Конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права імені В.М. Корецького

УДК 342.52

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Омельченко Наталія Леонідівна

Київ 2011

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. В числі найбільш актуальних проблем становлення демократичної правової держави в сучасній Україні важливе місце займають питання, пов'язані з публічно-владними інститутами, які функціонують на принципах парламентаризму. Адже парламентаризм як суспільно-політичне явище є одним з найвагоміших демократичних надбань цивілізації, безпосередньо пов'язаним із визнанням та реалізацією принципів народного суверенітету, пріоритету прав людини, конституюванням інститутів представницької демократії та ідеєю верховенства парламенту серед органів державної влади.

Дані принципи знайшли своє відображення в Конституції України, відповідно до якої державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, причому єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України. Саме з законодавчою діяльністю парламенту України пов'язані найвагоміші позитивні зрушення у напрямку становлення демократії в Україні. Результатом цієї діяльності були Акт проголошення незалежності України та Конституція України, кодифікація законодавства та прийняття сотень нових законів.

Будучи ядром народного представництва, парламент здійснює широке коло функцій і повноважень, серед яких найбільш значущою, по суті титульною, є законодавча функція. Саме ефективне функціонування парламенту як єдиного законодавчого і представницького органу є однією з найголовніших ознак розвинутої демократичної країни. Від того наскільки парламент ефективно виконує свої функції та повноваження залежить якість законів. Адже, призначення Верховної Ради України, її роль та місце в державному механізмі обумовлено тим, що парламент згідно ст. 75 Конституції України є єдиним законодавчим органом держави, який має право приймати закони та інші акти.

Дослідження законодавчої функції Верховної Ради України є актуальним питанням як з точки зору конституційної теорії, так і практики законотворення. Існуючі праці з теорії держави і права та конституційного права ґрунтовно висвітлювали окремі аспекти забезпечення реалізації законодавчої функції Верховної Ради України у контексті наукового аналізу загальних проблем парламентаризму, законотворення та законодавчого процесу, інших напрямів та видів діяльності парламенту України. Але в цілому проблема щодо сутності та змісту законодавчої функції Верховної Ради України, її генезису та механізму реалізації досі залишається поза межами комплексного наукового дослідження.

Усебічне наукове дослідження цих та низки інших питань конституційної теорії законодавчої функції Верховної Ради України носить не тільки суто академічне значення, а й має велике практичне значення, відіграючи значну роль у процесах демократичної модернізації суспільно-політичного життя України на засадах класичного парламентаризму. Адже Верховна Рада України є головним каналом зв'язку між Українським народом як єдиним джерелом влади та державою. Головне функціональне призначення Верховної Ради України - виражати волю народу і втілювати її через прийняття якісних законів, які мають відкликатися на потреби сьогодення. У силу цього, вкрай важливим є осмислення існуючих проблем при здійсненні законодавчої діяльності парламентом України; узагальнення наукових та правових положень щодо досліджуваного питання; виявлення позитивних і негативних обставин, які мають місце в процесі здійснення парламентом своїх повноважень, які саме і впливають на ефективність законодавчої функції Верховної Ради України.

Отже, актуальність дослідження конституційних основ законодавчої функції Верховної Ради України обумовлена необхідністю, по-перше, теоретичного визначення її поняття та розкриття її характерних ознак; по-друге, визначення місця законодавчої функції в системі функцій Верховної Ради України; по-третє, дослідження механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

Цим обумовлений вибір даної теми дисертації, її структура та зміст.

Досліджуючи відповідні проблеми, дисертант, насамперед, спиралась на наукові праці з питань теорії функцій держави та функцій державних органів, з проблематики розмежування таких понять, як «компетенція Верховної Ради України», «повноваження Верховної Ради України» та «функції Верховної Ради України», з питань становлення і розвитку українського парламентаризму тощо. Також під час написання дисертації широко використовувався зарубіжний досвід функціонування парламентів. У процесі дисертаційного дослідження використовувалися наукові праці як вітчизняних, так і зарубіжних вчених-конституціоналістів, теоретиків держави і права, політологів тощо.

Різні аспекти теорії функцій держави, функцій органів державної влади та управління, порушували у своїх наукових працях В. Б. Авер'янов, С. С. Алексєєв, О. Ф. Андрійко, М. В. Баглай, М. Й. Байтін, І. Л. Бачило, О. В. Бермічева, О. Г. Варич, А. Б. Венгеров, А. І. Денисов, О. О. Джураєва, Л. І. Каск, В. В. Копейчіков, А. І. Лук'янов, О. М. Лощихін, М. М. Марченко, А. А. Мішин, В. Ф. Погорілко, І. С. Самощенко, А. К. Стальгевич, Б. О. Страшун, Ю. О. Тихомиров, М. В. Черноголовкін, В. Є. Чиркін та ін.

