Адміністративно-правовий статус працівника податкової служби

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

УДК: 342.98 - 351.743

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус працівника податкової служби

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Бортняк Катерина Василівна

Ірпінь - 2011

Дисертація є рукописом

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, ДПА України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, професор Коваль Микола Васильович, Національний університет державної податкової служби України, начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Константинов Сергій Федорович, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент Шакірова Олена Вадимівна, Міжрегіональна фінансово-юридична академія в.о. ректора.

Захист відбудеться “14” квітня 2011 року о “10” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08291, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 55. правовий адміністративний податковий

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08291, Київська область, м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розіслано “11” березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т. О. Мацелик

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Значна роль у здійсненні сучасної податкової політики, яка має забезпечити належний соціально-економічний розвиток країни, належить органам державної податкової служби. За час їх існування зроблений значний обсяг роботи, зокрема, створено ефективну систему прогнозування й адміністрування податків, нормою повсякденної практики стала ідеологія покращення відносин між державою та платниками податків, налагоджено систему підготовки та перепідготовки кадрів для податкової служби сучасного типу і ряд інших напрацювань.

Працівники податкової служби виконуючи завдання держави, спрямовані на забезпечення додержання законодавства про податки, встановлюють правдивість та достовірність показників господарської діяльності, а також правомірність та законність дій платників податків. Гарантіями забезпечення вдалого виконання передбачених для податкових органів завдань у сфері оподаткування є такий стан службової діяльності, який відповідає вимогам часу та торкається не лише поліпшення форм і методів діяльності органів податкової служби, але й потребує удосконалення адміністративно-правового статусу працівника податкової служби. Належне забезпечення урядової політики в податковій сфері залежить від відповідного рівня реалізації завдань та функцій, які покладені на самих працівників державної податкової служби.

Важливість визначення юридичного змісту, структури адміністративно-правового статусу працівника державної податкової служби, а також детальної характеристики кожної з його складових, їх взаємозалежності і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання відносин працівника податкової служби з іншими суб'єктами управлінської діяльності, шляхом внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів, зумовлюють вагомість глибокого і всебічного наукового дослідження даного кола питань.

Значну роль при проведенні дослідження відіграли загальнотеоретичні наукові праці‚ розробки фахівців в галузі теорії управління та адміністративного права: В. Авер'янова, А. Альохіна, Д. Бахраха, І. Бачило, Ю. Битяка, А. Васильєва, І. Веремєєнка, В. Горшеньова, В. Зуй, М. Іншина, В. Колпакова, А. Комзюка, А. Куліша, В. Кузнєцова, М. Матузова, В. Новосьолова‚ В. Пєткова, Ю. Петрова, М. Піскотіна, Ю. Старілова, В. Самсонова, І. Самощенко, О. Соловйовой, С. Студенікіна, Ю. Тихомирова‚ М. Тищенка, Р. Тучака, С. Шестакова та інших.

Окремі аспекти, що стосуються проблеми адміністративного-правого статусу працівника податкової служби досліджувалися такими науковцями як: О. Бандурка, Ю. Гаруст, М. Золотарьова, Н. Лебідь, В. Мозоль, В. Пахомов, Т. Сараскіна, О. Шакірова.

Аналіз нормативно-правових актів та наукової літератури, які характеризують адміністративно-правовий статус працівника державної податкової служби як суб'єкта управлінських відносин, свідчить про те, що дане питання спеціально не вивчалось, а досліджувалось лише фрагментарно в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики. Відсутність теоретико-методологічних досліджень щодо здійснення працівниками держаної податкової служби наданих їм повноважень, а також негаразди соціально-економічного, організаційно-управлінського та нормативно-правового характеру, що пов'язані зі специфічними особливостями функціонування державної податкової служби загалом, та, зокрема, умовами виконання обов'язків її працівниками мають значний вплив на вчинення правопорушень у сфері оподаткування.

Все вище зазначене свідчить про актуальність вибраної для дисертаційного дослідження проблеми. Проведене дисертаційне дослідження зумовило, за допомогою здійснених узагальнень напрацьованого адміністративно-правовою та іншими юридичними науками теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце в практичній діяльності органів державної податкової служби, запропонувати шлях вирішення даної проблеми.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року за № 810/98, яка ставить за мету удосконалення системи і структури державних органів відповідно до сучасних вимог і умов та стратегії реформування податкової системи, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.06.2010 р. № 1313-р.

Дисертаційна робота виконана в межах плану науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України на тему “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657).

