Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 351.3:351.778.5

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПРАВОПОРУШЕННЯ В ГАЛУЗІ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

СОКОЛОВСЬКА ОЛЕСЯ МИКОЛАЇВНА

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник:

Кузьменко Оксана Володимирівна, доктор юридичних наук, професор, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу.

Офіційні опоненти:

Арістова Ірина Василівна, доктор юридичних наук, професор, Сумський національний аграрний університет, завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права;

Лошицький Михайло Васильович, кандидат юридичних наук, доцент, Національна академія внутрішніх справ, заступник начальника з навчальної та наукової роботи, навчально-науковий інститут управління.

Захист відбудеться "20" квітня 2011 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий "17" березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України (ст. 47) визначає, що кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду.

Особливу роль у забезпеченні благополуччя населення відіграє розвиток комунального господарства, яке повинно відповідати європейським стандартам. Наявність цивілізованих житлових умов, надання комунальних послуг, що відповідають вимогам населення, дають можливість забезпечити в країні комфортні умови для проживання та роботи.

Водночас в Україні існує велика кількість негативних чинників, що не сприяють розвитку такої важливої галузі, як житлово-комунальне господарство, а саме: дублювання повноважень суб'єктів управління житлово-комунального господарства, відсутність чіткого розмежування в законодавстві України адміністративних проступків у галузі житлово-комунального господарства від інших правопорушень у цій галузі, за вчинення яких передбачено не тільки адміністративну, а й цивільну, кримінальну, дисциплінарну відповідальність, наявність великої кількості діючих суб'єктів адміністративної юрисдикції та закріплення на законодавчому рівні спеціального порядку застосування заходів адміністративної відповідальності в деяких випадках усупереч Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП).

До того ж адміністративні стягнення за вчинення адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства не виконують належної превентивної, виховної та каральної функції, оскільки не мають системного та якісного характеру впливу. Про це свідчать і результати проведеного здобувачем анкетування працівників органів внутрішніх справ та працівників житлово-комунального господарства. Так, 65 % респондентів визначили сучасний стан нормативно-правового забезпечення галузі житлово-комунального господарства як незадовільний. Крім того, понад 35 % опитаних зазначили про наявність законодавчих прогалин, що ускладнюють виконання покладених на них державою обов'язків у галузі житлово-комунального господарства.

Саме тому дослідження адміністративної відповідальності в галузі житлово-комунального господарства є нагальним і необхідним напрямом наукового пошуку, при розробленні якого потрібне детальне дослідження змісту правопорушень у галузі житлово-комунального господарства, особливостей застосування заходів адміністративної відповідальності за їх вчинення та, відповідно до цього, внесення пропозицій щодо змін і доповнень до законодавства з метою удосконалення й підвищення ефективності інституту адміністративної відповідальності в зазначеній галузі.

Наукова і практична значимість зазначених питань, недостатнє розроблення їх у науці адміністративного й адміністративно-деліктного права, а також дискусійний характер багатьох проблем обумовили вибір теми цього дослідження.

Донині проблеми удосконалення організаційно-правового забезпечення адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства на дисертаційному та монографічному рівнях спеціально не вивчали, а в існуючих наукових працях ці питання досліджено без відповідного підходу до адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства. При розгляді сутності адміністративної відповідальності використано праці видатних учених у галузі права Росії та України, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, І.В. Арістової, Д.М. Бахраха, І.А. Беленчука, Ю.П. Битяка, О.І. Галагана, З.С. Гладуна, С.Т. Гончарука, Є.В. Доніна, О.Т. Зими, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Д.А. Липинського, М.В. Лошицького, Д.М. Лук'янця, Р.С. Мельник, О.І. Миколенка, С.В. Тихомирова, В.К. Шкарупи та ін.

Таким чином, комплексне наукове дослідження адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства та її особливостей, а також удосконалення адміністративної відповідальності шляхом внесення змін і доповнень до правових актів позитивно вплине на розвиток інституту житлово-комунального господарства та удосконалення системи надання адміністративних послуг населенню.

