Дипломатичне представництво України за кордоном в механізмі управління закордонними справами

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

УДК 342.951:341.231(477)

ДИПЛОМАТИЧНЕ ПРЕДСТАВНИЦТВО УКРАЇНИ

ЗА КОРДОНОМ В МЕХАНІЗМІ УПРАВЛІННЯ ЗАКОРДОННИМИ СПРАВАМИ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

А в т о р е ф е р а т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Федчишин Сергій Анатолійович

Харків - 2011

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Матюхіна Наталія Петрівна, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Ярмакі Христофор Петрович, Одеський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності ОВС, Заслужений юрист України;

кандидат юридичних наук, доцент Мазур Анатолій Васильович, Академія митної служби України, доцент кафедри адміністративного та митного права

Захист відбудеться 02 червня 2011 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національному університеті «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розіслано 28 квітня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Існування і розвиток України як незалежної держави, стрімке зростання її активності у зовнішній політиці, розширення і ускладнення завдань у цій сфері, просування в напрямку європейської інтеграції та досягнення інших зовнішньополітичних цілей України вимагають подальшого вдосконалення державного управління закордонними справами, забезпечення дієвості його механізму.

З метою реформування державного управління в Україні провадиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід'ємним складником якої є вдосконалення системи управління закордонними справами України. Проте, незважаючи на вживані заходи, ця система ще не повною мірою відповідає інтересам утвердження демократичної, соціальної, правової держави, здійснення ефективного управління в галузі закордонних справ України.

Це зумовлює необхідність подальшого реформування управління закордонними справами, у тому числі й органів дипломатичної служби України. Важливим напрямком такого реформування є вдосконалення організаційних і правових засад діяльності дипломатичних представництв України за кордоном (далі - дипломатичні представництва), поліпшення їх кадрового і матеріально-технічного забезпечення, вирішення інших не менш важливих проблем, від розв'язання яких значною мірою залежить їх ефективне функціонування, надання ними якісних послуг громадянам, забезпечення їх прав та свобод. У цьому відношенні поглиблене дослідження організаційних і правових засад діяльності дипломатичних представництв набуває особливого значення й актуальності.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційної роботи становлять праці вчених у галузі теорії держави і права, конституційного права, адміністративного права, державного управління, зокрема, В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Т.І. Биркович, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, Б.І. Гуменюка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Н.П. Матюхіної, В.Я. Настюка, Н.Р. Нижник, Є.Я. Павлова, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, Ю.М. Старілова, О.О. Телічкіна, М.М. Тищенко, А.А. Торкунова, В.В. Цвєткова, Х.П. Ярмакі та ін. Окремих питань організації та діяльності дипломатичних представництв торкалися відомі радянські вчені (І.Н. Ананов, О.С. Бахов, В.А. Власов, І.І. Євтихієв, Ю.М. Козлов, О.Є. Луньов, С.С. Студенікін ін.).

З огляду на предмет дослідження при написанні роботи використовувались також праці фахівців з міжнародного права, а саме І.П. Бліщенко, В.М. Буроменського, В.Г. Буткевича, В.А. Василенка, Ю.Г. Дьоміна, В.Д. Дурденевського, Д.Б. Левіна, Т.М. Лященко, М.М. Микієвича, М.В. Миронова, А.І. Музики, В.Л. Павлової, В.М. Репецького, О.Ф. Сакуна, К.К. Сандровського та ін.

Окрема увага приділялась науковим працям вчених, які досліджували питання механізму державного управління, його зміст, складові та ін. Зокрема, це роботи В.Д. Бакуменко, В.А. Кузнєцова, В.Я. Малиновського, Ю.О. Тихомирова, Л.П. Юзькова та інших науковців.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» відповідно до цільової комплексної програми «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» на 2006-2010 рр. (номер державної реєстрації № 0106u002285). Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 19 грудня 2008 р. (протокол № 5).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на підставі досягнень юридичної науки, норм чинного законодавства та практики їх застосування напрацювати оновлені уявлення про управління закордонними справами, його механізм, визначити місце в ньому дипломатичних представництв, розробити й надати науково обґрунтовані пропозиції по вдосконаленню організації та правового забезпечення їх діяльності з урахуванням вітчизняного і зарубіжного досвіду. Виходячи з цього, у роботі зроблено спробу вирішити такі завдання:

- проаналізувати особливості історико-правового розвитку системи органів управління закордонними справами України, у тому числі дипломатичних представництв;

- відповідно до чинного законодавства та сучасних досягнень юридичної науки уточнити сутність управління закордонними справами, його механізм; розкрити правові засади управління закордонними справами України;

- охарактеризувати систему органів управління закордонними справами, визначити в ній місце дипломатичних представництв;

- проаналізувати сучасний стан правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв, визначити основні шляхи його вдосконалення;

- проаналізувати завдання, функції та повноваження дипломатичних представництв, визначити проблеми, що виникають при їх реалізації, запропонувати шляхи їх розв'язання;

- охарактеризувати форми та методи управлінської діяльності дипломатичних представництв;

- розкрити особливості організаційної структури дипломатичних представництв, запропонувати шляхи її вдосконалення;

- узагальнити зарубіжний досвід організації і правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв, виявити основні підходи та напрямки їх розвитку, опрацювати можливості застування позитивного зарубіжного досвіду в практиці реформування вітчизняних дипломатичних представництв.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з організацією та діяльністю дипломатичних представництв.

