Теоретичні засади формування правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 352. 075: 340. 114 (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

наук з державного управління

Теоретичні засади формування правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади України

25. 00. 01 - теорія та історія державного управління

ХАВАРІВСЬКА Галина Степанівна

Львів - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор історичних наук, професор

МАЛИК Ярослав Йосипович,

Львівський регіональний інститут

державного управління Національної академії

державного управління при Президентові України,

професор кафедри європейської інтеграції та права.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

РУДАКЕВИЧ Марія Іванівна,

Тернопільський національний технічний університет ім. Івана Пулюя

завідувач кафедри державного управління та економіки кандидат наук з державного управління КУШНІР Марина Олексіївна,

Національний інститут стратегічних досліджень головний консультант сектору стратегій регіонального розвитку відділу регіонального розвитку

Захист дисертації відбудеться «9» червня 2011 року о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул.. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіональ-ного інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул.. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий “_7_ ” _травня_ 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.О.Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні триває процес адміністративної та конституційної реформ. Подібні перетворення потребують адекватних змін у державному управлінні, і зокрема, підвищення рівня правової культури діяльності виконавчих органів влади. Правова культура органів виконавчої влади є важливою передумовою реформ і перетворень, необхідна умова ефективного управління країною. Це обумовлено тим, що право відіграє системоутворюючу роль в сучасній культурі демократії. У сукупності принципів державного управління та державної служби базовими визначено принципи законності та демократизму, пріорітету прав і свобод людини і громадянина, верховенства Конституції та законів України, професіоналізму, компетентності, чесності, прозорості та ін. Без цього неможливе нормальне функціонування державного механізму. Щодо діяльності державних службовців, які найбільше наближені до громадянськості, то вона носить нормотворчий, нормозастосувальний, нормотлумачний характер і включає юридичне інформування населення, гарантування правового забезпечення розвитку демократичної правової держави. Низький рівень правової культури місцевих органів виконавчої влади в цілому гальмує розвиток демократичних процесів. Тому існує необхідність вироблення адекватних рекомендацій щодо підвищення рівня правової культури діяльності місцевих органів виконавчої влади та самих державних службовців. У сукупності ці питання обумовлюють актуальність даної проблеми.

Правова культура державних службовців місцевих органів виконавчої влади постає як актуальна проблема сучасності, вирішення якої можна вважати стратегічною метою, гідною набути статусу національної ідеї, що має відповідати цінностям демократичної правової і соціальної держави. Саме правова культура, тісно пов'язана із усвідомленням складної природи діалектичного зв'язку права й управління, з визнанням пріоритетного місця і ролі державного управління у вирішенні назрілих проблем економічного, соціального і правового життя населення країни, має стати визначальним фактором розвитку української держави.

Питання правової культури у наукових працях з державного управління, соціології, адміністративного права й етики, психології досліджували такі українські вчені як, В. Бакуменко, Ю. Битяк, Н. Грицяк, М. Кушнір, О. Лазор, Г. Леліков, Т. Мотренко, Н. Нижник, О. Оболенський, В. Олуйко, О. Петришин, М. Пірен, В. Ребкало, М. Рудакевич, С. Серьогін, О. Сушинський та ін. Проблеми кадрового забезпечення та вдосконалення діяльності державної служби, підготовки професійних кадрів управлінців і підвищення їх правової культури досліджували: С. Дубенко, В. Князєв, Г. Литвинов, А. Ліпенцев, Н. Гончарук, В. Луговий, Ж. Таланова, В. Чмига. Значенню правової культури державних службовців в забезпечені ефективності державно-управлінської діяльності органів виконавчої влади присвячені роботи О. Губи, В. Сороко. Серед зарубіжних фахівців проблеми правових засад і правової культури досліджують Л. Акер, Г. Атаманчук, Д. Боссарт, І. Василенко, Б. Гурне, А. Гусєва, Д. Істон, К. Деммке, В. Камiнська, Е. Литвинцева, Б. Литов, М. Майлс, Є. Охотський, Е. Пєвцова, Г. Райт, О. Турчинов, О. Цибульская, Р. Чампен та ін. Однак комплексне дослідження проблеми формування правової культури на рівні місцевих органів виконавчої влади не проводилось.

Необхідність наукового осмислення теоретико-методологічних засад, змісту організаційно-управлінських основ формування і розвитку правової культури місцевих органів виконавчої влади, шляхів практичної реалізації і перспектив підвищення її ефективності в діяльності обласних і районних державних адміністрацій обумовила вибір теми та основних напрямів дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження “Теоретичні засади формування правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади України” виконано в рамках науково-дослідної роботи Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Удосконалення підготовки державних службовців з питань євроінтеграції в контексті співпраці та вступу України в ЄС” ( державний реєстраційний номер 0107 U 001597).