Тема дисертаційної роботи затверджена Вченою радою Національної академії державної податкової служби України

Мета і завдання дослідження. З метою розроблення пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання та підвищення ефективності практичної реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, ціллю дисертаційного дослідження є характеристика сутності, змісту та структури адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, з'ясування особливостей реалізації окремих елементів його статусу у правовідносинах на основі досягнень науки адміністративного права та теорії управління, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційному дослідженні вирішувались наступні завдання:

- розкриття юридичної природи та сутності правового статусу працівника податкової служби, окреслення його місця та ролі в адміністративних правовідносинах;

- здійснювався аналіз складових елементів адміністративно-правового статусу працівника податкової служби;

- визначалися особливості адміністративно-правового статусу працівника податкової служби;

- аналізувались повноваження працівників податкової служби та здійснювалася класифікація прав та обов'язків покладених на них;

- вивчався сучасний стан правової регламентації адміністративно-правого статусу працівника податкової служби, визначались проблемні питання щодо його реалізації на практиці.

Об'єктом дослідження є сукупність правовідносин, пов'язаних із законодавчим закріпленням, повною реалізацією та удосконаленням адміністративно-правового статусу працівника податкової служби.

Предмет дослідження - адміністративно-правовий статус працівника податкової служби.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування зумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. Загальним методом дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. Він дає можливість об'єктивно оцінювати рівень та ефективність реалізацій працівниками владних повноважень, а також дозволяє проаналізувати норми чинного законодавства, допомагає виявленню в ньому прогалин та недоліків і дає змогу сформулювати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства. Крім того, за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2) відокремлено конкретні структурні елементи, адміністративно-правового статусу працівника податкової служби (підрозділ 2.1.). Застосування методу єдності логічного та історичного‚ а також методи аналізу та синтезу дали змогу ретельно дослідити адміністративно-правовий статус працівника податкової служби як соціально-правове явище (підрозділ 1.2). Історико-правовий метод дослідження дав змогу проаналізувати хід становлення адміністративно-правового статусу працівника податкової служби (підрозділ 1.2). Дослідження взаємозалежності між адміністративно-правовим статусом працівника податкової служби та правовідносинами, учасником яких він виступає, було проведено із застосуванням методів аналізу та синтезу, а також системно-структурного, логіко-семантичного, структурно-функціонального методів (підрозділи 2.2, 2.3). Для визначення структури адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та аналізу його складових елементів використовується структурно-логічний метод та методи класифікації і групування (підрозділи 2.1, 3.1‚ 3.2, 3.3). Емпіричний метод наукового пізнання використовується в порівняльній таблиці прав атестованих і неатестованих працівників податкової служби відповідно до чинного законодавства (підрозділ 2.1, 2.2).

Законодавчою базою дисертаційного дослідження є Конституція та закони України, укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України, відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють відносини у сфері здійснення адміністративно-правового статусу працівниками податкової служби, а також правові акти зарубіжних держав, які регулюють права та обов'язки працівників податкової служби відповідних держав з метою використання їх досвіду в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших спеціальних комплексних досліджень питань адміністративно-правового статусу працівника державної податкової служби, в якій знайшло своє відображення Визначення і всебічний аналіз проблем пов'язаних з регламентуванням адміністративно-правового статусу працівника державної податкової служби. Дисертаційне дослідження дало змогу обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, які торкаються того, що автором

вперше:

- дано визначення поняття працівника державної податкової служби як суб'єкта адміністративного права, що володіючи адміністративно-правовим статусом, бере участь в організації публічного управління, в самій управлінській діяльності, а також у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності, юрисдикційних процедур у сфері оподаткування;

- розкрито співвідношення адміністративно-правового статусу неатестованого працівника державної податкової служби (податкового інспектора) з правовим статусом атестованого працівника податкової служби (податкового міліціонера);

- запропоновано включити поняття “службова перевірка” в процедуру притягнення працівників державної податкової служби до дисциплінарної відповідальності, яка полягає у комплексі заходів здійснюваних спеціально створеною комісією відповідного структурного підрозділу, що проводиться з метою з'ясування обставин, які призвели до виникнення факту правопорушення та причетності до його скоєння посадових чи службових осіб, та є вирішальним моментом доцільності проведення в подальшому службового розслідування.

удосконалено:

- визначальні ознаки адміністративно-правового статусу працівників державної податкової служби;

- критерії розмежування понять “адміністративний проступок” і “дисциплінарний проступок”, в результаті чого було встановлено, що “адміністративний проступок” - це порушення загальнообов'язкових правил, які діють у межах всієї держави, а “дисциплінарний проступок” - це порушення службової дисципліни, яка встановлена у межах конкретної організаційної структури з метою забезпечення її ефективного функціонування;

- класифікацію прав, що входять до адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, в залежності від організаційно-штатної структури органів державної податкової служби України.