Предмет дослідження становлять організаційні та правові засади функціонування дипломатичних представництв як складової механізму управління закордонними справами.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, історико-правовий метод послужив засобом дослідження процесів становлення й розвитку системи органів управління закордонними справами. Системний метод, а також методи аналізу і синтезу допомогли визначити систему органів управління закордонними справами та місце дипломатичних представництв в цій системі, їх завдання, функції та повноваження. Крім того, ці методи застосовувались для дослідження форм і методів управління дипломатичних представництв, їх організаційної структури. Метод класифікації використовувався для характеристики видів органів управління закордонними справами України. Порівняльно-правовий метод застосовано в процесі вивчення зарубіжного досвіду організації і правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв.

Нормативну основу даної роботи становлять Конституція України, міжнародні договори й закони України, акти Президента і Кабінету Міністрів України, відомчі акти Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України), у тому числі дипломатичних представництв, а також інших органів виконавчої влади України, що стосуються організації та діяльності дипломатичних представництв. Вивчались також окремі положення законодавства зарубіжних країн, позитивні надбання яких можуть бути використані в Україні. Емпіричну базу дисертації склали статистичні показники й матеріали практичної діяльності МЗС України, Представництва МЗС України в м. Харків, Посольства України в Республіці Казахстан.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень організаційно-правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв, в результаті якого сформульовано низку нових наукових положень і висновків, а саме:

уперше:

- положення про сутність державного управління закордонними справами розглядаються з позицій концепції «належного управління»;

- комплексно досліджуються організація і правове забезпечення діяльності дипломатичних представництв, їх завдання, функції і повноваження, форми і методи управління, організаційна структура;

- обґрунтовано необхідність прийняття Положення про Посольство України, розроблено проект такого Положення;

удосконалено:

- висвітлення особливостей історико-правового розвитку системи органів управління закордонними справами України, виділено та досліджено етапи, які ця система пройшла у своєму становленні;

- характеристику сучасного стану правового забезпечення управління закордонними справами та діяльності дипломатичних представництв, сформульовані пропозиції щодо його вдосконалення;

- характеристику завдань, функцій і повноважень дипломатичних представництв, форм і методів їх управлінської діяльності, організаційної структури;

- характеристику адміністративно-правового статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України, проаналізовано основні його складові, зроблено висновок щодо необхідності їх закріплення в Положенні про Посольство України;

дістало подальшого розвитку:

- з'ясування сутності механізму державного управління закордонними справами;

- характеристика системи органів управління закордонними справами України та класифікація цих органів, визначення місця й ролі дипломатичних представництв у цій системі;

- положення про необхідність вдосконалення діяльності із кадрового забезпечення дипломатичних представництв, створення належних умов як для співробітників цих органів, так і для членів їх сімей, забезпечення їх соціального і правового захисту;

- з'ясування сучасного стану запровадження моделі «електронного урядування» в діяльність дипломатичних представництв та проблем, що виникають при цьому, запропоновано окремі шляхи їх вирішення;

- аналіз зарубіжного досвіду організації і правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв, визначено основні тенденції їх розвитку й підходи до реформування, зроблено висновок про доцільність запровадження цього досвіду в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, пропозиції та рекомендації сприятимуть подальшому вдосконаленню організації і правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв.

Одержані результати можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері: для подальшої розробки проблем державного управління закордонними справами;

- у правотворчості: при внесенні змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема Закону України «Про дипломатичну службу», а також при вдосконаленні підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють діяльність дипломатичних представництв;

- у правозастосовчій сфері: при практичному вдосконаленні організації та діяльності дипломатичних представництв;

- у навчальному процесі: при підготовці підручників і навчальних посібників з дисципліни «Адміністративне право» та в процесі її викладання.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення й висновки дисертації обговорювались на наукових і науково-практичних конференціях: «Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво» (Луцьк, 2006), «Наукова молодь: досягнення і перспективи» (Луганськ, 2007), «Реформування права України очима молодих учених» (Запоріжжя, 2007), «Конституційні читання» (Харків, 2008), «Реформування сучасної правової системи» (Донецьк, 2009), «Теорія і практика вдосконалення законодавства та правозастосування: традиції та новації» (Мінськ, 2009), «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2010), а також на засіданнях кафедри адміністративного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого». Було сформульовано пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про дипломатичну службу», розроблено проект Положення про Посольство України. Ці пропозиції і зазначений проект Положення, а також інші результати дисертаційної роботи впроваджено в практичну діяльність МЗС України (акт впровадження від 29.10.2010 р.).