Особлива увага приділялася науковим працям вчених, які досліджували проблеми вітчизняного та зарубіжного парламентаризму, законотворення, законодавчої техніки та законодавчого процесу. Це такі вчені, як С. А. Авак'ян, А. С. Автономов, М. Амеллер, М. О. Баймуратов, О. В. Богачева, О. М. Бандурко, Ю. Г. Барабаш, С. Б. Гавриш, Н. В. Ганжа, А. З. Георгіца, В. Н. Денисов, Ж. О. Дзейко, В. С. Журавський, О. В. Зайчук, А. Д. Керимов, С. В. Ківалов, А. М. Колодій, О. Л. Копиленко, Л. Т. Кривенко, Л. М. Легін, О. О. Майданник, К. В. Манжул, С. В. Масленнікова, В. А. Максимов, А. Х. Махненко, В. В. Медведчук, О. М. Мироненко, В. Ф. Опришко, М. П. Орзіх, Ю. М. Перерва, В. Ф. Погорілко, З. О. Погорєлова, І. В. Процюк, М. Прело, Х. В. Приходько, В. І. Риндюк, В. В. Сас, В. М. Скрипнюк, О. В. Скрипнюк, О. В. Совгиря, М. І. Ставнійчук, В. Я. Тацій, М. О. Теплюк, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, Ю. О. Фрицький, К. Хессе, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, О. І. Ющик та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалася у відповідності з темою науково-дослідної роботи відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України «Система органів державної влади України» (номер держ. реєстр 0101U001009).

Мета і завдання дослідження. Мета даного дослідження полягає у визначенні місця законодавчої функції в системі функцій Верховної Ради України - парламенту України, розкритті конституційно-правового змісту цієї функції, її сутті та механізму реалізації.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

· визначити поняття законодавчої функцій Верховної Ради України, розкрити її ознаки;

· показати місце законодавчої функції в системі функцій Верховної Ради України;

· розкрити генезис законодавчої функції Верховної Ради України та виявити її історичні витоки;

· розкрити правовий зміст законодавчої функції Верховної Ради України через аналіз повноважень Верховної Ради України у галузі законотворення;

· визначити поняття механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, показати особливості його елементного складу;

· виділити і проаналізувати основні організаційно-правові форми реалізації законодавчої функції Верховної Ради України;

· внести пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері конституційно-правового регулювання законодавчої функції Верховної Ради України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі реалізації функцій Верховної Ради України.

Предметом дослідження є конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи складають сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових принципів і підходів та спеціально-наукових методів пізнання конституційно-правових явищ, використання яких дало змогу отримати науково-обґрунтовані результати. Філософсько-світоглядною основою дослідження є положення діалектики, на основі яких всебічно досліджено конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України як з точки зору генезису парламентських установ та їх функцій в цілому, так і еволюції законодавчої функції Верховної Ради України - парламенту України, тенденцій її розвитку та шляхів удосконалення на сучасному етапі суспільно-політичного розвитку. Дисертаційне дослідження здійснювалося виходячи з принципів історизму, всебічності, об'єктивності та обґрунтованості, що сприяло отриманню різноаспектних характеристик законодавчої функції Верховної Ради України, використанню знань, отриманих в інших галузях наукового знання.

Методологічну базу дослідження становить також низка загальнонаукових та спеціально-наукових методів, серед яких: системний та структурно-функціональний методи сприяли дослідженню законодавчої функції Верховної Ради України як її самостійної функції, дозволили показати місце законодавчої функції Верховної Ради України у системі функцій парламенту України, а також виокремити складові елементи конституційно-правових основ законодавчої функції Верховної Ради України та механізму її реалізації; соціологічний метод знайшов своє застосування у ході аналізу внутрішніх та зовнішніх чинників, які зумовили виникнення, еволюцію та конституційне закріплення законодавчої функції Верховної Ради України, а також при аналізі сучасного стану розвитку конституційного законодавства що регулює відносини у сфері організації і діяльності Верховної Ради України; формально-логічний - для визначення основних понять, правових основ вирішення юридичних прогалин та колізій конституційного та законодавчого регулювання законодавчої діяльності Верховної Ради України; порівняльний - при аналізі та співвідношенні зарубіжного та вітчизняного досвіду конституційно-правової регламентації законодавчої функції та механізму її реалізації у парламентах зарубіжних країнах; семантичний метод було застосовано для з'ясування змісту таких словосполучень, як «функція Верховної Ради України», «законодавча функція Верховної Ради України», «компетенція Верховної Ради України», «повноваження Верховної Ради України», «законодавча діяльність», «законодавчий процес», «законодавча політика» та ін., їх наукового та практичного значення; методи моделювання і прогнозування використовувалися з метою пошуку оптимальної моделі функцій Верховної Ради України та механізму їх реалізації.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є одним з перших в Україні досліджень, в якому здійснено комплексне осмислення конституційно-правових основ законодавчої функції Верховної Ради України.

У межах здійсненого дослідження сформульовано низку теоретичних положень і висновків, зокрема:

вперше:

· сформульовано визначення поняття законодавчої функції Верховної Ради України як конституційно обумовленого статусом парламенту як єдиного органу законодавчої влади, головного нормативно-оформленого та організаційно-забезпеченого напряму і виду діяльності Верховної Ради України щодо прийняття законів, їх скасування, внесення до них змін та доповнень;

· доведено, що законодавча функція, виступаючи у якості самостійної функції Верховної Ради України, в той же час може бути складовою частиною здійснення інших функцій парламенту, таких як представницька, установча та контрольна;

· обґрунтована концепція правового змісту законодавчої функції Верховної Ради України, який обумовлений передусім системою її повноважень та характером видів і напрямів парламентської діяльності у сфері законотворення;

удосконалено:

· дефініції понять «компетенція Верховної Ради України», «повноваження Верховної Ради України»;

· функціональний підхід до практики парламентської діяльності у сфері законотворення у зарубіжних країнах, а також визначення можливостей використання даного досвіду в процесі функціонування Верховної Ради України;

· теоретичні положення щодо систематизації функцій Верховної Ради України та критеріїв їх класифікації, зокрема, поділ функцій за засобами діяльності (представницька, установча, контрольна, бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна функції), терміном реалізації (постійні та тимчасові функції), механізмом реалізації (складні (комплексні) та прості функції);

· положення про основні форми реалізації законодавчої функції Верховної Ради України з точки зору принципів, цілей та завдань, структури, прав та обов'язків, способів, методів і засобів її діяльності, а також відповідальності парламенту в цілому та конкретних парламентських інституцій окремо;

· положення про механізм реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, як цілісної, структурованої сукупності елементів, якими є суб'єкти - народні депутати України, органи Верховної Ради України (комітети, тимчасові спеціальні та слідчі комісії), об'єднання народних депутатів (фракції, парламентська більшість, опозиція), конституційно-правові відносини між цими суб'єктами та конституційно-правові норми, що регулюють дані відносини;

· положення про форми діяльності народних депутатів України у контексті реалізації законодавчої функції Верховної Ради України;

· положення про форми діяльності комітетів Верховної Ради України у контексті реалізації законодавчої функції Верховної Ради України;

отримали подальший розвиток:

· пропозиції щодо удосконалення предметної спрямованості й змістовної наповненості законодавчої функції Верховної Ради України та механізму її реалізації на сучасному етапі розвитку парламентаризму в Україні, зокрема, у частині щодо врегулювання предметів виключного законодавчого регулювання, права законодавчої ініціативи й механізму його реалізації, інституту права вето;

· пропозиції щодо внесення змін до Конституції та законів України «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України» тощо, а також необхідності прийняття законів «Про Верховну Раду України», «Про закони і законодавчу діяльність», «Про нормативно-правові акти України», на основі чого запропоновані авторські формулювання змісту окремих їх положень.

Практичне значення одержаних результатів визначається його актуальністю, новизною і висновками як загальнотеоретичного, так і практичного характеру. Дослідження спрямоване на вдосконалення конституційно-правового регулювання законодавчої діяльності парламенту України.

Сформульовані у дисертації пропозиції та висновки можуть бути використані:

· у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал для вдосконалення конституційно-правової регламентації законодавчої діяльності Верховної Ради України;

· у правозастосовній діяльності - для поліпшення законодавчої діяльності Верховної Ради України, форм і методів реалізації її законодавчої функції;

· у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки теорії функцій Верховної Ради України;

· у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників із конституційного права України і конституційного права зарубіжних країн; викладанні відповідних навчальних дисциплін і спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів;

· у правовиховній роботі - для виховної роботи серед населення, його ознайомлення з законодавчою діяльністю Верховної Ради України, підняття загального рівня правової культури громадян України.

Апробація результатів дисертації. Дисертаційне дослідження, його основні положення, висновки та пропозиції обговорювалися на засіданні відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, оприлюднені на науково-практичних конференціях, круглих столах, наукових семінарах, зокрема: «Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні: проблеми теорії і практики (до 10-річчя Конституції України і 15-ї річниці незалежності України)» (м. Київ, 26 червня 2006 р., тези опубліковані); «Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих вчених» (м. Запоріжжя, 23 березня 2007 р., тези опубліковані); «Четверті юридичні читання» (м. Київ, 3-4 квітня 2008 р., тези опубліковані); «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р., тези опубліковані); «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (м. Алушта, 29 квітня - 1 травня 2010 р., тези опубліковані).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дослідження знайшли своє відображення у 6 наукових статтях у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у 5 наукових працях, тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Робота складається із вступу, двох розділів, поділених на сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (247 найменувань на 24 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 198 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, показується зв'язок роботи з науковими програмами, визначається об'єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відмічається практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, її структуру і обсяг.

Розділ 1. «Основи теорії законодавчої функції Верховної Ради України» складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню основних проблем теорії функцій Верховної Ради України, зокрема, питанням щодо визначення поняття законодавчої функції Верховної Ради України, аналізу її ознак, місця законодавчої функції у системі функцій Верховної Ради України та генезису законодавчої функції Верховної Ради України.

У підрозділі 1.1 «Поняття законодавчої функції Верховної Ради України», автор, спираючись на існуючі у сучасній конституційно-правовій науці визначення поняття функцій держави, функцій органів державної влади, функцій Верховної Ради України, законодавчої функції Верховної Ради України тощо (В. Ф. Погорілко, А. З. Георгіца, В. С. Журавський, Л. Т. Кривенко, В. М. Шаповал, Х. В. Приходько, О. О. Майданник та ін.), здійснює аналіз поняття законодавчої функції Верховної Ради України за сутністю, змістом та формою.

Обґрунтовано, що законодавча функція Верховної Ради України - це головний нормативно-оформлений та організаційно-забезпечений напрямок і вид діяльності Верховної Ради України щодо прийняття законів, їх скасування, внесення до них змін та доповнень.

Сутність законодавчої функції Верховної Ради України відображає саму природу цього органу як єдиного органу законодавчої влади і в цьому сенсі визначає його основне функціональне призначення - прийняття законів, їх скасування, внесення до них змін та доповнень.

