Управління Збройними Силами України: механізми забезпечення ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

УПРАВЛІННЯ ЗБРОЙНИМИ СИЛАМИ УКРАЇНИ: МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ

25.00.02 - механізми державного управління

СЕМЕНЮК Олександр Павлович

ОДЕСА - 2011

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

збройний сила оборона цивільний

Актуальність теми дослідження. Прискорений розвиток суспільства та глобальні зміни в секторі безпеки, постійна зміна викликів та загроз у військовій сфері, спонукають керівництво провідних країн світу до рішучих кроків із трансформації національних збройних сил, переведення їх на якісно нові стандарти, передбачають більш тісну інтеграцію з інститутами державної влади та кооперацію в межах існуючої євроатлантичної системи безпеки. Відтак, забезпечення національних інтересів у галузі безпеки і оборони України потребують створення достатньої обороноздатності, основу якої складають Збройні Сили України (ЗСУ). Вони мають утримуватися на чисельному рівні у межах, достатніх для виконання завдань оборони держави та інших місій. При цьому має забезпечуватися ефективне використання виділених суспільством ресурсів.

Поряд з важливим завданням всебічного зміцнення обороноздатності України пріоритетним напрямом реформування оборонної сфери є спроможність всієї системи державного управління забезпечувати ефективне управління Збройними Силами як у мирний час, так і в умовах ускладнення внутрішньої і зовнішньої обстановки. Така система також має ефективно здійснювати управління заходами переведення держави, її економіки та інфраструктури на режим воєнного стану, що зумовлює нагальність формування механізмів забезпечення ефективності управління оборонною сферою життєдіяльності українського суспільства.

Розширення спектру завдань, поставлених перед Збройними Силами України - від завдань традиційно військових до участі в антитерористичних та міжнародних миротворчих операціях, надання військової допомоги іншим державам, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру тощо - зумовлює підвищений інтерес науковців та практиків до принципів організації системи державного управління, механізмів та технологій, застосування ефективного контролю та моніторингу, моделей та методів оцінки ефективності діяльності в оборонній сфері.

Проблеми забезпечення національної безпеки, теоретичні засади та механізми державного управління воєнною організацією держави, цивільно-військових відносин та запровадження цивільного контролю досліджуються у межах науки державного управління та права, економіки та політології. Йдеться насамперед про праці таких українських та зарубіжних вчених, як В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, О.Бодрук, В.Богданович, Ю.Даник, В. Князєв, В.Козбаненко, В.Мартиненко, П.Надолішній, С.Нечхаєв, Н.Нижник, Г.Перепелиця, Л.Приходченко, Г.Ситник, А.Семенченко, С. Хантінггтон, В.Шамрай, О.Шекера, Дж. Шерр, В.Шкідченко та ін., в яких визначено основні теоретико-методологічні засади механізмів забезпечення ефективності управління.

Надбання вітчизняної та зарубіжної теорії створили передумови для продовження розвідок у даному напрямі, зокрема для комплексного аналізу назрілої та мало дослідженої проблеми формування та функціонування механізмів забезпечення ефективності управління з метою дотримання належного рівня обороноздатності держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконувалося у межах науково-дослідної теми Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Розвиток Південного регіону: соціально-управлінський аспект», номер державної реєстрації (0107U002687) комплексного наукового проекту «Державне управління та місцеве самоврядування», в якій дисертант брав участь як виконавець. Особистий внесок автора полягає в розробці принципів, методів та підходів щодо формування перспективних систем та механізмів державного управління Збройними Силами України, а також державного та громадського моніторингу діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади в забезпеченні оборонної достатності країни.

Дослідження виконано в контексті реформування та перспективного (стратегічного) розвитку Збройних Сил України з урахуванням результатів та наслідків виконання державних програм розвитку Збройних Сил до 2005 р. та на період з 2006 по 2011 роки.

Мета дисертаційної роботи: на основі аналізу здобутків теорії, вітчизняної і зарубіжної практики реформування військової сфери обґрунтувати адекватні сучасним викликам та загрозам механізми забезпечення ефективності управління Збройних Сил України, орієнтовані на дотримання належного рівня обороноздатності держави.

З огляду на мету, визначено такі дослідницькі завдання:

уточнити сутність ключових понять дослідження: «ефективність», «територіальна оборона», «механізм забезпечення ефективності організації та управління територіальної оборони», «демократичний цивільний контроль»;

здійснити порівняльний аналіз зарубіжного та вітчизняного досвіду застосування критеріїв та методів оцінки ефективності управління Збройними Силами;

дослідити сучасний стан реформування Збройних Сил України та виявити фактори впливу на ефективність їх функціонування;

проаналізувати механізм управління територіальною обороною країни та визначити проблемні питання його функціонування;

визначити складові удосконалення механізмів забезпечення ефективності цивільно-військових відносин та управління територіальною обороною на регіональному рівні;

обґрунтувати доцільність запровадження цивільного контролю «європейського зразка» та запропонувати модель комплексного механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами, надати рекомендації щодо внесення організаційних та нормативно-правових змін.

Об'єктом дослідження є система державного управління Збройними Силами України.