Вищенаведене свідчить про актуальність і необхідність узагальнень теоретичного й емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, та обґрунтування на цій підставі способів вирішення зазначених питань.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 18 від 25 листопада 2008 р.) та виконана відповідно до Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки, затвердженої Законом України від 24 червня 2004 р. № 46; Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки, затвердженої Законом України від 11 червня 2009 р. № 47-48; Державної програми профілактики правопорушень на період до 2015 року, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2010 р. № 1911; Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 роки, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. № 755 (п. 1.1 № 20); Плану проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2009 р. (п. 6). Тема дослідження розглянута і схвалена у 2008 р. відділенням державно-правових наук і міжнародного права Академії правових наук України (п. 466).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, наукових джерел, а також узагальнення нормативно-правового матеріалу та практики його застосування закласти науково обґрунтовані підвалини адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення відповідних положень законодавства.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі завдання:

– дослідити природу житлово-комунального господарства та особливості житлово-комунальних послуг;

– розкрити зміст та особливості адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства;

– проаналізувати юридичний склад адміністративного проступку в галузі житлово-комунального господарства;

– розкрити сутність адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства та запропонувати дефініцію цієї правової категорії;

– вивчити особливості адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства;

– здійснити аналіз видів адміністративних стягнень, що застосовуються за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства;

– дослідити зарубіжний досвід правового регулювання інституту відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства та визначити основні передумови і пріоритети його запозичення для України;

– встановити процесуальні особливості застосування адміністративних санкцій за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства;

– внести пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у галузі публічного адміністрування житлово-комунального господарства.

Предмет дослідження - адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства.

Методи дослідження. Вибір методів зумовлено поставленою метою, специфікою об'єкта, предмета та завданнями дослідження. Методологічну основу дослідження становлять сучасні загальні та спеціальні методи пізнання державно-правових процесів та явищ. Базовим методом став діалектичний метод, що обґрунтовує взаємозв'язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ у галузі житлово-комунального господарства (застосовується у всіх розділах). Формально-логічний метод використано при дослідженні таких дефініцій у галузі житлово-комунального господарства: "житлово-комунальне господарство", "житлово-комунальні послуги", "адміністративна відповідальність за адміністративне правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" та "адміністративний проступок у галузі житлово-комунального господарства" (підрозділи 1.1, 2.1). Логіко-семантичний та метод аналізу застосовано при дослідженні складу проступків у галузі житлово-комунального господарства, а також при дослідженні санкцій, що застосовуються за вчинення протиправних діянь у галузі житлово-комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Методи системно-структурний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовано для визначення місця адміністративної відповідальності в галузі житлово-комунального господарства в системі юридичної відповідальності; для встановлення ознак адміністративного проступку в галузі житлово-комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.1). За допомогою історико-правового методу досліджено процеси становлення та розвитку житлово-комунального господарства (розділ 1). Метод системного аналізу надав можливість комплексно проаналізувати положення сучасної теорії адміністративного й адміністративно-деліктного права, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених щодо відповідальності посадових та службових осіб, які надають адміністративні послуги в галузі житлово-комунального господарства (підрозділ 2.3). За допомогою статистичного методу й документального аналізу визначено недоліки та прогалини правового регулювання правопорушень у галузі житлово-комунального господарства, призначення і застосування заходів примусу за правопорушення у цій галузі (підрозділи 2.1, 2.2). Метод моделювання слугував при формулюванні статей КУпАП та нормативно-правових актів, що стосуються житлово-комунального господарства (підрозділи 1.2, 3.1, 3.2).

Емпіричну основу дослідження становлять: узагальнення практичної діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики; адміністративні справи; матеріали офіційної статистичної звітності Державного комітету статистики України, МВС України за 2007-2009 роки; результати анкетування 141 працівників правоохоронних органів (дільничних інспекторів міліції), а також 54 працівників житлово-комунального господарства у 2008-2010 роках.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця робота є одним з перших в українській юридичній науці комплексним науковим дослідженням, присвяченим розв'язанню питань адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства. У результаті дисертаційного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, що відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

– наведено авторські визначення понять "житлово-комунальне господарство", "адміністративний проступок у галузі житлово-комунального господарства", "адміністративна відповідальність за адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства";

– відокремлено специфічні ознаки адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, а саме: а) підставою адміністративної відповідальності є вчинене правопорушення в галузі житлово-комунального господарства; б) регулюється нормативними актами різної юридичної сили, що регулюють відносини в галузі житлово-комунального господарства, зокрема КУпАП та окремими законодавчими актами, норми яких не включено до КУпАП; в) розглядається порушення в галузі житлово-комунального господарства та притягають до адміністративної відповідальності в межах встановленої юрисдикції суб'єкти житлово-комунального господарства та/або їх посадові особи, а також інші суб'єкти, юрисдикція яких розповсюджується на житлово-комунальне господарство; г) виявляється через систему специфічних адміністративних санкцій (попередження, штраф, призупинення дії ліцензії, вилучення ліцензії);