Публікації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у 12 наукових працях, з яких 4 статті, опубліковані у фахових наукових виданнях, та 8 тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань та предмету дослідження дисертація складається зі вступу, 2-х розділів, що містять 8 підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 236 сторінок, у тому числі основного тексту 191 сторінка. Загальна кількість використаних джерел - 428 найменувань (44 сторінки).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Організаційно-правові засади управління закордонними справами України» складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історико-правовий аналіз розвитку системи органів управління закордонними справами України» виділено три етапи становлення цієї системи, а саме: 1917-1921 рр., 1921-1991 рр., з серпня 1991 р. по сьогодення. Проаналізовано історичний досвід організації та правового забезпечення цих органів на кожному з етапів. Головна увага приділена дипломатичним представництвам. Визначено основні тенденції їх розвитку, проблеми, що виникали перед ними на різних етапах, та шляхи їх вирішення.

Аналіз чинного законодавства, міжнародних документів, праць вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених сучасним проблемам розвитку державного управління, концепції «належного управління» дозволив уточнити сутність управління закордонними справами. Підкреслюється значення організації системи управління закордонними справами, забезпечення її функціонування на основі принципів «належного управління»: верховенства права, ефективності, відкритості і прозорості, підзвітності, забезпечення прав громадян та ін.

Вивчення і аналіз наукових праць з адміністративного права, теорії державного управління свідчить, що в юридичній науці склались два основних підходи до розуміння механізму державного управління, а саме: «структурно-організаційний» і «структурно-функціональний». Базуючись на положеннях «структурно-функціонального» підходу розкрито сутність механізму управління закордонними справами та визначено його складові.

У підрозділі 1.2. «Правове забезпечення управління закордонними справами України» досліджено коло та зміст нормативно-правових актів, що визначають правові засади управління закордонними справами. Це Конституція України, міжнародні договори й закони України, акти Президента, Кабінету Міністрів, МЗС України, дипломатичних представництв та інших державних органів.

Підкреслюється значення для управління закордонними справами міжнародних договорів України (дво- і багатосторонніх), які поряд з іншими питаннями визначають міжнародно-правові засади організації та діяльності закордонних дипломатичних установ України. Зроблено висновок про необхідність приведення у відповідність до п. 12 ст. 92 Конституції України положень Закону «Про дипломатичну службу» щодо визначення в ньому основ організації та діяльності органів дипломатичної служби України. Зокрема, пропонуються законодавчо закріпити завдання і функції цих органів.

Значне місце у визначенні правових засад управління закордонними справами займають укази і розпорядження Президента України. Відзначена роль актів Кабінету Міністрів України, переважна більшість яких регулює питання проходження дипломатичної служби.

Найбільш численну групу нормативно-правових актів, що стосуються управління закордонними справами, становлять акти МЗС України. Це зумовлено його провідною роллю в системі управління закордонними справами, наявністю спеціальних знань і професійного досвіду у розробників, можливістю актів МЗС України гнучко і оперативно регулювати відносини у галузі закордонних справ.

Підрозділ 1.3. «Система органів управління закордонними справами України» присвячений дослідженню системи цих органів, її особливостей та головних складових. Запропоновано два підходи до розуміння системи органів управління закордонними справами: у широкому (органи, наділені повноваженнями з управління закордонними справами) і вузькому (органи МЗС України).

Залежно від місця та ролі в цій системі органи управління закордонними справами поділяються на: (1) загальнополітичні (Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів України), які беруть участь у формуванні зовнішньої політики та вирішують стратегічні питання з управління закордонними справами; (2) спеціалізовані (МЗС та його органи на території України і за кордоном), що здійснюють безпосереднє управління закордонними справами, забезпечують реалізацію зовнішньої політики; (3) інші державні органи, які мають окремі повноваження з управління закордонними справами.

Розглянуто місце та роль кожного із зазначених органів в системі управління закордонними справами, визначено основні їх функції і особливості правового забезпечення. Підкреслено, що МЗС України є провідним державним органом з управління закордонними справами, розкрито його завдання, функції та організаційну структуру.

У підрозділі 1.4. «Місце дипломатичного представництва України за кордоном в системі органів державного управління» аналізуються основні риси, види і особливості правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв.

Риси дипломатичного представництва поділяються на загальні, які властиві будь-якому органу управління, і спеціальні. Спеціальними рисами дипломатичного представництва є такі: воно є складовою системи МЗС України, йому підзвітне і підконтрольне; здійснює повноваження за межами України; має пріоритетною сферою діяльності управління дипломатичними зносинами з державою перебування, а у разі акредитації за сумісництвом в декількох країнах або при міжнародній організації і зносинами з ними; має властиві йому завдання, функції, повноваження, які реалізуються за допомогою відповідних форм і методів, та організаційну структуру; правову основу діяльності становлять норми міжнародного, адміністративного та інших галузей права. Підкреслено, що дипломатичне представництво в системі управління закордонними справами одночасно виступає не лише як суб'єкт, але й як об'єкт цієї системи.

Основними видами дипломатичних представництв є посольства, які є представництвами найвищого дипломатичного класу, та місії - нижчі за класом представництва. Аналіз сучасного світового досвіду свідчить, що пріоритетним і головним видом дипломатичних представництв іноземних держав є посольство. Це стосується й вітчизняної практики, яка сьогодні йде шляхом встановлення дипломатичних відносин з іноземними державами на рівні посольств.

Визначено коло правових актів, що регулюють організацію і діяльність дипломатичних представництв. Підкреслено, що головним компетенційним актом, що визначає їх організацію та діяльність є Положення про дипломатичне представництво України за кордоном, затверджене Розпорядженням Президента України від 22.10.1992 р. Вказується на недоліки цього Положення. Ставиться питання про доцільність розробки і прийняття Положення про Посольство України.