Предметом дослідження є механізми забезпечення ефективності управління Збройними Силами України в умовах прискорених суспільних перетворень.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що чинні механізми управління Збройними Силами не повною мірою забезпечують успішність необхідних змін. Комплексний аналіз стану, проблем та перспектив реформування Збройних Сил України, з урахуванням вітчизняного й зарубіжного досвіду, упорядкування цивільно-військових відносин надасть змогу виявити можливі недоліки та запропонувати механізми забезпечення ефективності управління, що в кінцевому підсумку сприятиме трансформації оборонних структур держави у єдину цілісну систему, здатну ефективно забезпечувати захист національних інтересів у воєнній сфері.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використовувалась система загальнонаукових і спеціальних методів досліджень, таких як системний аналіз та узагальнення вихідної емпіричної та теоретичної основи дослідження цивільно-військових відносин та управління територіальною обороною на регіональному рівні, теорії і практики державного управління в Україні з метою синтезу та узгодження категорійного, понятійного і термінологічного апарату теорії державного управління у військовій сфері. За допомогою методу економіко-математичного моделювання було здійснено аналіз методів оцінки ефективності управління та реформування ЗСУ; індексний, графічний та порівняльний методи застосовувались у процесі аналізу зарубіжного та вітчизняного досвіду реформування. А також принципи теорії нечітких множин, як методологія дослідження, аналізу та оцінки суспільних процесів, в тому числі метод експертного інтерв'ю - для оцінки ефективності реформування системи державного управління Збройними Силами України. При прогнозуванні ресурсного забезпечення розвитку ЗСУ на період до 2018 року використано сценарний підхід.

Джерелами інформації для проведення поглиблених досліджень стали розробки науково-дослідних установ України, монографічні та дисертаційні дослідження українських та зарубіжних вчених; статистичні та аналітичні публікації щодо стану та принципів функціонування ЗСУ (зокрема, Білі книги), державні програми реформування та розвитку ЗСУ, нормативно-законодавча база, наукові періодичні видання, засоби масової інформації, Інтернет-ресурси.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в обґрунтуванні підходів щодо формування та розвитку механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами України на сучасному етапі реформування і з врахуванням національних особливостей розвитку країни та позитивного зарубіжного досвіду.

Зокрема:

вперше:

розроблено модель комплексного механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами України, яка ґрунтується на концепціях і теоріях державного управління, системі суб'єктно-об'єктних відносин, сукупності механізмів (організаційно-правового, економічного, організації та управління територіальною обороною, цивільно-військових відносин, залучення і відновлення (відшкодування) ресурсів силових структур та ін.);

на основі використання принципів та методів теорії нечітких множин та експертного методу проаналізовано та здійснено оцінку ефективності державного управління Збройними Силами України в процесі їх реформування та розвитку;

удосконалено:

понятійний апарат в сфері державного управління ЗСУ, зокрема, уточнено визначення наступних ключових понять в сфері організації оборони країни: «ефективність», «територіальна оборона», «механізм забезпечення ефективності організації та управління територіальної оборони», «демократичний цивільний контроль»;

підходи до ідентифікації критеріїв та показників оцінки ефективності управління у військовій сфері із використанням принципів теорії нечітких множин у поєднанні з бальними оцінками та інтервальними даними;

механізм забезпечення ефективності управління територіальною обороною на регіональному рівні шляхом внесення суттєвих коригувань до організаційної побудови органів і пунктів управління, а також нормативно-правової складової за функціональним призначенням;

набуло подальшого розвитку:

прогнозування фінансового забезпечення реформування та розвитку Збройних Сил України (з врахуванням фактора інфляції) на перспективу (до 2018 р.);

методичні підходи щодо організації моніторингу ефективності державного управління Збройними Силами України та розвитку цивільного демократичного контролю.

Практичне значення одержаних результатів. Основні концептуальні положення, висновки та рекомендації дисертаційної роботи мають практичне спрямування та можуть бути враховані органами державної влади при вдосконаленні механізмів забезпечення ефективності управління територіальною обороною на регіональному рівні та упорядкуванні цивільно-військових відносин. Висновки та рекомендації дослідження уже використовуються:

Управлінням взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату Одеської обласної державної адміністрації - практичні рекомендації щодо забезпечення координації діяльності різних суб'єктів управління системою територіальної оборони області, зокрема пропозиції щодо забезпечення готовності позаміських пунктів управління начальників зон територіальної оборони (довідка № 285 від 5 листопада 2009 року);

Військово-Морськими Силами Збройних Сил України - концептуалізація понять сприяла формулюванню пропозицій для центральних органів влади з удосконалення нормативно-правової бази; методичні рекомендації із фінансового забезпечення (врахування темпів інфляції, встановлення стабільного відсотку витрат) були використані для підготовки пропозицій щодо фінансування в наступному бюджетному році; пропозиції щодо забезпечення координації та розмежування функцій між різними гілками влади застосовуються з метою підвищення ефективності державного управління військовою сферою (акт впровадженні від 23 вересня 2009 р.);

Одеським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України при викладання курсів навчальних дисциплін: «Державне управління національною безпекою», «Стратегічне планування», «Кадрова політика і державна служба», «Державна політика: аналіз та механізми впровадження» (акт впровадження від 15 жовтня 2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Усі наукові результати, які викладені у дисертації, отримані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та наукові результати дослідження обговорювалися на методологічних семінарах та засіданнях кафедри філософських та соціально-політичних наук Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. Результати роботи доповідались автором на: щорічній загальноінститутській науково-практичній конференції «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (Одеса, 2006 рік); міжнародній науково -практичній конференції «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007, 2008, 2009 роки); міжнародній науково-практичній конференції «Наука і інновації - 2009», (Варшава : Sp. Z.o.o Nauka I studia Przemysl, 2009 рік).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 12 праць, у тому числі 6 - в наукових фахових виданнях, які включені до переліку ВАК України, загальним обсягом 4,5 д. а., з яких особисто авторові належить 4,3 д. а.