– встановлено особливості адміністративної відповідальності посадових та службових осіб у галузі житлово-комунального господарства за надання адміністративних послуг населенню;

– внесено пропозицію про запровадження у структурі Державного комітету України з питань будівництва та архітектури відділу "перепланування та переобладнування приміщень житлових будинків та нежитлових приміщень", на який би було покладено всю відповідальність за видачу дозволів на переобладнання і перепланування;

– виділено систему заходів адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, а саме: попередження, штрафи та заходи, пов'язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб, зупинення дії або анулювання ліцензії (дозволу) на здійснення певного виду діяльності;

– запропоновано доповнити КУпАП главою 11 "Адміністративна відповідальність у галузі житлово-комунального господарства";

– сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін і доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, КУпАП, Житлового кодексу України, Закону України "Про житлово-комунальні послуги";

удосконалено:

– зміст основних понять "посадова особа", "службова особа", "оскарження в галузі житлово-комунального господарства" та "опротестування прокурором винесеного рішення у справі щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального господарства";

– систему суб'єктів, які уповноважені розглядати справи про адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства;

дістали подальший розвиток:

– дослідження співвідношення посадової та службової особи як суб'єкта проступку;

– процесуальний порядок застосування заходів адміністративної відповідальності в галузі житлово-комунального господарства;

– дослідження змісту та особливостей провадження у справах про адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства як частини адміністративно-деліктного процесу.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що їх використано:

– у законотворчій роботі - надано пропозиції для удосконалення відповідних норм законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, та до окремих статей Закону України "Про житлово-комунальні послуги" (лист Національної академії внутрішніх справ від 09 листопада 2010 р. № 46/43ВР);

– у практичній діяльність УМВС України у Волинській та Тернопільській областях, Державної житлово-комунальної інспекції м. Києва - для опрацювання змін і доповнень до законодавства про адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства (акт впровадження від 16 жовтня 2009 р., акт впровадження від 10 березня 2010 р. та акт впровадження від 17 листопада 2010 р. № 23/4996);

– у навчальному процесі - при підготовці лекцій зі спецкурсу "Адміністративне право", який читають у Національній академії внутрішніх справ (акт впровадження від 5 березня 2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Національної академії внутрішніх справ. Результати дослідження оприлюднено на: підсумковій науково-теоретичній конференції, присвяченій Дню науки "Актуальні проблеми сучасної юридичної науки: теорія і практика" (м. Київ, 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції: "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (Сімферополь, 2008 р.); міжвузівській науково-теоретичній конференції, присвяченій пам'яті професора Ю.І. Римаренка "Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції" (Київ, 2009 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції "Особливості розвитку правової держави в умовах активізації євроінтеграційних процесів: проблеми теорії і практики" (Київ, 2010 р.); у матеріалах IV науково-практичного семінару "Адміністративні санкції за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" (Київ, 2010 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено в десяти наукових статтях, п'ять з яких опубліковано у фахових виданнях України, затверджених ВАК України, а п'ять - у тезах до науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, семи додатків, списку використаних джерел (172 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 214 сторінок, з них загальний обсяг - 169 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію і впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1. "Природа адміністративного проступку в галузі житлово-комунального господарства".

У підрозділі 1.1 "Зміст адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" зазначено, що формування житлово-комунального господарства з точки зору раціональної територіальної організації її об'єктів передбачає врахування відповідності розміщення об'єктів житлово-комунального господарства потребам населення; економію затрат праці та подолання просторового розриву між елементами виробництва житлово-комунальних послуг; забезпеченість планомірності, керованості процесів розміщення об'єктів та їх орієнтацію на досягнення високої економічної ефективності господарської діяльності.

На підставі дослідження змісту житлово-комунального господарства з'ясовано, що це поліструктурна, комплексна, системна галузь, яка забезпечує першочергові потреби населення та суттєво впливає на створення необхідних умов для ефективності й надійності функціонування господарського комплексу відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів.

Встановлено, що житлово-комунальне господарство наділене такими характерними ознаками: системна галузь, що ґрунтується на нормативах і національних стандартах; має на меті забезпечення стандартних санітарно-гігієнічних умов життя; спрямована на задоволення першочергових потреб суспільства; основним прагненням є якісне функціонування житлового, комунального, господарського комплексу.

Житлово-комунальне господарство реалізується завдяки системі адміністративних послуг.

Дисертантом визначено, що житлово-комунальними послугами є діяльність, спрямована на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях відповідно до встановлених нормативів, стандартів, порядків та правил.

