Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин

Ємець Роман Олександрович

Київ 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор НЕГОДЧЕНКО Олександр Володимирович, ВНПЗ «Дніпропетровський гуманітарний університет», завідуючий кафедрою кримінально-правових дисциплін.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор БІЛОУС Віктор Тарасович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук ПЛУГАТАР Тетяна Анатоліївна, Державний науково-дослідний інститут МВС України, науковий співробітник відділу науково-інформаційної та редакційно-видавничої діяльності.

Захист відбудеться «16» грудня 2011 року о 12єє годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 в Державному науково-дослідному інституті МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

Автореферат розісланий «___» листопада 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Шопіна

1. Загальна характеристика роботи

адміністративний земельний державний контроль

Актуальність теми. Однією з умов демократичного розвитку української держави є зміцнення правових основ забезпечення раціонального використання та охорони земель, оскільки суспільні відносини, що виникають у цій сфері, поширюються на всі галузі народного господарства, а їхня належна правова регламентація суттєво впливає на розвиток економіки та інші сфери життєдіяльності держави. Проте, у сфері земельних відносин є низка невирішених проблем, зокрема, і адміністративно-правового характеру, які нерідко стають умовою чи підставою порушення земельного законодавства. Крім того, рівень законності та державної дисципліни у сфері земельних відносин залишається досить низьким. Особливу стурбованість викликають факти корупції, зловживання службовим становищем, непрофесіоналізм у цій сфері, які у комплексі наносять невиправну шкоду як суб'єктам, так і об'єктам земельних відносин, спричиняють зростання недовіри населення до органів, які розпоряджаються земельними ресурсами. Все це вимагає дотримання суворого режиму законності у цій сфері, одним із найефективніших способів забезпечення якої є державний контроль, що здійснюється з метою перевірки додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Земельні відносини, їхні аспекти та особливості, в тому числі і під кутом адміністративно-правового впливу були об'єктом наукових пошуків Є.В. Курінного, Т.О. Коломоєць, В.В. Копейчікова, В.О. Кудінова, А.П. Шеремета, М.В. Шульги, З.В. Яремака та інших дослідників. Питання державного контролю були предметом окремих наукових досліджень В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.К. Колпакова, С.Д. Кравченка, В.Я. Малиновського, О.М. Музичука, Н.Р. Нижник, Л.А. Савченко, А.М. Третяка, Ю.С. Шемчушенка, О.Н. Ярмиша та інших вчених. Натомість, проблематика державного контролю у сфері земельних відносин, об'єктом якого є всі землі в межах території України, у наукових працях розглядалася фрагментарно, без комплексного підходу. І лише поодинокі дослідження таких адміністративістів як І.А. Городецької, В.І. Курило, О.С. Мірошниченко, В.В. Хохуляк були присвячені характеристиці контролю як одного із засобів (способів) охорони земельних відносин в Україні.

Таким чином, важливість державного контролю як найефективнішого засобу забезпечення законності у сфері земельних відносин, з одного боку, недостатня розробленість теоретичних положень щодо його здійснення та недосконалість правового забезпечення у цій сфері - з іншого, обумовлюють актуальність та важливість глибокого і всебічного наукового дослідження широкого кола питань, пов'язаних із адміністративно-правовими засадами здійснення державного контролю у сфері земельних відносин, а також їхнім розвитком і удосконаленням.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до положень Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 743-р, а також п. 6.10 Додатку 6, п. 15 Додатку 10 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України № 347 від 29 липня 2010 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їхньої реалізації визначити сутність та особливості державного контролю у сфері земельних відносин, а також шляхи удосконалення адміністративно-правових засад його здійснення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– з'ясувати сутність та значення державного контролю у сфері земельних відносин;

– визначити принципи та завдання державного контролю у сфері земельних відносин;

– охарактеризувати правове забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин;

– здійснити характеристику об'єкту та предмету державного контролю у сфері земельних відносин;

– уточнити класифікацію суб'єктів державного контролю у сфері земельних відносин та особливості їхнього адміністративно-правового статусу;

– охарактеризувати види та форми державного контролю у сфері земельних відносин;

– визначити процедури здійснення державного контролю у сфері земельних відносин;

– з'ясувати організаційні засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин;

– на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації з досліджуваних питань.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері земельних відносин.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин.

