Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

УДК 342.92

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус працівника державної контрольно-ревізійної служби України

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Аністратенко Юлія Ігорівна

Ірпінь - 2011

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Національному університеті державної податкової служби України, ДПС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Шкарупа Віктор Костянтинович, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри адміністративного та фінансового права;

кандидат юридичних наук, професор Коваль Микола Васильович, Національний університет державної податкової служби України, начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу, та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Лук'янець Дмитро Миколайович, ДВНЗ „Українська академія банківської справи НБУ” завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін;

кандидат юридичних наук Долгий Олександр Олександрович, Національна академія прокуратури України, Науково-дослідний інститут, старший науковий співробітник.

Захист відбудеться „20” жовтня 2011 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, м. Ірпінь, вул. Садова, 55.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий „ 18” вересня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Починаючи з 1998 року після виходу Указу Президента України „Про заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи в Україні”, в нашій державі гостро постала проблема проведення адміністративної реформи, як одного з основних етапів демократизації суспільства, приведення існуючих відносин у відповідність із закріпленими у Конституції України. Адміністративна реформа планувалась як комплекс відповідних поетапних заходів, спрямованих на покращення ефективності державного управління та централізації влади. На сьогодні можна стверджувати, що ця реформа є явищем неминучим, що спонукає до радикальних перетворень усіх сфер суспільно-політичного та економічного життя. Тому 9 грудня 2010 року з прийняттям Указу Президента України „Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” наше суспільство переходить на другий етап реорганізації, що є важливим кроком до європеїзації країни та реформування органів виконавчої влади. Як зазначив М. Я. Азаров (20.12.2010 р.), „мета реформи влади - запровадження технологічно нового, досконалого державного менеджменту, стимулювання підвищення кваліфікації державних службовців”.

Одним із основних державних органів у системі контролю та нагляду за фінансово-господарською діяльністю є Державна контрольно-ревізійна служба України (далі - ДКРСУ). Служба в органах ДКРСУ є різновидом державної служби України. Працівники ДКРСУ виконують завдання держави, спрямовані на забезпечення фінансової діяльності держави. Вони попереджують правопорушення в даній сфері, надають допомогу громадянам та юридичним особам у здійсненні їх законних прав та інтересів тощо. З метою забезпечення успішної реалізації цих завдань суттєвого поліпшення потребують не лише форми і методи діяльності ДКРСУ, але й якісний підхід до визначення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ. Першим етапом удосконалення адміністративно-правового статусу стало затвердження Положення про Державну фінансову інспекцію України (колишнє Головне контрольно-ревізійне управління). Проте і цей нормативно-правовий акт не надав чіткого законодавчого закріплення і врегулювання адміністративно-правового статусу працівників цього органу.

Звернення до цієї проблеми викликане ще й тією обставиною, що правовий статус працівника ДКРСУ є однаковим для будь-якого працівника ДКРСУ - від контролера-ревізора до начальника управління Державної фінансової інспекції України, на його основі визначається правове становище особового складу ДКРСУ в цілому. Цим пояснюється необхідність належного нормативного закріплення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, адже реалізація працівником своїх повноважень здебільшого пов'язана з обмеженням прав і свобод громадян у сфері фінансової діяльності держави.

Реалізація адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ дає можливість зміцнити законність, правову культуру працівника ДКРСУ за рахунок удосконалення заходів організації діяльності працівника ДКРСУ, в тому числі у взаємодії з громадянами, з працівниками інших державних органів (зокрема з працівниками міліції, Рахункової палати, Державної казначейської служби України, податкової міліції, прокуратури та ін.).

За таких умов виникає потреба в дослідженні сутності, особливостей та структури адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, характеристиці кожної з його складових, їх взаємозв'язку і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання відносин працівника ДКРСУ з іншими суб'єктами. Проте проблеми адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ спеціально не вивчалися, науковці ці питання досліджували фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без комплексного підходу. Тому, змістовне дослідження проблем правового регулювання та практичної реалізації адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ набуває особливого змісту і актуальності.

Теоретичною основою дисертаційної роботи стали праці науковців, що досліджували проблематику державної служби, зокрема: С. С. Алексєєв, Г.В.Атаманчук, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, І. Л. Бородін, К. С. Бєльський, В.В.Волошин, М. І. Іншин, М. В. Коваль, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, О.В.Кузьменко, Д. М. Лук'янець, Т. О Мацелик, А. С. Сіцінський, Ю.М.Старілов, К. А. Титов, Ю. О. Тихомиров, Г. Б. Шишко, В. К. Шкарупа, В.А. Юсупов, В.А. Яковлєв та ін.

На формування основних наукових поглядів та концепцій дисертанта стосовно адміністративно-правового статусу вплинули праці вітчизняних учених: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, В. Т. Білоуса, О. М. Дорогих, Л.Є.Кисіль, В. Л. Коваленко, Н. В. Лебідь, К. Б. Левченко, В. В. Мозоль, А.О.Мухатаєва, Н. Р. Нижник, О. Д. Оболенського, В. Ф. Опришко, В.Ф.Погорілко, А. М. Подоляки, Д. В. Приймаченка, О. П. Рябченко, П.В.Цимбала, С. В. Шестакова, Н. В. Янюк та інших.