Структура і обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Обсяг основного тексту дисертації становить 182 сторінки, на яких міститься 14 рисунків, 12 таблиць. При написанні дисертації використано 226 джерел, з них 11 - іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, сформульовано гіпотезу, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет і методи, ступінь наукової розробленості теми, розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, визначено особистий внесок здобувача, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів дослідження, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні основи дослідження механізмів забезпечення ефективності управління Збройними Силами» - визначено ступінь дослідженості обраного предмету дослідження і обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки; конкретизовано сутність ключових понять дослідження: «ефективність», «територіальна оборона», «механізм забезпечення ефективності організації та управління територіальної оборони», «демократичний цивільний контроль»; здійснено порівняльний аналіз форм здійснення цивільного контролю; уточнено критерії та методи аналізу ефективності управління Збройними Силами.

Методологічною основою для теоретичного розгляду зазначених завдань стали: фундаментальні положення теорії державного управління, узагальнені і розроблені В. Бакуменком, В. Князєвим, В.Козбаненком, В.Мартиненком, П.Надолішнім, Г.Одинцовою, Л.Сморгуновим; державного управління й права: В.Б. Авер'яновим, Г.В. Атаманчуком, Н.Р.Нижник, В.В Цвєтковим; дослідження із розв'язання комплексної проблеми забезпечення національної безпеки: О.С.Бодруком, В.Ю.Богдановичем, В.П.Горбуліним, А.Б.Качинським, В.І.Мунтіян, Г.М.Перепелицею, У.Дж.Перрі, І.С.Романченко, О.Г.Шекерою, В.П.Шкідченком; теоретичні засади та механізми державного управління військовими формуваннями воєнної організації Ю.Даником, А.Гриценком, С.Нечхаєвим, В.Телелим, В.Шамраєм. А також кандидатські та докторські дисертаційні дослідження українських вчених: Г.П.Ситника, А.І.Семенченка, В.В.Говорухи, У.В.Ільницької, Г.В.Єфімова, О.М.Мельник, В.О.Шевельова, в яких розглянуто питання формування, функціонування та удосконалення воєнної організації держави, цивільно-військові відносини та проблемні аспекти запровадження цивільного контролю.

Аналіз показав, що рівень загроз у воєнній сфері, порівняно з часами «холодної війни», значно знизився, що певним чином позначилося і на процесах, пов'язаних з воєнною реформою в Україні, становлення та розвитку системи державного управління Збройними Силами. Це потребує постійного оцінювання обсягу завдань, які, з огляду на глобалізаційні виклики, можуть виникнути перед Збройними Силами у випадку війни, а також враховувати необхідність підтримання оборонної достатності за мирних часів.

З врахуванням того, що існує розбіжність поглядів науковців щодо визначення поняття оборонної здатності (достатності) держави було здійснено його уточнення як із теоретичних, так і практичних позицій. Доцільним є наступне визначення: «оборонна достатність держави - досягнення збалансованості між рівнем гарантованого забезпечення воєнної безпеки держави та її економічними можливостями з метою створення умов для повного виконання Стратегічного замислу та Стратегічного плану застосування Збройних Сил».

Обґрунтовано, що в умовах обмеженості ресурсів можливо і доцільно розглядати поняття «ефективність державного управління в системі забезпечення обороноздатності держави» як співвідношення між досягнутими (не досягнутими, частково досягнутими) цілями і результатом (тобто досягнення чітко визначеного рівня оборонної достатності країни) з урахуванням витрачених ресурсів і стандартів державних послуг.

Основним результатом управлінської діяльності є рішення, і саме вони, як продукт діяльності, можуть бути покладені в основу критеріїв ефективності. В оборонній сфері ефективність державних рішень можна виміряти, використовуючи такі показники, як питома вага військових витрат у ВВП країни, кількість зайнятих у Збройних Силах до всього населення України, оцінка професійної кваліфікації військовослужбовців, оцінка структури Збройних Сил, вогнева міць, оцінка виконання програм реформування Збройних Сил, відповідність наслідків реалізованих управлінських рішень і таке інше по відношенню до результату - забезпечення оборонної достатності країни. Остання повинна мати чіткі визначення, критерії, показники.

Аргументовано, що використання положень теорії нечітких множин є найбільш раціональним та адекватним підходом для оцінки ефективності державного управління Збройними Силами та їх реформування, який може бути використаний при проведенні постійного та періодичного моніторингу функціонування та розвитку ЗСУ. Вказана методологія враховує використання дельфійського методу експертних оцінок у поєднанні з бальними та інтервальними оцінками, допускає зручні, якісні, лексичні оцінки та вирішує проблему розмірності різнорідних даних та показників, а також допускає використання певних принципів теорії ймовірностей.