Розділ 2 «Дипломатичне представництво України за кордоном: сучасний стан організації, правового забезпечення та проблеми вдосконалення» складається із чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Завдання, функції і повноваження дипломатичного представництва України за кордоном» присвячений аналізу завдань, функцій і повноважень дипломатичних представництв. Їх завданнями є: підтримання офіційних міждержавних відносин; здійснення представництва України; захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб.

Проаналізовано управлінські функції дипломатичних представництв, які поділяються на: (1) загальні (планування, прогнозування, регулювання, координація, організація, контроль, облік); (2) спеціальні (представництво України в державі перебування; захист в ній інтересів України, прав та інтересів її громадян та юридичних осіб; ведення переговорів з урядом держави перебування; розвиток співробітництва між Україною та державою перебування; консульські функції та ін.); (3) допоміжні (діловодство, фінансування, матеріально-технічне і кадрове забезпечення та ін.). Підкреслюється необхідність вдосконалення діяльності із кадрового забезпечення дипломатичних представництв, створення необхідних умов для співробітників цих органів та членів їх сімей, забезпечення їх соціально-правового захисту.

В роботі зазначається, що за умов скорочення фінансового і матеріально-технічного забезпечення дипломатичних представництв особливої актуальності набуває проблема збереження дипломатичної присутності України в світі. У зв'язку з цим звертається увага на досвід, накопичений зарубіжними країнами у цьому напрямку.

На основі аналізу положень міжнародних договорів, законів і підзаконних нормативно-правових актів України визначено основні повноваження дипломатичних представництв. Підкреслено, що на сьогодні не існує єдиного правового акту, який би надавав вичерпний перелік цих повноважень. Зроблено висновок про доцільність їх систематизації в Положенні про Посольство України.

У підрозділі 2.2. «Форми та методи управлінської діяльності дипломатичного представництва України за кордоном» досліджуються як правові, так і неправові форми управлінської діяльності дипломатичних представництв. Підкреслюється, що для вирішення їх завдань і реалізації функцій ними використовується вся сукупність форм управління. Однак, пріоритетного значення мають правові форми, насамперед видання правових актів управління. Звернуто увагу на те, що в Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном це питання потребує більш чіткого вирішення (визначення юридичної форми актів та інших їх особливостей). Широко поширеною правовою формою управління дипломатичних представництв є також вчинення консульських дій. У роботі проаналізовано їх основні види.

Досліджено роль та значення неправових форм управлінської діяльності дипломатичних представництв: проведення нарад, дипломатичне листування, збирання інформації в країні перебування, інформаційна аналітична й роз'яснювальна робота ін. Важливого значення для забезпечення ефективного функціонування дипломатичних представництв як складової механізму управління закордонними справами має реалізація моделі «електронного урядування». З метою забезпечення більш повного використання можливостей веб-сайтів дипломатичних представництв запропоновано закріпити їх типову структуру шляхом внесення змін до Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади. Підкреслюється важливість використання електронного документообігу в дипломатичних представництвах, необхідність визначення порядку обслуговування цими органами громадян за допомогою технологій «електронного урядування» та ін.

Розкрито особливості найбільш універсальних методів управління, які використовуються в діяльності дипломатичних представництв, а саме заохочення, переконання і примусу. Рівень службової дисципліни працівників дипломатичної служби значною мірою залежить від чіткого визначення умов застосування заходів заохочення та накладення на них дисциплінарних стягнень, порядку та прав керівників щодо їх застосування і накладення, порядку оскарження дисциплінарних стягнень та ін. Обґрунтовується доцільність розробки і прийняття Дисциплінарного статуту працівників дипломатичної служби, Кодексу поведінки працівників дипломатичної служби України. Щодо останнього, то подібні кодекси діють в багатьох країнах світу (Великій Британії, Ісландії, Канаді та ін.) й спрямовані на формування етичних засад дипломатичної служби, запровадження моделі етичної поведінки її працівників. З-поміж заходів адміністративного примусу дипломатичні представництва застосовують окремі заходи адміністративного попередження і припинення.

У підрозділі 2.3. «Проблеми вдосконалення організаційної структури дипломатичного представництва України за кордоном» виділено основні особливості організаційної структури дипломатичних представництв: її залежність від завдань і функцій, наявність галузевих і функціональних підрозділів, адаптивних рис та ін. Щодо останніх, то вони дозволяють організаційній структурі гнучко і оперативно реагувати на зміни зовнішнього середовища та пристосовуватись до нових завдань.

До організаційної структури дипломатичних представництв входять керівництво, галузеві, функціональні і обслуговуючі підрозділи, розкрито основні їх функції. Галузеві підрозділи поділяються на загально- і спеціально-дипломатичні. До перших відносяться відділи з питань внутрішньої і зовнішньої політики та консульський відділ. Вони вирішують традиційно-дипломатичні завдання, складаються із співробітників МЗС України, якому і підпорядковуються. Спеціально-дипломатичними є підрозділи, які: (а) формуються зі співробітників інших центральних органів виконавчої влади; (б) спрямовані на розвиток міждержавного співробітництва в окремих галузях (військовій, науковій та ін.); (в) підпорядковуються як МЗС України, так і іншим центральним органами виконавчої влади за певним профілем.

