Україною.

З'ясовано, що адміністративна юстиція в Україні у вигляді особливого процесуального порядку з'явилася у 1988 році, коли ЦПК 1963 року було доповнено главою 31-А. Після розпаду СРСР в Україні почало формуватися власне адміністративне судочинство, чому сприяло прийняття в 1996 році Конституції України, Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р. (втратив чинність), а також КАС України.

У підрозділі 1.2. «Нормативне забезпечення розвитку адміністративного судочинства в ХХ столітті» досліджено нормативно-правові акти, що регламентують організацію та розвиток адміністративної юстиції в СРСР.

Перше радянське адміністративне право було повністю публічним, правом внутрішнього управління. На початку 20-х років ХХ ст. були законодавчо закріплені обсяг адміністративних прав, адміністративних стягнень та право громадянина на подачу скарги на адміністративний орган. В подальшому право на оскарження дій посадових осіб радянським законодавцем було забезпечене ст. 111 першого КК РРФСР та отримало своє відображення в багатьох нормативно-правових актах СРСР.

В УРСР у період 1925-1926 років велись активні роботи з кодифікації норм радянського адміністративного права, які виявилися більш успішними за загальносоюзні, внаслідок чого в 1927 році було остаточно затверджено Адміністративний кодекс УРСР.

В 60-х роках почався більш активний етап в розвитку кодифікації адміністративного законодавства, що було пов'язано з прийняттям Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». З 1974 року при Академії Наук СРСР була сформована секція з правових проблем управління, яка зумовила створення Всесоюзної координаційної наради з питань науки управління та адміністративного права. Формування подібного науково-координаційного центру дозволило більш глибоко і детально підійти до розробки проблем радянського адміністративного права.

У 80-х роках ХХ ст. законодавство СРСР та союзних республік було направлене на захист встановленого державного та суспільного порядку, на забезпечення укріплення соціалістичної законності та попередження правопорушень, на сприяння вихованню громадян у дусі точного та неухильного слідування Конституції СРСР та радянським законам, поваги до прав, честі та гідності громадян. Зокрема, в радянській Україні в 1984 році був прийнятий ВРУ РСР Кодекс УРСР про адміністративні правопорушення, а в липні 1987 року -- Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян».

У підрозділі 1.3. «Адміністративне судочинство в сучасних умовах реформ та економічних перетворень: сутність та призначення» проаналізовано процес подальшого розвитку адміністративного судочинства в сучасних умовах реформ та економічних перетворень в Україні, мета яких полягає в демократизації судочинства та створенні європейської інституції, яка покликана захищати права осіб від зловживань влади; досліджено правову природу сучасного адміністративного судочинства, його сутність та призначення.

Доведено, що основне призначення адміністративного судочинства полягає в тому, що завдяки адміністративним судам здійснюється основний адміністративно-правовий захист законних прав, свобод та інтересів фізичної та юридичної особи, який являє собою сукупність застосовуваних в адміністративному порядку юридичних засобів, спрямованих на здійснення судами відповідних процесуальних дій щодо: 1) припинення незаконного посягання на права, свободи та інтереси громадян; 2) ліквідації будь-яких перешкод, що виникають при їхньому здійсненні; 3) визнання або підтвердження, поновлення прав та примусового виконання невиконаних або неналежним чином виконаних обов'язків.

Особливістю сучасної адміністративної юстиції є компетенція перевірки нормативно-правових актів. При розгляді спору, наприклад, з приводу прийняття рішення, яке, на думку позивача -- фізичної чи юридичної особи, не відповідає закону, суди повинні враховувати юридичну силу нормативного акту, тобто його місце в ієрархії нормативно-правових актів. Отже, адміністративні суди перевіряють підзаконні акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності їх законам.

Адміністративна юстиція в Україні не в повній мірі відповідає європейським стандартам, тобто адміністративне судочинство ще не в повній мірі відповідає своїй природі та призначенню. Сучасне адміністративне судочинство в Україні ще перебуває на етапі формування та стикається із рядом проблем, головним чином, в процесі загального та спеціального реформування національної судової системи.