набули подальшого розвитку:

- розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” за родовою та видовою ознаками, де посадова особа є видовим поняттям, а службова особа - родовим, тобто обсяг поняття “посадова особа” становить частину обсягу іншого поняття “службова особа”, включається в нього, однак не вичерпує його, так як виконує певні обов'язки за спеціальними повноваженнями, що пов'язані з характером служби. Це службові особи, які займають керівні посади і мають, окрім спеціальних, ще й посадові повноваження (наприклад, начальник податкової інспекції);

- формулювання поняття “дисциплінарний проступок”, яке визначається як порушення службової дисципліни, що встановлено у межах конкретної організаційної структури з метою забезпечення її ефективного функціонування, якщо є не виконання чи неналежне виконання з вини працівника покладених на нього службових і посадових обов'язків, порушення правил внутрішнього трудового розпорядку, наказів адміністрації, вимог законодавчих актів, що регулюють діяльність відповідної організаційної структури, а також порушення морально-етичних правил поведінки; що є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності і застосуванням до нього заходів дисциплінарного стягнення, якщо за такі дії не передбачена кримінальна чи адміністративна відповідальність.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані наступним чином:

- у науково-дослідній діяльності - ряд положень дисертаційного дослідження можуть бути використані науковцями, що працюють у сфері адміністративно-правових досліджень, з питань забезпечення прав і свобод громадян під час реалізації адміністративно-правового статусу працівника державної податкової служби (акт впровадження від 26.10.2009 року);

- у практичній діяльності - результати дисертаційного дослідження можуть використовуватися при визначенні прав та обов'язків працівників державної податкової служби під час здійснення ними планових і позапланових перевірок на підприємствах, установах, організаціях усіх форм власності (акт впровадження від 29.09.2009 року);

- у начальному процесі - матеріали дослідження можуть використовуватися при викладанні дисциплін і курсів “Адміністративне право”, “Судові та правоохоронні органи”, “Адміністративна діяльність” у юридичних навчальних закладах, а також на курсах підвищення кваліфікації практичних працівників органів державної податкової служби (акт впровадження від 22.12.2009 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійно проведених досліджень. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були апробовані на кафедрі управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету ДПС України та оприлюднені на науково-практичних конференціях: першій міжнародній науково-практичній конференції “Конкурентоспроможність в умовах глобалізації: реалії, проблеми та перспективи” (м. Житомир, 26-27 квітня 2007 року); науково-практичній конференції “Житомирщина: минуле, сьогодення, поступ у майбутнє” (м. Житомир, 2007 року).

Публікації. Основні результати отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у 6 статтях, які опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України та 2 тезах наукових конференцій. Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації 233 сторінок, з них 17 сторінок - список використаних джерел, який складається з 154 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюється мета та завдання роботи, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ перший “Загально-теоретична характеристика адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” складається з двох підрозділів і висновків, в яких проведено аналіз теоретико- методологічних засад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, розкрито зміст та подано визначення поняття “працівник податкової служби”, проаналізовано ступінь наукової розробки проблеми розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” та особливості правового застосування даних понять.

У підрозділі 1.1 “Працівник податкової служби як суб'єкт адміністративного права” визначається, що функціонування органів державної податкової служби ґрунтується на професійній діяльності їх працівників - осіб, які займають посади в державних податкових адміністраціях, державних податкових інспекціях, перебувають на службі в підрозділах податкової міліції, мають спеціальні звання та ранги, встановлені законодавством.

Дисертантом акцентується увага на те, що в законі України “Про державну податкову службу України” на сьогоднішній день відсутня пряма вказівка, що особи, які займають керівні та службові посади в органах податкової служби є державними службовцями, однак, автор вважає, що працівники податкової служби як суб'єкти публічної державно-владної діяльності повинні мати статус державного службовця.

Працівники податкової служби є суб'єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, залишаючись при цьому індивідуальними суб'єктами адміністративного права. Це визначається тим, що працівник податкової служби має дві основні ознаки суб'єкта адміністративного права: а) виступає в суспільних відносинах як носій державної влади; б) є носієм прав і обов'язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

У нормативно-правовій лексиці існує значна кількість термінів, які використовуються сьогодні для визначення усієї сукупності працівників того або іншого органу державної податкової служби -- “персонал”, “кадри”, “особовий склад”, це пов'язано з широким колом поглядів серед науковців і практиків щодо їх тлумачення та використання. Дисертант підтримує думки тих авторів, які вважають ці поняття синонімами та пропонує визначення поняття “працівника податкової служби” - державного службовця, що є суб'єктом адміністративного права, тобто реальним учасником адміністративно-правових відносин, який володіючи адміністративно-правовим статусом, бере участь в організації публічного управління, в самій управлінській діяльності, а також у процесі здійснення контрольно-наглядової та юрисдикційної діяльності в сфері оподаткування.

Дисертантом зазначено, що поняття “працівник податкової служби” досить широке і включає в себе посадових осіб податкової служби та посадових і службових осіб податкової міліції - відповідного спеціального підрозділу по боротьбі з податковими правопорушеннями, що виконує правоохоронну функцію державної податкової адміністрації України.