Вдосконалення організаційної структури дипломатичних представництв значною мірою залежить від запровадження єдиного підходу до підпорядкування спеціально-дипломатичних підрозділів та розподілу повноважень між органами, яким ці підрозділи підпорядковуються. Вважається доцільним запровадити подвійне підпорядкування зазначених підрозділів, а саме МЗС України та іншому провідному центральному органу виконавчої влади у певній галузі. Що стосується розподілу повноважень між ними, то, базуючись на положеннях Концепції адміністративної реформи в Україні щодо видів підпорядкування, запропоновано віднести спеціально-дипломатичні підрозділи до повного підпорядкування профільному центральному органу виконавчої влади, а до часткового - МЗС України.

Дискусійним питанням є включення торгівельно-економічних місій до складу дипломатичних представництв. Підтримана позиція щодо недоцільності їх існування у складі зазначених органів. У зв'язку з тим, що організаційна структура дипломатичних представництв не визначна в чинному Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном, запропоновано її закріпити у Положенні про Посольство України. Підкреслюється необхідність проведення функціональних обстежень, спрямованих на формування оптимальної організаційної структури цих органів відповідно до покладених завдань.

Окрему увагу приділено дослідженню адміністративно-правового статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України. Проаналізовано природу його посади та зроблено висновок, що їй притаманні ознаки як адміністративних, так і політичних посад. Підкреслюється, що в Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном питання статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України врегульовані поверхнево, залишаються поза увагою його функції, права, обов'язки та ін. Ці та інші складові статусу Надзвичайного і Повноважного Посла України доцільно закріпити в межах окремого розділу Положення про Посольство України.

У підрозділі 2.4. «Зарубіжний досвід та його значення для вдосконалення організації та правового забезпечення діяльності дипломатичних представництв України за кордоном» обґрунтовується важливість використання зарубіжного досвіду організації та правового забезпечення дипломатичних представництв в Україні, але лише за умов аналізу всіх його позитивних і негативних сторін, з урахуванням національної специфіки та інших чинників.

Підкреслюється, що світовою тенденцією сьогодні є посилення функції дипломатичних представництв щодо розвитку економічного співробітництва. Особливістю організаційної структури дипломатичних представництв провідних держав світу (Великої Британії, США, ФРН та ін.) є збільшення в їх складі спеціально-дипломатичних підрозділів. Охарактеризовано функції цих підрозділів (відділів економічного і культурного спрямування, військового аташату), виділено окремі моделі їх організації залежно від особливостей підпорядкування. З огляду на існуючі в Україні дискусії щодо доцільності існування й особливостей підпорядкування торгівельно-економічних місій у складі українських дипломатичних представництв підкреслюється значення зарубіжного досвіду організації відповідних підрозділів економічного спрямування.

Окрему увагу приділено дослідженню особливостей організації і діяльності дипломатичних представництв країн-членів ЄС як в його межах, так і поза ними. Зазначається, що значний вплив на їх організацію та діяльність здійснюють положення установчих договорів ЄС, насамперед Маастрихтського і Договору про функціонування Європейського Союзу. У зв'язку з цим деякі функції дипломатичних представництв країн-членів в межах ЄС та підрозділи з їх забезпечення стають нетиповими. У той же час, перед ними ставляться нові завдання і функції, утворюються нетипові до набрання членства в ЄС підрозділи.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у встановленні місця та ролі дипломатичних представництв у механізмі управління закордонними справами, визначення сучасного стану та основних підходів і шляхів вдосконалення їх організації і правового забезпечення. Отримані результати дослідження можуть бути сформульовані у вигляді нижченаведених положень теоретичного характеру.

1. Аналіз історичного досвіду організації і правового забезпечення системи управління закордонними справами України дозволив виділити основні етапи її становлення (1917-1921 рр., 1921-1991 рр., з 1991 р. по сьогодення), простежити тенденції розвитку дипломатичних представництв як складової цієї системи, розкрити особливості організаційних та правових засад їх діяльності, а також визначити проблеми, що поставали перед ними на різних етапах, та шляхи їх вирішення. Підкреслюється, що деякі з цих проблем не втратили своєї актуальності і за сучасних умов (недостатнє фінансування і матеріально-технічне забезпечення дипломатичних представництв, приведення їх організаційної структури у відповідність до покладених завдань і функцій та ін.). Зроблено висновок, що на різних етапах розвитку системи органів управління закордонними справами дипломатичним представництвам відводилась головна роль з-поміж органів цієї системи, що знаходились за межами України.

2. Вивчення і аналіз законодавства України, міжнародних документів, наукових праць як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців, присвячених сучасним проблемам розвитку державного управління, концепції «належного управління», що покладена в основу реформування державного управління в багатьох іноземних державах, дозволило уточнити поняття управління закордонними справами. В дисертації управління закордонними справами розглядається як самостійний вид державної діяльності особливої групи державних органів - органів управління закордонними справами (посадових осіб) щодо реалізації зовнішніх завдань і функцій держави, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер та ґрунтується на принципах верховенства права, ефективності, відкритості і прозорості, підзвітності, дотримання і забезпечення прав громадян та їх реальної участі у формування та реалізації зовнішньої політики держави.