Розділ 2 «Особливості справ адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів, в яких з'ясовується поняття та правова природа адміністративно-правових спорів, охарактеризовані суб'єкти владних повноважень як обов'язкова сторона справ, що вирішуються в порядку адміністративного судочинства, визначені аспекти здійснення владних управлінських функцій суб'єктами владних повноважень.

У підрозділі 2.1. «Поняття та правова природа адміністративно-правових спорів» підтримано позицію Д.М. Чечота, Ю.М. Старилова та інших науковців щодо доцільності вжиття саме терміну «адміністративно-правовий спір» як більш точного, що у широкому значенні означає спори, які пов'язані із управлінською (адміністративною) діяльністю суб'єкта владних повноважень.

Встановлено, що адміністративно-правовому спору властиві такі ознаки: 1) тісний взаємозв'язок із державним управлінням та управлінням, яке здійснюють органи місцевого самоврядування; 2) специфічність публічно-правового характеру, що пов'язаний із діяльністю суб'єктів владних повноважень, яка оскаржується; 3) спрямованість на захист людини чи організації від неправомірних дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 4) специфічність складу сторін такого спору.

Зроблено висновок, що адміністративно-правовий спір -- це різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин в сфері державного управління та місцевого самоврядування. Обов'язковою стороною такого спору виступає суб'єкт владних повноважень, а його вирішення може бути здійснене в судовому чи адміністративному порядку з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб, забезпечення законності у зазначеній сфері. Передумовами виникнення адміністративно-правового спору є: нормативно-правовий акт суб'єкта владних повноважень та його діяння, а також факт того, що особа-позивач вважає, що діями відповідача порушено її права.

У підрозділі 2.2. «Суб'єкт владних повноважень як обов'язкова сторона справ, що вирішуються в порядку адміністративного судочинства» досліджено правову природу поняття «суб'єкт владних повноважень», доведено обов'язковість суб'єкта владних повноважень в якості сторони публічного спору в рамках адміністративного судочинства, проаналізовано окремі випадки, коли суб'єкт владних повноважень може бути відповідачем та позивачем в адміністративному судочинстві.

Здатність органів виконавчої влади в Україні приймати рішення, вчиняти дії, допускати бездіяльність є фактичною підставою набуття цими органами адміністративної процесуальної правосуб'єктності відповідача, до якого в порядку адміністративного судочинства позивається фізична, юридична особа та, в окремих випадках, інший суб'єкт владних повноважень.

Зроблено висновок, що, враховуючи визначення суб'єкта владних повноважень, надане в КАС України, до таких законодавець відносить: Президента України, ВР України (в рамках її постанов), органи виконавчої влади (КМ України, центральні й місцеві органи виконавчої влади), органи судової влади, прокуратуру України, НБ України, органи влади АРК (ВР АРК, РМ АРК, міністерства АРК, республіканські комітети АРК), органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні в містах, районні, обласні ради), державних службовців вищенаведених органів при здійсненні ними владних управлінських функцій.

У підрозділі 2.3. «Окремі аспекти здійснення владних управлінських функцій суб'єктами владних повноважень» досліджено категорію владних управлінських функцій та основні проблеми, що пов'язані із їхнім здійсненням суб'єктами владних повноважень.

В адміністративному праві існує теоретична та практична проблема питання делегування повноважень, під яким розуміється процес передачі владних повноважень уповноваженого суб'єкта іншому суб'єкту, який здійснюється для найбільш ефективної реалізації зазначених повноважень, супроводжується передачею відповідних фінансових та/або матеріальних ресурсів і оформлюється шляхом укладення адміністративного договору або відповідним нормативним актом.