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному аналізі теоретичних та практичних питань формування і розвитку правової культури в діяльності місцевих органах виконавчої влади та державних службовців й розробка рекомендацій щодо підвищення її рівня.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

- проаналізувати стан наукових досліджень із даної проблеми з метою узагальнення їх результатів та визначення основних напрямів дисертаційного дослідження;

- дослідити понятійно-категоріальний апарат і уточнити зміст категорій: “правова культура”, “правова культура суспільства”, “правова культура місцевих органів виконавчої влади”, “професійна правова культура державних службовців”;

- визначити рівень законодавчого забезпечення процесу формування правової культури в місцевих органах виконавчої влади та розкрити організаційно-управлінські основи формування та розвитку правової культури у системі місцевих органів виконавчої влади;

- з'ясувати стан правової культури державних службовців місцевих органів виконавчої влади і визначити шляхи та засоби її підвищення;

- розкрити особливості правової культури відносин місцевих органів виконавчої влади з населенням;

- дослідити зарубіжний досвід розвитку правової культури в державному управлінні з метою його використання у вітчизняній практиці місцевих органів виконавчої влади;

- розробити рекомендацій щодо підвищення рівня правової культури місцевих органів виконавчої влади.

Об'єктом дослідження є правова культура управлінської діяльності органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є теоретичні засади процесу формування правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є комплексне використання системи загальнонаукових та спеціальних методів дослідження. При визначенні методології автор виходила із складності й міждисциплінарності предмета дослідження. Основу методології дисертації становить системний підхід, якого вимагає комплексний характер теми дисертаційного дослідження.

Важливе значення в дисертаційному дослідженні мало використання низки інших наукових методів, зокрема, конкретно-пошукового. Застосування методів аналізу, синтезу та структурно-функціонального методу дозволило проаналізувати структуру, функції та види правової культури. Порівняльний метод використовувався, зокрема для з'ясування співвідношення таких понять, як “правова культура”, “правова культура суспільства”, “правова культура державного службовця” та “управлінська культура”.

Для аналізу зарубіжного досвіду впровадження правової культури в державному управлінні були використані історико-логічний і компаративний методи. Виконуючи дисертаційне дослідження, автор поєднувала науково-теоретичний та емпіричний рівні пізнання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розробці теоретичних засад формування і розвитку правової культури місцевих органів виконавчої влади і наданні практичних рекомендацій щодо вдосконалення ефективності та результативності діяльності цих органів на основі підвищення рівня правової культури державних службовців. Дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням теоретичних засад формування правової культури місцевих органів виконавчої влади України. У межах проведеного дослідження

уперше:

- визначено місце і роль правової культури у підвищенні ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади, напрями її впливу на роботу посадових осіб в цих органах, що дасть можливість забезпечити формування нової якості державно-управлінських відносин;

- здійснено комплексне експертне оцінювання рівня правової культури державних службовців місцевих органів виконавчої влади і на цій основі сформульовані рекомендації щодо шляхів підвищення її ефективності.

удосконалено:

- зміст понять “правова культура в державному управлінні”, “правова культура державного службовця”, “правова культура місцевих органів виконавчої влади” та ін., що дозволить підвищити рівень оцінювання правової культури місцевих органів виконавчої влади і підтверджує актуальність розроблення узагальненого правового акта з питань державної служби - Кодексу державної служби України;

- класифікацію факторів внутрішнього і зовнішнього впливу на стан розвитку правової культури в державному управлінні, зокрема, рівень правової освіти, інформаційного забезепечення діяльності держслужбовців, реальність правового захисту державних службовців, здатність до самозахисту, вплив позитивних історичних традицій, звичаїв і релігії.

отримали подальший розвиток:

- пропозиції щодо організації підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців з питань правової освіти, правового навчання і формування високого рівня правової культури;

- шляхи вдосконалення інституційного забезпечення розвитку правової культури органів виконавчої влади у контексті європейської інтеграції України.

Практичне значення отриманих результатів. Теоретичні положення, висновки й рекомендації, запропоновані в дисертації, можуть бути використані для:

- удосконалення нормативно-правової бази розвитку правової культури в Україні;

- покращення правової підготовки державних службовців місцевих органів виконавчої влади;

- підвищення ефективності роботи місцевих органів виконавчої влади щодо правового виховання населення;

- подальшого наукового дослідження проблем правової культури у сфері державного управління.

Матеріали дисертації можуть бути використані у навчальному процесі при підготовці лекційних курсів і семінарських занять, як дидактичний матеріал при викладанні дисциплін з підготовки фахівців у галузі державного управління, державної служби, менеджменту організацій і в практичній діяльності державних службовців і посадовців місцевого самоврядування. Окрім цього, матеріали і висновки досліджень можуть слугувати інформаційним джерелом для підготовки підручників і посібників з теорії та історії державного управління, а також етики державної служби.

Отримані автором результати дослідження були впроваджені в діяльність апарату та структурних підрозділів Львівської ОДА (акт про впровадження від 8.04.2009р.); у роботу Городоцької райдержадміністрації (акт про впровадження від 9.04.2009 р.); у навчальний процес Львівського регіонального інституту державного управління національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 15.04.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним, завершеним дослідженням автора. Результати, висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну дисертації, одержані автором особисто.

Апробація результатів. Основні положення, висновки та практичні рекомендації дисертаційної роботи знайшли відображення у доповідях та повідомленнях на VI Всеукраїнській науково-практичній конференції “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (Острог, 2005); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 2005 ); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); ІV регіональній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, 2007); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування ” (Львів, 2008); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009), а також на засіданнях кафедри європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Матеріали дисертації відображено в 16 друкованих працях, з них, 7 статей - у фахових виданнях.