Методи дослідження. У роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об'єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Їхнє застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їхнього соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано для з'ясування принципів державного контролю у сфері земельних відносин, уточнення структури правового статусу суб'єктів контролю, з'ясування видів та форм державного контролю у сфері земельних відносин (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3, 2.4). За допомогою соціологічного та статистичного методів і документального аналізу виявлено недоліки правового регулювання діяльності державних органів у сфері здійснення контролю за земельними правовідносинами (підрозділи 2.1-2.5).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правові засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності суб'єктів державного контролю у сфері земельних відносин, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правових засад здійснення державного контролю у сфері земельних відносин. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– запропоновано класифікацію об'єктів державного контролю у сфері земельних відносин, які об'єднано у п'ять груп: загальний об'єкт, який являє собою усі землі в межах державних кордонів; права на землю; поведінка суб'єктів у сфері земельних відносин; права суб'єктів у сфері земельних відносин як об'єкт державного контролю; діяльність самих державних органів в сфері земельних відносин; набула подальшого розвитку характеристика предмету державного контролю в сфері земельних відносин, у зв'язку з чим зроблено узагальнюючий висновок, що конкретизація переліку питань, явищ, відносин, процесів, які складають предмет державного контролю в сфері земельних відносин (документи, гроші, майно, речі, тощо), захищає права, свободи та законні інтереси інших, окрім контролюючих органів, суб'єктів земельних правовідносин;

– комплексно визначено узагальнюючі види державного контролю у сфері земельних відносин, до яких віднесено: зовнішній та внутрішній контроль; відомчий (галузевий) і надвідомчий контроль; попередній, поточний та наступний контроль;

удосконалено:

– поняття форм державного контролю у сфері земельних відносин, під якими пропонується розуміти закріплені нормами земельного та суміжних галузей права способи здійснення державними органами та посадовими особами своїх контрольних повноважень у сфері земельних відносин з метою виконання поставлених перед ними завдань;

– визначення поняття земельних відносин як об'єкту адміністративно-правового регулювання, під якими запропоновано розуміти врегульовані нормами адміністративного законодавства суспільні відносини, що виникають між органами державної влади, місцевого самоврядування та іншими суб'єктами адміністративного права з приводу володіння, користування, розпорядження, а також охорони земельних ресурсів, характеризуються наявністю у суб'єктів прав та обов'язків, які гарантуються і забезпечуються державою;

– визначення правового забезпечення державного контролю земельних відносин, під яким пропонується розуміти сукупність законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, у яких закріплені загальні засади здійснення зазначеного контролю, а також певні особливості, пов'язані з його суб'єктним складом, об'єктом та предметом контролю, організаційними та процедурними аспектами його реалізації;

– класифікацію суб'єктів державного контролю у сфері земельних відносин, до яких віднесено: 1) Верховну Раду України; 2) Президента України; 3) центральні та місцеві органи виконавчої влади; 4) суди. Визначено їхні повноваження в сфері контролю;

– теоретико-практичне розуміння організаційних засад державного контролю в сфері земельних відносин, у зв'язку з чим їх визначено як комплекс основоположних вимог, заходів, засобів та методів, які спрямовані на забезпечення ефективної та злагодженої діяльності державних органів під час здійснення ними контролю в сфері земельних відносин;

дістали подальший розвиток:

– з'ясування сутності державного контролю у сфері земельних відносин, який визначено як здійснення уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування в межах і на підставі норм права специфічного виду діяльності, спрямованого на перевірку виконання підконтрольними об'єктами Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, а також виявлення та попередження протиправних дій у цій сфері; удосконалено визначення поняття функцій державного контролю у сфері земельних відносин, головними з яких названі прогностична та планування, які дозволяють на основі отриманої контролюючими органами інформації передбачити позитивні та (або) негативні фактори розвитку і діяльності об'єкта контролю, спрогнозувати подальший розвиток земельних відносин, а також спланувати можливі варіанти поведінки за умови настання тих чи інших обставин;

– уточнення принципів державного контролю в сфері земельних відносин, які визначено як основоположні, відправні ідеї, норми, правила, які відображають порядок, закономірності та особливості організації діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль у сфері земельних відносин, а також специфіку цієї діяльності та її суспільно-державне призначення; запропоновано власну класифікацію принципів державного контролю в сфері земельних відносин; до загальновизнаного переліку завдань державного контролю у сфері земельних відносин запропоновано додати забезпечення екологічної безпеки;

– з'ясування значення процедур здійснення державного контролю, яке полягає в тому, що, з одного боку, встановлюючи порядок дій органів державної влади під час здійснення контролю за виконанням вимог земельного законодавства, процедура визначає найбільш доцільну та ефективну послідовність дій вищезазначених органів. А з іншого боку - встановлення обов'язкової процедури щодо державного контролю в сфері земельних відносин гарантує захист прав і законних інтересів інших суб'єктів, що зазнають контролюючого впливу з боку відповідних органів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань здійснення державного контролю у сфері земельних відносин (акт впровадження Дніпропетровського державного університету від 5 вересня 2011 року);

– у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів з питань діяльності суб'єктів контролю у сфері земельних відносин (акт впровадження Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин від 14 червня 2011 року);

– у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність контролю у сфері земельних відносин;

– у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративна діяльність» та «Адміністративне право». Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт впровадження у навчальний процес Національного університету біоресурсів і природокористування України від 20 вересня 2011 року).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки» (м. Дніпропетровськ, 23-24 жовтня 2009 р.), «Юридична наука та правоохоронна діяльність» (м. Дніпропетровськ, 13 травня 2011 р.), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу і адміністративної діяльності ОВС Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у чотирьох наукових статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також у трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 188 сторінок. Список використаних джерел складається з 194 найменувань і займає 17 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальнотеоретична характеристика державного контролю у сфері земельних відносин» присвячено характеристиці поняття та особливостей земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання, уточненню сутності та особливостей державного контролю у сфері земельних відносин, з'ясуванню принципів та завдань державного контролю у сфері земельних відносин, аналізу правового забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин.