Необхідно також відзначити учених і практиків у сфері фінансового права, які протягом тривалого часу вивчали і досліджували проблеми фінансового контролю, що є основною функцією органів ДКРСУ, зокрема: Д.А.Бекерська, А. І. Берлач, Л. К. Воронова, О. А. Долгий, Л. М. Касьяненко, І.С.Криницький, М. П. Кучерявенко, Т.А. Латковська, О. О. Лукашев, І.В.Мартьянов, О. П. Мельник, А. А. Нечай, П. С. Пацурківський, Є.А.Ровинський, Л. А. Савченко, О. В. Солдатенко та інші.

Окремі висновки автор зробив використовуючи положення економічної науки, представлені у роботах О. А. Васильєва, Л. А Жук, В. Н. Суторміної, В.М.Федосова, В. О. Шевчук та ін.

Зазначене вище зумовлює актуальність теми дослідження, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку організаційних засад адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, його соціально-правовий захист і гарантії проходження служби.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи тісно пов'язана з організаційними процесами реформування всієї системи центральних органів виконавчої влади, що здійснюються в державі, з метою підвищення ефективності державного управління та поетапного наближення його до європейських стандартів.

Дисертаційне дослідження виконано в межах Комплексної програми підготовки державних службовців, затвердженої указом Президента України від 09.11.2000 р. № 1212, Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.2004 р. № 746 та згідно плану науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права і процесу, та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України на тему „Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657).

Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні Вченої ради Національного університету державної податкової служби України 26 листопада 2007 р. (протокол № 4).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення сутності, принципів, елементів та особливостей адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, систематизація гарантій проходження служби в ДКРСУ, внесення пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання і підвищення ефективності реалізації адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ.

Для досягнення мети були поставлені такі основні завдання:

- здійснити теоретичний аналіз співвідношення таких категорій, як державна служба, працівник, правовий статус та його елементи;

- проаналізувати правові засади становлення і розвитку адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ;

- на підставі системно-структурного аналізу розкрити поняття та здійснити класифікацію видів державних службовців і місце серед них працівників ДКРСУ;

- проаналізувати особливості прав та обов'язків працівників державної контрольно-ревізійної служби України та специфіку відповідальності зазначених суб'єктів;

- обґрунтувати значення соціально-правового захисту прав працівників при виконанні ними службових обов'язків;

- розкрити юридичні гарантії забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ;

- проаналізувати проблемні питання, що виникають під час проходження служби в органах ДКРСУ та визначити напрями їх вирішення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері професійної діяльності працівника ДКРСУ.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус працівника ДКРСУ.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Системний підхід є базисом методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначає стратегію дослідження державно-службових відносин у сучасних умовах в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, що дозволяє розглянути шляхом використання методу міждисциплінарного аналізу проблеми державної служби.

У роботі використано також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, розкрито сутність та особливості адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ (розділи 1, підрозділи 1.2, 1.3; 2, пп. 2.2, 2.3). Методи класифікації, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення системи загальних функцій працівника ДКРСУ, його права та обов'язків, морально-правових вимог, видів відповідальності, а також проблем, що існують у сфері кадрової політики, (розділи 2, пп. 2.2, 2.3; 2, пп. 2.2, 2.3, 2.5; 3, пп. 3.1, 3.2); історичний метод - при аналізі поглядів на проблеми поняття та законодавчого регулювання адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ (розділ 1, п. 1.1, 1.2); порівняльно-правовий та структурно-логічний методи - для визначення напрямів законодавчого регулювання елементів адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, використання інформаційно-правових технологій при виконанні своїх службових обов'язків, кадрового забезпечення ДКРСУ, вдосконалення теоретико-правових засад подальшого розвитку адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ та визначення шляхів підвищення його ефективності.

Теоретичне підґрунтя для виконання роботи склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного та адміністративного права, трудового права, інших галузевих правових наук. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають правові засади становлення, розвитку та функціонування Державної контрольно-ревізійної служби України.

Емпірична база дослідження складається з узагальнення практики застосування адміністративного законодавства щодо реалізації статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України, публікацій у періодичних виданнях, довідкової літератури, статистичних матеріалів щодо діяльності працівників органів ДКРСУ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за характером розглянутих питань дисертація є змістовним комплексним теоретико-практичним дослідженням адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ.

Елементи наукової новизни знайшли своє відображення у таких положеннях:

вперше:

- проаналізовано адміністративно-правовий статус працівника ДКРСУ та його складових елементів з урахуванням всіх особливостей;

- вказано на двоаспектність проблем у сфері запровадження інформаційних технологій в діяльності працівників ДКРСУ та визначено напрями їх вирішення;

- сформульовано пропозиції про вдосконалення законодавства щодо адміністративно-правового статусу службових осіб ДКРСУ;

удосконалено:

- поняття державного службовця, в частині посадової особи, для чого здійснено аналіз правового статусу, посади, державної служби та державного службовця, проведено класифікацію посад у державних органах та державних службовців на види;

- підходи щодо оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань, місця та значення атестації державних службовців для проходження державної служби в органах ДКРСУ;

- класифікацію гарантій проходження служби в ДКРСУ;

дістали подальшого розвитку:

- погляди на засади кадрового забезпечення Державної контрольно-ревізійної служби України, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців даного органу, морально-правові вимоги до поведінки його працівників;

? обґрунтування значення обмежень, пов'язаних зі службою в органах ДКРСУ;

- пропозиції щодо шляхів вирішення проблем, які існують у сфері реалізації адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, та негативно впливають на функціональну діяльність всієї системи органів.