Зміст законодавчої функції Верховної Ради України обумовлений і визначається насамперед основними напрямами та видами законодавчої діяльності парламенту. Напрями законодавчої діяльності Верховної Ради опосередковують насамперед зміст законодавчої діяльності, а види - форми, способи такої діяльності.

За формою законодавча функція - це прийняття і реалізація правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами.

У підрозділі аналізується поняття законодавчої функції Верховної Ради України з точки зору його співвідношення з такими поняттями як «законотворчість», «законодавча діяльність», «законодавчий процес», «законодавча політика», «компетенція Верховної Ради України», «повноваження Верховної Ради України» тощо, запропоновано авторське тлумачення даних понять.

Доводиться, що посилення законодавчої функції є одним із центральних напрямів становлення парламенту України - Верховної Ради України, оскільки вона є єдиним органом законодавчої влади. Якщо інші функції (наприклад, контрольна, бюджетно-фінансова) притаманні парламенту України й іншим органам державної влади, то законодавча цілком належить до повноважень виключно парламенту. Вона не поділяється між іншими державними органами.

Доводиться, що законодавча функція потребує системного правового оформлення не тільки у Конституції України та Законі України «Про Регламент Верховної Ради України», а й шляхом прийняття окремого нормативно-правового акта - Закону України «Про Верховну Раду України», який має стати фундаментом для ефективної й стабільної законодавчої діяльності парламенту.

Підрозділ 1.2 «Місце законодавчої функції у системі функцій Верховної Ради України» присвячений з'ясуванню ролі та місця законодавчої функції Верховної Ради України у системі функцій Верховної Ради України, її співвідношенню та взаємодії з іншими функціями Верховної Ради України.

Спираючись на тезу про те, що функції визначають організаційну побудову будь-якого органу публічної влади, доводиться, що функції Верховної Ради України розкривають та характеризують взаємозв'язки парламентських структур та інститутів як між собою, так і іншими органами державної влади. Кожна з таких функцій - це певний нормативно-оформлений та організаційно-забезпечений напрямок і вид діяльності Верховної Ради України. Усі функції Верховної Ради України тісно взаємопов'язані між собою і в сукупності становлять цілісну систему діяльності парламенту. Кожна із функцій відіграє самостійну роль у діяльності Верховної Ради України, але між ними існує тісний зв'язок і взаємодія, які обумовлюються і визначаються єдністю мети і завдань її діяльності.

Проведене дослідження показало, що здійснення будь-якої із функцій обумовлює реалізацію інших парламентських функцій, які становлять цілісну систему. В основі побудови цієї системи - класифікація функцій Верховної Ради України на основі відповідних критеріїв, зокрема, засобів діяльності (представницька, установча, контрольна, бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна функції), термінів реалізації (постійні та тимчасові функції), механізму реалізації (складні (комплексні) та прості функції).

Зміст окремих функцій парламенту, їхні особливості з найбільшою повнотою розкриваються саме у їх взаємодії.

Відмічається, що законодавча функція Верховної Ради України посідає одне з провідних місць серед напрямків діяльності парламенту. Ця функція реалізується через відповідні повноваження, а її специфіка виявляється в тому, що законодавчі повноваження знаходять свій прояв в усіх функціях Верховної Ради України. Проте, найбільш стійкі та глибинні взаємозв'язки законодавчої функції існують з представницькою, установчою, контрольною функціями Верховної Ради України.

Підрозділ 1.3 «Генезис законодавчої функції Верховної Ради України та її історичні витоки» присвячений аналізу еволюції законодавчої функції Верховної Ради України, її витоків. Спираючись на позицію дослідників, які вважають, що витоки парламентаризму беруть свій початок ще до виникнення та існування Київської Русі за часів старослов'янських народів (О. М. Мироненко та ін.), дисертант досліджує генезис законодавчої функції в її історичній ретроспективі.

Генетично пов'язуючи перший етап становлення законодавчої функції Верховної Ради України з протозаконодавчою діяльністю вічових зборів та князя за часів Київської Русі, автор приєднується до думки тих дослідників (М. С. Грушевський, Р. Лащенко, В. І. Сергеєвич), які вважали, що говорити про віче як орган народного представництва та орган, який уособлено здійснював законодавчу функцію є перебільшенням, оскільки аналіз джерел даної доби дає можливість стверджувати, що законодавча функція належала не віче, а, насамперед, великому князеві.

Другий етап розвитку законодавчої функції дисертант пов'язує із Козацькою добою ХV - ХVIII ст. Важливими кроками у процесі конституювання та інституціоналізації законодавчої функції стали положення Конституції Пилипа Орлика, в якій було запропоновано відновити парламент, який пропонувався називатися Сеймом, який, водночас, скоріше розглядався як представницький, а не законодавчий орган влади, враховуючи, що здебільшого за Гетьманом залишалася законодавча функція та право видавати універсали.

Третій етап становлення і розвитку законодавчої функції пов'язується із добою Центральної Ради, Гетьманату та Директорії. Ця доба відіграла вагоме історичне значення у процесах конституювання та інституціоналізації сучасного парламенту - Верховної Ради України. Найбільший внесок у здійсненні парламентами законодавчої функції була доба Гетьманату, яка вважається самою продуктивною добою, відповідно до якої за вісім місяців було прийнято найбільшу кількість законів (понад 500).