У підрозділі 1.1 «Поняття та особливості земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання» наголошується, що земельні відносини мають, у певному сенсі, комплексний характер, тобто у їхніх межах виникають різні види правовідносин, поєднані специфічним предметом регулювання, що, власне, і дозволяє їх віднести до одного виду відносин - земельних.

Дістала подальший розвиток характеристика земельних відносин як об'єкту адміністративно-правового регулювання, наголошено, що під час аналізу земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання необхідно врахувати особливості, які випливають із сутності та призначення адміністративного права, а також специфіку методу адміністративно-правового регулювання.

Акцентується увага на тому, що, формулюючи визначення земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання, необхідно врахувати наступне: а) вони регулюються адміністративно-правовими нормами; б) виникають у сфері державного управління; в) одним із суб'єктів таких правовідносин завжди виступає орган державної влади (переважно виконавчої) чи орган місцевого самоврядування.

Сформульовано поняття земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання, під якими пропонується розуміти врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що виникають між органами державної влади, місцевого самоврядування та іншими суб'єктами адміністративного права з приводу володіння, користування, розпорядження, а також охорони земельних ресурсів, характеризуються наявністю у суб'єктів прав та обов'язків, які гарантуються і забезпечуються державою.

У підрозділі 1.2 «Сутність та значення державного контролю у сфері земельних відносин» зазначається, що державний контроль земельних відносин виступає: 1) і в якості функції - як специфічний вид діяльності, що здійснюється державними органами на виконання наданих їм повноважень з метою реалізації завдань та цілей держави; 2) і як засіб, адже повноваження, якими наділені контролюючі органи, слугують знаряддям для досягнення поставленої мети.

З'ясовано співвідношення нагляду та контролю у сфері земельних відносин, у зв'язку з чим зроблено висновок, що нагляд та контроль в адміністративно-правовому аспекті мають суттєві відмінності, які не дозволяють застосовувати їх як синоніми. Очевидно, що юридична категорія контролю значно ширша за категорію нагляду. Адже нагляд спрямований на виявлення і попередження дій (чи бездіяльності) суб'єктів, які містять ознаки правопорушення. Під час здійснення наглядової діяльності відповідний наглядовий орган перевіряє законність та систематичність певної діяльності суб'єктів, проте, він не має права втручатися у їхню оперативну діяльність, застосовувати заходи примусового впливу та самостійно притягати до відповідальності.

Запропоновано власне визначення державного контролю у сфері земельних відносин, вбачається, що він полягає у здійсненні уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування в межах і на підставі норм права специфічного виду діяльності, спрямованого на перевірку виконання підконтрольними об'єктами Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, а також виявлення та попередження протиправних дій у цій сфері з метою збереження та відновлення земельних ресурсів, а також підвищення ефективності їхнього використання.

Визначено види державного контролю у сфері земельних відносин та з'ясовано його сутність. Наголошено, що необхідно приділяти більше уваги науковому обґрунтуванню здійснення державного контролю, особливо щодо засобів та форм його реалізації, а також їхній апробації на практиці. Адже саме наукове підґрунтя дозволить вірно сформулювати мету, завдання та принципи державного контролю, попередити помилкові дії, відхилення та їхні можливі негативні наслідки.

У підрозділі 1.3 «Принципи та завдання державного контролю у сфері земельних відносин» під принципами державного контролю в сфері земельних відносин розуміються основоположні, відправні ідеї, норми, правила, які відображають порядок, закономірності та особливості організації діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль у сфері земельних відносин, а також специфіку цієї діяльності та її суспільно-державне призначення.

Здійснено класифікацію принципів державного контролю в сфері земельних відносин, які визначають умови, етапи та порядок здійснення державного контролю.

Доведено, що головним завданням державного контролю є забезпечення нормального існування та стабільного розвитку українського суспільства. Загалом, це загальна мета, яка є орієнтиром для всієї системи державного управління. І державний контроль у сфері земельних відносин, як елемент державного управління, здійснює свій певний внесок у досягненні цієї мети, що полягає у збереженні та відновленні земельних ресурсів як одного з головних національних багатств, основи людського існування і невід'ємного елементу екосистеми.