Структура дисертації визначається метою та завданнями дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел (431 позиція). Загальний обсяг дисертації - 249 сторінок, в тому числі 198 сторінoк основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми та її зв'язок із науковими програмами та темами, сформульовано мету та завдання дослідження, визначено об'єкт, предмет, методи дослідження, розкрито його наукову новизну, практичне значення та особистий внесок автора, наведено дані про впровадження, апробацію і публікацію результатів дослідження, структуру дисертації.

У першому розділі “Правова культура в системі місцевих органів як предмет наукового дослідження ” проаналізовано сутність і стан вивчення досліджуваної проблеми, розкрито методологічні засади формування правової культури в місцевих органах виконавчої влади та її законодавче забезпечення.

Зважаючи на те, що проблема формування і розвитку правової культури в місцевих органах виконавчої влади носить міждисциплінарний характер, вона потребувала дослідження літературних джерел ряду гуманітарних наук. Концептуальному осмисленню процесу формування правової культури місцевих органів виконавчої влади в значній мірі сприяли наукові праці з державного управління, соціології, менеджменту, адміністративного права та етики, як вітчизняних авторитетних вчених - В.Авер'янова, В.Бакуменка, Ю.Битяка, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Ребкала, М.Рудакевич, С.Серьогіна, О.Скакуна, В.Цвєткова, так і зарубіжних, зокрема, російських - Ю.Агешина, Г.Атаманчука, Г.Вижлєцова, А.Оболонського, М.Смоленського та інших країн - Г.Алмонда, Є.Бредлі, Д.Істона, Т.Парсонса, Г.Райта, Л.Уайта.

До часів незалежності України у визначенні поняття “правова культура управлінців” увага дослідників переважно акцентувалась на суб'єктивно-психологічних характеристиках правосвідомості особистості: знання особою законодавства, усвідомлення змісту і спрямованості законів та підзаконних актів, формування поваги до них, почуття законності та справедливості. Перші наукові публікації з проблем правової культури в органах державної влади України та їх державних службовців з'явилися на початку 90-х рр. У працях В.Авер'янова, Є.Аграновської, А.Арато, О.Зверєва, Н.Нижник, Л.Колодкіна, А.Молчанова, В.Цвєткова та інших дослідників був проаналізований широкий спектр проблем правової культури суспільства і особи, що дало можливість визначити правову культуру суспільства як цілісне явище, що складається з трьох елементів: а) права, правовідносин, прав та обов'зків людини й громадянина як зміст самих правовідносин; б) правосвідомості, завдяки якій правова культура “потрапляє” до свідомості людини або соціальної групи; в) законності і правопорядку в державі.

Із другої половини 90-х рр. коло літературних джерел, присвячених проблемі правової культури державних службовців, значно розширилося. У фахових журналах із теорії і практики державного управління та періодичних виданнях “Право України”, “Правова держава” з'явилися статті, присвячені проблемам правової культури в системі органів державного управління, особливостям діяльності і поведінки державних службовців, зокрема управлінців місцевих органів виконавчої влади, аналізу зарубіжного досвіду діяльності державної служби, підготовки професійних кадрів управлінців і підвищення їх правової культури тощо (В.Авер'янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, Г.Вижлєцов, Б.Гаєвський, В.Годованець, С.Дубенко, А.Ліпенцев, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Ребкало, М.Рудакевич, С.Серьогін та інші)

Активізація наукових досліджень з проблем правової культури державних службовців наприкінці 90-х рр. - на початку ХХІ ст. пов'язана з пошуком нової моделі діяльності державного службовця. У контексті Концепції адміністративної реформи в Україні (1997 р.), з урахуванням зарубіжного досвіду перед науковими і практичними працівниками постала вимога розробити сучасну функціонально-діяльнісну модель поведінки державного службовця. На підставі аналізу реальної управлінської ситуації і кадрового потенціалу української державної служби такими вченими як Г.Леліков, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Цвєтков та іншими була зроблена низка важливих висновків з приводу правової культури і проблем підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців. Було визнано по-перше, що деформації у виконанні функціональних обов'язків, стилю мислення та поведінки державних службовців зумовлювались недостатнім рівнем їх професіоналізму та відсутністю громадянської позиції. По-друге, модель сучасного державного службовця вимагалa враховувати нові функціональні та професійно-особистісні вимоги. На державну службу мали прийти особи з чіткими ціннісними орієнтаціями, спрямованими на зміцнення державності, ідейними переконаннями та твердою волею. По-третє, автори наголошували, що професіоналізм і правова культура державних службовців вимагає обов'язкової високої моральної культури.

Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити основні напрями дисертаційного дослідження, в межах яких мали бути вирішені питання обраної проблеми. Це, зокрема, вивчення основних характеристик правової культури та її функціонування в системі місцевих органів виконавчої влади (ОДА і РДА); обґрунтування методологічних засад формування правової культури; використання в цьому процесі регулятивного потенціалу політики і права; з'ясування особливостей правової культури відносин місцевих органів виконавчої влади з населенням; застосування комплексного підходу до формування і розвитку правової культури державного службовця в системі місцевих органів виконавчої влади з використанням зарубіжного досвіду.