3. На основі аналізу сучасного стану правового забезпечення управління закордонними справами України, організації та діяльності дипломатичних представництв сформульовано конкретні пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства України. Зокрема, вказано на необхідність приведення у відповідність до п. 12 ст. 92 Конституції України положень Закону «Про дипломатичну службу» щодо визначення в ньому завдань і функцій органів дипломатичної служби. Потребою часу є прийняття Положення про Посольство України, проект якого розроблений автором і впроваджений в практичну діяльність МЗС України (акт впровадження від 29.10.2010 р.). Чинне Положення про дипломатичне представництво України за кордоном від 22.10.1992 р. не відповідає сучасним реаліям дипломатичної практики, не врегульовує ряд важливих питань організації та діяльності дипломатичних представництв.

4. Розкрито особливості системи органів управління закордонними справами. Залежно від місця та ролі в цій системі органи управління закордонними справами поділяються на: (1) загальнополітичні (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України), які беруть участь у формуванні зовнішньої політики та вирішують стратегічні питання з управління закордонними справами; (2) спеціалізовані (МЗС України, його органи на території держави і за кордоном), які безпосередньо здійснюють управління закордонними справами, забезпечують реалізацію зовнішньої політики України; (3) інші органи управління, які наділені окремими повноваженнями з управління закордонними справами України.

5. Визначено місце дипломатичних представництв у системі органів управління закордонними справами. Охарактеризовано їх управлінські функції і повноваження. Функції поділяються на: (1) загальні (прогнозування, планування, регулювання, координація, організація, контроль і облік); (2) спеціальні (представництво України в державі перебування; захист інтересів України, прав та інтересів її громадян та юридичних осіб в державі перебування; ведення переговорів з урядом держави перебування; розвиток співробітництва між Україною і державою перебування в області економіки, культури і науки та ін.); (3) допоміжні (діловодство, фінансування, матеріально-технічне і кадрове забезпечення та ін.). Підкреслюється значення кадрового забезпечення дипломатичних представництв, створення необхідних умов для співробітників цих органів (як з точки зору виконання їх службових обов'язків, так і вирішення побутових та інших питань), членів їх сімей, забезпечення їх належного соціального і правового захисту. Що стосується повноважень дипломатичних представництв, то сьогодні не існує єдиного правового акту, який би надавав вичерпний їх перелік. Визначити ці повноваження дозволяє аналіз положень міжнародних договорів, законів і підзаконних нормативно-правових актів України. Зроблено висновок про доцільність систематизації повноважень дипломатичних представництв в Положенні про Посольство України.

6. За умов скорочення фінансового і матеріально-технічного забезпечення дипломатичних представництв надзвичайно актуальною проблемою є збереження дипломатичної присутності України у світі. Зроблено висновок про значення зарубіжного досвіду вирішення аналогічної проблеми, а саме: збільшення кількості дипломатичних представництв акредитованих за сумісництвом у декількох державах, збільшення фінансування і кількості співробітників постійних представництв при ООН та ін.

7. З метою вирішення завдань і реалізації функцій дипломатичних представництв ними використовуються як правові, так і неправові форми управлінської діяльності. Підкреслено, що провідне місце серед них займають правові форми (видання правових актів та вчинення інших юридично значущих дій). Що стосується правових актів, то вони не знайшли чіткого визначення в чинному Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном. У зв'язку з цим вказується на необхідність їх закріплення в Положенні про Посольство України. На основі дослідження практики діяльності дипломатичних представництв зроблено висновок, що значне місце з-поміж правових форм займають консульські дії (дозвільні, реєстраційні, облікові та ін.).

Проаналізовано неправові форми, характерні для управлінської діяльності дипломатичних представництв: проведення нарад, дипломатичне листування, збирання інформації в країні перебування, інформаційна аналітична і роз'яснювальна робота та ін. Аналіз сучасного стану організації діяльності дипломатичних представництв у межах реалізації моделі «електронного урядування» дозволив визначити існуючі проблеми у цій сфері (недосконалість правового забезпечення, невпорядкований характер наповнення веб-сайтів дипломатичних представництв в різних державах, не використання повною мірою їх можливостей тощо). Запропоновано закріпити їх типову структуру шляхом внесення змін до Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади. Підкреслено, що активне запровадження та використання сучасних інформаційних технологій сприятиме підвищенню ефективності як внутрішньої управлінської діяльності дипломатичних представництв, так і виконанню їх зовнішніх завдань, забезпеченню якісного обслуговування громадян, зміцненню позитивного іміджу України в світі.

8. В роботі охарактеризовано особливості використання дипломатичними представництвами таких універсальних методів як переконання, заохочення й примус. Повноцінне застосування заходів заохочення щодо працівників дипломатичної служби, а також накладення на них дисциплінарних стягнень пов'язується з прийняттям Дисциплінарного статуту працівників дипломатичної служби України. Вказується на доцільність прийняття Кодексу поведінки працівників дипломатичної служби України з точки зору формування етичних засад дипломатичної служби та запровадження моделі етичної поведінки її працівників. З-поміж заходів адміністративного примусу для дипломатичних представництв найбільш характерними є заходи адміністративного попередження. В той же час, в діяльності цих органів мають місце і окремі заходи адміністративного припинення.