У підрозділі 1.4 «Правове забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин» наголошується, що правове забезпечення державного контролю земельних відносин представляє собою усю сукупність законів та підзаконних нормативно-правових актів, у яких закріплені загальні положення здійснення зазначеного контролю, а також певні особливості, пов'язані з його суб'єктним складом, об'єктом та предметом контролю, організаційними та процедурними моментами його виконання, тощо.

Виділено три рівні правового забезпечення державного контролю: конституційний, законодавчий та підзаконний. Проаналізовано кожен із зазначених рівнів.

Доведено, що правове забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин значною мірою відповідає нагальним потребам суспільства і держави. Однак, є ще безліч питань, які потребують значного доопрацювання, особливо в частині підвищення рівня відповідальності державних контролюючих органів за результати своєї діяльності перед державою та суспільством.

Запропоновано розробити та закріпити на рівні закону заходи впливу, спрямовані на посилення ефективності роботи державних контролюючих органів та їхніх посадових осіб, а також підвищення рівня їхньої правосвідомості та правової культури.

Розділ 2 «Система державного контролю у сфері земельних відносин та організаційні питання його здійснення» присвячено характеристиці об'єкту та предмету державного контролю у сфері земельних відносин, визначенню суб'єктивного складу контролюючих суб'єктів у сфері земельних відносин та особливостей їхнього адміністративно-правового статусу; аналізу видів та форм державного контролю у сфері земельних відносин; з'ясуванню процедур здійснення державного контролю у сфері земельних відносин; характеристиці організаційних засад здійснення державного контролю у сфері земельних відносин.

У підрозділі 2.1 «Об'єкт та предмет державного контролю у сфері земельних відносин» наголошується, що чітке уявлення про об'єкт та предмет державного контролю в сфері земельних відносин має неабияке практичне значення, адже надає змогу повноважним органам ефективно організовувати та проводити контролюючі заходи, дозволяє раціонально розподіляти час і використовувати ресурси, а також робить діяльність контролюючих органів більш цілеспрямованою і запобігає, так би мовити, «розпорошенню» дій.

Визначено співвідношення об'єкту та предмету державного контролю у сфері земельних відносин.

Підкреслюється, що конкретизація переліку питань, явищ, відносин, процесів, які складають предмет державного контролю в сфері земельних відносин, певним чином захищає права, свободи законні інтереси інших, окрім контролюючих органів, суб'єктів, оскільки визначаються межі можливого втручання контролюючих суб'єктів в діяльність землевласників та землекористувачів, тим самим гарантуючи захист від можливих проявів свавілля.

З метою удосконалення правового регулювання державного контролю у сфері земельних відносин пропонується на законодавчому рівні закріпити, що об'єктом державного контролю є не тільки землі в межах України, а й усі суспільні відносини, що виникають з приводу їх присвоєння, відчуження, використання і охорони. Адже державний контроль стосується не тільки стану земель, а й законності поведінки (дій) суб'єктів в сфері земельних відносин.

У підрозділі 2.2 «Суб'єкти державного контролю у сфері земельних відносин та особливості їхнього адміністративно-правового статусу» зазначається, що суб'єктами державного контролю у сфері земельних відносин є: 1) Верховна Рада України; 2) Президент України; 3) центральні та місцеві органи виконавчої влади; 4) суди.

Удосконалено поняття адміністративно-правового статусу суб'єктів державного контролю в сфері земельних відносин, під яким пропонується розуміти закріплені адміністративно-правовими нормами компетенцію та відповідні їй повноваження, які реалізуються на виконання поставлених завдань та цілей, а також особливості організаційно-правової структури, що визначають місце суб'єкта контролю в ієрархії державних органів та його взаємовідносини з ними.

З'ясовано, що в Україні діє значна кількість суб'єктів як загальної, так і спеціальної компетенції, наділених доволі широким колом державно-владних повноважень щодо здійснення державного контролю в сфері земельних відносин. Така ситуація, з одного боку, свідчить про те, що наша держава чітко усвідомлює специфіку та особливе значення земель, а також важливість відповідного контролю у цій сфері. Тому намагається організувати та впровадити якомога розгалуженіший та всеохоплюючий контроль за процесами і явищами з приводу користування, збереження, відновлення та охорони земель.

Однак, з іншого боку, громіздка система контролюючих суб'єктів має суттєві недоліки, що проявляються у дублюванні повноважень один одного стосовно однакових питань, відсутності узгодженості та систематичності діяльності державних контролюючих органів. Як результат - процес контролю поверхневий і неефективний, а також недоцільним є використання часу та державних ресурсів (зокрема, фінансових коштів).

Запропоновано провести реформу системи контролюючих органів у сфері земельних відносин шляхом ліквідації деяких із них і створення в межах окремих міністерств відповідних підрозділів. Це має зробити державну контрольну діяльність в сфері земельних відносин більш узгодженою і збалансованою, а також збільшить у ній участь відповідних міністерств.