Установлено, що сучасний етап розвитку теоретико-методологічних засад формування правової культури характеризується виробленням цілісної концепції на основі розвитку правових знань, традицій. Її змістовним аспектом більшість дослідників вважають конкретний характер відносин людини і суспільства, що виявляються в досягнутому рівні досконалості правових актів, правової і правозастосувальної діяльності та визначають правосвідомість і правовий розвиток особистості, який вона реалізує у власній життєдіяльності. Поряд із цим в роботі зазначається, що зміст правової культури залежить не тільки від знання права, але й ставлення особи до правових явищ і таких правових цінностей, як законність, правопорядок, практика державного управління в країні.

З погляду цілісності категорії “правова культура” важливою її складовою є “професійна правова культура”. Вона притаманна тій спільності людей, що професійно займаються юридичною або управлінською діяльністю, яка потребує фахової освіти і практичної підготовки. Професійній правовій культурі властивий вищий ступінь знання і розуміння правових явищ у відповідних галузях професійної діяльності. Щодо поняття “професійна правова культура держслужбовців”, то ця категорія розглядається не просто як конкретизація правових норм у їх професійній діяльності, а це - своєрідна форма реалізації правової свідомості і відповідної професійної поведінки суб'єкта професійної діяльності і, зокрема, в органах виконавчої влади. Основною методологічною ідеєю дослідження правової культури державних службовців є те, що вона розглядається як важлива умова стабільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, від якої суттєво залежать можливості підвищення ефективності та надійності функціонування цих органів.

Доведено, що найважливіша передумова ефективного управління країною, успіху здійснюваних реформ і перетворень є “правова культура місцевих органів виконавчої влади”. Авторська інтерпретація цієї категорії визначається як різновид правової культури, що формується в процесі діяльності місцевих органів виконавчої влади і виступає специфічним фактором ефективного управління регіоном, та базується на конституційних та організаційно-функціональних ппринципах державної служби. У своїй сутності правова культура слугує правовому забезпеченню процесу перетворень, досягненню нового якісного стану соціальних відносин і виступає як сукупність правосвідомості та правової поведінки. Інструментальний підхід до визначення поняття “правова культура місцевих органах виконавчої влади” дає змогу реалізувати рівневий аналіз сформованості їх професійної культури.

Аналіз категоріальних підходів щодо проблеми зв'язку права і його практичного застосування в діяльності органів місцевої виконавчої влади дозволяє інтегрувати наукові знання з теорії державного управління, виявити шляхи формуванням правової культури державних службовців в цих органах. Визначення універсальних підходів до розуміння сутності правової культури органів виконавчої влади має і практичне значення: воно надасть можливість практикам формувати і розробляти раціональні державно-управлінські рішення, удосконалити методи вирішення практичних завдань організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої діяльності.

У розділі показано, шо в основі діяльності органів виконавчої влади мають лежати принципи: об'єктивності, демократизму, правової упорядкованості державного управління, законності і публічності управлінської діяльності. Коло спеціальних принципів правової культури місцевих органів виконавчої влади визначають: адекватність правових впливів центральних органів влади, системність функціонування у межах правового поля, ведення правового моніторингу, відповідність нормативно-правового забезпечення цілям, завданням та функціям місцевих органів виконавчої влади, високий рівень організації правової роботи, володіння формами та засобами правового регулювання, залучення до нього громадськості, підвищення правотворчої кваліфікації та правосвідомості управлінського персоналу. Ігнорування цих сутнісних засад правової культури в державному управлінні або відсутність достатньої нормативно-правової бази впливу на суспільні відносини (в силу певних прогалин у законодавстві) може призвести як до послаблення цілеспрямованого впливу на суспільне життя, так і до руйнації основ життєдіяльності суспільства.

Проведений аналіз законодавчої та нормативно-правової бази розвитку правової культури в Україні засвідчив, що вона в цілому відповідає європейським нормам. Проте потреби розвитку правої культури вимагають удосконалення законодавства, оскільки достатньо широке коло відносин органів влади з населенням і громадянами ще залишається неврегульованим. Для посилення ролі правової культури державних службовців, її перетворення в дійовий чинник управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади удосконалення законодавчої бази слід розглядати в таких напрямах:

- усунення в законах наявних суперечностей та двозначеностей;

- утвердження стандартів і процедур реалізації принципу верховенства права;

- правового інформовання населення;

- інституалізація системи правової освіти та правового виховання;

- системна і послідовна адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу на основі єдності загальнолюдських, правових цінностей національної правової системи.

Другий розділ присвячений процесу “Забезпечення формування правової культури в місцевих органах виконавчої влади ”. На основі отриманих емпіричних даних, з'ясовано стан і виявлено основні причини низького рівня правової культури місцевих органів виконавчої влади.

Чинники позитивного впливу на розвиток правової культури виконавчих органів влади наведено на рис. 1. Вони здійснюють вплив на професійно-правову культуру державних службовців та громадян.

