Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 342.25

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЬКИХ РАД

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ДОБКІН МИХАЙЛО МАРКОВИЧ

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському міжнародному університеті

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України

Бандурка Олександр Маркович,

Київський міжнародний університет, радник ректора

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії правових наук України

Ярмиш Олександр Назарович,

Апарат Ради національної безпеки і оборони України,

Департамент з питань діяльності правоохоронних

органів, керівник

кандидат юридичних наук, доцент

Глух Марина Василівна,

Київський університет права НАН України,

проректор з перспективного розвитку

Захист відбудеться 12 листопада 2009 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 10 жовтня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиО.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Визначення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад є складовою проблеми сучасного становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, яке посідає важливе місце в загальній структурі управління суспільством і державою.

У зв'язку із суспільно-державною значимістю ролі виконавчих органів міських рад, їхній адміністративно-правовий статус і правові засади діяльності потребують сучасного дослідження на науковому рівні. Ця необхідність зумовлена насамперед тим, що виконавчі органи міських рад вирішують переважну більшість питань, які виникають у процесі життєдіяльності населення міста, а міст в Україні налічується понад 500. У них мешкає дві третини населення держави. Безпосередня робота виконавчих органів міських рад спрямована на належну організацію таких сфер життя, які потребують постійної професійної уваги: соціальне та побутове забезпечення, житлово-комунальне господарство, освіта, охорона здоров'я тощо. Водночас, на виконавчі органи місцевого самоврядування покладається виконання делегованих органами державної виконавчої влади повноважень, які становлять більшість від загального обсягу повноважень виконавчого органу міської ради.

Аналіз практики організації та діяльності виконавчих органів міських рад свідчить про недостатню відповідність існуючих відносин тим положенням, які закріплені в Основному Законі України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, і значенню цих органів у загальній системі органів місцевого самоврядування.

Проблеми правового статусу й організації діяльності виконавчих органів міських рад досліджувались, в основному, фахівцями з конституційного права. Учені-адміністративісти розглядали у своїх працях лише деякі аспекти діяльності виконавчих органів місцевих рад, тому багато питань у цій сфері все ще залишаються нерозробленими. Поняття, система та порядок утворення виконавчих органів місцевого самоврядування, сутність, структура й підстави виникнення адміністративно-правового статусу виконавчих органів не тільки не чітко врегульовані законодавчо, але й залишилися поза увагою науковців - представників науки адміністративного права.

Недосконалість правового регулювання організації роботи виконавчих органів місцевих рад призводить до того, що питання їх діяльності постійно перебувають у центрі уваги всіх вищих органів державної влади. Особливої актуальності діяльність виконавчих органів набуває в зв'язку з реформуванням місцевого самоврядування в Україні. Саме ці обставини визначають актуальність обраної теми дисертаційного дослідження і її науково-практичну важливість для державного управління і місцевого самоврядування України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1179 щодо дотримання Україною зобов'язань перед Радою Європи стосовно розвитку місцевого самоврядування (1999 рік); Протоколу № 14 до Конвенції про захист прав і основоположних свобод, який змінює контрольну систему Конвенції (ратифіковано Законом України від 09 лютого 2006 року № 3435-ІV); п. 3, 4 Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2005-2010 рр., рекомендованих Академією правових наук України (відділення державно-правових наук і міжнародного права); зведеного Плану Академії правових наук України на 2009 р. № 0105U009015 «Проблеми державного будівництва та місцевого самоврядування в умовах розвитку конституціоналізації»; науково-дослідної теми Київського міжнародного університету.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у всебічному вивченні цілісної моделі інституту виконавчих органів міських рад у системі місцевого самоврядування України, розробці теоретико-прикладних питань організації діяльності цих органів з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав, свобод і законних інтересів територіальної громади міста.