Відсутність єдності переконань щодо використання термінів “посадова особа” і “службова особа” пояснюється тим, що українське законодавство перебуває в процесі реформування та вимагає розробки нових та удосконалення багатьох існуючих положень вітчизняного законодавства, в тому числі і нормативно-процесуальних актів, в яких чітко було б сформульовано поняття “посадової особи” та “службової особи” та їх ознаки. На нашу думку, виокремлення законодавцем у вказаному Законі саме “службових осіб податкової міліції” не є коректним, оскільки службовими особами державної податкової служби можуть бути не лише податкові міліціонери, а й наприклад, податкові інспектори, з врахуванням меж їх компетенції, а також змісту службових повноважень, які визначають їх роль в управлінському процесі.

В роботі досліджено думки науковців щодо критеріїв розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” та запропоновано авторське розмежування за родовою та видовою ознаками, коли відбувається перехід від родового поняття “службової особи” до видового посадової особи” (обмеження) або від видового “посадової особи” до родового “службової особи” (узагальнення). Мова йде про два поняття, обсяг одного з яких становить частину обсягу іншого поняття (включається в обсяг іншого поняття, однак не вичерпує його). Вони співвідносяться як вид і рід. Тобто службовими особами варто вважати тих осіб, які виконують певні обов'язки за спеціальними повноваженнями, що пов'язані з характером їхньої служби, а службових осіб, які займають керівні посади і мають, окрім спеціальних, ще й посадові повноваження (наприклад, начальник податкової інспекції) вважати посадовими особами.

За обсягом видове поняття “посадова особа” є вужчим, ніж родове поняття “службова особа”, але за змістом видове поняття “посадова особа” включає в себе родове поняття “службова особа”, яке не пов'язане із зайняттям керівної посади і визначається характером службової діяльності особи. У деяких випадках статус посадової особи і статус службової особи збігаються.

У підрозділі 1.2 “Юридична природа адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” підкреслюється, що юридичну природу адміністративно-правового статусу працівників податкової служби можна з'ясувати через їх службово-трудові правовідносини, учасниками яких вони стають з моменту вступу на державну службу.

Дисертант у дослідженні визначає, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби - це правова інституція, що визначає юридичне становище особи відносно інших учасників суспільних відносин, характер і зміст якого прямо залежить від нормативно-встановлених цілей, функцій і завдань, а також специфіки діяльності державного податкового органу, у якому співробітник проходить службу. Сукупність юридично закріплених елементів динамічного характеру, що утворюють складну диференційовану систему з метою своєчасної реалізації завдань і функцій органів державного управління в сфері податкового регулювання, складають і розкривають юридичну природу адміністративно-правового статусу працівників податкової служби.

Адміністративно-правовий статус працівника податкової служби - це один з “видових” статусів порівняно із адміністративно-правовим статусом державного службовця, проте і сам він є “родовим” щодо правових статусів з більшим рівнем конкретизації: статусу неатестованого працівника податкової служби та статусу атестованого працівника податкової служби, які співвідносяться між собою як дві частини одного цілого та визначають в цілому роль податківця у системі суспільного розподілу праці як суб'єкта правовідносин, врегульованих адміністративно-правовими нормами.

Адміністративно-правовий статус працівників податкової служби є сукупністю прав, свобод, обов'язків, обмежень, морально-правових вимог, заборон, гарантій у сфері проходження посадовим особами податкової служби, їх соціально-правового захисту та юридичної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Розділ другий “Поняття, зміст та склад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” складається з трьох підрозділів і висновків, які присвячені дослідженню сутності та змісту адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, визначенню особливостей набуття та втрати громадянином адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та з'ясуванню теоретично - методологічних засад реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби в правовідносинах.

В підрозділі 2.1 “Сутність та склад адміністративно-правового статусу працівника податкової служби” визначено, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби безпосередньо пов'язаний із юридичним статусом податкових органів як державного формування і прямо пропорційний нормативно-встановленим цілям, функціям і завдання останніх.

Юридичний статус державної податкової служби України включає в себе два статуси: 1) правовий статус державної податкової служби як контролюючого органу, завданнями якого передбачено здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством тощо; 2) правовий статус державної податкової служби як правоохоронного органу, який здійснює запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Акцентується увага, що головною особливістю адміністративно-правового статусу працівника податкової служби є те, що він фактично поєднує в собі юридичні статуси двох різних категорій осіб: атестованих посадових і службових осіб (податкові міліціонери) та неатестованих службових осіб, як керівного та і не керівного складу державних податкових органів.