Що ж до основних перешкод і антиподів у формуванні правової культури управлінців в сучасних умовах, то це, зокрема, прийняття великої кількості законів і підзаконних нормативних актів, що не діють; прийняття суперечливих, паралельних і нерідко взаємовиключних нормативних актів; нестабільність національного законодавства; низький стан правосвідомості громадян; корупція, що порушує фундаментальний принцип права - руйнує відчуття рівності всіх перед законом у правосвідомості особи, викликаючи зневіру в справедливість, неповагу до права; поширення правового нігілізму.

Серед внутрішніх чинників, які негативно впливають на стан правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади, значною мірою були хиби законодавства, успадковані ще від офіційної ідеології радянської доби. Саме тоді була нагромаджена величезна кількість нормативних актів, які морально застаріли, не мали ясності та чіткості формулювань, суперечили один одному і містили переважно декларації та заклики замість визначення механізмів їх реалізації.

Вивчення стану правової культури місцевих органів виконавчої влади свідчить, що на рівні областей діють чисельні Програми правової освіти населення. Проте цього не достатньо, щоб стверджувати про належний рівень правового забезпечення правової культури, особливо у сфері діяльності органів державного управління. Проблема правової культури у таких програмах згадується частково і лише в тій частині, що необхідно підвищувати рівень правової культури чиновників, державних службовців, проте процедуру чи проекти таких змін не сформульовано.



Рис.1. Чинники позитивного впливу на розвиток правової культури виконавчих органів влади

У розділі проаналізовані критерії, підходи, методи дослідження та рівень правової культури державних службовців місцевих органів виконавчої влади України. Здійснене автором соціологічне опитування державних службовців Львівської ОДА і РДА, підтверджують дані соціологічних досліджень, проведених експертами в інших областях. Зокрема виявлено, що сучасний стан правової культури найнижчої ланки державного управління не дозволяє здійснювати принципові зміни парадигми діяльності органів виконавчої влади, яку диктує сучасна політична та економічна динаміка. Більшість керівників і держслужбовців місцевих органів виконавчої влади вкрай повільно опановують нові методи роботи, що є достатнім лише для реалізації поточної діяльності і не

унеможливлює орієнтоване на перспективу, стратегічне управління. Крім того, у виконавчих структурах місцевого рівня посилюються тенденції бюрократизації, зростає непрозорість управлінського процесу та рутинність і поверховість підходу до вирішення завдань. Непослідовність кадрової політики в місцевих органах виконавчої влади, її стихійність та серйозна залежність від політичних процесів призводять до втрати стабільності, послідовності й наступності у роботі місцевої виконавчої влади, депрофесіоналізації державної служби.

Доведено, що розвиток правової культури усіх без винятку членів суспільства має сприяти приведенню в дію державно-правових реформ, що забезпечить в Україні правопорядок, необхідний для нормального життя людей. Саме за допомогою правильної організації правового виховання державних службовців та всього населення, його систематичності, а також вдосконаленню зв'язків місцевих органів виконавчої влади з населенням можна досягти стабільного підвищення рівня правової культури як окремого громадянина, так і суспільства в цілому. Але чекати швидких позитивних змін, швидкого росту рівня правосвідомості і правової культури суспільства не слід, оскільки це довготривалий процес по відновленню не лише правових, а й морально-етичних цінностей, які пригнічувалися та не визнавалися на протязі багатьох поколінь.

У третьому розділі “Шляхи підвищення рівня правової культури в діяльності місцевих органів виконавчої влади” розкриваються особливості використання міжнародного досвіду щодо формування і розвитку правової культури в державному управлінні, основні напрямки вдосконалення інституційного забезпечення розвитку правової культури в органах виконавчої влади, підвищення правової культури управлінських кадрів в процесі перебудови їх професійної підготовки.

Аналіз показав, що основні концептуальні вади загалом вірних соціальних орієнтирів вітчизняних адміністративних реформ передусім характеризуються нехтуванням суб'єктним виміром державного управління, його кадровим і культурно-управлінським аспектами. Світовий досвід розвитку державного управління і державної служби свідчить, що саме він є основним джерелом інновацій щодо впровадження високої правової культури в діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів. Зарубіжний досвід свідчить, що модернізація державного управління має бути пов'язана, насамперед, із орієнтацією діяльності виконавчих органів влади безпосередньо на інтереси та потреби громадян. Це стало визначальним фактором реформування державної служби. Його реалізація, покладена в основу діяльності органів державного управління і державної служби, має відбуватися на засадах merit system (системи заслуг і гідності), згідно з якою, вимоги до державного службовця в службовій ієрархії визначаються рівнем освіти і правової культури, кваліфікацією, результатами перевірки знань та відповідності вмінь посаді і роботі з клієнтами. Тому прискорена переорієнтація інноваційних змін в діяльності органів виконавчої влади на людський фактор у повній мірі буде відповідати визначеним стратегічним орієнтирам розвитку України.

Для створення ефективної системи підготовки державних службовців важливим є досвід західних країн Європи - Великобританії, Франції, Німеччини і Північної Америки. У цих реґіонах характерними в справі підготовки кадрів для державної служби є так званий загальний, інтегральний та міждисциплінарний підходи. Під час підвищення кваліфікації, стажування державних службовців, а також й у наступній практичній роботі в цих країнах дотримуються принципів об'єктивної оцінки персоналу, міжгалузевої й міжтериторіальної ротації кадрів. Просування по службі залежить насамперед від компетентності і рівня правової культури державного службовця.