Четвертий етап розвитку законодавчої функції припадає на радянську добу. В умовах тотальної централізації державної влади та панування партійної номенклатури, Верховна Ради УРСР, як засвідчив аналіз радянських Конституцій 1919 р., 1937 р. та 1978 р., була несамостійним органом влади, який хоча конституційно й наділявся законодавчими функціями, але фактично залежав від волі та рішень компартійних структур як республіканського, так і союзного масштабу. Істотним недоліком для здійснення законодавчої функції було те, що важливі для життя країни рішення визрівали і розроблялись центральними союзними та республіканськими компартійними структурами, а потім отримували своє формальне схвалення Верховною Радою УРСР. Над Верховною Радою УРСР організаційно та функціонально домінувала відповідна союзна структура - Верховна Ради СРСР. Зведення ролі республіканських законодавчих органів в основному до перенесення на місця рішень і політики СРСР, їх функціонування на непостійній основі, безумовно негативно впливало на ефективність їх законодавчої політики.

П'ятий етап розвитку законодавчої функції - сучасний. Для цього етапу характерним є прийняття Конституції 1996 р., внесення змін до Конституції України 2004 р. та робота над удосконаленням Конституції, проведення парламентської реформи, активна кодифікаційна діяльність тощо. Саме з моменту проголошення незалежності Верховна Рада України стала дійсно законодавчим органом, яка активізувала свою законотворчу та законодавчу діяльність, перетворившись на реально існуючий та функціонуючий орган законодавчої влади, головним напрямом та видом діяльності якого стала законодавча функція. законодавчий функція верховний рада

Розділ 2. «Механізм реалізації законодавчої функції Верховної Ради України» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджується поняття механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України та аналізується його структура; розглядаються особливості правового регулювання й організаційно-правового забезпечення реалізації законодавчої функції Верховної Ради України; аналізується порядок здійснення контролю в процесі реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

У підрозділі 2.1 «Поняття та структура механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України» проаналізовано структуру механізму реалізації законодавчої функції, визначено його характерні ознаки. На підставі виділених ознак сформульовано визначення поняття механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, як цілісної, структурованої сукупності елементів, якими є суб'єкти - народні депутати України, органи Верховної Ради України та об'єднання народних депутатів, конституційно-правові відносини між цими суб'єктами і конституційно-правові норми, що регулюють ці відносини.

Стверджується, що структура механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України обумовлена єдністю організаційно-правового та нормативного блоків. Організаційно-правовий блок складають суб'єкти механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України. Нормативний блок механізму реалізації законодавчої функції являє собою сукупність нормативно-правових елементів, які є правовою основою функціонування як цього механізму в цілому, так і функціонування й взаємодії суб'єктів механізму

Враховуючи загальнотеоретичні концептуальні підходи щодо розуміння механізму реалізації усієї системи функцій Верховної Ради України, автор аналізує поняття і зміст, можливі напрямки діяльності щодо модернізації й удосконалення існуючого механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, розглядає найбільш значимі наукові підходи до осмислення сутності даного механізму, його генезису; досліджує систему парламентських структур та інститутів, органів та посадових осіб державної влади, що беруть участь у реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, при цьому розглядає існуючі проблеми конституційно-правового характеру та дисфункціональні чинники; визначає можливості підвищення ефективності законодавчої діяльності.

Наголошується, що визначення механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України не вичерпується його характеристикою як сукупності лише організаційно-правових та нормативно-правових засобів. Важливо також поєднати матеріально-технічні, бюджетно-фінансові, ідеологічні та інших способи та засоби у єдину юридичну конструкцію механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

У підрозділі 2.2 «Правове регулювання законодавчої діяльності Верховної Ради України» аналізуються проблеми конституційно-правової регламентації законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Встановлено, що суспільні відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням вітчизняним парламентом законодавчої функції, регулюються відповідними нормами законодавства України, які утворюють цілісну систему взаємопов'язаних між собою норм конституційного права. У своїй сукупності норми цих законодавчих актів утворюють окрему підгалузь конституційного права - парламентське право, яке виступає правовою основою реалізації парламентом однієї із основних його функцій - законодавчої.

Виходячи із того, що норми конституційного права, які регламентують законодавчу функцію Верховної Ради України потребують подальшого розвитку й вдосконалення, обґрунтовано необхідність внесення змін до Конституції та законів України «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України» тощо, а також необхідності прийняття законів «Про закони і законодавчу діяльність», «Про нормативно-правові акти України», на основі чого запропоновані авторські формулювання змісту окремих їх положень.

Підрозділ 2.3 «Організаційно-правове забезпечення реалізації законодавчої функції Верховної Ради України» присвячено дослідженню організаційно-правових форм та методів реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

Розглядаються особливості правосуб'єктності у сфері законотворення та законодавчої політики тих суб'єктів конституційно-правових відносин, які безпосередньо реалізують законодавчу функцію Верховної Ради України (Верховна Рада України, комітети Верховної Ради України, народні депутати України), а також інші суб'єктів, які, у силу свого статусу та функціонального призначення частково беруть участь у цьому процесі, забезпечуючи реалізацію законодавчої функцію Верховної Ради України (Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України тощо).