Для житлово-комунального господарства в сучасний період притаманна велика кількість протиправних діянь, які характеризуються меншою суспільною небезпекою порівняно зі злочином, які утворюють значний пласт проступків у зазначеній сфері. Забезпечення правопорядку в різних сферах господарювання, у тому числі в галузі житлово-комунального господарства, здійснюється шляхом виявлення винних у вчиненні протиправних дій осіб та притягнення їх до передбаченої законом відповідальності, а також запровадження форм і методів профілактики правопорушень з метою усунення причин та запобігання виникненню умов, що сприяють їх вчиненню.

У підрозділі 1.2 "Склад адміністративного проступку в галузі житлово-комунального господарства" акцентовано увагу на тому, що ознаки адміністративного проступку в галузі житлово-комунального господарства характеризують фактичну підставу адміністративної відповідальності та становлять її матеріальне поняття. Останнє конкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення, інших законах України, якими урегульовано зазначену галузь у формі конкретних складів проступку та в яких передбачено необхідні і специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння. адміністративний правопорушення відповідальність комунальне

Важливе теоретичне і практичне значення для розуміння змісту складів проступків у галузі житлово-комунального має кваліфікація складів проступків. Саме кваліфікація дає змогу чітко визначити об'єкт кожного діяння, його місце в загальній системі відносин, що охороняються адміністративними санкціями, його цінність. Вона допомагає структурувати весь масив суспільних відносин у цій галузі, що охороняються в адміністративному порядку, правильно кваліфікувати протиправні діяння, а також обирати оптимальний захід впливу на правопорушника.

Кваліфікувати склади адміністративних проступків у галузі житлово-комунального комплексу можна за різними підставами, а саме: залежно від ступеня суспільної небезпеки адміністративного проступку, а також наявності у складі ознак, що обтяжують адміністративну відповідальність, розрізняють основні та кваліфікаційні склади; за характером заподіяної адміністративним проступком шкоди - матеріальні та формальні склади; залежно від суб'єкта адміністративного проступку - особисті, спеціальні та змішані склади; залежно від внутрішньої структури - однозначні й альтернативні склади; залежно від конструкції - описові та бланкетні (відсилочні) склади.

До складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства входять відповідні компоненти, що мають певні особливості, а саме: об'єкт складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства - це суспільні відносини, що виникають у галузі публічного адміністрування житлово-комунального господарства; об'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства виражається як в активних діях, так і в бездіяльності; суб'єктами складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства виступають фізичні особи, у тому числі посадові та службові, юридичні особи; суб'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства - це психічне ставлення суб'єкта до вчиненого діяння та його наслідків. Відсутність одного з наявних компонентів призводить до відсутності складу адміністративного правопорушення.

Зважаючи на те, що адміністративні проступки в галузі житлово-комунального господарства передбачено в КУпАП, а також в інших законодавчих актах України, що регулюють цю галузь, запропоновано систематизувати усі проступки в галузі житлово-комунального господарства в окрему главу КУпАП - "Адміністративні проступки в галузі житлово-комунального господарства".

Розділ 2. "Особливості адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" складається із двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Сутність адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" доведено, що адміністративна відповідальність у галузі житлово-комунального господарства як видовий елемент адміністративної відповідальності, на наш погляд, має власні специфічні ознаки, що характеризують її, а саме: підставою адміністративної відповідальності є вчинене правопорушення в галузі житлово-комунального господарства; регулюється нормативними актами різної юридичної сили, що регулюють відносини в галузі житлово-комунального господарства, зокрема КУпАП та окремими законодавчими актами, норми яких не включено до КУпАП; розглядають порушення в галузі житлово-комунального господарства та притягають до адміністративної відповідальності в межах встановленої юрисдикції суб'єкти в галузі житлово-комунального господарства та/або їх посадові особи, а також інші суб'єкти, юрисдикція яких розповсюджується на житлово-комунальне господарство; об'єктом відповідальності є посадові/службові, юридичні особи, громадяни, іноземці, які вчинили проступки в галузі житлово-комунального господарства; виявляється через систему специфічних адміністративних санкцій (попередження, штраф, призупинення дії ліцензії, вилучення ліцензії).

На підставі відокремлених ознак, що притаманні адміністративній відповідальності за адміністративні проступки в галузі житлово-комунального господарства, автором запропоновано власну дефініцію зазначеного поняття.