Зміст навчання та програми професійного розвитку державних службовців формуються на засадах рольового підходу з урахуванням специфіки виконуваних функцій та займаних посад. У них домінує професійно-практична спрямованість підготовки службовця, основна мета якої полягає у формуванні кадрів, здатних удосконалювати адміністративну діяльність на правових підставах в концептуально визначених напрямах. Для України, з цим погоджуються міжнародні експерти Д.Боссарт, К.Деммке та інші, існує нагальна потреба у створенні професійної системи підготовки посадових осіб, яка б сприяла процесу модернізації та адаптації органів управління до умов, стандартів і процедур європейської інтеграції.

Проаналізований і узагальнений у дисертації міжнародний досвід, буде сприяти прискоренню процесу трансформації державного управління в Україні і допоможе провести необхідні реформи для приведення системи законодавства у відповідність з європейськими та світовими стандартами. Однак сліпе копіювання зарубіжного досвіду не може дати нашому суспільству реальні позитивні наслідки. Слід зважати на те, що за досягненнями високорозвинених демократичних, правових країн стоїть багатий і складний світ правосвідомості, правових, моральних і громадянських навичок, внутрішньої розвиненості, а ми намагаємось використати ці досягнення як готові продукти. Cоціокультурна ситуація, ступінь сформованості правової культури управлінців та їх пріоритети відмінні від інших, тому лише поєднання української адміністративної традиції з кращим міжнародним досвідом демократичного урядування є передумовою вдосконалення правової культури органів виконавчої влади та їх державних службовців, і , в цілому, буде слугувати успішному просуванню України в її євроінтеграційному напрямку.

Проведений аналіз шляхів підвищення правової культури в діяльності місцевих органів виконавчої влади свідчить про необхідність започаткування змін у державному управлінні на двох рівнях: на рівні політичної волі державного керівництва та правової основи, інституційної спроможності органів виконавчої влади. Подальше вдосконалення діяльності місцевих органів виконавчої влади і державного управління в цілому вимагає наявності відповідного законодавства, досконалої інституційної бази, а також чіткого розуміння місії державної влади та стратегічних цілей державної політики.

Доведено, що підвищенню професійної та правової культури державних службовців місцевих органів виконавчої влади має відповідати подальше вдосконалення правового забезпеченняїх діяльності. Але сучасне законодавство про державну службу, як свідчить аналіз, не повною мірою задовольняє зростаючі потреби державних службовців щодо ефективного виконання, покладених на них завдань і функцій. Негативні факти і тенденції, які присутні в діяльності місцевих органів виконавчої влади, значною мірою спричинені тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого дотримання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків.

Новий проект закону України “Про державну службу” не містить окремого розділу чи хоча б статті, присвячених правовій культурі державних службовців. У документі йдеться лише про загальні обов'язки щодо знання Конституції і законів України, їх неухильне виконання і дотримання. Ці положення вже відображені у “Загальних правилах поведінки державного службовця”, що є узагальненням моральних стандартів поведінки та доброчесності державних службовців та, вцілому, відповідають за своїми цілями зразку Модельного Кодексу поведінки державних службовців, який схвалено Комітетом міністрів Ради Європи. Закріплення відповідних вимог до поведінки державних службовців на рівні закону має сприяти: 1) підвищенню рівня їх правової культури; 2) посиленню дисциплінованості, добропорядності та порядку; 3) створенню умов для підвищення авторитету державної служби. Подальше підвищення професійної та правової культури державної служби в системі органів виконавчої влади вимагає вдосконалення її інституційного забезпечення за такими напрямами:

- удосконалення порядку прийняття на державну службу та просування по службі; особливої уваги потребує запровадження механізмів дієвої підтримки осіб, які мають значний досвід роботи, володіють іноземними мовами, а також посилення законодавчих гарантій забезпечення реалізації гендерної політики у сфері державної служби, розширення можливостей доступу до такої служби молоді;

- у законодавстві про державну службу потрібно передбачити, що статус державного службовця надається лише тим працівникам органів виконавчої влади, професійна діяльність яких повинна обов'язково пов'язана із практичним завданням реалізації державної політики;

- важливо удосконалити механізм правового забезпечення порядку проходження державної служби, зокрема прийняття на державну службу в органи виконавчої влади, з поступовим просуванням державних службовців, їх ротації відповідно з урахуванням рівня кваліфікації, ділових та моральних якостей, їх професійних досягнень, а також володінням практичними навичками, необхідними для роботи на певній посаді в органах виконавчої влади.

На жаль, у регуляторних актах на національному рівні не прописано критеріїв оцінки ефективності та результативності правовідносин органів виконавчої влади з громадcькістю. Тому необхідно чітко и значити правову регламентацію комунікативної діяльності місцевих органів виконавчої влади в напрямку обґрунтованого закріплення їх комунікативних функцій та повноважень, щодо інформування громадян про правові норми, механізми, відповідно принципу “служіння людям” , а також процедури залучення громадян до прийняття управлінських рішень та обговорення проектів нормативних актів держави.