Практичне значення одержаних результатів. Положення, висновки та пропозиції, викладені в дисертаційному дослідженні, сприятимуть розвитку науки не тільки адміністративного, а й фінансового права. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - сформульовані положення та висновки дисертаційного дослідження можна застосовувати під час подальшого вивчення та вдосконалення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ;

- у сфері правотворчості - при розробці нової системи законодавства про Державну контрольно-ревізійну службу України, підготовці ряду законодавчих та інших нормативно-правових актів, зокрема нової редакції Законів України „Про державну службу”, „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, та Положення „Про Державну фінансову інспекцію України”;

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить поліпшити застосування приписів чинного законодавства, що регулює професійну діяльність працівників ДКРСУ (довідка про впровадження від 17 березня 2011 року);

- у навчальному процесі - матеріали дисертації можна використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, курсів спеціалізації „Адміністративна відповідальність”, „Фінансове право”, „Правові засади здійснення фінансового контролю”, а також підручників і навчальних посібників з адміністративного та фінансового права, їх ураховано у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт впровадження від 1 грудня 2010 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним науковим дослідженням. Теоретичні висновки були здійсненні на основі практичних і статистичний матеріалів. У наукових статтях, що опубліковані у співавторстві, частка дисертанта становить 50 %.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дисертаційної роботи обговорювались на міжкафедральному семінарі кафедри фінансового права та кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України. Окремі положення дисертації доповідались автором на міжнародних, республіканських, регіональних науково-практичних, наукових конференціях, семінарах, „круглих столах”, а саме: міжнародні науково-практичні конференції: „Бюджетно-податкова політика: проблеми та перспективи розвитку” (листопад 2007 р., м. Ірпінь), „Бюджетно-податкові чинники активізації розвитку фінансових ринків та фінансового посередництва” (27-28 березня 2008 р., м. Ірпінь), „Запорізькі правові читання” (15-16 травня 2008 р., м. Запоріжжя), „Стан і проблеми оподаткування в умовах світової фінансової кризи” (20-21листопад 2009 р., м. Донецьк), „Актуальні проблеми формування громадянського суспільства та становлення правової держави” (30 вересня - 1 жовтня 2010 р., м. Черкаси), „Сучасне міжнародне та вітчизняне право як регулятор суспільних відносин”, (7-8 жовтня 2010 р., м. Одеса,), „Теорія і практика правотворчої та правозастосовної діяльності у контексті сучасних реформаційних процесів” (22-23 жовтня 2010 р., м. Харків), „Юридична наука: політичні, економічні та соціальні витоки сьогодення” (29-30 жовтня 2010 р., м. Київ), „Роль права у забезпеченні законності та правопорядку” (22-23 листопада 2010 р., м. Запоріжжя), „Актуальні проблеми юридичної науки 2010” (26 листопада 2010 р., м. Київ), та всеукраїнські науково-практичні конференції: „Шості Ірпінські міжнародні педагогічні читання” (22-23 травня 2008 р., м. Ірпінь), „Особливості розвитку правової держави в умовах активізації євроінтеграційних процесів: проблеми теорії та практики” (18 лютого 2010 р., м. Київ).

Публікації. Основні положення викладено в 12 наукових працях, п'ять з яких - наукові статті у фахових виданнях, в тому числі одна - у співавторстві, сім - у збірниках матеріалів та тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена предметом дослідження, метою і завданнями. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднуються в одинадцять підрозділів, висновків до кожного з розділів та загальних до роботи, списку використаних джерел (250 найменувань) і додатків (21 сторінка). Загальний обсяг дисертаційного дослідження становить 200 сторінок, з яких 170 сторінок - основний текст.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано зв'язок роботи із науковими програмами і темами, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічну основу, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, викладено дані щодо їх апробації, впровадження його результатів та публікації у наукових фахових виданнях.

У першому розділі „Загальнотеоретична характеристика адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України” розглянуто сутність та особливості адміністративного статусу всієї служби. Він складається з трьох підрозділів, в яких проаналізовано специфіку та особливості теоретико-правових засад адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ.

У підрозділі 1.1 „Сутність і склад адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України” на підставі аналізу наукових робіт з даної тематики зроблено висновок, що сутність адміністративно-правового статусу ДКРСУ полягає у формуванні професійно-трудових відносин між працівником і державою. Вивчивши систему поглядів різних учених-юристів стосовно таких дефініцій, як „державний службовець”, „працівник”, „адміністративно-правовий статус”, визначено, що єдиного погляду щодо цього понятійного апарату немає, проте зміст цих категорій є дуже схожим. Тому автор виокремлює нове категорійне поняття, таке як: „працівник державної контрольно-ревізійної служби України - це особа, яка відповідно до займаної посади або тимчасово виконує службові обов'язки, реалізує функції та завдання ДКРСУ, здійснюючи основні методи фінансового контролю”.