Відповідно до юридичного закріплення статусу працівників державної податкової служби виокремлено дві категорії службовців:

1) неатестованих працівників податкової служби, яким присвоєно спеціальні ранги державних службовців, встановлені ст. 15 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”;

2) атестованих працівників податкової міліції, яким присвоєно спеціальні звання начальницького складу податкової міліції, передбачені ст. 24 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Уточнено ряд визначальних ознак адміністративно-правового статусу працівників податкової служби: а) статус працівника податкової служби об'єднує в собі дві категорії службовців: атестованих і неатестованих осіб; б) повноваження працівників не можуть виходити за межі компетенції податкових органів, в яких вони перебувають на державній службі; в) завдання працівників податкової служби визначаються через функції податкової служби; г) особливість працівників податкової служби визначається через єдність службових прав та обов'язків, яка полягає в тому, що їхні права одночасно є обов'язками, так як вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки - правами, з метою забезпечення виконання останніх; д) наявність у працівників значної кількості повноважень, пов'язаних із застосуванням засобів адміністративного примусу з метою попередження і припинення правопорушень в сфері оподаткування; е) здійснення працівниками своїх прав та обов'язків гарантується законодавством; є) законні приписи і вимоги посадових осіб органів державної податкової служби повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані; ж) нормативно-правовими актами для працівників податкової служби визначено порядок і умови просування по службі, тобто забезпечення права на службову кар'єру; з) передбачені обмеження їхніх загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності; і) як компенсація за правообмеження для них передбачені певні пільги; ї) працівники податкової служби несуть підвищену відповідальність за вчинення правопорушень.

В підрозділі 2.2 “Особливості адміністративно-правового статусу працівника податкової служби у правовідносинах” наголошується, що громадянин набуває адміністративно-правового статусу працівника податкової служби з виникненням державно-службових правовідносин, в яких з одного боку виступає особа - претендент на державну службу, а з другого - держава в особі органу ДПС (до повноважень якого належить вирішення питань щодо прийому на службу).

Виникнення державно-трудових відносин у особи можливе лише за досягнення відповідного віку - обмеженої цивільної дієздатності. Це і є загальним правилом, якщо на доповнення до нього спеціальними законодавчими або нормативними актами не встановлено іншого віку, наприклад, на службу в органи податкової міліції приймаються особи, які досягли 18 років, а для вступу в Національний університет ДПС України - 17 років, за наявності середньої освіти, високих особистих, ділових і моральних якостей. Крім того, для проходження служби в органах податкової міліції повинні бути спеціальна освіта, стан здоров'я і рівень фізичної підготовки, що дозволяють виконувати покладені на них обов'язки.

Трудові відносини є передумовою виникнення управлінських відносин учасником яких стає працівник податкової служби у зв'язку з реалізацією організаційно-управлінських чи службових повноважень. Працівник податкової служби виступає учасником трудових правовідносин на підставі трудового договору, який регулює відносини щодо найму працівника в процесі яких він зобов'язується виконувати певну роботу, а наймач(державний орган) -- забезпечувати умови праці і виплачувати заробітну плату.

В процесі дослідження було зроблено висновок, що адміністративно-правовий статус працівника податкової служби особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент підписання тексту присяги державних службовців. Це стосується насамперед тих осіб, які вступають на державну податкову службу вперше. Ті ж особи, які поновлюються на посади працівників державної податкової служби набувають статусу працівника державної податкової служби з моменту призначення на відповідну посаду.

Втрачається адміністративно-правовий статус працівника податкової служби з припиненням державно-службових відносин в день звільнення з державної податкової служби, тобто в момент завершення працівником виконання службових повноважень за посадою в останній робочий день.

В підрозділі 2.3 “Реалізація адміністративно-правового статусу працівника працівника податкової служби в правовідносинах” підкреслюється, що працівники податкової служби виступають носіями повноважень по забезпеченню виконання фіскальної і правоохоронної функцій держави. Превалює, звичайно, фіскальна функція, а роль правоохоронної полягає у забезпеченні здійснення останньої. Виконуючи свої службові обов'язки, податківці виступають від імені державної податкової служби, що передбачає виникнення різного роду правовідносин, які регулюються великою кількістю нормативно-правових актів. Оскільки специфіка роботи неатестованих працівників податкової служби відрізняється від повноважень, форм і методів діяльності атестованого особового складу податкової міліції, то регулювання правовідносин, відповідно, здійснюється широким спектром джерел: від Конституції України до відомчих нормативно-правових актів, що значно ускладнює функціонування податкової служби в цілому, так як велика частина законодавчих документів визначає її компетенцію не безпосередньо, а опосередковано.

У підрозділі аналізується адміністративно-правовий статус як складова частина правовідносин, в яких він відбувається і існує. Відмічено, що головна роль у визначенні змісту адміністративно-правових відносин належить суб'єктам, між якими виникають структурні взаємозв'язки, з однієї сторони працівниками податкової служби, а іншої - платниками податків. Сформульовано доцільність правової регламентації юридичного становища працівника податкової служби у співвідношенні з іншими суб'єктами правовідносин, тобто визначенні поведінки не тільки однієї сторони (податківців), але й інших суб'єктів виникаючих правовідносин, тому що їх поведінка безпосереднім чином впливає на ефективність реалізації повноважень працівників податкової служби з одночасним закріпленням конкретних гарантій (юридичної відповідальності, відшкодування збитків тощо) пов'язаних з тим, що реалізація своїх повноважень працівниками податкової служби зачіпає права та законні інтереси іншої сторони правовідносин.