Делегування повноважень досить часто на практиці стає причиною компетенційних спорів в адміністративному процесі (спорів між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, зокрема, делегованих повноважень), які є логічною закономірністю принципу розподілу влад та можуть бути вирішені шляхом застосування адміністративно-правових договорів. Встановлено, що компетенційні спори, залежно від предмету їхнього виникнення, можна розділити на такі: 1) спори про розмежування компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування; 2) спори про розмежування компетенції між різними органами виконавчої влади; 3) спори про прийняття рішення, вчинення дій або бездіяльності суб'єктом владних повноважень, які, на думку іншого суб'єкта владних повноважень, не відповідають наданій такому суб'єкту компетенції, виходять за межі повноважень або взагалі не відповідають закону; 4) спори щодо виконання адміністративного акта, який виданий вищим суб'єктом владних повноважень; 5) спори щодо спільного виконання суб'єктами владних повноважень завдань управлінського характеру; 6) спори щодо припинення повноважень суб'єктів делегованих повноважень.

Визначено адміністративно-правовий договір як дво- або багатосторонню угоду, як спеціальний різновид публічно-правового договору, в якому хоча б однією стороною є суб'єкт владних повноважень, зміст якого складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, та який укладено на основі норм адміністративного права в публічних цілях, який опосередковує горизонтальні (координаційні) управлінські відносини і правовий режим якого містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права. Управлінський правовий характер адміністративно-правового договору не є ознакою, яка характеризує його як засіб пригнічення чи дискримінації «невладного» суб'єкта, кожна зі сторін такого договору, виходячи з його змісту, має і права, і обов'язки.

Розділ 3 «Вдосконалення нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства на сучасному етапі» містить два підрозділи, в яких визначено проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні та сформульовано подальші напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства.

У підрозділі 3.1. «Проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні» доведено, що основні проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства пов'язані із недосконалими положеннями КАС України, практикою застосування міжнародно-правових актів, а також із рядом положень чинного законодавства, в яких відсутні чи неналежним чином розкриті дефініції спеціально-правових понять.

Вказано, що основною проблемою нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні є викладений в п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України правовий зміст поняття «справа адміністративної юрисдикції» (адміністративна справа), для вирішення яких були створені адміністративні суди. Дефініція цього поняття, яку закріпив в Кодексі законодавець, широка за своїм правовим змістом і, відповідно, не дає підстав для формування загального праворозуміння цього положення.

Через недосконалість положень КАС України в адміністративному судочинстві існує проблема суміжної компетенції адміністративних та господарських судів. Аналіз судових рішень у судовій практиці ВАС України демонструє факт існування проблеми із визначенням компетенції адміністративних судів щодо вирішення окремих категорій адміністративних справ, зокрема, справ про виконання адміністративних договорів, про визнання угод недійсними за позовами органів державної податкової служби, справ за участю управлінь Пенсійного фонду України, відділень Фонду соціального захисту інвалідів і т.п.

Однією з центральних проблем здійснення адміністративного судочинства є законодавчо неврегульоване питання розмежування компетенції адміністративних та господарських судів, внаслідок чого існує можливість обрання суб'єктом юридичного спору «вигідної» юрисдикції для подання позову, що створює сприятливі умови для корупції в галузі судочинства.

У підрозділі 3.2 «Подальші напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства» зроблено висновок, що ряд положень КАС України не є в повній мірі юридично змістовними та конкретними, внаслідок чого запропоновано ряд змін у чинне законодавство. Доведено доцільність внесення до КАС України ряду термінів, що покращать праворозуміння окремих положень Кодексу. Обґрунтовано необхідність доповнення норм Закону України «Про державну службу», а також виправлення правових колізій в цьому нормативно-правовому акті щодо понять «посадова особа» та «державний службовець».