Дослідивши склад адміністративно-правового статусу державних службовців, дисертант погоджується з поглядами науковців, які стверджують, що адміністративно-правовий статус працівника ДКРСУ складається з прав і обов'язків, професійно-кваліфікаційних вимог, соціально-правового захисту, гарантій проходження служби в даних органах і відповідальності за вчинені дії.

У підрозділі 1.2 „Особливості адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України” зазначено, що особливостями адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ є такі:

- він є представником кадрового складу органів виконавчої влади, оскільки через нього, як працівника відповідного державного підрозділу, реалізуються завдання та функції виконавчої влади на різних рівнях та у сфері фінансово-господарської діяльності держави;

- містить як загальні ознаки, притаманні правовому статусу державних службовців, так і специфічні, властиві лише працівникам державної контрольно-ревізійної служби України;

- цей статус повинний мати публічно-правовий характер.

Дослідивши погляди вчених на зміст адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, дисертант відзначає, що він характеризується певною стабільністю, тому зміни в правовому статусі відбуваються за волею законодавця, а не окремих суб'єктів, на яких він поширюється. Останні лише мають право вимагати від законодавця внесення змін до їх правового становища.

У підрозділі 1.3 „Реалізація адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України” визначено, що адміністративно-правовий статус працівника ДКРСУ реалізується за допомогою службово-трудових відносин, тобто з моменту вступу на державну службу, із призначенням на відповідну посаду. Залежно від класифікації посад здійснюється: визначення професійних вимог, обов'язків, обсягу повноважень та відповідальності службовців; встановлення критеріїв для оплати праці; встановлення ієрархічних рівнів між різними категоріями службовців; стимулювання ефективної діяльності службовців через можливість службового просування та матеріального забезпечення; упорядкування структури державної служби; створення стандартної термінології для функцій управління персоналом; захист службовців від політичних і персональних впливів при вступі на роботу, зміні політичної чи персональної кон'юнктури та визначення рівня їх матеріального забезпечення.

Після цього особа набуває статусу державного службовця і вступає у правовідносини з державним органом, який представляє інтереси держави (в даному випадку - ДКРСУ). На підставі проведеного анкетування, проаналізовано проблеми, що існують у сфері реалізації адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, які негативно впливають на функціональну діяльність усієї системи органів фінансового контролю. Результати даного дослідження запропоновано викласти в проекті змін до Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу України” та Положенні „Про Державну фінансову інспекцію України”.

Другий розділ „Елементи адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України та їх правове регулювання” присвячений комплексному аналізу основних складових частин адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ.

У підрозділі 2.1 „Основні права та обов'язки працівника державної контрольно-ревізійної служби України” проведено порівняльну характеристику загальних прав державних службовців і безпосередньо прав та обов'язків працівників ДКРСУ згідно з довідником типових професійно-кваліфікаційних посад керівників і спеціальних органів ДКРСУ. Дослідивши та ретельно проаналізувавши Загальні правила поведінки державних службовців, які закріплюють основні права та обов'язки державних службовців, дисертант пропонує власну класифікацію обов'язків: перший вид - „службові обов'язки”, другий вид - „обов'язки стосовно громадян”, третій вид - „особисті обов'язки”.

Аналіз статистичних даних та соціальне опитування працівників дозволили проаналізувати особливості реалізації прав та обов'язків на практиці, виокремивши основні проблеми, які виникають у процесі професійно-трудової діяльності, а саме проблематика використання інформаційних технологій та соціального забезпечення.

У підрозділі 2.2 „Обмеження, пов'язані зі службою в органах державної контрольно-ревізійної служби України”, досліджено правову природу правообмежень, що дозволило зробити висновок про те, що обмеження і заборони вимагають пасивної поведінки і утримання від реалізації посадовою особою певного права. При цьому відмінність між першими й другими полягає у тому, що заборони не дозволяють реалізувати право взагалі, а обмеження передбачають можливість реалізації такого права з дотриманням певних умов. Також було вивчено план заходів Державної фінансової інспекції України (колишнє Головне контрольно-ревізійне управління) щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні і виявлено, що протягом 2008-2010 рр. найбільш дієвим заходом було визначення нової структури центральних та місцевих органів виконавчої влади, за результатами функціонального обстеження органів виконавчої влади відповідно до рекомендацій та стандартів держав-членів ЄС, а також відповідних питань під час проведення контрольних заходів. На період 2011 року даний план заходів продовжує реалізовуватися, в загальній програмі антикорупційних діянь.

У підрозділі 2.3 „Морально-правові вимоги до поведінки працівників державної контрольно-ревізійної служби України”, зазначено, що обов'язковими та основоположними вимогами, при дотриманні яких працівники органів державної контрольно-ревізійної служби України будуть виділятися серед інших державних службовців, є наступні: довіра, впевненість і повага; сумлінність; незалежність, об'єктивність і неупередженість; професійна таємниця; компетентність. При цьому специфіка їхньої роботи вимагає від ревізорів швидкої адаптації, командної праці та вміння аргументовано та логічно переконувати.