Виходячи з того, що організаційні форми роботи Верховної Ради України - це рамки, у яких парламент відповідними методами та в певному порядку реалізує свої функції і повноваження, у дисертації наводиться класифікація основних форм організації діяльності Верховної Ради України, здійснюється їх аналіз з точки зору їх значення у процесах здійснення законодавчої політики та реалізації законодавчої функції Верховної Ради України. Зокрема, до форм організації діяльності Верховної Ради України належать: основні (сесії; засідання депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради, комітетів, підкомісій і робочих груп, тимчасових слідчих і спеціальних комісій; персональна робота Голови Верховної Ради України, його заступників, голів комітетів; парламентські та комітетські слухання; індивідуальна робота народних депутатів у парламенті та виборчих округах) і допоміжні (особистий прийом громадян і посадових осіб; робота із зверненнями громадян; проведення прес-конференцій та інтерв'ю; участь в міжпарламентських заходах, а саме - Загальні збори Національної парламентської групи України, засідання Виконавчого комітету Національної парламентської групи України; участь народних депутатів України в наукових, міжпарламентських щорічних та спеціалізованих конференціях і зустрічах; закордонні візити делегацій депутатів і парламентського керівництва тощо).

Доводиться, що ефективність, результативність, динамічність, стабільність роботи організаційно-правового механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України та законодавчої політики держави в цілому залежить не тільки від наявності організаційних (інституціональних) та нормативно-правових умов, а і детерміновані низкою інших чинників, а саме матеріально-технічних, бюджетно-фінансових, ідеологічних, духовних та ін.

У підрозділі 2.4 «Контроль в процесі реалізації законодавчої функції Верховної Ради України», дисертант, спираючись на погляди сучасних вчених-конституціоналістів на проблеми конституційного контролю в цілому та контрольної діяльності у процесі реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, зокрема (Ю. Г. Барабаш, С. В. Ківалов, О. О. Майданнік, М. П. Орзіх та ін.) досліджує актуальні проблеми контрольної діяльності у процесі реалізації законодавчої функції Верховної Ради України. Підкреслюється, що наявність такого виду парламентського контролю обумовлена, тим, що реальність впливу парламенту на процеси в суспільстві й державі, здійснення ним основної функції - законодавчої, прямо залежить від реалізації іншої його функції - контрольної. Визначені ж і поставлені перед парламентом цілі щодо регулювання відповідних суспільних відносин не можуть бути досягнуті лише власне прийняттям певного закону. Для досягнення поставлених завдань законодавчої політики має існувати механізм реалізації прийнятого закону, забезпечений ефективний контроль за впровадженням його в життя, неухильним виконанням закону всіма суб'єктами суспільних відносин. Доведено, що неодмінною умовою практичного виконання законів є здійснення дійового контролю за втіленням їх у життєдіяльність суспільства і держави, оскільки ефективність виконання законів залежить від того, як організований і здійснюється контроль за виконанням законів.

У Висновках сформульовано найбільш важливі теоретичні положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та наукові підходи до вирішення наукового завдання щодо законодавчої функції Верховної Ради України.

1. Законодавча функція Верховної Ради України - це конституційно обумовлений статусом парламенту як єдиного органу законодавчої влади, головний нормативно-оформлений та організаційно-забезпечений напрям і вид діяльності Верховної Ради України щодо прийняття законів, їх скасування, внесення до них змін та доповнень.

2. Сутність законодавчої функції Верховної Ради України відображає природу цього органу як єдиного органу законодавчої влади і в цьому сенсі визначає його основне функціональне призначення - прийняття законів, їх скасування, внесення до них змін та доповнень.

3. Зміст законодавчої функції Верховної Ради України обумовлений і визначається насамперед основними напрямами та видами законодавчої діяльності парламенту. Напрями законодавчої діяльності Верховної Ради опосередковують насамперед зміст законодавчої діяльності, а види - форми, способи такої її діяльності. Зокрема, напрямами здійснення Верховною Радою України законодавчої функції є внесення змін до Конституції України (п. 1 ст. 85 Конституції України); прийняття законів (п. 3 ст. 85 Конституції України); затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього (п. 4 ст. 85 Конституції України); визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5 ст. 85 Конституції України); встановлення державних символів України (п. 24 ст. 85 Конституції України); надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України (п. 32 ст. 85 Конституції України); затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї (п. 37 ст. 85 Конституції України) тощо.

4. За формою законодавча функція - це прийняття і реалізація правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами.

5. Функції парламенту тісно взаємопов'язані між собою і в сукупності становлять цілісну систему діяльності парламенту. Кожна із функцій відіграє самостійну роль у діяльності Верховної Ради, але між ними існує тісний зв'язок і взаємодія, які обумовлюються і визначаються єдністю мети і завдань її діяльності. Проведене дослідження показало, що здійснення будь-якої із функцій обумовлює реалізацію інших парламентських функцій, які, як зазначалося, становлять цілісну систему. Зміст окремих функцій парламенту, їхні особливості з найбільшою повнотою розкриваються саме у їх взаємодії.

6. Еволюція законодавчої функції Верховної Ради України генетично пов'язана із становленням парламентаризму в Україні та української державності в цілому.