Запропоновано змінити редакцію поняття «справа адміністративної юрисдикції» (адміністративна справа), надавши йому більш чіткого визначення із усуненням проблемних моментів (зокрема, встановити чіткість розуміння суб'єкта такого спору, відсутність чого в існуючій редакції викликає проблеми в правозастосуванні, а також зазначити мету здійснення адміністративного судочинства), та визначити такий різновид справ як спір, який виникає з публічно-правових відносин в сфері державного управління та місцевого самоврядування та обов'язковою стороною якого виступає суб'єкт владних повноважень, а його розв'язання здійснюється в судовому порядку за правилами адміністративного судочинства з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб, забезпечення законності у зазначеній галузі.

Також запропоновано, з метою усунення проблеми термінологічної розмитості КАС України та формування єдиного термінологічного апарату, визначити такі поняття: адміністративний акт та адміністративно-юрисдикційний акт.



ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розкритті правової природи та особливостей правового регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, спрямованих на досягнення поставленої мети, основними з яких є такі:

1. Елементи адміністративного судочинства мали прояв у періоди Київської Русі та Запорізької Січі. З формуванням центральних держав (Російська імперія, Австро-Угорщина), до складу яких входили українські землі, функції адміністративного права виконувало поліцейське право, що формально регламентувало захист правопорядку. На протязі всього періоду існування Російської імперії поліцейське право поступово оформлювалось в адміністративне право шляхом масштабного реформування законодавства, а також внаслідок розвитку доктрини та адміністративно-правових норм в законодавчих та підзаконних актах імперії. У цей період створювались квазісудові органи адміністративної юстиції та розглядалась можливість створення адміністративних судів як окремої спеціальної ланки судової гілки влади.

2. Радянська держава, декларуючи в своїх конституціях права і свободи громадян, закріпила право громадянина на оскарження дій і рішень своїх чиновників. Такий підхід влади до громадянина з 20-х років виступає у вигляді двох систем відносин: 1) утиск і придушення особи з усіх сторін; 2) громадянин виступає як носій права оскаржувати дії посадових осіб, не влади в цілому, а тих її представників, які безпосередньо мали справу з населенням. За період від моменту створення СРСР і до моменту його розпаду на загальносоюзному та національних рівнях спостерігається періодично активні спроби розширення та кодифікації адміністративного законодавства. Так, в УРСР вперше в СРСР був прийнятий Адміністративний кодекс УРСР.

3. Основне призначення сучасного адміністративного судочинства полягає в тому, що завдяки адміністративним судам здійснюється основний адміністративно-правовий захист законних прав, свобод та інтересів фізичної та юридичної особи, який являє собою сукупність застосовуваних в адміністративному порядку юридичних засобів, спрямованих на здійснення судами відповідних процесуальних дій щодо: 1) припинення незаконного посягання на права, свободи та інтереси громадян; 2) ліквідації будь-яких перешкод, що виникають при їхньому здійсненні; 3) визнання або підтвердження, поновлення прав та примусового виконання невиконаних або неналежним чином виконаних обов'язків.

4. Адміністративно-правовий спір -- це різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин в сфері державного управління та місцевого самоврядування. Обов'язковою стороною такого спору виступає суб'єкт владних повноважень, а його вирішення може бути здійснене в судовому порядку з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб, забезпечення законності у зазначеній сфері.

5. Передумовами виникнення адміністративно-правового спору є: нормативно-правовий акт суб'єкта владних повноважень; його діяння (дія та бездіяльність); а також факт того, що особа-позивач вважає свої права порушеними діями відповідача (адміністративно-правовий спір може виникнути внаслідок того, що особа вважає, що конкретними діяннями суб'єкта владних повноважень порушено її права, в результаті чого вона зазнала матеріальної чи моральної шкоди).

6. Позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

З метою превенції виникнення компетенційних спорів доцільно законодавчо закріпити можливість укладати договори про співпрацю у сфері реалізації спірної компетенції, під якими розуміти різновид адміністративно-правового договору між органами виконавчої влади, які не знаходяться у відносинах ієрархічного підпорядкування, а також органами виконавчої влади та (або) органами місцевого самоврядування, які виступають рівними сторонами договору, що укладається задля виконання функцій та завдань, поставлених перед відповідними органами, шляхом узгодження та розмежування спірної компетенції, яка за ними закріплена, але яка дублюється чи перетинається, стосовно спільного об'єкта управління.