Запропоновано закріпити Кодекс етики працівника ДКРСУ окремим підрозділом у Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу України” чи в Положенні „Про Державну фінансову інспекцію України ”, що надасть можливість вирішити проблеми етики державних службовців, які неодноразово піднімалися в спеціальній літературі.

Запровадження у практичну діяльність цього Кодексу надасть переваги працівникам органів ДКРСУ перед іншими державними службовцями, а дотримання всіх цих вимог впливатиме на ефективність їх роботи.

У підрозділі 2.4 „Використання інформаційних технологій у діяльності працівників державної контрольно-ревізійної служби України” дисертантом досліджено рівень технологічності в діяльності працівників ДКРСУ. Зазначено, що нині на підприємствах, в установах і організаціях досить широко використовуються комп'ютерні форми бухгалтерського обліку основних і обігових коштів. Проблема полягає у тому, що розроблені програми бухгалтерського обліку не завжди стикуються з методами контролю, які застосовуються органами ДКРСУ. Все це суттєво знижує продуктивність праці (зайвий час, додаткові сили контролерів, технічні помилки тощо). Тому важливим напрямом, що може підвищити ефективність контрольних повноважень служби, слід вважати розробку типових програм ревізій і перевірок, розрахованих на використання комп'ютерної техніки. Також потребує вдосконалення система рівня безпеки і захисту інформації та запровадження систематизованого електронного документообігу.

У підрозділі 2.5 „Відповідальність працівників державної контрольно-ревізійної служби України”, на підставі аналізу досліджень науковців, як вітчизняних, так і зарубіжних, зроблено висновок, що юридична відповідальність державних службовців настає за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків, встановлених нормами права. До державних службовців висуваються особливі, підвищені вимоги, саме тому так важливо визначити підвищену відповідальність за неналежне виконання ними своїх обов'язків.

Досліджено підстави та проаналізовано міри адміністративної, дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності, що застосовується до працівників ДКРСУ. У результаті дослідження розуміння сутності та призначення адміністративних стягнень працівниками органів ДКРСУ залежно від стажу роботи, запропоновано вдосконалити законодавство в даній сфері.

У третьому розділі „Юридичні гарантії забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України” автор деталізує та уточнює думку, що гарантом забезпечення прав працівників ДКРСУ є держава (в особі ДКРСУ), а нормативною базою - Кодекс законів про працю, Закон України „Про державну службу”, „Про державну контрольно-ревізійну службу України” та Положення „Про Державну фінансову інспекцію України”.

У підрозділі 3.1 „Гарантії проходження служби в Державній контрольно-ревізійній службі України” зазначено, що гарантії службово-трудової діяльності необхідно визначити як нормативно-закріплені умови і засоби, що забезпечують діяльність державних службовців (у даному випадку - ДКРСУ), реальні можливості щодо реалізації наданих їм посадою повноважень.

Аналіз термінологічного змісту загальновживаної категорії „гарантії”, позицій і висловлювань стосовно цього відомих учених дозволяє зробити декілька методологічно важливих висновків щодо з'ясування сутності та юридичної природи гарантій службово-трудової діяльності державних службовців, безпосередньо працівників ДКРСУ. Якщо під гарантіями розуміти фактори забезпечення реального здійснення посадових повноважень державних службовців, то, визначаючи гарантії в юридичному аспекті, важливо відобразити саме їх правову специфіку, яка полягає не лише у проголошенні тих або інших гарантозабезпечувальних умов і засобів у нормах права, але й у реальній їх дії за допомогою апарату примусу.

Відзначено, що гарантії службово-трудової діяльності обов'язково повинні перетворюватися у посадові права та обов'язки.

Акцентується увага на тому, що серед юристів-науковців і нині триває дискусія щодо змісту й поділу гарантій. Більшість теоретиків поділяють їх на : економічні, політичні, ідеологічні, юридичні, соціальні, морально-суспільні та організаційні, розбіжності у поглядах дослідників стосовно цього зумовлені, насамперед різними підходами до вибору критеріїв класифікації гарантій. правовий ревізійний захист службовий

Запропоновано систематизувати та законодавчо закріпити гарантії проходження служби в органах ДКРСУ, що надасть можливість поступового приведення рівня праці до європейських стандартів.

У підрозділі 3.2 „Соціально-правовий захист працівників органів державної контрольно-ревізійної служби України” проаналізовано нормативно-правову базу з даного питання та обґрунтовано значення законодавчого закріплення соціально-правого статусу працівників. Вказується на те, що доцільно визначати соціально правовий захист працівників ДКРСУ як сукупність нормативно закріплених економічно-матеріальних гарантій, що надають їм додаткові пільги чи права та забезпечують механізм реалізації і захисту цих пільг і прав. У процесі дослідження, автор робить висновок, що соціальний захист державних службовців передбачає забезпечення державою гарантій можливості здійснення успішної службово-трудової діяльності, задоволення їх потреб та інтересів, стимулюючих ефективну реалізацію функціонально-посадових повноважень і закріплення на державній службі.

У підрозділі 3.3 „Порівняльний аналіз адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України з іншими державним службовцями” на підставі системно-структурного аналізу автором розкрито поняття адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ та здійснено класифікацію видів державних службовців. Дослідження та схематичне зображення співвідношення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ з іншими державними службовцями, дозволило дисертанту запропонувати напрями вдосконалення та розширення повноважень даних працівників.