У підрозділі 2.3 «Види та форми державного контролю у сфері земельних відносин» наголошується, що форма державного контролю в сфері земельних відносин - це закріплені нормами земельного та суміжних галузей права способи здійснення державними органами та посадовими особами своїх контрольних повноважень у сфері земельних відносин з метою виконання поставлених перед ними завдань.

Запропоновано власну класифікацію видів державного контролю у сфері земельних відносин: 1) залежно від положення суб'єкта в системі держаного управління, контроль зі сторони: Верховної Ради України та її органів (парламентський або законодавчий контроль); Президента України (президентський контроль); Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); центральних (спеціалізованих) органів виконавчої влади; судів; 2) залежно від спрямованості державного контролю: зовнішній контроль; внутрішній контроль; 3) залежно від спрямування: відомчий (галузевий) і надвідомчий; 4) залежно від стадії (або часу проведення) здійснення державного контролю: попередній контроль; поточний контроль; наступний контроль. Проаналізовано кожен із зазначених видів державного контролю.

Обґрунтовано наявність достатньо широкого переліку різних видів і форм державного контролю у сфері земельних відноси. Даний факт, перш за все, обумовлений великою кількістю державних органів, що його здійснюють.

Різноманітність форм контролю дозволяє контролюючому суб'єкту в межах його повноважень обрати саме ту, що є найбільш доречною у певній конкретній ситуації, застосування якої матиме найбільший позитивний ефект.

Аналіз наукової юридичної літератури дозволив зробити висновок про відсутність єдиного підходу до класифікації видів та форм державного контролю. Однак, можемо стверджувати, що найчастіше в якості критерію виступає суб'єкт контролю та певні його особливості, наприклад, його компетенція, повноваження, мета, завдання, тощо.

У підрозділі 2.4 «Процедури здійснення державного контролю у сфері земельних відносин» акцентується увага на тому, що процедура - це певна послідовність, порядок, схема, відповідно до якої має відбуватися певна дія (дії). Тож будь-яка процедура спрямована на впорядкування поведінки суб'єкта у певних обставинах (ситуації). Змістовну складову процедури визначає характер дій (поведінки), заради яких вона існує. Характер та специфіка процедури залежать від того, якими нормами вона передбачається.

Зазначається, що особливість супутніх державному контролю процедур полягає у тому, що вони мають офіційний характер, тобто здійснюються суб'єктами - носіями владних повноважень від імені держави і закріплюються у відповідних нормативних актах.

Обґрунтовано, що у контрольній діяльності процедури набувають особливого значення, адже, з одного боку, встановлюючи порядок дій органів державної влади під час здійснення контролю за виконанням вимог земельного законодавства, процедура визначає найбільш доцільну та ефективну послідовність дій вищезазначених органів. Тобто чітке визначення процедури запобігає розпорошенню діяльності контролюючих суб'єктів та вчиненню ними «зайвих рухів», і як результат - економія часу та ресурсів. А з іншого боку, встановлення обов'язкової процедури щодо державного контролю в сфері земельних відносин гарантує захист прав і законних інтересів інших суб'єктів, що зазнають контролюючого впливу з боку відповідних органів. Адже встановлення єдиних обов'язкових процедур для здійснення відповідних контролюючих заходів у сфері земельних відносин уніфікує діяльність державних контролюючих органів і захищає підконтрольних суб'єктів від зловживань владними повноваженнями чи, навпаки, унеможливлює надання певних, не передбачених законодавством привілеїв.

Наголошено, що дотримання компетентним державним органом певної процедури під час здійснення контролю в сфері земельних відносин є гарантією його законності.

У підрозділі 2.5 «Організаційні засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин» зазначається, що організаційні засади державного контролю в сфері земельних відносин - це комплекс основоположних вимог, заходів, засобів та методів, які спрямовані на забезпечення ефективної та злагодженої діяльності державних органів під час здійснення ними контролю в сфері земельних відносин.

До організаційних засад здійснення державного контролю віднесено: проведення внутрішньоорганізаційних нарад, зборів, колегій, тощо з метою перевірки та впорядкування службової діяльності підлеглих; визначення конкретного об'єкту і предмету, щодо яких будуть застосовуватися контрольні заходи; розробку планів та програм виконання контрольних заходів; визначення строків проведення перевірки, інвентаризації, обстеження, тощо; здійснення опрацювання наявної про об'єкт контролю інформації, а також вивчення існуючої нормативно-правової бази, що стосується запланованих контрольних заходів; роботу із кадровим складом, а саме відібрання безпосередніх виконавців контрольних заходів та пояснення їм завдань контролю, розподіл між ними відповідних функцій, проведення інструктажу (зокрема, роз'яснення вимог та вказівок нормативно-правових актів); забезпечення кадрового складу необхідною методичною і науковою літературою; впровадження у контрольну діяльність новітніх інформаційних та інших технологій, зокрема, в сфері управління персоналом і організації діяльності (тобто менеджменту); проведення аналітичної діяльності; складання за результатами контрольної діяльності звітів, узагальнень, аналізів, тощо.