Для досягнення мети, всебічного і повного дослідження теми здобувач ставить своїми науковими завданнями:

– проаналізувати місце і роль органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою;

– з'ясувати поняття, сутність і систему виконавчих органів міських рад, визначити їхнє місце в системі місцевого самоврядування України;

– розкрити адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, визначити його структуру та підстави виникнення;

– охарактеризувати адміністративно-правове забезпечення реалізації повноважень виконавчих органів міських рад;

– розглянути функції виконавчих органів міських рад, форми й методи їх роботи;

– визначити шляхи вдосконалення діяльності виконавчих органів міських рад;

– дослідити проблеми адміністративно-правового реформування місцевого самоврядування в Україні та шляхи їх розв'язання;

– розкрити зміст правових гарантій і юридичної відповідальності виконавчих органів міських рад і їхніх посадових осіб.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі організації діяльності виконавчих органів міських рад.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, комплексний підхід до аналізу адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад, зумовлений специфікою теми роботи, що надає змогу досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. Застосовуючи історико-правовий і порівняльно-правовий методи, автор досліджує вітчизняне законодавство й законодавство інших держав щодо регулювання адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад. За допомогою методу тлумачення права з'ясовується зміст норм, що становлять нормативну основу організації діяльності органів місцевого самоврядування. Системний підхід дозволив визначити проблеми правового регулювання діяльності виконавчих органів міських рад, а також запропонувати шляхи їх вирішення у межах сучасної правової системи України. Застосовувалися також методи класифікації, групування, узагальнення, соціологічний, статистичний тощо.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження складають наукові положення з теорії та історії держави і права, конституційного, адміністративного права, державного права зарубіжних країн, теоретичні питання функціонування та організації діяльності виконавчих органів міських рад і всієї системи місцевого самоврядування, що містяться в працях різних періодів як вітчизняних, так і зарубіжних правників: С.А. Авак'яна, В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Г.В. Барабашева, О.В. Батанова, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачила, Ю.П. Битяка, В.І. Борденюка, В.І. Васильєва, Я.В. Журавля, О.В. Зайчука, Б.Н. Габричідзе, М.В. Глух, В.М. Кампа, С.В. Ківалова, Ю.М. Кириченко, В.В. Конопльова, О.Л. Копиленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, В.С. Куйбіди, О.Є. Кутафіна, В.О. Кучинского, Н.Р. Нижник, С.Г. Стеценка, М.І. Матузова, М.В. Пітцика, В.С. Погорілка, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, В.І. Фадєєва, О.Ф. Фрицького, А.О. Черемиса, А.І. Черкасова, О.Н. Ярмиша, К.Ф.Шеремета та ін.

Нормативно-правову базу наукової роботи становлять Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, а також правові акти місцевих рад і їхніх виконавчих органів. Науковому аналізу піддавалися як діючі акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історико-правовому аспекті.

Емпіричною базою роботи стала діяльність Харківської міської ради та її виконавчих органів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці на теоретичному рівні комплексно досліджено адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, визначено шляхи його вдосконалення.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, висновків і пропозицій, а саме:

вперше:

– проаналізовано адміністративно-правові засади діяльності виконавчих органів міських рад з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав, свобод і законних інтересів територіальної громади міста;

– охарактеризовано адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, визначено місце і роль виконавчих органів міських рад у системі місцевого самоврядування та в системі управління суспільством і державою;

– виділено і розглянуто особливості організації роботи виконавчих органів міських рад щодо прийняття правових актів, спрямованих на ефективне вирішення питань місцевого значення як однієї з форм їх діяльності;

дістали подальший розвиток:

– наукове обґрунтування необхідності вдосконалення організації місцевої влади, створення повноцінної та ефективної системи місцевого самоврядування на всіх рівнях;

– поняття й характеристика функцій і повноважень виконавчих органів міських рад, а також аналіз форм і методів роботи структурних підрозділів міських рад;

– положення щодо вдосконалення нормативного врегулювання організації діяльності виконавчих органів міських рад;

удосконалено:

– підхід щодо розуміння змісту та сутності взаємовідносин виконавчих органів міських рад і органів місцевого самоврядування з органами державної виконавчої влади;

– обґрунтування необхідності чіткого розподілу компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, а також визначення способів забезпечення реалізації зазначених повноважень;

– визначення правових гарантій діяльності виконавчих органів міських рад і юридичної відповідальності виконавчих органів міських рад і їх посадових осіб, що повинно забезпечити підвищення ефективності діяльності всієї системи місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері - для подальших теоретичних розробок проблем місцевого самоврядування, монографічних і дисертаційних досліджень;

– у правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, в тому числі нормативно-правових актів щодо організації діяльності виконавчих органів міських рад;

– у правозастосуванні - для вдосконалення практичної діяльності міських рад і їх виконавчих органів;

– у навчальному процесі - під час проведення занять з навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Конституційне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», «Державне управління»;

– у правовиховній роботі - для роз'яснення міським громадянам чинного законодавства про місцеве самоврядування, про організацію діяльності громадських організацій з питань обслуговування їх інтересів.