Лише у 2007 р. по країні до адміністративної відповідальності було притягнуто 29972 посадові особи, а у 2008 та 2009 рр. - відповідно 24519 та 15198 посадових осіб. Проступки в галузі житлово-комунального господарства у 2007 р. становили 0,6 %, 2008 р. - 0,4 %, 2009 р. - 0,3 % із загальної кількості. Отже, сучасне становище щодо реагування держави на правопорушення в галузі житлово-комунального господарства перебуває в занедбаному стані й держава не приділяє цій галузі належної уваги.

Водночас нормативно-правове регулювання адміністративної відповідальності, у тому числі адміністративної відповідальності в галузі житлово-комунального господарства, здійснюється на підставі КУпАП, а також інших законів прямої дії, що містять норми, які встановлюють адміністративну відповідальність. Ця ознака відрізняє адміністративну відповідальність від кримінальної, що регулюється лише Кримінальним кодексом України.

До того ж наявність такої кількості законів, якими урегульовано систему житлово-комунального господарства, призводить до суперечностей у диспозиціях та санкціях. Дисертантом досліджено систему правових актів, якими урегульовано адміністративну відповідальність за адміністративні проступки в галузі житлово-комунального господарства, та запропоновано зміни й доповнення, що дадуть змогу систематизувати й удосконалити чинне законодавство.

Дослідження системи суб'єктів адміністративної відповідальності у цій сфері показало, що поняття "посадова особа" та "службова особа" мають різний правовий статус, відповідно до цього запропоновано їх диференціації.

У підрозділі 2.2 "Адміністративні санкції за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" досліджено різноманітні підходи науковців до визначення поняття "адміністративна санкція".

Встановлено, що саме в застосуванні адміністративних стягнень до осіб, які вчинили протиправні дії або бездіяльність в електроенергетичній, теплопостачальній або водопостачальній сферах, виявляється сутність адміністративної відповідальності в галузі житлово-комунального господарства. Визначено, що за такі проступки накладаються переважно такі заходи майнового характеру, як штрафи, та заходи, пов'язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб, як зупинення дії або анулювання ліцензії (дозволу) на здійснення певного виду діяльності.

Запропоновано передбачити в КУпАП окремо статтю щодо адміністративних стягнень, що можуть застосовуватися до юридичних осіб, у тому числі в галузі житлово-комунального господарства, а саме: попередження; штраф; призупинення дії дозволу на здійснення певного виду діяльності; анулювання дозволу на здійснення певного виду діяльності.

У підрозділі 2.3 "Зарубіжний досвід правового регулювання інституту відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, основні передумови та пріоритети його запозичення для України" досліджено систему житлово-комунального господарства в Німеччині, Франції, Фінляндії, Польщі, Росії. Установлено, що в цих країнах зазначена сфера врегульовується нормами муніципальних правил поведінки й не передбачає адміністративну відповідальність у тому сенсі, в якому її встановлено українським законодавством, оскільки європейське законодавство відокремлює кримінальні злочини та кримінальні проступки, що відрізняються по суті, призначенню від інституту адміністративної відповідальності в Україні. Порушення у сфері житлово-комунального господарства не підпадають під зазначені категорії протиправних діянь і регулюються муніципальними інструкціями. Саме тому проведене нами дослідження дає можливість констатувати про те, що діюча система відповідальності в Європі не може бути запропонована та використана в українському законодавстві загалом, але можливі деякі запозичення, що стосуються такого: а) порушення в галузі житлово-комунального господарства не мають ознак суспільної небезпеки (окрім протиправних дій, що не посягають на життя, здоров'я та власність громадян), саме тому їх може бути вилучено з КУпАП та інших законів України й передано до муніципальної сфери регулювання (у разі зміни загального підходу до системи відповідальності, що діє в Україні); б) має бути встановлено низьку вартість житла, яка стимулювала б наймача чи власника вкладати додаткові кошти в утримання й облаштування будинку та прилеглої території; в) реструктуризація, зміна організаційно-правових форм підприємств, що надають комунальні послуги, їх приватизація повинна здійснюватися із залученням приватного сектора до управління, що спонукає до створення незалежних регулятивних органів; г) державна політика повинна спрямовуватися на розвиток форм управління об'єктами житлового фонду та встановлення оптимального рівня квартирної плати і створення умов для утримання цього фонду на умовах самоокупності.

Розділ 3. "Провадження у справах про адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Поняття та структура адміністративного провадження в галузі житлово-комунального господарства" встановлено, що стосовно проступків у галузі житлово-комунального господарства здійснюється звичайне провадження.