Аналіз зарубіжного досвіду показує, що цивільно-військові відносини (ЦВВ) знаходять своє відображення у таких формах, як: цивільна підтримка військових; цивільно-військове співробітництво між військовими та цивільними суб'єктами, що не мають владних повноважень; здійснення демократичного цивільного контролю. Відповідно, методами, які забезпечуєть ефективність цивільно-військових відносин, доцільно визнати: публічну звітність; аналіз висвітлення проблем ЦВВ засобами масової інформації; аналіз громадської думки; аналіз звернень громадян; аналіз результатів виборів на загальнодержавному та територіальному рівнях. Вони ґрунтуються на принципах гласності та відкритості, прозорості діяльності Збройних Сил України.

Виявлено, що упорядкованість цивільно-військових відносин, їх відповідність сучасним умовам трансформації українського суспільства потребують більш детального розгляду демократичного контролю над сектором безпеки, який поєднує в собі практично всі елементи громадянського контролю та політичного контролю. Найбільш поширеними західними моделями цивільного контролю є служба уповноваженого в справах військовослужбовців, спеціальна незалежна контрольна інспекція, яка представляє собою цивільно-військовий інститут.

Територіальна оборона - це система заходів (правових, військових, організаційних, економічних, інформаційних) взаємоузгоджених за цілями, місцем і часом, спрямованих на підвищення готовності та здатності всіх суб'єктів цивільно-військових відносин до оборони та захисту національних інтересів держави. На шляху створення і розвитку системи державного управління територіальної оборони слід враховувати ряд чинників:

централізованість управління з чіткою ієрархією, що забезпечується системою органів управління (військових і державних), системами пунктів управління та зв'язку;

включеність збройних сил у ліквідацію наслідків аварій, катастроф і стихійних лих на території держави;

мінімально необхідний рівень чисельності національних збройних сил (із наявністю в їх складі високоманевреного компоненту).

Механізм забезпечення ефективності організації та функціонування територіальної оборони є сукупністю взаємопов'язаних елементів (цілей, функцій, заходів, методів), практичне втілення яких знаходить відображення в управлінських рішеннях, спрямованих на захист національних інтересів.

Таким чином, узагальнюючий аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необхідності розробки механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами та обґрунтування його складових, що буде сприяти зміцненню обороноздатності України.

У другому розділі роботи - «Сучасний стан реформування Збройних Сил України: ефективність управління» - на основі дослідження етапів та напрямків реформування, здійснення заходів структурної перебудови виявлено фактори впливу на ефективність функціонування ЗСУ, здійснено обґрунтування показників та критеріїв, структури військових витрат, проаналізовано механізм управління територіальною обороною країни та визначено проблемні питання його функціонування.

На основі теорії нечітких множин, в процесі визначення інтегральної оцінки рівня ефективності реформування ЗСУ та механізму управління, проведено співставлення досягнутих результатів з цільовими орієнтирами та завданнями програм розвитку ЗСУ на період до 2005 р. і на період 2006-2011 рр. Аналіз показав, що внаслідок здійснення заходів структурної перебудови Збройних Сил, найсуттєвіші зміни відбулися в:

управлінні кадрами: комплектування основних керівних посад Міністерства оборони України переважно цивільним персоналом, що відповідає принципам демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави;

забезпеченні мобілізаційними ресурсами (кардинальний перегляд процедури розподілу людських, фінансових, матеріально-технічних, озброєння);

плануванні: здійснено перехід (від практики однорічного оборонного планування) до програмно-цільового методу стратегічного планування за стандартами НАТО;

реалізації принципу прозорості, підзвітності та достовірності в системі діяльності ЗСУ (щорічне видання «Білої книги»).

Це надало змогу підвищити ефективність управління військовими силами, вивільнити значні людські та матеріальні ресурси, створити необхідне підґрунтя для наступного етапу воєнної реформи та прискореної реалізації в Україні сучасної моделі Збройних Сил. Разом з тим, чіткого визначення не тільки воєнно-політичної орієнтації України, але й багатьох інших понять, категорій, стандартів в цей період сформульовано не було, що ускладнювало (і ускладнює сьогодні) процес реформування та розвитку ЗСУ, знижує якість оборонних послуг та ефективність контролю за використанням ресурсів. Спостерігається певне сповільнення чи навіть призупинення темпів військової реформи як через брак коштів, незавершеність політичної, адміністративної, бюджетної, податкової, антикорупційної, судової реформ в цілому, так і не вирішеність проблемних питань формування адміністративно-політичного управління ЗСУ та встановлення цивільного контролю за діяльністю зокрема.

Для аналізу ефективності механізму управління обороною країни, розвитку та реформування ЗСУ, проведено опитування методом експертного інтерв'ю в два етапи, під час яких визначалися основні стратегічні фактори (напрями реформування), які формують рівень ефективності та реформованості системи державного управління: в сфері військової безпеки держави (суб'єкту управління) та власне управління ЗСУ (об'єкту управління).

Отримані результати свідчать про те, що найбільший вплив на ефективність функціонування ЗСУ чинять 3 фактори: розвиток озброєння та військової техніки і забезпеченість ними; реформування та розвиток системи управління ЗСУ; соціальне забезпечення військовослужбовців. Оцінка результатів реформування за окремими напрямами показала розбіжність поглядів у різних категорій: військовослужбовці незадовільно оцінили реформування територіальної оборони; науковці - антикорупційні заходи в сфері управління ЗСУ; представники громадських організацій (до них приєдналися і науковці) досить низько оцінили умови, створені органами влади для виробництва новітньої техніки та озброєнь.