7. Дослідження теорії і практики діяльності парламентів різних країн засвідчило, що основні форми та способи здійснення законодавчої функції парламенту детерміновані формою державного правління, яка встановилася в тій чи іншій країні - парламентська, президентська, змішана, що має бути врахованим у процесі реформи конституційної моделі організації та діяльності Верховної Ради України, удосконалення механізму реалізації її функцій і повноважень, у тому числі й законодавчої функції.

8. Реалізація законодавчої функції Верховної Ради України забезпечується відповідним механізмом, який являє собою цілісну, структуровану сукупність елементів, якими є суб'єкти - народні депутати України, органи Верховної Ради України (комітети, тимчасові спеціальні та слідчі комісії), об'єднання народних депутатів (фракції, парламентська більшість, опозиція), конституційно-правові відносини між цими суб'єктами та конституційно-правові норми, що регулюють дані відносини.

9. Перспективний розвиток законодавчої політики в Україні, необхідність підвищення ефективності, результативності, динамічності, стабільності законодавчої діяльності Верховної Ради України, об'єктивно детермінує необхідність внесення змін до Конституції України, законів України «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України» тощо, а також необхідності прийняття законів «Про Верховну Раду України», «Про закони і законодавчу діяльність», «Про нормативно-правові акти України» тощо.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Омельченко Н. Л. Конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Адвокат. - 2005. - № 5. - С. 9-11.

2. Омельченко Н. Л. Законодавча функція в системі функцій Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Держава і право : зб. наук. праць. - Вип. 39. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2008. - С. 262-268.

3. Омельченко Н. Л. Законодавча функція Верховної Ради України: деякі проблеми теорії / Н. Л. Омельченко // Держава і право : зб. наук. праць. - Вип. 41. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2008. - С. 243-250.

4. Омельченко Н. Л. Теоретичні проблеми механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Часопис Київського університету права. - 2008. - № 3. - С. 121-126.

5. Омельченко Н. Л. До визначення поняття законодавчої функції Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Правова держава : зб. наук. праць. - Вип. 21. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2010. - С. 174-182.

6. Омельченко Н. Л. Напрями та види законодавчої діяльності у період Центральної Ради, Гетьманату та Директорії: конституційно-правовий аспект / Н. Л. Омельченко // Часопис Київського університету права. - 2010. - № 3. - С. 72-77.

7. Омельченко Н. Л. Законодавча функція Верховної Ради України, її конституційно-правові засади / Н. Л. Омельченко // Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні : проблеми теорії і практики : до 10-річчя Конституції України і 15-ї річниці незалежності України : зб. наук. статей / [за ред. Ю. С. Шемшученка; упоряд. : І. О. Кресіна, В. П. Нагребельний, Н. М. Пархоменко]. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. - С. 219-222.

8. Омельченко Н. Л. До вивчення законодавчих повноважень Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих вчених : тези доповідей Всеукраїнської студентської науково-практичної конференції (м. Запоріжжя, 23 березня 2007 р.) / за заг. ред. С. М. Тимченка і Т. О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2007. - С. 24-25.

9. Омельченко Н. Л. Класифікація функцій парламенту України -- Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Четверті юридичні читання : матеріали Міжнар. наук. конф. (м. Київ, 3-4 квіт. 2008 р.) / співгол. ред. кол. : В. П. Андрущенко, Ю. С. Шемшученко. - К. : Вид-во НПУ ім. М. П. Драгоманова, 2008.- С. 158-160.

10. Омельченко Н. Л. Суб'єкти механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України / Н. Л. Омельченко // Актуальні проблеми юридичної науки : зб. тез Міжнародної наук. конференції [«Сьомі осінні юридичні читання»], (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.) : у 4-х частинах. Частина друга: Конституційне право. Адміністративне право. Фінансове право. Інформаційне право. Земельне право. Аграрне право. Екологічне право. Природоресурсне право. Трудове право. Право соціального забезпечення. - Хмельницький : Вид-во Хмельницького ун-ту управління та права, 2008. - С. 116-117.

11. Омельченко Н. Л. Конституційно-правовий аспект становлення законодавчої функції Верховної Ради України у період Центральної Ради / Н. Л. Омельченко // Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні: матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Алушта, 29 квітня - 1 травня 2010 р.) / [редкол.: Ю. С. Шемшученко та ін.]. - К. : Вид-во Європ. ун-ту, 2010. - С. 141-143.

Анотація

Омельченко Н. Л. Конституційно-правові основи законодавчої функції Верховної Ради України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. - Київ, 2011.

Дисертація присвячена дослідженню конституційно-правових основ законодавчої функції Верховної Ради України. Визначається поняття законодавчої функцій Верховної Ради України, розкриваються її ознаки, показується місце і роль законодавчої функції в системі функцій Верховної Ради України.

Досліджується генезис законодавчої функції Верховної Ради України та окреслюються її історичні витоки.

Розкривається правовий зміст законодавчої функції Верховної Ради України через аналіз повноважень Верховної Ради України у галузі законотворення. Визначається поняття механізму реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, аналізуються особливості його елементного складу. Виділяються і аналізуються основні організаційно-правові форми реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

Вносяться пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері конституційно-правового регулювання законодавчої функції Верховної Ради України.

Ключові слова: законодавча функція Верховної Ради України, законодавча політика, законодавча діяльність, законодавчий процес, механізм реалізації законодавчої функції Верховної Ради України.