Встановлено, що залежно від способів реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби правовідносини поділяються на регулятивні та охоронні. Регулятивні в свою чергу поділяються на загальні регулятивні та конкретні регулятивні.

До загальних регулятивних правовідносин належать ті, що виконують в основному функцію закріплення кола суб'єктів права і визначення їхнього статусу відносно інших осіб. Конкретнорегулятивні відносини закріплюють конкретну поведінку суб'єктів, зміст їхніх прав і обов'язків.

До охоронних правовідносин належать ті, що пов'язані з реалізацією правоохоронної функції податкових органів. До них належать відносини, що складаються з приводу порушення особою юридичного обов'язку зі сплати податків та притягнення винної особи до відповідальності за порушення податкового законодавства. Так, неатестовані працівники мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення з подальшим притягненням до відповідальності винних осіб, а атестовані працівники податкової служби (податкові міліціонери) мають можливість ще й застосування примусу як методу державного управління, тобто права потенційного використання спеціальних примусових заходів (фізичної сили, спеціальних засобів, вогнепальної зброї).

Розділ третій “Елементи адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та їх правове регулювання” складається з трьох підрозділів і висновків, в яких розглядаються основні складові адміністративно-правового статусу працівника податкової міліції: обов'язки та правообмеження, права та гарантії їх забезпечення, а також особливості юридичної відповідальності.

В підрозділі 3.1 “Основні обов'язки працівника податкової служби” встановлено, що головною складовою адміністративно-правового статусу працівника податкової служби виступають його обов'язки, які визначають міру належної поведінки і виступають у вигляді приписів діяти відповідним чином.

Зроблено висновок, що встановити повне коло обов'язків працівника податкової служби можливо лише виходячи з функцій та завдань органів державної податкової служби, а також шляхом аналізу багатьох законодавчих документів. Так, окрім Податкового Кодексу України та Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, обов'язки працівників податкових органів передбачені і в інших нормативно-правових актах, таких як: Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ” і т.д. Незважаючи на об'єктивно існуючий їх широкий перелік, вони у систематизованому, конкретному вигляді не узагальнені, це ускладнює їх використання у правозастосовчій діяльності. Крім того, сформульований перелік функцій, а не обов'язків податкових органів даний у Законі України “Про державну податкову службу в Україні”, призводить до неоднозначного їх тлумачення. Шляхом розв'язання цієї проблеми є, на погляд дисертанта, внесення змін до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” з метою повного та всебічного визначення кола обов'язків працівників податкової служби.

Як різновид обов'язків, обмеження та заборони є невід'ємними елементами адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, для реалізації яких необхідно утримуватися від учинення певних дій, що пов'язані з прийняттям на державну службу та проходження державної служби. Під правообмеженнями, пов'язаними з проходженням державної служби в податкових органах, потрібно розуміти зумовлені загальними і спеціальними нормативно-правовими актами умови, що ставлять працівника податкової служби в певні юридичні рамки, за порушення яких передбачено притягнення до різного виду відповідальності.

В підрозділі 3.2 “Основні права працівника податкової служби” зазначено, що особливістю суб'єктивних прав працівників податкової служби є те, що вони регламентовані Податковим кодексом України та законами України “Про міліцію”, “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ” Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Повноваження посадових і службових осіб передбачені у вказаних Законах, включають у себе абсолютно різні суб'єктивні права, які спрямовані на реалізацію спільної мети - забезпечення повної і своєчасної сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів платниками податків до бюджетів всіх рівнів.

У роботі визначено, що права, надані атестованим працівникам податкової служби, в більшій мірі врегульовані Законом України “Про міліцію”, незважаючи на те, що дані працівники в першу чергу є представниками контролюючого органу. Оскільки державна податкова служба не є повному розумінні правоохоронним органом, це підтверджується в статті 4 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” в якій йдеться: “...Органи державної податкової служби України координують свою діяльність з …. органами служби безпеки, внутрішніх справ...”, а у ст.41 Податкового Кодексу України визначено, що органи державної податкової служби є контролюючими органами. Відповідно до ст. 2 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” органи державної податкової служби є правоохоронними органами.

Дисертантом висловлено пропозицію про необхідність закріплення всіх суб'єктивних прав як атестованих, так і неатестованих працівників податкової служби в єдиному нормативно-правовому акті - Законі України “Про державну податкову службу в Україні” з метою забезпечення своєчасності і повноти виконання завдань, передбачених для органів державної податкової служби.

В результаті дослідження запропоновано систематизувати суб'єктивні права працівників державної податкової служби залежно від організаційно-штатної побудови органів державної податкової служби:

а) права працівників ДПА України;

б) права працівників державних ДПА Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

в) права працівників державних податкових інспекцій;

г) права працівників податкової міліції.