Формалізація виміру ефективності реформування та розвитку ЗСУ відбувається і шляхом співставлення відносних показників: процент виділення коштів на реформування та процент виконання завдань програми реформування згідно оцінок експертів. Оптимізація структури військових витрат потребує оборонного бюджету, сформованого на програмно-цільовій основі та передбачає видатки на утримання особового складу (50 %), бойову підготовку (25 %) та матеріально-технічне забезпечення (25 %). Зроблено висновок, що для прийняття адекватних та ефективних рішень на державному рівні в сфері забезпечення обороноздатності країни слід використовувати об'єктивні показники та критерії, зокрема - реальний обсяг ВВП країни, реальний рівень заробітної плати в економіці, дані про оптимальну структуру фінансування військових витрат.

Результати обстеження та аналізу механізму управління територіальною обороною країни переконливо свідчать, що існуюча правова база, в цілому, регламентує порядок підготовки територіальної оборони держави та розгортання системи управління, визначає необхідний комплекс загальнодержавних і військових заходів з метою переведення держави, її економіки, Збройних Сил і інших військових формувань на функціонування в умовах особливого періоду у разі виникнення загрози незалежності і територіальній цілісності України. Разом з тим, система управління територіальної оборони на регіональному рівні (у ланці зона - район територіальної оборони) має суттєві недоліки і неспроможна ефективно функціонувати через нечітку визначеність у законодавчих актах обсягу обов'язків і повноважень місцевих органів державної влади в сфері територіальної оборони під час її підготовки у мирний час та з початком розгортання у особливий період. А також неконкретну регламентованість структури взаємовідносин і розмежування функцій між місцевими органами державної влади, місцевого самоврядування та військовими органами управління; непродуману та безперспективну практику скорочення та об'єднання місцевих органів військового управління; невизначеність (з боку Кабінету Міністрів України) порядку фінансування заходів територіальної оборони на регіональному рівні.

Таким чином, проведений аналіз сучасного стану реформування Збройних Сил України свідчить про необхідність подальшого удосконалення механізму забезпечення ефективності управління, розробку практичних заходів щодо упорядкованості цивільно-військових відносин, зокрема впровадження апробованих світовою практикою методів цивільного контролю.

У третьому розділі - «Комплексний механізм забезпечення ефективності управління Збройними Силами України» - визначено складові удосконалення механізмів забезпечення ефективності управління територіальною обороною на регіональному рівні та цивільно-військових відносин, обґрунтовано доцільність запровадження цивільного контролю «європейського зразка», надано рекомендації щодо внесення організаційних та нормативно-правових змін та запропоновано модель комплексного механізму.

Акцентуючи увагу на тому, що існує ряд державних структур та дорадчих органів (входять до воєнної організації держави), які при удосконаленні їх діяльності можуть забезпечити ефективну координацію та узгодженість роботи всіх структур, запропоновано принципову схему розподілу координаційних та дорадчих функцій, адміністративного управління та територіальної оборони, яка серед суб'єктів управління включає й Раду національної безпеки і оборони як координаційний орган. Запропоновано створити урядовий комітет, який би здійснював підготовку і узгодження рішень у відповідності зі стратегією державної політики в Збройних Силах.

Згідно з прийнятим визначенням ефективності діяльності органів державної влади аргументовано необхідність максимальної формалізації цілей та введення критеріїв і стандартів державних послуг у сфері оборони. Це надасть змогу оцінити ефективність використання ресурсів, виділених суспільством для здійснення державного управління в тій, чи іншій сфері і персоналізувати відповідальність за прийняті рішення, виконання заходів, планів, програм військового будівництва та розвитку ЗСУ.

З'ясовано, що удосконалення механізму забезпечення ефективності управління територіальною обороною потребує внесення змін у організаційну побудову органів управління і пунктів управління. Для цього визначено основні складові пункту управління начальника зони територіальної оборони за функціональним призначенням, із врахуванням переваг схеми їх зміни. Запропоновано алгоритм роботи штабу і начальника зони територіальної оборони - голови обласної державної адміністрації при прийнятті рішень в ході підготовки територіальної оборони.

Нормативно-правова база, що регламентує порядок підготовки, розгортання і функціонування системи управління територіальної оборони, потребує уточнення. А саме надання права головам обласних державних адміністрацій - начальникам зон територіальної оборони, визначати кількість районів територіальної оборони в області (зоні ТрО) своїм розпорядженням. Критеріями має слугувати: площа території зони територіальної оборони (області); кількість адміністративно-територіальних одиниць; кількість важливих об'єктів територіальної оборони та об'єктів, що становлять потенційну загрозу для цивільного населення; наявність ділянок державного кордону та можливість проникнення крізь нього на територію України нелегальних мігрантів, контрабанди, зброї і вибухових речовин; розвиток мережі комунікацій на території зони та інші фактори.

Забезпечення сталого функціонування, розвитку та реформування ЗСУ передбачає суттєве удосконалення програмно-цільового підходу: розроблення програм із використанням методів проектного менеджменту; чіткого визначення критеріїв і показників результативності і ефективності виконання програм, механізму контролю та відповідальності за їх виконанням; включення тимчасової виконавчої ланки.