Аннотация

Омельченко Н. Л. Конституционно-правовые основы законодательной функции Верховной Рады Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право. - Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины. - Киев, 2011.

Диссертация посвящена исследованию конституционно-правовых основ законодательной функции Верховной Рады Украины, определению ее места в системе функций парламента Украины.

Законодательная функция Верховной Рады Украины определяется как конституционно обусловленное статусом парламента как единственного органа законодательной власти, главное нормативно-оформленное и организационно-обеспеченное направление и вид деятельности Верховной Рады Украины по принятию законов, их отмене, внесению в них изменений и дополнений.

Утверждается, что сущность законодательной функции Верховной Рады Украины отображает саму природу этого органа как единственного органа законодательной власти и в этом смысле определяет его основное функциональное предназначение - принятие законов, их отмена, внесение в них изменений и дополнений. Содержание законодательной функции Верховной Рады Украины обусловлено и предопределяется в первую очередь основными направлениями и видами законодательной деятельности парламента. Направления законодательной деятельности Верховной Рады опосредствуют содержание законодательной деятельности, а виды - формы, способы такой ее деятельности. По форме законодательная функция - это принятие и реализация правовых актов в порядке, предусмотренном Конституцией и законами.

В ходе исследования определенны понятия «законодательная деятельность», «законодательная политика», «законодательный процесс» в их соотношении с понятием «законодательная функция Верховной Рады Украины».

Доказано, что усиление законодательной функции является одним из центральных направлений становления парламента Украины - Верховной Рады Украины, поскольку она является единственным органом законодательной власти. Если другие функции присущи парламенту Украины и другим органам государственной власти, то законодательная в полном объеме отнесена к полномочиям парламента. Она не разделяется между другими государственными органами, потому именно законодательная функция нуждается в системном правовом оформлении как в Конституции Украины, Законе Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», так и путем принятия отдельного нормативно правового акта - Закона Украины «О Верховной Раде Украины».

Анализируется генезис законодательной функции Верховной Рады Украины, определяются ее исторические источники.

Выделены полномочия Верховной Рады Украины в осуществлении законодательной функции и проанализированы основные составляющие содержания законодательной функции парламента Украины. Охарактеризованы элементы механизма реализации законодательной функции Верховной Рады Украины. Исследована роль народных депутатов Украины, их групп и фракций, комитетов Верховной Рады Украины, Президента Украины, Конституционного Суда Украины, в реализации законодательной функции Верховной Рады Украины.

Реализация законодательной функции Верховной Рады Украины обеспечивается соответствующим механизмом, который представляет собой целостную, структурированную совокупность элементов, которыми являются субъекты - народные депутаты Украины, органы Верховной Рады Украины (комитеты, временные специальные и следственные комиссии); объединения народных депутатов (фракции, парламентское большинство, оппозиция); конституционно правовые отношения между этими субъектами и конституционно-правовые нормы, которые регулируют данные отношения.

Установлено, что общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением украинским парламентом законодательной функции, регулируется соответствующими нормами законодательство Украины, которое образует целостную систему взаимосвязанных между собой норм конституционного права. В своей совокупности нормы настоящих законодательных актов, как показал их анализ, образуют отдельную подотрасль конституционного права - парламентское право, составляющего правовую основу реализации парламентом одной из основных его функций - законодательной.

Вносятся предложения относительно внесения изменений и дополнений в действующее конституционное законодательство Украины относительно совершенствования законодательной деятельности Верховной Рады Украины, а также обосновывается необходимость принятия новых законов Украины, в частности законов «О Верховной Раде Украины», «О законах и законодательной деятельности», «О нормативно-правовых актах».

Ключевые слова: законодательная функция Верховной Рады Украины, законодательная политика, законодательная деятельность, законодательный процесс, механизм реализации законодательной функции Верховной Рады Украины.

Summary

Omelchenko N. L. Constitutional and legal foundations of the legislative function of the Verkhovna Rada of Ukraine. - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of the Sciences (Law) on the specialty 12.00.02 - constitutional law; municipal law. - V. M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2011.

The dissertation investigates the constitutional and legal foundations of the legislative function of the Verkhovna Rada of Ukraine, to determine its place in the functions of the Parliament of Ukraine.

The scientific ground of legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine is newly offered as straight and to the type of activity of parliament of Ukraine, its essence, maintenance, forms and mechanism of its realization, is analysed. During research certainly of concept «legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine», «system of functions of Verkhovna Rada of Ukraine», «mechanism of realization of legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine».

Genesis of becoming of legislative function is analysed in research. Plenary powers of Verkhovna Rada of Ukraine are selected in realization of legislative function and the basic constituents of maintenance of legislative function of parliament of Ukraine are analysed. The elements of mechanism of realization of legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine are described. Certainly role of committees of Verkhovna Rada of Ukraine, President of Ukraine, Constitutional Court of Ukraine, in realization of legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine.

A research result are conclusions and suggestions in relation to making alteration and additions in a constitutional legislation in relation to perfection of legislative activity of Verkhovna Rada of Ukraine.

Keywords: legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine, function of Verkhovna Rada of Ukraine, legislative politics, legislative activity, legislative process, mechanism of realization of legislative function of Verkhovna Rada of Ukraine.

...