9. Проаналізовано організаційну структуру дипломатичних представництв, до якої входять керівництво, галузеві (загально- і спеціально-дипломатичні), функціональні та обслуговуючі підрозділи. Особливістю організаційної структури є те, що поряд із загально-дипломатичними до неї входять і спеціально-дипломатичні підрозділи, які: (а) формуються з відряджених до дипломатичних представництв співробітників інших центральних органів виконавчої влади України; (б) спрямовані на розвиток міждержавного співробітництва в окремих галузях; (в) підпорядковуються як МЗС України, так і іншим центральним органами виконавчої влади за відповідним профілем. Зроблено висновок про необхідність запровадження єдиного підходу до вирішення питань про підпорядкування цих підрозділів. Вказано на важливість нормативного закріплення типової організаційної структури дипломатичних представництв. З метою визначення оптимальної організаційної структури відповідно до покладених завдань доцільним є проведення функціональних обстежень дипломатичних представництв.

10. Проаналізовано адміністративно-правовий статус Надзвичайного і Повноважного Посла України, а саме порядок його призначення, функції, права і обов'язки, особливості дисциплінарної і адміністративної відповідальності. Підкреслено, що посаді Надзвичайного і Повноважного Посла України властиві риси як політичних, так і адміністративних посад. Важливим напрямком вдосконалення правового забезпечення діяльності Надзвичайного і Повноважного Посла України є нормативне закріплення в Положенні про Посольство України прав і обов'язків, відповідальності, а також інших складників його статусу.

11. Важливе теоретичне і практичне значення для подальшого вдосконалення організації і правового забезпечення вітчизняних дипломатичних представництв має досвід інших країн світу. Узагальнення зарубіжного досвіду дозволило виявити основні тенденції та закономірності, що визначають сучасний стан і перспективи розвитку організації і правового забезпечення дипломатичних представництв іноземних держав, а саме: посилення економічного напрямку їх діяльності, створення належних умов для ефективної роботи співробітників, наявність як постійних, так і тимчасових підрозділів, спеціалізація дипломатичного співробітництва і збільшення кількості спеціально-дипломатичних підрозділів, пошуки оптимальної моделі їх підпорядкування та ін.

представництво дипломатичний управління

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Федчишин С. А. Дипломатичне представництво України за кордоном: адміністративно-правові аспекти організації та діяльності [Електрон. ресурс] / С. А. Федчишин // Форум права. - 2008. - № 2. - С. 453-457 - Режим доступу: http //www.nbuv.gov.ua/e-jurnals/FP/2008-2/08fsaotd.pdf.

2. Федчишин С. А. Система органів управління закордонними справами України (загальні підходи) / С. А. Федчишин // Вісник Харків. нац. ун-ту внутр. справ. - 2009. - Вип. 45. - С. 144-151.

3. Федчишин С. А. Адміністративно-правовий статус Надзвичайного і Повноважного Посла України / С. А. Федчишин // Пробл. законності: акад. зб. наук. пр. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2010. - Вип. 109. - С. 266-273.

4. Федчишин С. А. Дипломатичні представництва країн-членів ЄС (адміністративно-правовий аспект) / С. А. Федчишин // Кримський юрид. вісник. - Сімферополь, 2010. - Вип. 1 (8), Ч. 2. - С. 210-217.

5. Федчишин С. А. Міністерство закордонних справ у світлі завдань щодо інтеграції України до Європейського союзу / С. А. Федчишин // Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: тези доп. ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф. студ., асп. і молод. наук. (Луцьк, 18-19 трав. 2006 р.): у 2 т. - Луцьк: РВВ «Вежа» Волин. держ. ун-ту імені Лесі Українки, 2006. - Т. 1. - С. 96, 97.

6. Федчишин С. А. Міністерство закордонних справ в системі органів виконавчої влади (теоретичні питання) / С. А. Федчишин // Наукова молодь: досягнення та перспективи: матеріали І Міжнар. наук.-практ. конф.: у 2 т. - Луганськ: Знання, 2006. - Т. 2. - С. 98-101.

7. Fedchishin S. The competence of the embassy of Ukraine: problems of reforming / S. Fedchishin // Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих учених: тези доп. Всеукр. наук.-практ. конфер. (Запоріжжя, 23 берез. 2007 р.) / за заг. ред. С. М. Тимченко і Т. О. Коломоєць. - Запоріжжя: ЗНУ, 2007. - С. 43-45.

8. Федчишин С. А. Дипломатичне представництво України за кордоном в системі управління закордонними справами (адміністративно-правовий аспект) / С. А. Федчишин // тези доп. і наук. повід. підсумк. наук. конф. ІІ туру Всеукр. конкурсу студ. наук. робіт з юрид. наук 2006/2007 навч. року (Харків, 12-13 черв. 2007 р.). - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 42-46.