Різні сценарії економічного розвитку України в найближчі 10 років відкривають і різні можливості для фінансування військових витрат. Це зумовило необхідність виконання розрахунків фінансового забезпечення реформування та розвитку ЗСУ на період до 2018 р. з врахуванням помірного показника інфляції в залежності від сценаріїв розвитку економіки та рівня витрат на оборону.

На основі аналізу підходів до переходу та організації комплектування збройних сил за контрактом, визначено доцільність їх комплектування за змішаним принципом, яке має здійснюватися поетапно, без фіксованої дати - у міру фінансової і організаційної готовності.

На думку автора, механізм забезпечення ефективності цивільно-військових відносин зумовлює необхідність законодавчого закріплення переліку адміністративних посад у Міністерстві оборони та інших структурах військової організації, що відповідають за служби забезпечення, планування та тилу, які повинні посідати цивільні особи. А взаємна зацікавленість та узгоджена діяльність військових та цивільних структур потребує законодавчого закріплення функцій цивільних організацій, що досліджують різні аспекти діяльності військової організації, можливості виступати в ролі експертів та радників як представників виконавчої, так і законодавчої влади. Також визначено, що дієвим механізмом оптимізації та демократизації цивільно-військових відносин є інститут PR Збройних Сил, технології застосування якого забезпечують ухвалення оптимальних політичних рішень; формування позитивного іміджу - забезпечує легітимацію функціонування силової структури, підтримку стратегічного курсу Збройних сил як громадськістю України, так і міжнародною спільнотою.

Доведено, що створення повноцінної системи цивільного контролю за сектором безпеки «європейського зразку» здійснюється через засоби масової інформації, діяльність недержавних, громадських організацій, реалізацію прав, свобод і обов'язків громадян у відносинах із Збройними Силами та іншими військовими формуваннями. В Україні це потребує здійснення: контролю та участі законодавчої влади у військовій політиці (відкритість бюджетного процесу); існування інституту цивільних міністрів: оборони, внутрішніх справ та голови СБУ; відкритості несекретної інформації з питань національної безпеки; допуску омбудсмена, преси та громадських організацій до нагляду за життєдіяльністю силових структур; проведення моніторингу (офіційного урядового, порівняльного (міжнародного, по країнах), неурядового. Це надасть змогу більш ефективно здійснювати облік стану та використання ресурсів держави, а за таких умов і ефективно здійснювати оборонне планування та впроваджувати оптимальні рішення.

Таким чином, механізмами забезпечення ефективності управління Збройних Сил є: механізм забезпечення ефективності управління територіальною обороною, механізм забезпечення ефективності цивільно-військових відносин. А також застосування інноваційних технологій та високотехнологічних елементів і систем, організація комплектування збройних сил за змішаним принципом, механізми залучення і відновлення (відшкодування) ресурсів силових структур при виконанні завдань під час забезпечення громадської безпеки та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на територіальному рівні управління.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення актуального наукового завдання щодо обґрунтування адекватних сучасним викликам та загрозам механізмів забезпечення ефективності управління Збройних Сил України. Покладена в його основу гіпотеза отримала підтвердження, завдання виконані, мета досягнута. Узагальнення результатів дослідження дозволяє сформулювати низку висновків і рекомендацій, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Аналіз наукових публікацій за темою дисертації засвідчив, що проблеми розробки та функціонування, удосконалення механізмів підвищення ефективності управління є одним із магістральних напрямків науки державного управління. У працях зарубіжних та вітчизняних авторів висвітлюються основні теоретичні засади забезпечення національної безпеки, проблеми формування цивільно-військових відносин, механізми державного управління військовими формуваннями воєнної організації тощо. Однак залишаються ще недостатньо дослідженими питання формування механізмів забезпечення ефективності управління в процесі реформування військової сфери. Тобто зроблено лише перші, хоча й суттєві кроки у напрямку обґрунтування розбудови механізмів забезпечення ефективності з урахуванням загроз та викликів глобалізації та з позицій новітніх концепцій і теорій публічного управління.

2. Міждисциплінарний характер механізмів державного управління потребує здійснення його дослідження на понятійно-категоріальному рівні та розкриття сутності комплексного механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами через виявлення сукупності суб'єктивних та об'єктивних чинників, дія яких суттєво підвищує/знижує ефективність діяльності органів державної влади (політична стабільність, адміністративно-територіальне, пенсійне, податкове та ін. реформування, економічне зростання, наукова організація всіх сфер суспільного життя, доцільність та економічність використання ресурсів), а також факторам (матеріально-технічним, соціально-політичним, організаційно-правовим, фінансовим, психологічним), оскільки саме ці чинники якнайменше досліджені в науковій літературі.

3. Механізм забезпечення ефективності управління слід розглядати як сукупність взаємопов'язаних елементів (цілей, функцій, заходів, методів) та процес здійснення послідовних дій органами державної влади, практичне втілення яких знаходить відображення в управлінських рішеннях, спрямованих на захист національних інтересів.

Створення методологічної бази оцінки ефективності державного управління ЗСУ (на основі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду застосування критеріїв та методів оцінки ефективності) передбачає необхідність максимальної конкретизації та формалізації державної управлінської діяльності в оборонній сфері (у вигляді конкретних цілей та стандартів, що періодично мають переглядатися, результатів) та співвіднесення їх з тими обмеженими ресурсами, які є в наявності.