Доведено, що організаційні засади відіграють у здійсненні державного контролю в сфері земельних відносин не меншу роль, ніж відповідні правові принципи. Навіть більше, вони органічно доповнюють правові процедури контролю, привносячи впорядкованість та узгодженість у ті аспекти державної контрольної діяльності в сфері земельних відносин, що не зазнали правового врегулювання в силу їхньої специфіки.

Висновки

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - удосконалення адміністративно-правових засад здійснення державного контролю у сфері земельних відносин. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Визначено, що земельні відносини як об'єкт адміністративно-правового регулювання представляють собою врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що виникають між органами державної влади, місцевого самоврядування та іншими суб'єктами адміністративного права з приводу володіння, користування, розпорядження, а також охорони земельних ресурсів, характеризуються наявністю у суб'єктів прав та обов'язків, які гарантуються і забезпечуються державою.

2. Об'єкт земельних відносин в контексті адміністративно-правового регулювання є більш складним явищем і включає не лише землю, а й поведінку (дії чи бездіяльність) суб'єктів цих відносин, що виникає з приводу володіння, користування, розпорядження та охорони земельними ресурсами.

3. Державний контроль земельних відносин виступає: 1) і в якості функції - як специфічний вид діяльності, що здійснюється державними органами на виконання наданих їм повноважень з метою реалізації завдань та цілей держави; 2) і як засіб, адже повноваження, якими наділені контролюючі органи, слугують знаряддям для досягнення поставленої мети. Особливу увагу приділено функціям державного контролю у сфері земельних відносин. Доведено, що державний контроль у сфері земельних відносин виконує прогностичну функцію та функцію планування. Дані функції дозволяють на основі отриманої контролюючими органами інформації передбачити позитивні та (або) негативні фактори розвитку і діяльності об'єкта контролю, на цій підставі спрогнозувати подальший розвиток земельних відносин, а також спланувати можливі варіанти поведінки за умови настання тих чи інших обставин.

4. Принципи державного контролю в сфері земельних відносин визначено як основоположні, відправні ідеї, норми, правила, які відображають порядок, закономірності та особливості організації діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль у сфері земельних відносин, а також специфіку цієї діяльності та її суспільно-державне призначення. До найбільш важливих принципів державного контролю в сфері земельних відносин віднесено наступні: верховенство права; демократизм; законність; гласність; науковість; доцільність; адекватність та збалансованість; ефективність; своєчасність; компетентність та професіоналізм державних органів і посадових осіб, які здійснюють контроль в сфері земельних відносин; системність та безперервність; об'єктивність; незалежність; відповідальність державних контролюючих органів. До загальновизнаного переліку завдань у сфері державного контролю у сфері земельних відносин запропоновано додати забезпечення екологічної безпеки.

5. Визначено, що правове забезпечення державного контролю земельних відносин представляє собою усю сукупність законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, у яких закріплені загальні положення здійснення зазначеного контролю, а також певні особливості, пов'язані з його суб'єктним складом, об'єктом та предметом контролю, організаційними та процедурними моментами його виконання, тощо.

6. Запропоновано власну класифікацію об'єктів державного контролю у сфері земельних відносин, до яких віднесено такі: 1) загальний об'єкт, який являє собою усі землі в межах державних кордонів; 2) права на землю; 3) поведінка суб'єктів у сфері земельних відносин; 4) права суб'єктів у сфері земельних відносин як об'єкт державного контролю; 5) діяльність самих державних органів в сфері земельних відносин. Також запропоновано на законодавчому рівні закріпити, що об'єктом державного контролю є не тільки землі в межах України, а усі суспільні відносини, що складаються та функціонують з приводу їх присвоєння, відчуження, використання і охорони. Адже державний контроль стосується не тільки стану земель, а й законності поведінки (дій) суб'єктів в сфері земельних відносин.

7. Обґрунтовано, що конкретизація переліку питань, явищ, відносин, процесів, які складають предмет державного контролю в сфері земельних відносин сприяє захисту прав, свобод та законних інтересів інших, окрім контролюючих органів, суб'єктів, оскільки визначаються межі можливого втручання контролюючих суб'єктів в діяльність землевласників та землекористувачів, тим самим гарантуючи захист від можливих проявів свавілля.

8. Визначено, що адміністративно-правовий статус суб'єктів державного контролю в сфері земельних відносин - це закріплена адміністративно-правовими нормами компетенція, яка реалізується на виконання поставлених завдань та цілей, а також особливості організаційно-правової структури, що визначає місце суб'єкта контролю в ієрархії державних органів та його взаємовідносини із ними. До суб'єктів державного контролю у сфері земельних відносин віднесено такі: 1) Верховна Рада України; 2) Президент України; 3) центральні та місцеві органи виконавчої влади; 4) суди. Визначено їхні повноваження в сфері контролю.