7. Компетенційні спори, залежно від предмету їхнього виникнення, запропоновано розділити на такі: 1) спори про розмежування компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування; 2) спори про розмежування компетенції між різними органами виконавчої влади; 3) спори про прийняття рішення, вчинення дій або бездіяльності суб'єктом владних повноважень, які, на думку іншого суб'єкта владних повноважень, не відповідають наданій такому суб'єкту компетенції, виходять за межі повноважень або взагалі не відповідають закону; 4) спори щодо виконання адміністративного акта, який виданий вищим суб'єктом владних повноважень; 5) спори щодо спільного виконання суб'єктами владних повноважень завдань управлінського характеру; 6) спори щодо припинення повноважень суб'єктів делегованих повноважень.

8. Однією з причин компетенційних спорів є делегування повноважень. Правова природа делегування повноважень характеризується наступними рисами: 1) делегуватися можуть тільки окремі повноваження, що складають частину компетенції відповідного органу публічної влади; 2) після делегування повноважень компетенція органу, що їх делегує, не змінюється; 3) компетенція органу, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється; 4) акт делегування повинен обов'язково виходити від органу, що делегує повноваження; 5) при делегуванні здійснюється поширення компетенції делегуючого органу за рахунок наділення новими повноваженнями об'єкта делегування повноважень; 6) повноваження, що делегуються, можуть бути в будь-який час відізвані делегуючим органом; 7) якщо повноваження делегуються на певний час, то припинення делегування не передбачає видання юридичного акту, в якому ці повноваження відзиваються (компетенція органу, якому делегуються повноваження, звужується автоматично). Якщо повноваження делегуються на невизначений час, вони можуть бути відізвані в будь-який час за рішенням органу, що здійснював делегування повноважень; 8) переделегування (субделегування) повноважень не допускається, бо це суперечить цілям і намірам органу, який делегує повноваження; 9) делегування повноважень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб'єктів делегування; 10) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням акту делегування повноважень; 11) делегування повноважень має обов'язково супроводжуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації делегованим суб'єктом делегованих повноважень; 12) делегований суб'єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.

9. Адміністративно-правовий договір -- це дво- або багатостороння угода, спеціальний різновид публічно-правового договору, в якому хоча б однією стороною є суб'єкт владних повноважень, зміст якого складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, та який укладено на основі норм адміністративного права в публічних цілях, який опосередковує горизонтальні (координаційні) управлінські відносини і правовий режим якого містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права.

10. Комплексно досліджено актуальні проблеми здійснення адміністративного судочинства в сучасній Україні, до яких віднесено: 1) через недосконалість положень КАС України в адміністративному судочинстві існує проблема суміжної компетенції адміністративних та господарських судів; 2) термінологічна розмитість КАС України; 3) наявна значна кількість оціночних категорій в нормах КАС України; 4) відсутність законодавчого закріплення в якості обов'язкової обставини, яка перевіряється адміністративним судом відповідно до положень ч. 3 ст. 2 КАС України, факту порушення діяннями чи рішеннями суб'єкта владних повноважень прав і свобод особи.

11. Запропоновано наступні зміни та доповнення до чинного законодавства України:

- змінити редакцію поняття «справа адміністративної юрисдикції» (адміністративна справа) (п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України), виклавши його у наступній редакції:

«справа адміністративної юрисдикції (далі -- адміністративна справа) -- спір, що виникає з публічно-правових відносин в сфері державного управління та місцевого самоврядування, обов'язковою стороною якого виступає суб'єкт владних повноважень, а його розв'язання здійснюється в судовому порядку за правилами адміністративного судочинства з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб, забезпечення законності у зазначеній галузі»;

- закріпити у КАС України ряд термінів, що покращать праворозуміння окремих положень Кодексу. В цьому нормативно-правовому акті потрібно визначити такі поняття як: 1) «адміністративний акт» (рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду звернення фізичної або юридичної особи, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичної або юридичної особи); 2) «адміністративно-юрисдикційний акт» (правовий акт, виданий судовим органом з метою розв'язання певного конфлікту відповідно до встановленої законом процедури).