Матеріали дисертації, що стосуються участі органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку, використані Комітетом Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності при підготовці низки проектів законодавчих актів (акт №253 від 01.10.2009 р.).

Теоретичні висновки, зроблені автором щодо адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад, використані: під час розробки науково-дослідної теми 0104U003159 «Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти», яка затверджена в УкрІНТЕІ і виконується Київським міжнародним університетом від січня 2004 до грудня 2010 року (акт № 191-12/05-09 від 11.05.2009 р.); при проведенні лекційних і семінарських занять у Київському міжнародному університеті з курсів «Державне будівництво та самоврядування в Україні» та «Адміністративне право», при підготовці навчально-методичних комплексів із вказаних дисциплін (акт № 271/13 від 03.06.09 р.); у процесі організації діяльності виконавчих органів Харківської міської ради (довідка №08-11/1795/2-09 від 25.08.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Викладені в дисертації положення, які становлять наукову новизну дослідження, розроблені автором особисто. Для аргументації окремих положень і порівнянь використовувалися праці інших учених, на які обов'язково зроблені посилання. Усі публікації підготовлені автором особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях наукової ради та кафедри теорії та історії держави і права Юридичного інституту Київського міжнародного університету, а також оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських та інших наукових і науково-практичних конференціях, семінарах і круглих столах, зокрема: на Міжнародній науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, грудень 2007 р., тема «До питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування»); ХІV Міжнародній молодіжній науково-практичній конференції «Європейський шлях розвитку України: плани та реалії» (м. Київ, 16-17 травня 2009 р., тема «Організація роботи виконавчих органів міських рад»); Міжнародній науково-практичній конференції «Україна в євроінтеграційних процесах» (м. Київ, 21 - 22 лютого 2009 р., тема «Місцеве самоврядування в контексті євроінтеграції»); Науково-практичній конференції «Місцеве самоврядування в Україні та шляхи реформування» (м. Київ, 12 травня 2008 р., тема «Правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування»).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки й пропозиції викладені автором у монографії «Виконавчі органи міських рад» та у п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями, предметом і логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків до кожного розділу, загального висновку та списку використаних джерел (259 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 223 сторінки, з яких основного тексту - 198 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, методи дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження, публікацій та структури дисертації.

У першому розділі «Адміністративно-правові засади діяльності виконавчих органів міських рад» досліджується роль і місце органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством, поняття, правова база та порядок утворення виконавчих органів міських рад, сутність, структура та підстави виникнення адміністративно-правого статусу виконавчих органів міських рад.

У підрозділі 1.1. «Органи місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою» місцеве самоврядування розглядається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ і міста - самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Суб'єкт місцевого самоврядування - це територіальна громада, яка на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність. Місцеве самоврядування являє собою політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через виконавчі органи, через самоорганізацію місцевих жителів за згодою і, головне, за підтримки держави. Інститут місцевого самоврядування є необхідним елементом створення вдосконаленого механізму стримувань і противаг між законодавчою та виконавчою гілками влади, умовою поглиблення демократичних тенденцій в управлінні державою та функціонуванні політичної системи сучасної України. Постійне вдосконалення місцевого самоврядування, яке відіграє роль механізму узгодження інтересів місцевих громад і державних інституцій - основа стабільності й повноцінного розвитку держави.

Дисертант вважає, що місцеве самоврядування - це не лише форма самоорганізації населення для виконання своїх завдань, але й форма здійснення публічної влади, влади народу. У зв'язку з цим діяльність органів місцевого самоврядування характеризується і наявністю владних повноважень, обов'язковістю прийнятих рішень для фізичних, а також юридичних осіб і організацій, що перебувають на території, у межах якої функціонують відповідні органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування створює необхідні умови для наближення влади до населення, формування гнучкої системи місцевого управління, адекватно пристосованої до місцевих умов і особливостей.