9. Акцентовано увагу, що в Україні діє значна кількість суб'єктів як загальної, так і спеціальної компетенції, що наділені доволі широким колом державно-владних повноважень щодо здійснення державного контролю в сфері земельних відносин. Така ситуація, з одного боку, свідчить про те, що наша держава чітко усвідомлює специфіку та особливе значення земель, а також важливість відповідного контролю у цій сфері. Однак, з іншого боку, громіздка система контролюючих суб'єктів має суттєві недоліки, що проявляються у дублюванні повноважень один одного стосовно однакових питань, відсутності узгодженості та систематичності діяльності державних контролюючих органів. Вирішення цієї проблеми вбачається у реформуванні структури діючих контролюючих органів у сфері земельних відносин шляхом ліквідації деяких із них і створення в межах окремих міністерств відповідних підрозділів. Це має зробити державну контрольну діяльність в сфері земельних відносин більш узгодженою і збалансованою, а також збільшить у ній участь відповідних міністерств.

10. Вдосконалено класифікацію видів державного контролю у сфері земельних відносин, до яких віднесено такі: 1) залежно від положення суб'єкта в системі держаного управління, контроль зі сторони: Верховної Ради України та її органів (парламентський або законодавчий контроль); Президента України (президентський контроль); Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); центральних (спеціалізованих) органів виконавчої влади; судів; 2) залежно від спрямованості державного контролю: зовнішній контроль; внутрішній контроль; 3) стосовно сфери земельних відносин, на нашу думку, поряд із зовнішнім та внутрішнім видами контролю доречно визначити відомчий (галузевий) і надвідомчий контроль; 4) залежно від стадії (або часу проведення) здійснення державного контролю: попередній контроль; поточний контроль; наступний контроль.

11. Форма державного контролю в сфері земельних відносин - це закріплені нормами земельного та суміжних галузей права способи здійснення державними органами та посадовими особами своїх контрольних повноважень у сфері земельних відносин з метою виконання поставлених перед ними завдань.

12. Обґрунтовано, що в контрольній діяльності процедури набувають особливого значення, адже, з одного боку, встановлюючи порядок дій органів державної влади під час здійснення контролю за виконанням вимог земельного законодавства, процедура визначає найбільш доцільну та ефективну послідовність дій вищезазначених органів. А з іншого - встановлення обов'язкової процедури щодо державного контролю в сфері земельних відносин гарантує захист прав і законних інтересів інших суб'єктів, що зазнають контролюючого впливу з боку відповідних органів. Тобто дотримання компетентним державним органом певної процедури під час здійснення контролю в сфері земельних відносин є гарантією його законності.

13. Організаційні засади державного контролю в сфері земельних відносин визначено як комплекс основоположних вимог, заходів, засобів та методів, які спрямовані на забезпечення ефективної та злагодженої діяльності державних органів під час здійснення ними контролю в сфері земельних відносин.

14. Запропоновано збільшити роль законодавчих актів у встановленні процедури контролю в сфері земельних відносин, тобто усі найбільш важливі процедурні моменти повинні знаходити своє відображення на рівні законів. Причому, положення цих законодавчих актів мають бути зрозумілі та конкретні, щоб коли на їхній підставі спеціальний орган виконавчої влади буде розробляти певні положення, інструкції, тощо, він не міг скористатися прогалинами чи нечіткістю закріплених у законі норм з метою розширення своїх повноважень чи отримання інших правомочностей.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Ємець Р.О. Види державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Право і суспільство. - 2011. _ № 4. - С. 90-94.

2. Ємець Р.О. Принципи державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Науковий вісник ДДУВС. - 2011. _ № 3 (55). - С. 139-146.

3. Ємець Р.О. Правове забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Вісник ЗЮІ ДДУВС. - 2011. _ № 3 (56). - С. 86-94.

4. Ємець Р.О. Поняття та види державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України: серія «Право». Частина перша / Ред. кол.: Д. О. Мельничук (голова) та ін. - К., 2011. - Вип. 167. - Ч. І. - C. 276-282.

5. Ємець Р.О. Особливості державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки: матеріали наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 23-24 жовтня 2009 р.). - Дніпропетровськ, 2010. - С. 71-72.

6. Ємець Р.О. Завдання державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Юридична наука та правоохоронна діяльність: матеріали наукової конференції (м. Дніпропетровськ, 13 травня 2011 р.). - Дніпропетровськ : ДДУВС, 2011. - С. 78-81.

7. Ємець Р.О. Форми реалізації державного контролю у сфері земельних відносин / Р. О. Ємець // Актуальні проблеми охорони громадського порядку та досудового провадження: матеріали науково-практичних конференцій та круглих столів. - Дніпропетровськ : ДДУВС, 2011. - С. 154-157.