Проблема вдосконалення правового статусу працівників органів ДКРСУ тісно пов'язана з визначенням місця й ролі цієї структури в системі органів фінансового контролю України. На думку дисертанта, це питання зовсім не другорядне і потребує вирішення. Наявність у державі кількох контролюючих органів, повноваження яких частково (а іноді - істотно) збігаються, є однією з причин зниження ефективності боротьби з фінансовими правопорушеннями стосовно цільового використання бюджетних коштів. Адміністративна реформа та „ревізія” державних органів виконавчої влади і їх компетенції, які запроваджуються Президентом та Урядом, вимагають проведення спеціального наукового дослідження та подальшого уточнення статусу ДКРСУ у системі органів фінансового контролю України.

Вивчаючи дану проблему, необхідно брати до уваги й те, що в період переходу до ринкової економіки утворювалися принципово нові контрольні органи, положення про які не завжди повно і чітко визначали їх функції. Одночасно продовжували діяти раніше створені контрольні служби та комітети, положення про які своєчасно не поновлювалися. Потрібно пам'ятати й те, що відмінність у структурах контролюючих державних органів, принципах організації їх діяльності, функціях, завданнях, повноваженнях та інформаційних базах суттєво ускладнює роботу працівників цих органів.

Саме сьогодні ця проблема постала досить гостро, оскільки триває поступовий процес реформування органів виконавчої влади, зміни їх повноважень, з метою адаптації до європейських стандартів.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в дослідженні особливостей та специфіки адміністративно-правового статусу працівника державної контрольно-ревізійної служби України з метою розробки рекомендацій для підвищення ефективності його діяльності. У результаті дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, що полягають у наступному:

1. Аналіз існуючих наукових досліджень підтверджує переконання автора про те, що з метою ефективного реформування системи органів державної контрольно-ревізійної служби України, необхідно законодавчо закріпити поняття „адміністративно-правовий статус працівника державної контрольно-ревізійної служби України”, що є правовою категорією, яка характеризує його місце в системі суспільного розподілу праці, визначає межі діяльності працівника щодо інших суб'єктів правовідносин, урегульованих адміністративно-правовими нормами. Обґрунтовано, що адміністративно-правовий статус працівника ДКРСУ регламентується нормами адміністративного та фінансового права, - адміністративно-правовий статус працівників ДКРСУ, який наділений владними повноваженнями має публічно-правовий характер.

2. Для забезпечення реалізації ст.ст. 19 та 92 Конституції України необхідно закріпити в одному законодавчому акті права та обов'язки, які поширюються на всіх працівників ДКРСУ і пов'язані із їх громадянськими обов'язками. Тому Закон України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, а в подальшому і Положення „Про Державну фінансову інспекцію України” потрібно доповнити статтями, що стосуються закріплення адміністративно-правового статусу працівника; гарантій проходження служби в цих органах; визначити обмеження, що пов'язані зі службою в ДКРСУ. На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші, що регулюватимуть державно-службові відносини органів ДКРСУ. Такий підхід дозволить удосконалити та законодавчо визначити адміністративно-правовий статус працівників даних органів. Водночас бажано, щоб дані зміни було прийнято в контексті з Кодексом етики (загальних правил поведінки), що дозволить врахувати і його положення, які регулюватимуть особливості проходження служби в цих органах. Удосконалення законодавства з питань особливостей проходження служби в органах ДКРСУ, визначення стандартів якості держаної служби, забезпечення їх реалізації, соціально-правового захисту, морально-етичних вимог дозволить зміцнити авторитет державної служби, підвищити ефективність функціонування даного органу в цілому.

3. Використання основних методів наукового пізнання, дозволило автору розкрити генезис поняття та здійснити класифікацію державних службовців за відповідними критеріями, визначивши серед них працівників органів ДКРСУ, ґрунтуючись на особливостях їх повноважень.

4. Акцентування уваги на проблемних питаннях, що виникають при запровадженні інформаційних технологій в діяльності працівників ДКРСУ, надало можливість визначити напрями їх вирішення, основним з яких є вдосконалення системи захисту баз даних та електронного документообігу.

5. Теоретичний аналіз таких правових категорій як статус, державна служба та працівник, дозволив автору відзначити, що статус характеризує структуру правовідносин, де обов'язки і права утворюють правові зв'язки між сторонами правовідносин. Такий правовий інститут реалізується в правовідносинах трьох видів: загальних регулятивних, конкретних регулятивних, конкретних правоохоронних. З метою підвищення ефективності забезпечення цих правовідносин необхідно класифікувати обов'язки державних службовців органів державної контрольно-ревізійної служби України на: „службові обов'язки”, „обов'язки стосовно громадян”, „особисті обов'язки”. Аналіз Загальних правил поведінки державних службовців (ці правила є узагальненням стандартів поведінки та доброчесності державних службовців, ґрунтуються на Конституції України та визначених законами України принципах державної служби, спрямовані на створення умов для підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформують громадян про поведінку, яку очікують від державних службовців), дозволяє обґрунтувати таку доцільність.