Місцеве самоврядування в Україні втілює в собі дві вихідні позиції - суспільну і державну, які визначають його місце в системі управління суспільством і державою. Держава та самоврядна влада є самостійними формами публічної влади. При цьому місцеве самоврядування має спеціальний суб'єкт - територіальну громаду та спеціальний об'єкт - питання місцевого значення. Державна і самоврядна влада в сукупності становлять сутність публічної влади.

Взаємодія органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є необхідною, адже вони здійснюють єдину функцію - управління на місцевому рівні. Однією з найважливіших проблем місцевого самоврядування є нерозмежованість повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів і між органами самоврядування та органами виконавчої влади, яка потребує законодавчого врегулювання.

Підрозділ 1.2. «Виконавчі органи міських рад: поняття, система та порядок утворення» присвячений підставам і порядку утворення міськими радами виконавчих органів.

Виконавчі органи місцевих рад вирішують переважну більшість питань, які виникають у повсякденному житті місцевого населення, а також служать реалізації інститутів безпосередньої та представницької демократії. Існування в системі місцевого самоврядування виконавчих органів створює умови для життєздатності й ефективної діяльності територіальної громади, оскільки її проблеми вирішуються у власних інтересах завдяки використанню своїх відповідних структур.

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування в Україні здійснюється територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Отже, чинне законодавство встановлює обов'язковість існування в системі місцевого самоврядування виконавчих органів відповідно сільських, селищних і міських рад, діяльність яких має важливе значення для ефективного функціонування всієї системи місцевого самоврядування.

Виконавчі органи міської ради є складовою частиною місцевого самоврядування. Вони відповідають за повсякденне управління місцевими справами та реалізацію рішень представницьких органів. Аналізуючи структуру місцевого самоврядування, автор використовує і більш широке поняття - виконавчий апарат, що включає в себе як безпосередньо виконавчий орган загальної компетенції (міський голова, заступники, секретар, керівники відділів, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, бюро, управління і т.п.).

Головним органом у системі виконавчих органів міської ради є виконавчий комітет відповідної ради. На нього законодавством України покладено функції координації та контролю за роботою інших виконавчих органів міської ради. Виконавчі комітети міських рад утворюють «стрижень» системи виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад. Роль і місце виконкомів визначаються передусім тим, що, будучи органами управління загальної компетенції, загального керівництва, вони об'єднують і спрямовують повсякденну практичну діяльність усіх інших - галузевих і функціональних - органів, які підпорядковані місцевим радам, організовують та контролюють їхню діяльність. Під керівництвом місцевих рад виконавчі комітети здійснюють поточне й оперативне управління господарським і соціально-культурним життям на підвідомчій їм території. Вони виступають своєрідними «центрами», «штабами» всієї системи управлінського апарату.

Сучасні виконкоми міських рад не очолюють систему виконавчо-розпорядчих органів, оскільки всі інші виконавчі органи (управління, відділи тощо), які утворюються радою, є насамперед органами цієї ради, а не органами виконавчого комітету. Враховуючи те, що місцева рада є єдиним органом, структура якого може будуватися за лінійними або функціональними напрямками, виконавчий комітет виступає в цій структурі як особливий функціональний орган відповідної ради. На нього покладаються функції нормативного регулювання, методичного керівництва та контролю за діяльністю інших виконавчих органів міської ради. Відповідно, підпорядкованість відділів, управлінь та інших виконавчих органів, про яку йдеться в ч. 2 статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачає їхню підпорядкованість за функціональними ознаками.

Дисертант вважає за доцільне надати місцевим радам право приймати рішення щодо затвердження загального кількісного складу виконавчого комітету міської ради, а також витрат на його утримання; а за пропозицією міського голови - системи виконавчих органів міської ради. У питаннях формування структури виконавчого комітету та інших виконавчих органів міської ради - надати можливість керівникам цих структурних підрозділів міської ради за погодженням з міським головою змінювати їхню структуру й чисельність, не виходячи за межі затвердженого міською радою загального кількісного складу відповідних виконавчих органів.

У підрозділі 1.3. «Сутність, структура та підстави виникнення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад», виходячи із загального розуміння категорії правового статусу в юридичній науці, автор досліджує адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад як регламентоване нормами адміністративного права становище цих органів з притаманною їм сукупністю прав, обов'язків, гарантій діяльності виконавчих органів міських рад і посадових осіб та відповідальністю за свою діяльність.

Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад є комплексним явищем, яке складається з декількох складових, які ґрунтуються на правах та обов'язках. Але виділяти лише два компоненти структури адміністративно-правового статусу (права й обов'язки) є неправильним, тому що наявність лише прав та обов'язків не розкриває повністю зміст адміністративно-правового статусу суб'єкта права, який ще й несе відповідальність перед суспільством і державою. Крім того, для здійснення ним своїх законних прав йому надаються державою певні гарантії. У дисертації обґрунтовується думка, що найбільш правильним і повним буде виділення в якості елементів адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад їхніх прав, обов'язків, гарантій і відповідальності як суб'єктів права. Передумовою виникнення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад є наявність у цих органів місцевого самоврядування адміністративної правосуб'єктності, яка свідчить про те, що зазначений орган є суб'єктом адміністративного права. Адміністративна правосуб'єктність розуміється як здатність виконавчого органу мати й здійснювати суб'єктивні права й обов'язки.

Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, який є предметом дисертаційного дослідження, визначається як передбачена адміністративно-правовими нормами сукупність прав і обов'язків виконавчих органів, які обумовлюють їх місце і роль у системі місцевого управління, характер їхніх взаємовідносин із членами територіальної громади, органами місцевого самоврядування та органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями та їхніми посадовими особами, а також гарантії реалізації передбачених законодавством прав та обов'язків виконавчих органів міських рад і їхніх посадових осіб і відповідальність за виконання повноважень суб'єктами місцевого самоврядування.

У другому розділі «Організація роботи виконавчих органів міських рад», який складається з трьох підрозділів, зроблено теоретичне узагальнення та запропоновано новий підхід до розв'язання наукової проблеми розуміння функцій і повноважень виконавчих органів міських рад, форм і методів їхньої діяльності та поняття, змісту і сутності правових актів, що ними приймаються.

У підрозділі 2.1. «Функції та повноваження виконавчих органів міських рад» на основі аналізу чинного законодавства і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях правознавства, узагальнення досвіду діяльності виконавчих органів міських рад сформульовано низку висновків і пропозицій, спрямованих на посилення ролі виконавчих органів, удосконалення їхніх функцій і повноважень.

Під функціями виконавчих органів міських рад автор розуміє основні напрямки діяльності виконавчих органів, що передбачені нормативно-правовими актами й обумовлені завданнями системи місцевого самоврядування. Саме основні функції органів місцевого самоврядування, зокрема, виконавчих органів місцевих рад, характеризують предметну направленість їхньої діяльності, а також безпосередньо впливають на організацію цієї діяльності. Реалізацію своїх функцій виконавчі органи міських рад і їхні посадові особи здійснюють через належні їм права та обов'язки, тобто повноваження. Повноваження виконавчих органів міських рад визначені в Конституції України та іншому законодавстві України.

На думку автора, встановлюючи повноваження виконавчих органів, необхідно чітко закріпити за кожним їхнім структурним підрозділом відповідні повноваження, які виникають із загальних функцій управління з урахуванням ролі, місця та завдання кожного з цих органів у процесі управління. Таке закріплення має стосуватися не тільки сільського, селищного, міського голови, виконавчого комітету, функціональних і допоміжних органів, а також галузевих органів як учасників вертикальних і горизонтальних управлінських відносин у системі місцевого самоврядування.

Повноваження місцевого самоврядування можуть реалізовуватися безпосередньо населенням територіальної громади, оскільки воно виступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень і може самостійно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, віднесене законодавством до відання місцевого самоврядування. Та все ж таки більшість найрізноманітніших повноважень місцевого самоврядування реалізується, як зазначається в підрозділі, його органами та посадовими особами.

Повноваження місцевого самоврядування автор визначає як закріплені нормами закону за територіальною громадою, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права та обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території села, селища, міста.

Незважаючи на різноманітність повноважень виконавчих органів міських рад, основним напрямком діяльності всіх органів місцевого самоврядування є здійснення управління на місцях і вирішення питань місцевого значення. Сучасне законодавство України про місцеве самоврядування не містить конкретного переліку питань місцевого значення, що належать до відання органів місцевого самоврядування. Питання про правове регулювання предметів відання місцевого самоврядування вирішується шляхом встановлення тих питань, які уповноважені вирішувати територіальна громада безпосередньо та відповідні органи і посадові особи місцевого самоврядування.