Особливої уваги потребує проблема приведення нормативно-правових актів із питань формування правової культури управлінців до міжнародних стандартів, удосконалення національного законодавства з правової культури і правової освіти громадян України. Важливою умовою адаптації вітчизняного законодавства має стати перевірка проектів законів та інших нормативно-правових актів на їх відповідність положенням законодавства Європейського Союзу з метою недопущення прийняття актів, які суперечать нормам і стандартам Європейського Союзу. Основними інструментами прискорення імплементації європейського законодавства, безумовно, мають стати Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та плани-графіки адаптації головних сфер діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів.

Потребує суттєвих змін якість кадрової політики в системі місцевих органів виконавчої влади, якісного покращення вимагає формування правової культури їх державних службовців. Доведено, що підвищення рівня правової культури управлінців в органах виконавчої влади повинно здійснюватися на засадах конституційності і законності регулювання їх діяльності; високої професійності, демократичності та прозорості системи державної служби, об'єктивного та оперативного інформування громадськості про діяльність місцевих органів виконавчої влади та їх посадових осіб; неухильного дотримання управлінцями вимог законодавства, етичних норм і правил поведінки, насамперед щодо недопущення проявів корупції та зловживання службовим становищем, стабільності державної служби. Подальше підвищення рівня правової культури в системі місцевих органів влади має сприяти формуванню нового соціально-правового мислення, докорінній зміні застарілих правових догм і стереотипів, переорієнтації структур виконавчої влади на загальнолюдські цінності.

Встановлено, що надмірна регламентація праці державних службовців в інституціях виконавчої влади не лише ускладнює її виконання та контроль за нею, а й призводить до втрати їх ініціативи й творчості. Схожа практика існує, як відомо, в тоталітарних державах. Проте це не означає відмови від процесу формування правової культури державних службовців. Для підвищення її рівня в органах виконавчої влади, потрібно перш за все, врегулювати питання порядку, процедури апаратного навчання, здійснення якого слід покласти на юридичні відділ і відділи кадрової роботи, а також системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців.

Стратегія професійно-правового навчання кадрів - умова успішної реалізації стратегії майбутнього розвитку демократичної правової держави. Тому визначення потреб у кадрів (знання за спеціалізаціями та кваліфікаціями) зумовлюється передусім станом і прогнозом розвитку соціально-економічних і політичних процесів, рівнем розвитку виробничих відносин, завданнями управління, тими пріоритетами, які визначають сталий розвиток країни. Сьогодні назріла необхідність створення такої системи обов'язкового навчання, яка б певною мірою допомагала державним службовцям, їх діяльності, формувала навички прийняття обгрунтованих рішень та якісного виконання ними обов'язків на відповідних посадах в органах виконавчої влади всіх рівнів.

На жаль, нова українська модель підготовки управлінських кадрів формується надзвичайно повільно, і, незважаючи на те, що в останнє десятиріччя сфера діяльності місцевих органів державного управління значно розширилась, ускладнились їх функції та роль у житті суспільства, особливих зрушень у підготовці їх якісного кадрового потенціалу не відбулося. Тому серед шляхів підвищення рівня правової культури державних службовців у місцевих органах виконавчої влади важливе значення має досвід зарубіжних країн у модернізації інституційних стандартів, підвищенні адміністративної, правової культури в органах державної влади і державних службовців, їх привабливості перед громадянами та суспільством.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні на теоретичному і практичному рівнях вирішено важливе наукове завдання щодо формування і розвитку правової культури в місцевих органах виконавчої влади України. Отримані в процесі дослідження наукові результати в сукупності дали можливість зробити такі відповідні висновки.

1. Здійснений системний аналіз вітчизняної наукової літератури показав, що завдання дослідження теоретичних засад формування правової культури місцевих органів виконавчої влади України є багатоплановим і багатокомпонентним процесом, системно не дослідженим, хоча дана тема належить до найважливіших управлінських та організаційних проблем.

2. На основі системного підходу конкретизовано категоріально-понятійний апарат дослідження і уточнено сутність та зміст категорій: “правова культура”, “правова культура суспільства”, “правова культура місцевих органів виконавчої влади”, “професійна правова культура державних службовців”. Обґрунтовано, що “правова культура місцевих органів виконавчої влади” - це різновид правової культури, що формується у процесі діяльності цих органів і виступає специфічним фактором ефективного управління регіоном та базується на конституційних та організаційно-функціональних ппринципах державної служби. Вона у своїй сутності слугує правовому забезпеченню процесу перетворень та досягненню нового якісного стану соціальних відносин. Поняття “професійна правова культура державних службовців” визначена, як своєрідна форма реалізації правової свідомості, що включає сукупність уявлень, ідей, почуттів, що відображають ставлення до права і відповідної професійної поведінки суб'єкта професійної діяльності та відносин і, зокрема, в органах виконавчої влади.

3. Встановлено, що існує безліч перешкод щодо формування високого рівня правової культури суспільства. Це широкомасштабне і масове поширення правового нігілізму, процвітання корумпованості і хабарництва на різних рівнях державних органів, недостатність правового виховання, низький рівень правової свідомості державних службовців та ін. Для успішного вирішення інуючих проблем необхідно, у першу чергу, перетворити принцип верховенства права з декларативного у реально діючий принцип функціонування державної влади і життєдіяльності суспільства.