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Міщенко О. Є. Адміністративна юстиція в країнах Заходу / О. Є. Міщенко // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. -- Вип. 26. -- Одеса : Юридична література, 2005. -- С. 254-258.

2. Міщенко О. Є. Про компетенцію адміністративних судів / О. Є. Міщенко // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. -- Вип. 27. -- Одеса : Юридична література, 2006. -- С. 243-250.

3. Міщенко О. Є. Правова природа адміністративного договору як об'єкту спору, підвідомчого адміністративним судам України / О. Є. Міщенко // Актуальні проблеми політики : зб. наук. праць. -- Вип. 32. -- Одеса : Юридична література, 2007. -- С. 84-88.

4. Міщенко О. Є. Становлення української моделі адміністративного судочинства / О. Є. Міщенко // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. -- Вип. 35. -- Одеса : Юридична література, 2007. -- С. 296-300.

5. Міщенко О. Є. Проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні / О. Є. Міщенко // Актуальні проблеми права: теорія і практика: зб. наук. праць. -- № 21. -- Луганськ : Східноукраїнський нац. ун-т ім. В. Даля. -- 2011. -- С. 314-324.

6. Міщенко О. Є. Адміністративно-правовий спір: проблеми визначення / О. Є. Міщенко // Визначальні тенденції ґенезу державності і права : збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції «Треті Прибузькі юридичні читання» / За ред. В. І. Терентьєва, О. В. Козаченка. -- Миколаїв : Вид-во «Іліон», 2007. -- С. 593-596.



АНОТАЦІЯ

Міщенко О. Є. Правове регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень. -- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 -- адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право. -- Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», Київ, 2011.

Дисертаційне дослідження присвячене вивченню правового регулювання здійснення адміністративного судочинства в умовах реформ та економічних перетворень. В досліджені розглянуто історію становлення адміністративного судочинства з часів Київської Русі до сьогоднішнього часу, а також нормативно-правові акти, які забезпечували становлення та розвиток адміністративної юстиції. Досліджено правову природу адміністративного судочинства в сучасних умовах реформ та економічних перетворень в Україні та пов'язані із цим проблеми (поняття та правова природа адміністративно-правових спорів; обов'язковість суб'єкта владних повноважень в якості сторони публічного спору в рамках адміністративного судочинства; питання здійснення владних управлінських функцій суб'єктами владних повноважень). Виокремлено ряд проблем, що виникають у зв'язку зі становленням та формуванням адміністративного судочинства в сучасній Україні. Проаналізовано проблемні питання нормативно-правового регулювання адміністративного судочинства в Україні та визначено подальші напрямки його вдосконалення.

Ключові слова: адміністративне судочинство, правове регулювання, суб'єкт владних повноважень, адміністративно-правовий спір.



АННОТАЦИЯ

Мищенко Е. Е. Правовое регулирование административного судопроизводства в условиях реформ и экономических преобразований. -- Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 -- административное право и процесс, финансовое право, информационное право. -- Открытый международный университет развития человека «Украина», Киев, 2011.

Диссертационное исследование посвящено раскрытию вопроса правового регулирования осуществления административного судопроизводства в условиях реформ и экономических преобразований. В исследовании рассмотрена история становления административного судопроизводства со времен Киевской Руси до сегодняшнего времени, а также нормативно-правовые акты, которые обеспечивали становление и развитие административной юстиции в эти периоды истории.