Вирізняють п'ять стадій адміністративного провадження, що спрямовані на забезпечення його здійснення, а саме: порушення провадження в адміністративній справі (збір фактичних даних, за якими оцінюється перспектива подальшого руху справи); розгляд адміністративної справи (здійснюються заходи, спрямовані на вивчення всіх обставин справи); прийняття рішення у справі (оформляється рішення уповноваженого органу (посадової особи) щодо адміністративної справи; виконання рішення (завершується адміністративне провадження; оскарження чи опротестування рішення у справі (ця стадія має факультативний характер).

Встановлено такі ознаки, якими характеризуються провадження, що спрямовані на вирішення справ про адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства: провадження є звичайним, а не спрощеним, і передбачає складання протоколу, визначає зміст, запобіжні заходи й порядок їх застосування, права та обов'язки учасників провадження, порядок розгляду справ, факти, обставини, що є доказами; строки розгляд справ про адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства є короткими та становлять, як правило, 15 днів із дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, відповідного протоколу про адміністративний проступок та інших матеріалів справи. Водночас деякі справи розглядаються і в інший строк; виникають із необхідністю вирішення суперечки про право із застосуванням заходів адміністративної відповідальності, зокрема, попередження, штрафу, зупинення дії ліцензії (дозволу) на здійснення певного виду діяльності, анулювання ліцензії (дозволу) на здійснення певного виду діяльності; суб'єктами юрисдикції, що розглядають правопорушення в галузі житлово-комунального господарства, як зазначалося вище, є органи, що перелічені у ст. 218-244¹⁷ КУпАП. Водночас суб'єктами юрисдикції виключно правопорушень у галузі житлово-комунального господарства є органи Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії, Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Національної комісії регулювання електроенергетики України (розгляд справ про адміністративні проступки, ліцензування, акредитація, атестація, інші справи позитивного характеру рішення); унаслідок здійснення вказаного провадження приймається рішення, відповідно до якого вирішується правовий конфлікт, а саме постанова про накладення адміністративного стягнення за вчинене адміністративне правопорушення в галузі житлово-комунального господарства або про закриття справи; судовий розгляд справ щодо оскарження постанов суб'єктів юрисдикції стосовно справ про притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства здійснюють місцеві загальні як адміністративні суди.

У підрозділі 3.2 "Оскарження та опротестування рішень суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності винних осіб за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства" встановлено, що оскарження дій органів і посадових осіб щодо притягнення до адміністративної відповідальності є важливим інститутом реалізації права на захист. Воно регламентоване низкою статей КУпАП.

Право на оскарження будь-яких дій і рішень у справі про адміністративне правопорушення, що, без сумніву, стосується і галузі житлово-комунального господарства - одна з найважливіших гарантій захисту прав особи, як тієї, що притягається до адміністративної відповідальності, так і потерпілого.

Встановлено, що оскарження в галузі житлово-комунального господарства - це правовий інститут, який являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини в галузі житлово-комунального господарства, що виникають у зв'язку з реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації шляхом подання скарги (позову) до органів публічної адміністрації (суду), (посадової особи).

Водночас опротестування - це процедура з реагування прокурора на винесене рішення, постанову, що суперечить закону.

Опротестування прокурором винесеного рішення у справі щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального господарства - це процедура з реагування прокурора на винесений акт щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального господарства, які суперечать законам України.

Таким чином, це дієвий засіб забезпечення законності та підстава для перевірки обґрунтованості прийнятих у справі рішень і, нарешті, постанови. Оскарження реально сприяє найшвидшому виправленню допущених помилок, виявленню недоліків у роботі органів, що розглядають справи про адміністративні правопорушення.

ВИСНОВКИ

У висновках проведеного дослідження за допомогою сукупності методів гносеології наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає в комплексному дослідженні питань адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, наукових джерел надав можливість розкрити сутність та зміст відносин у галузі житлово-комунального господарства. Встановлено склади адміністративних проступків, що вчиняються в галузі житлово-комунального господарства. Здійснено аналіз адміністративної відповідальності за ці правопорушення та запропоновано авторське бачення основоположних висновків, визначень, змін і доповнень до чинного законодавства, що покликані сприяти розв'язанню проблеми адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства. Серед них найбільш суттєвими є такі:

1. Житлово-комунальне господарство - це поліструктурна, комплексна, системна галузь, яка забезпечує першочергові потреби населення та суттєво впливає на створення необхідних умов для ефективності й надійності функціонування господарського комплексу відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів. Ознаками, що притаманні житлово-комунальному господарству є: а) системна галузь, яка ґрунтується на нормативах і національних стандартах; б) має на меті забезпечення стандартних санітарно-гігієнічних умов життя; в) спрямована на задоволення першочергових потреб суспільства; г) основним прагненням є якісне функціонування житлового, комунального, господарського комплексу.