4. Аналіз етапів розвитку та реформування ЗСУ, надав змогу виявити низку нерозв'язаних проблемних питань як методологічного, так і нормативно-правового характеру, які спричинили уповільнення темпів військового будівництва в Україні та призвели до накопичення проблем. А саме: безсистемний характер роботи органів державної влади у сфері формування та удосконалення нормативно-правової бази; неузгодженість діяльності законодавчої і виконавчої гілок влади; незадовільний рівень фінансування оборонних потреб держави; структурно-функціональна незавершеність воєнної організації держави, що в цілому призводить до зниження обороноздатності держави.

5. Існуюча правова база, в цілому, регламентує порядок підготовки територіальної оборони держави та розгортання системи управління, визначає необхідний комплекс загальнодержавних і військових заходів. Однак система управління територіальної оборони на регіональному рівні має суттєві недоліки і неспроможна ефективно функціонувати через нечіткість визначення обсягу обов'язків і повноважень місцевих органів державної влади, недостатню регламентованість структури взаємовідносин і розмежування функцій між суб'єктами управління, невизначеність порядку фінансування та непослідовність здійснення тактичних заходів реалізації програм розвитку.

6. Удосконалення механізму забезпечення ефективності управління територіальною обороною на регіональному рівні потребує внесення суттєвих коригувань до організаційної побудови органів і пунктів управління, а також нормативно-правової складової за функціональним призначенням, як і механізм забезпечення ефективності цивільно-військових відносин. Його функціонування перебуває в залежності від взаємної зацікавленості та узгодженості діяльності військових та цивільних. Дієвим механізмом оптимізації та демократизації цивільно-військових відносин є цивільний демократичний контроль (за активної участі ЗМІ), запровадження різних форм моніторингу та проведення експертизи, інститут PR - технологій Збройних Сил, формування позитивного іміджу. В цілому це надасть змогу забезпечувати оборонну здатність держави на відповідному рівні, приймаючи оптимальні управлінські рішення та раціонально використовуючи наявні ресурси.

7. Доцільність цивільного контролю «європейського зразка» обумовлюється здатністю суттєво підвищити ефективність державного управління Збройними Силами шляхом закріплення функцій за здійсненням контролю у плануванні військових витрат, ефективністю та їх цільовим спрямуванням, здійснення моніторингу надання якісних державних послуг, участі в розробці та експертизі прийнятих управлінських рішень, забезпеченні реалізації принципів прозорості, гласності та відкритості діяльності у військовій сфері за цивільними організаціями.

8. Модель комплексного механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами ґрунтується на концепціях і теоріях державного управління, системі суб'єктно-об'єктних відносин, сукупності механізмів (організаційно-правового, економічного, організації та управління територіальною обороною, цивільно-військових відносин, залучення і відновлення (відшкодування) ресурсів силових структур та ін.). А також передбачає необхідність врахування об'єктивних і суб'єктивних чинників та наступних складових: кадрове забезпечення (комплектування збройних сил за змішаним принципом та удосконалення професійної підготовки військовослужбовців); технології та інструменти удосконалення діяльності, скеред яких інноваційні та високотехнологічні елементи (системи), програмно-цільовий підхід до розробки програм із застосуавнням методів проектного менеджменту; чітке визначення критеріїв і показників результативності і ефективності виконання програм, механізм контролю та відповідальності за їх виконанням.

9. У контексті досліджуваного наукового завдання важливого значення набувають: подальше теоретичне осмислення понятійно-категоріального апарату ВОД; перспективи розвитку цивільно-військових відносин, особливо форм цивільного демократичного контролю; розробка стандартів оборонних послуг; розробка та прийняття взаємоузгодженого керівного документу - Настанови (Порадника) з територіальної оборони України; внесення коректив із врахуванням досягнень теорії і практики та ін.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях:

Семенюк О. П. Історичний досвід державного управління збройними силами країни (на прикладі ВМС) / О. П. Семенюк //Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць / гол. ред М.М. Іжа. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 2 (38). - С. 191 - 195

Семенюк О. П. Проблеми державного управління збройними силами України в контексті політичних протиріч сьогодення / О. П. Семенюк // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 3 (35) . - С. 119-205.

Семенюк О. П. Сучасність державного управління збройними силами України / О. П. Семенюк // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 3 (31) . - С. 94-100.

Семенюк О. П. Українська армія в синхронії і діахронії державного управління / О. П. Семенюк // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 4 (28) . - С. 203-210.

Семенюк О. П. Управління особовим складом збройних сил як важлива складова державного управління / О. П. Семенюк // Ефективність державного управління : зб. наук. праць. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 14/15. - С. 323-329.

Семенюк О. П. Цілі та критерії фінансування збройних сил України / О. П. Семенюк // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць / гол. ред. М.М. Іжа. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 3 (35). - С. 355-359.

Статті в інших наукових виданнях та матеріали наукових конференцій:

Семенюк О. П. Збройні Сили України: складова частина воєнної організації держави / О. П. Семенюк //Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : науково-практична конференція за міжнародною участю, 30 жовтня 2009 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009 . - С. 347- 349.

Семенюк О.П. Медичне забезпечення Збройних сил України і його регіональне відзеркалення / О.П. Семенюк // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : щорічна загальноінститутська науково-практична конференція, 31 жовт. 2007 р. ; В 2-х т. ; тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Т. 1 - C. 296-297.

Семенюк О. П. Принципи та методи аналізу ефективності системи державного управління військовою сферою / О. П. Семенюк // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : підсумкова науково-практична конференція за міжнародною участю, 31 жовтня 2008 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - С. 288-289.