Важливість такої класифікації прав працівників державної податкової служби, полягає в тому що за допомогою вказаних повноважень здійснюється організація управління в цілому органами державної податкової служби, а також контроль за додержанням платниками податків податкового законодавствам та боротьба з правопорушеннями в сфері оподаткування. А тому необхідно враховувати розподіл конкретних ролей між певними ланками ієрархічної фіскально-адміністративної системи.

В розділі проаналізовано юридичні гарантії, що встановлені на весь період проходження служби, спрямовані на забезпечення фактичної реалізації правових можливостей особи та стимулюють процес проходження служби. Це неподільна система закріплених діючим законодавством засобів спрямованих на забезпечення здійснення службових повноважень працівниками органів податкової служби. Залишаючись запорукою реалізації прав, наданих працівнику для виконання ним службових і посадових завдань, вони мають свій зовнішній прояв в адміністративно-правовому статусі працівника податкової служби.

В підрозділі 3.3 “Юридична відповідальність працівника податкової служби” зазначено, що юридична відповідальність як важлива складова адміністративно-правового статусу працівника податкової служби включає в себе такі види: адміністративну, цивільно-правову, матеріальну, кримінальну та дисциплінарну , і є вагомим засобом забезпечення законності й дисципліни в органах податкової служби. Дисертант акцентує увагу на аналізі особливостей застосування адміністративної і дисциплінарної відповідальності до працівників податкової служби.

Адміністративна відповідальність працівника податкової служби, як спеціального суб'єкта - особи, що уповноважена на виконання функцій держави, передбачена діючим законодавством про адміністративні правопорушення, встановлюється за невиконання та неналежне виконання працівником податкової служби лише окремих обов'язків, що входять до його адміністративно-правового статусу, а саме, не вчиняти корупційних правопорушень. Притягнення працівника податкової служби до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень є можливим тільки за умови, що вчинене ним діяння не містить складу злочину.

Притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників податкової служби полягає у застосуванні заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної податкової служби, невиконання чи неналежне виконання покладених на нього обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням служби, а також за вчинок, який ганьбить його як податківця або дискредитує податкові органи.

Питання застосування до атестованого працівника податкової служби дисциплінарної відповідальності регулюються Законом України “Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України”.

В разі притягнення неатестованого працівника податкової служби до дисциплінарної відповідальності застосовується норма ст. 14 Закону України “Про державну службу”, як загальна норма щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців.

У підрозділі детально проаналізовано та визначено відмінності між адміністративним проступком та дисциплінарним проступком, при цьому дано авторське формулювання поняттю “дисциплінарний проступок”. Обґрунтовано необхідність проведення службової перевірки по факту правопорушення (проступку) як необхідного елемента в механізмі реалізації притягнення працівників податкової служби до дисциплінарної відповідальності, яка полягає у комплексній діяльності спеціально створеної комісії відповідного структурного підрозділу, що проводиться з метою з'ясування обставин, що призвели до правопорушення та причетності до його скоєння посадових чи службових осіб. Проведення службової перевірки стосовно факту дисциплінарного проступку та встановлення особи, що вчинила такий проступок є підставою для проведення службового розслідування з метою визначення ступеня винності цієї особи та обрання міри дисциплінарного стягнення.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, що виконане на основі осмислення наукових праць, які стосуються питань організації та функціонування державних податкових органів та їх структурних підрозділів, проблем адміністративно-правового статусу державних службовців, аналізу чинного законодавства та практики його застосування, автором сформульовано низку пропозицій, авторських визначень, рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети - удосконалення правового регулювання та практичної реалізації адміністративно-правового статусу працівника податкової служби та зроблено наступні висновки:

1. Працівник податкової служби як представник державного органу наділений відповідно адміністративно-правовим статусом , який визначає юридичне становище даного працівника відносно інших учасників суспільних відносин, характер і зміст якої прямо залежить від нормативно-встановлених цілей, функцій і завдань, а також специфіки діяльності державного податкового органу, в якому співробітник проходить службу.

Всі працівники податкової служби поділяються на посадових і службових осіб, (які в свою чергу поділяються на атестованих і не атестованих), що наділені особливими повноваженнями для забезпечення завдань і функцій держави в сфері оподаткування, та осіб, що не є державними службовцями, до компетенції яких віднесено лише забезпечення відповідних предметно-речових та матеріально-технічних умов з метою ефективного виконання своїх завдань посадовими і службовими особами органів податкової служби.

2. На сьогоднішній день залишається відкритим питання щодо виділення критерію, який би встановити відмінність понять “службова особа” та “посадова особа”. Розмежування вказаних понять за родовою та видовою ознаками має важливе значення для вирішення проблем адміністративно-правового регулювання статусу відповідних категорій службовців і питання застосування заходів юридичної відповідальності до цих осіб. Слід врахувати, що в зазначеній сфері мова йде про два поняття, обсяг одного з яких становить частину обсягу іншого поняття (включається в обсяг іншого поняття, однак не вичерпує його). Вони співвідносяться як вид і рід. Тобто службовими особами варто вважати тих осіб, які виконують певні обов'язки за спеціальними повноваженнями, що пов'язані з характером їхньої служби, а службових осіб, які займають керівні посади і мають, окрім спеціальних, ще й посадові повноваження (наприклад, начальник податкової інспекції) вважати посадовими особами. З метою ліквідації вищевказаних недоліків доцільним буде виробити загальноправові поняття “посадової” і “службової” особи державної служби та закріпити їх в законодавстві України.