2. Житлово-комунальні послуги - це діяльність, спрямована на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях відповідно до встановлених нормативів, стандартів, порядків та правил.

3. До юридичного складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства входять відповідні компоненти, що мають певні особливості, а саме: об'єкт складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства - це суспільні відносини, що виникають у галузі публічного адміністрування житлово-комунального господарства; об'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства виражається як в активних діях, так і в бездіяльності; суб'єктами складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства виступають фізичні особи, у тому числі посадові та службові, юридичні особи; суб'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення в галузі житлово-комунального господарства - це психічне ставлення суб'єкта до вчиненого діяння та його наслідків. Відсутність одного з наявних компонентів призводить до відсутності складу адміністративного правопорушення.

4. Адміністративна відповідальність за адміністративні проступки в галузі житлово-комунального господарства - це різновид адміністративної відповідальності, що полягає в застосуванні за вчинення адміністративного проступку у сфері житлово-комунального господарства до правопорушника адміністративних санкцій з метою його перевиховання, попередження скоєння проступків і покарання уповноваженими органами (посадовими чи службовими особами) у порядку, встановленому процесуальним законодавством.

5. Адміністративна відповідальність у галузі житлово-комунального господарства України, як видовий елемент адміністративної відповідальності має власні специфічні ознаки, що її характеризують, а саме:

– підставою адміністративної відповідальності є вчинене правопорушення в галузі житлово-комунального господарства України;

– регулюється нормативними актами різної юридичної сили, що регулюють відносини в галузі житлово-комунального господарства України, зокрема КУпАП та окремими законодавчими актами, норми яких не включено до КУпАП;

– розглядають порушення в галузі житлово-комунального господарства та притягають до адміністративної відповідальності в межах встановленої юрисдикції суб'єкти житлово-комунального господарства України та/або їх посадові особи, а також інші суб'єкти, юрисдикція яких розповсюджується на житлово-комунального господарства;

– об'єктом відповідальності є посадові/службові, юридичні особи, громадяни, іноземці, які вчинили проступки в галузі житлово-комунального господарства;

– виявляється через систему специфічних адміністративних санкцій (попередження, штраф, призупинення дії ліцензії, вилучення ліцензії).

6. Адміністративні стягнення в галузі житлово-комунального господарства - це несприятливі юридичні наслідки у виді покарання за шкоду, що завдана вчиненням проступку певним суспільним відносинам, зокрема громадській безпеці, власності, установленому порядку управління, житлово-комунальному господарству та іншим суспільним відносинам.

7. Система відповідальності, що існує в Європі, не може бути запропонована та використана в українському законодавстві загалом, але можливі лише деякі запозичення:

по-перше, повинна бути низька вартість житла, яка стимулювала б наймача чи власника вкладати додаткові кошти в утримання й облаштування будинку та прилеглої території;

по-друге, реструктуризація, зміна організаційно-правових форм підприємств, що надають комунальні послуги, їх приватизація, залучення приватного сектора до управління підприємствами житлово-комунального господарства, створення незалежних регулятивних органів;

по-третє, державна політика повинна спрямовуваатися на розвиток форм управління об'єктами житлового фонду та встановлення оптимального рівня квартирної плати і створення умов для утримання цього фонду на умовах самоокупності.

8. Оскарження в галузі житлово-комунального господарства - це правовий інститут, що являє собою сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини в галузі житлово-комунального господарства, що виникають у зв'язку з реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації шляхом подання скарги (позову) до органів публічної адміністрації або посадової особи. Опротестування прокурором винесеного рішення у справі щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального господарства - це процедура з реагування прокурора на винесений акт щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального господарства, які суперечать законам України.

9. У результаті дослідження нормативно-правових актів України, якими врегульовано галузь житлово-комунального господарства, сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів України, зокрема, КУпАП, а саме: доповнити главою "Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства", а також до КУпАП внести пропозицію щодо запровадження у структурі Державного комітету України з питань будівництва та архітектури відділу "перепланування та переобладнування приміщень житлових будинків та нежитлових приміщень", на який буде покладено всю відповідальність за видачу дозволів на переобладнання і перепланування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Соколовська О.М. Зміст та особливості поняття житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 10 (166). - С. 175-179.