4. Доведено, що досконалість і повнота законодавчої бази правової культури є першою необхідною умовою підвищення рівня професійності, компетентності управлінських кадрів і, в цілому, зміцнення інституту державного управління. Для посилення ролі правової культури, її перетворення в дійовий чинник управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади слід удосконалити законодавчу базу шляхом усунення в ній наявних суперечностей та двозначностей; утвердження принципу верховенства правових засад Конституції України. Головними засобами, що мають сприяти вдосконаленню правової культури в діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів, має стати якість законів та інших нормативно-правових актів, яке має відповідати стандартам Європейського Союзу.

5. Визначено основні напрями правового забезпечення розвитку правової культури місцевих органів виконавчої влади, які слід здійснювати у системній єдності з усією сукупністю організаційно-правових заходів у процесі реформування всієї системи державної служби України, яка має власне нормативно-правове забезпечення, що з розвитком сформується в окрему правову галузь - право державної служби. Його складовою є загальний кодекс правил поведінки державного службовця, що містить правові та моральні норми. Ефективне правове забезпечення статусу державних управлінців повинно стати центральною ланкою реформування державних службових відносин в органах виконавчої влади.

6. Обгрунтовано, що з метою підвищення рівня правової культури в місцевих органах виконавчої влади доцільно проводити систематичну роботу з професійного навчання всіх суб'єктів державного управління. Це сприятиме подоланню недовіри населення до державних органів, завдяки залученню громадян до вроблення і прийняття управлінських рішень. Ефективним засобом забезпечення високого рівня професійної компетентності та правової культури державних службовців упродовж професійної діяльності в органах виконавчої влади служить плановий перехід до безперервного професійно-правового навчання державних службовців.

7. Доведена необхідність контролю за якісним наповненням програм підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців місцевих органів виконавчої влади матеріалами із передового вітчизняного та зарубіжного досвіду формування правової культури державних управлінців, організації правового виховання населення. Стратегія модернізації професійного навчання державних службовців вимагає насамперед приведення змісту, організації і форм професійного та правового навчання службовців у відповідність до сучасної парадигми державного управління. Потрібно більш активно впроваджувати передові навчально-виховні технології; застосування дієвого конкурсного відбору державних службовців для місцевих органів виконавчої влади, зокрема, включення до конкурсних комісій представників громадськості, громадських організацій, фахівців, експертів.

8. Дослідження діяльності місцевих органів виконавчої влади у сфері організації правового інформування населення визначає, що вона не є достатньо науково обгрунтованою та ефективною. Вдосконалення правової культури у сфері діалогу місцевих органів виконавчої влади з населенням, вимагає необхідність інституційних змін, спрямованих на підвищення дієвості інститутів і процедур такого діалогу, гармонізацію з європейськими стандартами і практикою, забезпечення права громадян на об'єктивну інформацію про стан правоохоронної ситуації в місцях їх проживання. Необхідно запровадити обов'язкову звітність органів виконавчої влади перед громадою про врахування пропозицій громадськості та результатів моніторингу їх виконання.

9. Обґрунтована важливість запровадження зарубіжного досвіду функціонування органів виконавчої влади, який пов'язується із здатністю до саморозвитку і внутрішнього реформування; впровадженням сучасних технологій державного менеджменту, зокрема, електронного документування; ефективністю кадрового забезпечення (підготовки державних службовців із належним рівнем кваліфікації, підвищення їх адміністративної спроможності) з урахуванням професійних здібностей державних службовців, їх орієнтації на державний інтерес, високими стандартами чесності і поведінки. Запозичення зарубіжного досвіду діяльності органів державного управління і державної служби на засадах merit system (системи заслуг і гідності), організаційно-правового забезпечення цієї діяльності, буде сприяти зростанню рівня правової культури державних службовців, які отримають чіткий орієнтир того, що можуть, повинні і зобов'язані вони робити для забезпечення інтересів, прав й свобод громадян.

10. Запропоновані рекомендації щодо удосконалення інституційного і правового забезпечення діяльності місцевих органів виконавчої влади, використання міжнародного досвіду організації державної служби, форм і методів підготовки і перепідготовки державних службовців, повинні реалізовуватися комплексно і за умов забезпечення чіткої взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та громадськими об'єднаннями, населенням зможуть сприяти послідовному та ефективному вирішенню найважливіших економічних і соціальних питань розвитку країни.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях з державного управління

1. Гадзало Г. С. Правова культура як чинник забезпечення професіоналізму в державній службі / Гадзало Г.С. // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 9 / за заг. ред. А.О.Чемериса. -- Львів :ЛРІДУ НАДУ, 2005. -- С. 367--374.

2. Гадзало Г. С. Професійна правова свідомість -- необхідний елемент діяльності управлінських кадрів: теоретичний аспект / Гадзало Г.С. // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 10 / за заг. ред. А.О.Чемериса. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. -- С. 58--65.

3. Гадзало Г. С. Явище правового нігілізму в державному управлінні / Гадзало Г.С. // Актуальні проблеми державного управління [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 1 (25) / -- Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. -- С. 228--235.

...