3. Адміністративно-правовий статус працівника податкової служби є похідним від статусу податкової служби як державного формування, асоціюється з ним як особливе та загальне. Крім того, відношення співпідпорядкування існує між поняттями адміністративно-правового статусу неатестованого працівника податкової служби та адміністративно-правового статусу атестованого працівника податкової служби, які є різними видами одного роду. В даному випадку обсяги видових понять не співпадають і повністю включаються до обсягу родового поняття, тобто які співвідносяться між собою як дві частини одного цілого та визначають в цілому роль податківця у системі суспільного розподілу праці як суб'єкта правовідносин, врегульованих адміністративно-правовими нормами.

4. З метою врегулювання питання віднесення працівників податкової служби до категорії державних службовців, необхідно доповнити Розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2009 р. N 1040-р Київ “Про віднесення посад службовців кадрового складу Головного управління розвідки Міноборони до відповідних категорій посад державних службовців”, наступним текстом: “відповідно до статті 25 Закону України “Про державну службу” і статті 15 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” віднести посади службовців кадрового складу Державної податкової адміністрації до відповідних категорій посад державних службовців.

5. Адміністративно-правовий статус працівників податкової служби відзначається своєю багатосторонністю. З одного боку, він об'єднує в собі правовий статус працівника податкової міліції(атестованого співробітника), повноваження якого передбачають здійснення правоохоронної функції в сфері оподаткування та правовий статус працівника податкової служби (неатестованого службовця), головним напрямком діяльності якого є здійснення фінансового контролю. А з іншого боку, йому характерна ознака рівноправності - рівність для всього кадрового складу органів податкової служби щодо реалізації економічної функції держави.

6. Обов'язки працівника податкової служби є первинними щодо до наданих йому прав, і саме з юридичного закріплення обов'язків бере свій початок формування інституції адміністративно-правового статусу працівника податкової служби, оскільки права є похідними від них та спрямовані на забезпечення їх виконання.

7. Покладені на працівника податкової служби адміністративно-правові обов'язки умовно поділяються на загальні - ті обов'язки, які стосуються будь-якого працівника державної податкової служби, будь-якої її посадової або службової особи, незалежно від покладених на них функцій, і спеціальні - обов'язки, які випливають безпосередньо із завдань і функцій, які покладаються на структурні підрозділи державної податкової служби.

8. Правообмеженнями, пов'язаними з службою в державних податкових органах, слід розуміти сукупність обставини, що ставлять працівника податкової служби в певні юридичні межі, вихід за які тягне застосування того чи іншого різновиду юридичної відповідальності, спрямованих на забезпечення професійного виконання службових повноважень, яка регламентована нормативно-правовими актами держави та є запорукою професійності і неупередженості діяльності службовців.

9. Права працівників податкової служби залежно від організаційно-штатної структури органів державної податкової служби України доцільно класифікувати так: а) права працівників ДПА України; б) права працівників державних податкових адміністрацій; в) права працівників державних податкових інспекцій;г) права працівників податкової міліції.

10. Потрібно, з метою забезпечення реалізації конституційного права претендента на службу в податкові органи, прийняти відповідну норму закону, яка б регулювала питання подальшої долі його власності - частки в статутному капіталі комерційних організацій.

11. В законодавстві існують певні прогалини, неточності в правових формулюваннях, наслідком яких є наявність обов'язку, однак відсутні права, які б забезпечували його виконання. Для усунення зазначених недоліків, необхідно привести у відповідність права працівників податкової служби до їх обов'язків, а тому належить: внести зміни до ч. 1 ст. 255 КУпАП з метою розмежування прав атестованих працівників податкової міліції та посадових осіб(неатестованих) податкової служби, вказавши перелік статей, згідно з якими протоколи про правопорушення мають право складати не атестовані працівники податкової служби, та інший перелік статей, де буде передбачено таке право атестованих працівників підрозділів податкової міліції.

12. З метою забезпечення стабільності в застосуванні стягнень і невідворотності настання відповідальності за правопорушення доцільним є прийняття Закону України “Про дисциплінарну відповідальність працівників державної податкової служби України” (назва - умовна), який був розроблений в дисертаційному дослідженні Кузнєцова В.О. “Відповідальність працівників податкової міліції за адміністративні проступки та порядок її реалізації”. Даний закон одночасно регулював би питання притягнення до дисциплінарної відповідальності як атестованих працівників податкової міліції, так і неатестованих працівників податкової служби та закріпив спільні основні поняття, необхідні для вирішення питання відповідальності працівників податкової служби.