6. Дисертант акцентує увагу на тому, що обов'язковим елементом, без якого не можлива реалізація адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ є юридичні гарантії проходження служби в органах державної контрольно-ревізійної служби України, що повинні визначатись, як сукупність факторів, які забезпечують охорону та захист даних працівників при здійсненні своєї професійної діяльності. Тому запропонована класифікація гарантій надасть можливість конструктивно вирішити питання вдосконалення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ.

7. Аналіз повноважень, що входять до адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, надав можливість класифікувати їх за кількома підставами:

- за тривалістю наділення повноваженнями - ті, які працівник ДКРСУ має постійно, незалежно від місця та часу перебування (реалізуються у повсякденних умовах), і додаткові, що покладаються на нього в разі виникнення ускладнених умов, надзвичайних обставин тощо;

- за метою їх реалізації: пов'язані з реалізацією фінансового контролю, а саме проведення цими працівниками ревізій та перевірок стосовно забезпечення і збереження матеріальних цінностей та цільового використання бюджетних коштів;

- за характером (спрямованістю) дій, які доцільно вжити для реалізації відповідних прав та обов'язків працівника ДКРСУ: обов'язки, для реалізації яких необхідно утримуватися від вчинення певних дій; повноваження, для реалізації яких потрібно вживати певних активних дій.

8. Практичні проблеми, що існують у сфері реалізації адміністративно-правового статусу працівника державного органу, насамперед Державної контрольно-ревізійної служби України, та негативно впливають на функціональну діяльність усієї системи органів фінансового контролю, потребують комплексного підходу до їх вирішення. Це дозволило створити теоретичне підґрунтя для подальшого дослідження особливостей адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, положень щодо оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань, місця та значення атестації при проходженні державної служби та удосконалення кадрового забезпечення.

9. Дослідження юридичної природи адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ надало можливість виявити певні недоліки в його правовому регулюванні, неточності в правових формулюваннях. Тому для усунення зазначених недоліків доцільно:

1) внести зміни до Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” і в майбутньому Положення „Про Державну фінансову інспекцію України” статтями, що стосуються закріплення адміністративно-правового статусу працівника; чіткого визначення прав та обов'язків; гарантій проходження служби в даних органах; обмеження, які пов'язані зі службою в органах ДКРСУ. Доповнивши третім розділом в такій редакції:

„Ст. 1. Основні права службових осіб ДКРСУ.

Працівникам органів ДКРСУ, під час проведення контрольно-ревізійної діяльності надаються права, затверджені довідником типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад керівників та спеціалістів органів ДКРСУ.

Ст. 2. Обов'язки працівників ДКРСУ.

Службові особи державної контрольно-ревізійної служби України, під час своєї діяльності зобов'язані суворо дотримуватись Конституції України, законів України, прав та законних інтересів громадян, гарантувати цілісність та недоторканість основних конституційних засад та принципів фінансової діяльності держави.

Ст. 3. Обмеження, пов'язані зі службою в органах ДКРСУ.

Працівник органів ДКРСУ не повинен:

- належати до будь-якої політичної партії чи руху:

- приймати участь у політичній діяльності;

- брати на себе зобов'язання або давати обіцянки від імені та під відповідальність державних органів;

- здійснювати дії, які можуть трактуватися як підстава для підозри його в корупції;

- брати участь у страйках та вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу;

- бути засновником чи входити до керівних органів релігійних організацій чи об'єднань громадян;

- при відносинах з представниками міжнародних організацій, приховувати інформацію, яка може зашкодити інтересам України чи її фінансовій діяльності.

Ст. 4. Морально-правові вимоги до поведінки працівників ДКРСУ.

При здійсненні своїх професійних обов'язків працівники органів ДКРСУ повинні дотримуватись Кодексу етики працівників ДКРСУ.

Ст. 5. Відповідальність працівників ДКРСУ.

У разі недотримання працівниками положень Кодексу етики до нього може застосовуватись дисциплінарна, адміністративна та кримінальна відповідальність.

Ст. 6. Гарантії при проходженні служби в органах ДКРСУ.

При реалізації службово - трудової діяльності працівникам органів ДКРСУ надаються гарантії, що закріплені Кодексом законів про працю та Закону України „Про державну службу в Україні”.

На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші, що регулюватимуть державно-службові відносини органів ДКРСУ. Такий підхід надасть можливість вдосконалити та законодавчо закріпити адміністративно-правовий статус працівників даних органів. Водночас бажано, щоб зміни до Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” було прийнято в контексті з останніми змінами , які викликала адміністративна реформа.

Удосконалення законодавства з питань особливостей проходження служби в органах ДКРСУ, визначення стандартів якості держаної служби, забезпечення їх реалізації, соціально-правового захисту, морально-етичних вимог дозволить зміцнити авторитет державної служби, підвищити ефективність функціонування даного органу в цілому та дотримуватися всіх вимог при здійсненні фінансово-контрольної діяльності. Це буде першим етапом створення умов для запровадження системи заходів для централізованої підготовки працівників органів ДКРСУ за міжнародними стандартами, з метою адаптації до вимог Європейського Союзу.