Исследованы правовая природа административного судопроизводства в современных условиях реформ и экономических преобразований в Украине и связанные с этим проблемы (понятие и правовая природа административно-правовых споров; обязательность субъекта властных полномочий в качестве стороны публичного спора в рамках административного судопроизводства; вопросы осуществления властных управленческих функций субъектами властных полномочий). Доказано, что основное назначение административного судопроизводства заключается в том, что благодаря административным судам осуществляется основная административно-правовая защита прав, свобод и законных интересов физического и юридического лица. Аргументировано, что современная административная юстиция в Украине не в полной мере отвечает европейским стандартам, то есть административное судопроизводство еще не полностью отвечает своей природе и назначению. Современное административное судопроизводство в Украине еще находится на этапе формирования и сталкивается с рядом проблем, преимущественно в процессе общего и специального реформирования национальной судебной системы. В диссертационном исследовании, исходя из того, что ряд положений КАС Украины не являются в полной мере юридически содержательными и конкретными, предлагаются определенные изменения и дополнения в ряд положений Кодекса.

Уделено внимание вопросу компетенционных споров. Определено, что возможность органов исполнительной власти в Украине принимать решения, совершать действия, допускать бездействие является фактическим основанием приобретения этими органами административной процессуальной правосубъектности ответчика, к которому в порядке административного судопроизводства обращается физическое, юридическое лицо и, в отдельных случаях, другой субъект властных полномочий. Истцом в компетенционных спорах является субъект властных полномочий, если он считает, что другой субъект властных полномочий (ответчик) своим решением или действиями вмешался в его компетенцию или что принятие такого решения или совершение действий является его прерогативой. Если компетенция субъекта властных полномочий, а соответственно -- интересы истца, не были нарушены, в удовлетворении иска надлежит отказать. Причиной компетенционных споров зачастую является делегирование полномочий. Изучены особенности и правовая природа делегирования полномочий.

Выделены проблемы, возникающие в связи со становлением и формированием административного судопроизводства в современной Украине. Доказано, что проблемные вопросы нормативно-правового регулирования административного судопроизводства в Украине связаны с проблемными положениями КАС Украины, практикой применения международных документов, а также с рядом положений действующего законодательства, в которых отсутствуют или ненадлежащим образом раскрыты дефиниции специально-правовых понятий. С целью обеспечения правильного применения отдельных положений КАС Украины и предотвращения злоупотреблений и коррупции, а также в условиях необходимости совершенствовать законодательную базу внесены предложения по изменению существующих нормативно-правовых актов, определены дальнейшие направления совершенствования правового регулирования административного судопроизводства.

Ключевые слова: административное судопроизводство, правовое регулирование, субъект властных полномочий, административно-правовой спор.



АNNOTATION

Mishenko О. E. Legal Regulation of Administrative Proceedings Under The Reforms and Economic Transformation. -- Manuscripts.

Dissertation on getting a scientific degree of Candidate of Law Sciences by specialty 12.00.07 -- Administrative Law and Process; Financial Law; Informational Law. -- Open International University of Human Development “Ukraine”, Kyiv, 2011.

The dissertation deals with problems of legal regulation of administrative judicial proceedings under the conditions of reform and economic transformation. The present dissertation examines the historical formation of the administrative judicial proceedings from the time of Kievan Rus to the present time, and regulations that ensure the establishment and development of administrative justice. In the course of research dissertator analyzed the legal nature of administrative judicial proceedings under modern conditions of reform and economic transformation in Ukraine. The author of the thesis identified a number of problems that arise in connection with the establishment and formation of administrative justice in modern Ukraine. Also were isolated and analyzed the actual problems that come out of cases of administrative jurisdiction, and were ultimately offer solutions. Were identified problematic issues of legal regulation of administrative judicial proceedings in Ukraine, and identified further ways of improving the legal regulation of administrative proceedings.

Key words: administrative judicial proceedings, regulatory support, public authority, the administrative and legal dispute, the power management powers.

Размещено на Allbest.ru

...