Анотація

Ємець Р.О. Адміністративно-правові засади здійснення державного контролю у сфері земельних відносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2011.

Дисертацію присвячено уточненню поняття та особливостей земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання, з'ясуванню сутності та особливостей державного контролю у сфері земельних відносин, з'ясуванню принципів та завдань державного контролю у сфері земельних відносин, аналізу правового забезпечення державного контролю у сфері земельних відносин. Особливу увагу приділено характеристиці об'єкту та предмету державного контролю у сфері земельних відносин, визначенню суб'єктивного складу контролюючих суб'єктів у сфері земельних відносин та особливостей їхнього адміністративно-правового статусу; аналізу видів та форм державного контролю у сфері земельних відносин; з'ясуванню процедур здійснення державного контролю у сфері земельних відносин; характеристиці організаційних засад здійснення державного контролю у сфері земельних відносин.

Ключові слова: державний контроль; земельні відносини; органи державної влади; адміністративно-правове регулювання; суб'єкти державного контролю; види контролю; форми контролю; суб'єкти контролю; адміністративні процедури; організаційні засади.

Аннотация

Емец Р.А. Административно-правовые основы осуществления государственного контроля в сфере земельных отношений. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. - Киев, 2011.

Диссертация является одним из первых комплексных исследований административно-правовых основ осуществления государственного контроля в сфере земельных отношений. В результате проведенного исследования сформулирован ряд новых научных положений и выводов. Уточнено определение понятия земельных отношений как объекта административно-правового регулирования, под которым предложено понимать урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти, местного самоуправления и другими субъектами административного права по поводу владения, пользования, распоряжения, а также охраны земельных ресурсов, которые характеризуются наличием у субъектов прав, полномочий и обязанностей, которые гарантируются и обеспечиваются государством. Дальнейшее развитие получила характеристика значения государственного контроля, которое состоит в осуществлении полномочными органами государственной власти и местного самоуправления в пределах и на основании норм права специфического вида деятельности, направленного на проверку выполнения подконтрольными объектами Конституции, законов Украины и подзаконных нормативно-правовых актов по рациональному использованию и охране земельных ресурсов, а также выявлению и предупреждению противоправных действий в этой сфере с целью сохранения и восстановления земельных ресурсов, а также повышения эффективности их использования. Усовершенствовано определение понятия функций государственного контроля в сфере земельных отношений, обозначены их особенности и виды.

Впервые определены принципы государственного контроля в сфере земельных отношений - как основополагающие, отправные идеи, нормы, правила, отражающие порядок, закономерности и особенности организации деятельности органов государственной власти, осуществляющих контроль в сфере земельных отношений, а также специфику этой деятельности и ее общественно-государственное назначение. Предложена собственная классификация принципов государственного контроля в сфере земельных отношений. Усовершенствовано определение понятия правовое обеспечение государственного контроля земельных отношений, которое представляет собой всю совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, в которых закреплены общие положения осуществления указанного контроля, а также некоторые особенности, связанные с его субъектным составом, объектом и предметом контроля, организационными и процедурными аспектами его выполнения и т.д.

Усовершенствована классификация субъектов государственного контроля в сфере земельных отношений, к которым отнесены следующие: 1) Верховная Рада Украины; 2) Президент Украины; 3) органы исполнительной власти; 4) суды. Определены их полномочия в сфере контроля.

Усовершенствовано теоретико-практическое понимание организационных основ государственного контроля в сфере земельных отношений, в связи с чем они определены как комплекс основополагающих требований, мер, средств и методов, направленных на обеспечение эффективной и слаженной деятельности государственных органов при осуществлении ими контроля в сфере земельных отношений. Сформулирован ряд конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование нормативных актов по исследуемым вопросам.

Ключевые слова: государственный контроль; земельные отношения; органы государственной власти; административно-правовое регулирование; субъекты государственного контроля; виды контроля; формы контроля; административные процедуры; организационные основы.

Annotation

Iemets R.О. Administrative-legal Bases of State Control in the Sphere of Land Relationship. - Manuscript.

Thesis for a Candidate Degree in Law. Speciality 12.00.07 - administrative law and processes; financial law; information law. - State Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. - Kiev, 2011.

Dissertation is devoted to specification of the notion and peculiarities of land relationship as an object of administrative-legal regulation, ascertainment of essence and peculiarities of state control in the sphere of land relationship, ascertainment of principles and tasks of state control in the sphere of land relationship, analysis of legal support of state control in the sphere of land relationship. Much attention was paid to characteristic of object and subject of state control in the sphere of land relationship, identification of subjective content of supervising subjects in the sphere of land relationship and peculiarities of their administrative-legal status; analysis of types and forms of state control in the sphere of land relationship; ascertainment of procedures of state control in the sphere of land relationship; characteristic of organizational bases of state control in the sphere of land relationship.