Семенюк О. П. Методологія оцінки ефективності державного управління Збройними Силами України / О. П. Семенюк, А. В. Ісайко // Наука і інновації - 2009 : міжнародна науково-практична конференція / Секція «Державне управління: сучасні технології управління», 07.10. -15.10.2009 р. : тези доп. - Варшава : Sp. Z.o.o Nauka I studia Przemysl, 2009. - С. 27-34.

Семенюк О.П. Новітні аспекти управління збройними силами України: стан біфурікації / О.П. Семенюк // Вісник Одеського національного університету «Соціологія і політичні науки», секція : Політична взаємодія в умовах трансформації суспільства: наукова рефлексія, практичний вимір : Одеса, 2009. - Том 14. - Вип. 13. - С. 569-577.

Семенюк О.П. Регіон як суб'єкт міжнародного співробітництва / О.П. Семенюк // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження : щорічна загальноінститутська науково-практична конференція, 31 жовт. 2006 р ; тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 22-25.

АНОТАЦІЇ

Семенюк О. П. Управління Збройними Силами України: механізми забезпечення ефективності. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2011.

У дисертаційному дослідженні, на основі сучасних теорій і концепцій державного управління, аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду, здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуального наукового завдання - обґрунтовано механізми забезпечення ефективності управління Збройними Силами України. Конкретизовано сутність ключових понять дослідження та уточнено критерії і методи аналізу ефективності управління. На основі використання принципів та методів теорії нечітких множин (в поєднанні з бальними оцінками та інтервальними даними) та експертного методу проаналізовано та здійснено оцінку ефективності управління Збройними Силами України в процесі їх реформування та розвитку. Обґрунтовано складові механізмів забезпечення ефективності управління Збройних Сил (управління територіальною обороною, цивільно-військових відносин), доцільність запровадження цивільного контролю «європейського зразка», механізмів залучення і відновлення (відшкодування) ресурсів, комплектування збройних сил за змішаним принципом. Запропоновано модель комплексного механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами та надано конкретні рекомендації щодо удосконалення його складових. Ключові слова: механізм, ефективність, механізм забезпечення ефективності, державне управління, обороноздатність, реформування, Збройні Сили, територіальна оборона, цивільно-військові відносини, цивільний контроль, програмно-цільовий підхід.

Семенюк А. П. Управление Вооруженными Силами Украины: механизмы обеспечения эффективности. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2011.

В диссертации на основе современных теорий и концепций государственного управления, анализа отечественного и зарубежного опыта, осуществлено теоретическое обобщение и новое решение актуального научного задания - обоснования механизмов обеспечения эффективности управления Вооруженными Силами Украины.

В работе конкретизированы ключевые понятия исследования: «эффективность», «территориальная оборона», «механизмы обеспечения эффективности организации и управления территориальной обороной», «демократический гражданский контроль». На основе анализа зарубежного опыта определены формы гражданско-военных отношений, среди которых осуществление демократического гражданского контроля занимает ведущее положение. Наиболее распространенными моделями гражданского контроля является служба уполномоченного по делам военнослужащих, специальная независимая контрольная инспекция, которая представляет собой гражданско-военный институт.

Аргументировано использование положений теории нечетких множеств (дельфийский метод экспертных оценок в соединении с бальными и интервальными оценками) как наиболее рационального и адекватного подхода к оценке эффективности государственного управления Вооруженными Силами Украины и их реформирования.

Установлено, что территориальная оборона является системой мероприятий (правовых, военных, организационных, экономических, информационных) взаимосогласованных с целями, местом и временем, нацеленных на повышение готовности и способности всех субъектов гражданско-военных отношений к обороне и защите национальных интересов государства. Соответственно, механизм обеспечения эффективности организации и функционирования территориальной обороны является совокупностью взаимосвязанных элементов (целей, функций, мероприятий, методов), практическое воплощение которых находит отображение в управленческих решениях, направленных на защиту национальных интересов.

В работе исследованы этапы и направления реформирования (наиболее существенные изменения произошли в управлении кадрами, обеспечении мобилизационными ресурсами, планировании и реализации принципов прозрачности, подотчетности); выявлены факторы влияния на эффективность функционирования Вооруженных Сил Украины (методом экспертного интервью). А также, обоснованы показатели и критерии, структура военных расходов: оборонный бюджет, сформированный на программно-целевой основе должен предусматривать издержки на содержание личного состава, боевую подготовку и материально-техническое обеспечение.

В результате исследования механизма управления территориальной обороной определено, что существующая нормативно-правовая база в целом регламентирует порядок подготовки и разворачивания системы управления, определяет необходимый комплекс мероприятий. Вместе с тем, проблемными вопросами функционирования остается неопределенность порядка финансирования, не конкретность регламентирования структуры взаимоотношений между органами управления, непродуманная практика сокращения/объединения местных органов военного управления.

Определены составляющие усовершенствования механизмов обеспечения эффективности управления территориальной обороной на региональном уровне и гражданско-военных отношений. Обосновано целесообразность внедрения гражданского контроля «европейского примера». Произведены расчеты финансового обеспечения реформирования и развития Вооруженных Сил Украины на период до 2018 года с учетом умеренного показателя инфляции в зависимости от сценариев развития и уровня расходов на оборону.