2. Соколовська О.М. Особливості адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Митна справа. - 2009. - № 6 (66), ч. 2. - С. 254-258.

3. Соколовська О.М. Природа адміністративного проступку у галузі житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Підприємництво, господарство і право. - 2010. - № 1 (169). - С. 33-36.

4. Соколовська О.М. Теоретичні підходи щодо кваліфікації складів адміністративних проступків у сфері житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Право і суспільство. - 2010. - № 1. - С. 65-67.

5. Соколовская А.М. Особенности административных санкций за правонарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства / О.М. Соколовская // Закон и жизнь. - 2010. - № 8 (226). - С. 38-43.

6. Соколовська О.М. Адміністративно-правове регулювання сфери житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (Сімферополь, 2008). - Вип. 2. - С. 224-225.

7. Соколовська О.М. Особливості правового регулювання житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Актуальні проблеми сучасної юридичної науки: теорія і практика: тези доп. загальноуніверситет. підсумкової наук. -теорет. конф., присвяченої Дню науки, (Київ, 15 трав. 2009 р.) / [упоряд. Є.М. Бодюл, В.В. Юсупов]. - К.: Київ. нац. ун-т внутр. справ, 2009. - C. 62-63.

8. Соколовська О.М. Проступок у галузі житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції.: тези доп. міжвуз. наук.-теорет. конф., присв'яченої пам'яті професора Ю.І. Римаренка, (Київ, 4 черв. 2009 р.) / за ред. О.М. Джужі. - К.: Київ. нац. ун-т внутр. справ, 2009. - C. 164-166.

9. Соколовська О.М. Особливості видів складу адміністративного правопорушення у галузі житлово-комунального господарства / О.М. Соколовська // Особливості розвитку правової держави в умовах активізації євроінтеграційних процесів: проблеми теорії і практики: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., (Київ, 18 лют. 2010 р.). - К.: Університет "Україна", 2010. - C. 137-139.

10. Соколовська О.М. Адміністративні санкції за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства / Адміністративне право в сучасному вимірі: матеріали IV наук. -практ. семінару (Київ, 24 серп. 2010 р.) / [ред. кол.: В.К. Колпаков (голова), О.В. Кузьменко, В.А. Ліпкан, І.Д. Пастух]. - К.: ФОП Ліпкан О.С., 2010. - С. 184-186.

АНОТАЦІЯ

Соколовська О.М. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ. - Київ, 2011.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню теоретичних та правових засад регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі житлово-комунального господарства. Досліджено житлово-комунальне господарство та його складові, правове регулювання та суб'єктів публічного управління ним. Запропоновано внести низку змін та доповнень до КУпАП, а саме пропозицію про запровадження у структурі Державного комітету України з питань будівництва та архітектури відділу "перепланування та переобладнування приміщень житлових будинків та нежитлових приміщень", на який буде покладено всю відповідальність за видачу дозволів на переобладнання і перепланування.

Ключові слова: житлово-комунальне господарство, адміністративний проступок у галузі житлово-комунального господарства, оскарження в галузі житлово-комунального господарства, опротестування прокурором винесеного рішення у справі щодо притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері житлово-комунального комплексу.

АННОТАЦИЯ

Соколовская О.Н. Административная ответственность за правонарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия внутренних дел. - Киев, 2011.

Диссертация посвящена комплексному исследованию теоретических и правовых принципов регуляции административной ответственности за правонарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. С этой целью исследовано жилищно-коммунальное хозяйство и его составляющие, правовую регуляцию и субъектов публичного управления им. Установлены административные проступки, которые совершаются в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, как основания административной ответственности; определены их главные признаки и состав, который позволяет осуществлять их правильную квалификацию.

Выделено специфические признаки административной ответственности за правонарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, а именно: а) основанием административной ответственности является совершенное правонарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства; б) регулируется нормативными актами разной юридической силы, которые регулируют отношения в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, в частности Кодексом Украины об административных правонарушениях и отдельными законодательными актами, нормы которых не включены в Кодекс Украины об административных правонарушениях; в) рассматривают нарушение в отрасли жилищно-коммунального хозяйства и привлекают к административной ответственности в пределах установленной юрисдикции субъекты жилищно-коммунального хозяйства та/или их должностные лица, а также другие субъекты, юрисдикция которых распространяется на жилищно-коммунальное хозяйство; г) оказывается через систему специфических административных санкций (предупреждение, штраф, приостановление действия лицензии, исключение лицензии и т.п.).

...