Реалізація зазначених висновків та пропозицій надасть можливість удосконалити та законодавчо закріпити адміністративно-правовий статус працівника державної контрольно-ревізійної служби України та всієї служби в цілому.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

у фахових виданнях

1. Шкарупа В. К., Аністратенко Ю. І. Юридичні підстави та форми взаємодії органів міліції і ДКРСУ / В. К. Шкарупа, Ю. І. Аністратенко // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). - 2008. - № 2 (41) . - С. 211-216.

2. Аністратенко Ю. І. Проблеми організації контрольної діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Аністратенко // Південноукраїнський правничий часопис : Одеський державний університет внутрішніх справ. - 2008. - № 2 - С 50-51.

3. Кульпан Ю. І. Історія становлення державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Кульпан // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 41. - С 103-110.

4. Кульпан Ю. І. Організаційно-правові аспекти удосконалення роботи державної контрольно-ревізійної служби України // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право) :- 2008. - № 1 (40). - С. 220-225.

5. Аністратенко Ю. І. Заходи адміністративного примусу, які застосовують органи державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Аністратенко // Митна справа. - 2008. - № 3. - С. 72-75.

в інших виданнях

6. Аністратенко Ю. І. Заходи адміністративного примусу, які застосовують органи Державної контрольно-ревізійної служби України / Ю.І. Аністратенко // Актуальні проблеми формування громадянського суспільства та становлення правової держави: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції ( Черкаси, 30 вересня - 1 жовтня 2010 р.). - Черкаси: Черкаський національний університет ім. Б. Хмельницького , 2010. - С. 237-239.

7. Аністратенко Ю. І. Порівняльний аналіз адміністративно-правового статусу працівника Державної контрольно-ревізійної служби України з іншими державними службовцями / Ю. І. Аністратенко // Особливості розвитку правової держави в умовах активізації євро інтеграційних процесів: проблеми теорії та практики: матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції ( Київ, 18 лютого 2010 р.). - Київ, НАУ, 2010. - С. 147-148.

8. Аністратенко Ю. І. Основоположні принципи діяльності працівників Державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Аністратенко // Роль права у забезпеченні законності та правопорядку: матеріали Міжнародної. науково-практичної конференції (Запоріжжя, 22-23 листопада 2010 р.). - Запоріжжя : Запорізька міська громадська організація „Істина”, 2010. - С. 87-90.

9. Аністратенко Ю. І. Особливості реалізації адміністративно-правового статусу працівника Державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Аністратенко // Юридична наука: політичні, економічні та соціальні витоки сьогодення : матеріали ІІІ Міжнародної. науково-практичної конференції ( Київ, 29-30 жовтня 2010 р.). - Київ: Центр правових досліджень, 2010. - С. 87-90.

10. Аністратенко Ю. І. Особливості адміністративно-правового статусу працівника Державної контрольно-ревізійної служби в Україні / Ю. І. Аністратенко // Актуальні проблеми юридичної науки 2010 : матеріали Міжнародної. науково-практичної конференції (Київ, 26 листопада 2010 р.). - Київ: НАУ і журнал „Юридична наука”, 2010. - С. 87-90.

11. Аністратенко Ю. І. Особливості складу адміністративно-правового статусу працівника Державної контрольно-ревізійної служби України / Ю. І. Аністратенко // Сучасне міжнародне та вітчизняне право як регулятор суспільних відносин : матеріали Міжнародної. науково-практичної конференції (Одеса, 7-8 жовтня 2010 р.): у 3-х частинах. - Одеса : ГО „Причорноморська фундація права”, 2010. - ч. 3. С .37-39 .

12. Аністратенко Ю. І. Законодавче закріплення відповідальності службових осіб Державної контрольно-ревізійної служби / Ю. І. Аністратенко // Теорія і практика правотворчої та правозастосовчої діяльності у контексті сучасних реформаційних процесів: матеріали Міжнародної. науково-практичної конференції (Харків, 22-23 жовтня 2010 р.): - Харків : ГО „Асоціація аспірантів - юристів”, 2010. -С. 56 -57 .

Анотація

Аністратенко Ю. І. Адміністративно-правовий статус працівника державної контрольно-ревізійної служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2011.

У дисертації розглянуто сутність та особливості адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ, проаналізовано юридичні гарантії забезпечення реалізації адміністративного статусу працівника, запропоновано шляхи його вдосконалення. Наголошується на особливостях адміністративно-правового регулювання статусу працівника ДКРСУ, в ракурсі запровадження адміністративної реформи в Україні, та реорганізації всієї структури державної контрольно-ревізійної служби України. Звертається увага на вдосконалення системи морально-правових вимог до поведінки даних працівників. Проаналізовано проблеми, що виникають при використанні інформаційних технологій у діяльності працівників ДКРСУ. Також досліджено ефективність роботи працівників органів ДКРСУ стосовно виявлених фінансових правопорушень, на основі статистичних даних. Надано аргументоване порівняння співвідношення адміністративно-правового статусу працівника ДКРСУ з іншими державними службовцями.

Ключові слова: державна контрольно-ревізійна служба, державна фінансова інспекція, державні службовці, правовий статус, права та обов'язки працівників, ревізія.

Аннотация

Анистратенко Ю. И. Административно-правовой статус работника государственной контрольно-ревизионной службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2011.

...