9. Федчишин С. А. Організаційна структура дипломатичного представництва України за кордоном: сучасний стан та проблеми вдосконалення / С. А. Федчишин // Наукова молодь: досягнення та перспективи: матеріали ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. - Луганськ: Поліграфресурс, 2007. - С. 105-108.

10. Федчишин С. А. До проблеми визначення дипломатичного представництва України за кордоном / С. А. Федчишин // Конституційні читання: тези доп. і наук. повід. міжнар. наук. конф. / за заг. ред. А. П. Гетьмана. - Х.: Права людини, 2008. - С. 321-323.

11. Федчишин С. А. До проблеми вдосконалення правового регулювання діяльності дипломатичного представництва України за кордоном / С. А. Федчишин // Реформування сучасної правової системи: зб. тез Міжнар. наук.-практ. конф. студ., асп. і молод. уч. (Донецьк, 10-11 квіт. 2009 р.): у 2 т. - Донецьк: Друк-Інфо, 2009. - Т. 1. - С. 164, 165.

12. Федчишин С. А. Механізм управління закордонними справами України (до визначення поняття) / С. А. Федчишин // Державне управління та місцеве самоврядування: тези Х Міжнар. наук. конгресу (Харків, 26 берез. 2010 р.). - Х.: Магістр, 2010. - С. 144, 145.

 АНОТАЦІЇ

Федчишин С.А. Дипломатичне представництво України за кордоном в механізмі управління закордонними справами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Харків, 2011.

Дисертацію присвячено дослідженню організаційних і правових засад діяльності дипломатичних представництв як складової механізму управління закордонними справами. Проаналізовано історико-правовий розвиток системи органів управління закордонними справами, її сучасний стан, особливості та складові. Визначено місце дипломатичних представництв в цій системі, правові засади їх діяльності. Досліджено завдання, функції і повноваження дипломатичних представництв, особливості форм і методів управління, організаційну структуру. Визначено основні організаційні-правові проблеми функціонування цих органів, запропоновані шляхи їх вирішення з урахуванням як вітчизняного, так і зарубіжного досвіду.

Ключові слова: дипломатичне представництво, управління закордонними справами, механізм управління закордонними справами, Надзвичайний і Повноважний Посол.

Федчишин С.А. Дипломатическое представительство Украины за рубежом в механизме управления иностранными делами. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», Харьков, 2011.

Диссертация посвящена исследованию организационных и правовых основ функционирования дипломатических представительств в механизме управления иностранными делами. Уточнено понятие государственного управления иностранными делами, раскрыта сущность механизма этого управления. Определен перечень и содержание нормативно-правовых актов, которые составляют правовую основу управления иностранными делами Украины.

Проанализированы особенности историко-правового развития системы органов управления иностранными делами, в том числе дипломатических представительств, ее современное состояние. Определено место дипломатических представительств в системе органов управления иностранными делами, раскрыты их основные черты, виды, правовую основу организации и деятельности.

Исследованы задачи, функции и полномочия дипломатических представительств, формы и методы их управления, организационную структуру. Определены основные организационные и правовые проблемы, связанные с деятельностью дипломатических представительств, предложены подходы и пути их решения. Проанализирован административно-правовой статус Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины, его задачи, права, обязанности, особенности дисциплинарной и административной ответственности и т.д. Обращается внимание на особенности природы должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины

Обоснована целесообразность принятия Положения о Посольстве Украины, Кодекса поведения работников дипломатической службы Украины и Дисциплинарного устава работников дипломатической службы Украины, сформулированы другие конкретные изменения и дополнения в действующее законодательство, регулирующее отношения в отрасли иностранных дел Украины.

Дальнейшее развитие получил анализ зарубежного опыта организации и правового обеспечения дипломатических представительств, выделены основные тенденции их развития и подходы к реформированию. Сделан вывод о возможности и необходимости использования этого опыта при совершенствовании организации и правового обеспечения дипломатических представительств Украины за рубежом.

Ключевые слова: дипломатическое представительство, управление иностранными делами, механизм управления иностранными делами, Чрезвычайный и Полномочный Посол.

Fedchishin S.A. Diplomatic representatives of Ukraine abroad in the mechanism of foreign affairs management. - Manuscript.

The thesis for the scientific degree of Candidate of Legal Sciences, speciality 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Informational Law. - National University «Yaroslaw the Wise Law Academy of Ukraine», Kharkiv, 2011.

The dissertation is devoted to organizational and legal bases of diplomatic representatives of Ukraine abroad in the mechanism of foreign affairs management. The historical-legal development of system of foreign affairs management bodies, present day state of this system, its features and components, the legal basis of foreign affairs management are analysed. The place of diplomatic representatives of Ukraine abroad in the system of foreign affairs management bodies, its function and powers, forms and methods of management, organizational structure are developed. The organizational and legal problems of diplomatic representatives of Ukraine abroad activity are defined, ways of their solving taking into account domestic and foreign experience are offered. The necessity of acceptance of the Statute of Embassy of Ukraine, the Code of behaviour and Disciplinary statute of diplomatic service employees of Ukraine is proved, other concrete changes and additions to the legislation in the branch of foreign affairs are formulated.

Keywords: diplomatic representatives, management of foreign affairs, mechanism of foreign affairs management, the Plenipotentiary Ambassador.

Размещено на Allbest.ru

...