Автор пропонує питання місцевого значення, їх поняття та зміст закріпити законодавчо і в статуті місцевої громади, рекомендує своє бачення переліку таких питань, обґрунтовуючи його власним досвідом роботи в якості міського голови.

У підрозділі відмічається, що в юридичній літературі питання функцій виконавчих органів міських рад, які визначають їхнє соціальне призначення, залишаються нерозглянутими, що не відповідає значенню та місцю цих органів як у системі місцевого самоврядування, так і в системі управління суспільством і державою в цілому.

Характеризуючи функції виконавчих органів міських рад, автор зазначає, що зміст функціонування виконавчих органів повинен бути визначений таким чином, щоб він повністю відповідав напрямкам діяльності територіальної громади й максимально сприяв їх здійсненню.

В роботі дається розгорнута характеристика функцій виконавчих органів міських рад як похідних від завдань і цілей діяльності міського органу самоврядування. Розглядаючи питання функцій виконавчих органів міських рад, дисертант вказує, що зазначені суб'єкти мають природу управлінських органів, тому, насамперед, на них покладається здійснення саме загальних управлінських функцій, до яких можна віднести функції організації, здійснення кадрової політики, регулювання, координації, контролю та обліку.

У підрозділі 2.2. «Форми та методи роботи виконавчих органів міських рад» досліджується загальне поняття форм й методів роботи виконавчих органів в органічній єдності із завданнями і цілями діяльності органів місцевого самоврядування, специфікою функціонування міських рад. Функції і повноваження виконавчих органів міських рад реалізуються в конкретних формах діяльності цих органів публічної влади, які виражають волевиявлення відповідної територіальної громади, представляють її інтереси, а також приймають правові акти владного характеру. Функції органів місцевого самоврядування визначають основні напрямки цілеспрямованого впливу, а форма роботи цих органів передбачає, яким способом здійснюється такий вплив. Правовими формами роботи виконавчих органів міських рад є нормотворча, правозастосовча і контрольна.

Для здійснення покладених на виконавчі органи міських рад повноважень зазначені органи використовують відповідні засоби, прийоми, способи, тобто певні методи, які розкривають зміст роботи та визначають, як ефективніше здійснити ту чи іншу їхню функцію.

Методами діяльності виконавчих органів місцевих рад та їхніх посадових осіб є засоби, які застосовуються в межах певних форм з метою здійснення їхніх повноважень. У підрозділі детально характеризуються правові та організаційні методи. Під правовим методом розуміється засіб прийняття відповідними органами та посадовими особами нормативно-правових актів, а до організаційних методів відносяться способи досягнення певної мети в межах відповідних форм організаційної діяльності.

Найважливішим завданням правової форми роботи виконавчих органів міських рад є зміцнення законності в їхній діяльності, що передбачає досягнення відповідності управлінських рішень зазначених суб'єктів чинному законодавству, регулювання тих правовідносин, які є предметом відання органів місцевого самоврядування, та організація правового захисту інтересів відповідних територіальних громад.

Правова форма роботи виконавчих органів міських рад не може мати завдання та цілі, що відрізняються від загальної, єдиної мети органів місцевого самоврядування - ефективного здійснення управління на місцях. Тому, застосовуючи цю форму роботи, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи повинні не просто виконувати свої повноваження, а обирати ті варіанти їх здійснення, які найбільше задовольнятимуть економічні та інші інтереси відповідної територіальної громади.

Важливим елементом функціонування виконавчих органів міських рад є організаційна форма їхньої діяльності, значимість якої пояснюється тим, що завдяки цій формі практично реалізуються найважливіші повноваження виконавчих органів місцевих рад і їхніх посадових осіб: здійснюється управління відповідними об'єктами, планування, координація, контроль і перевірка виконання покладених на певних суб'єктів обов'язків тощо.

Для виконання завдань, реалізації функцій і повноважень виконавчими органами міських рад, передбачених чинним законодавством про місцеве самоврядування, зазначені суб'єкти місцевого самоврядування використовують різні форми та методи. Тому в сучасних умовах становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні необхідним є подальше вдосконалення зазначених форм і методів роботи виконавчих органів міських рад, а також їх узгодження з повноваженнями цих органів у всіх сферах діяльності.

Форми і методи роботи виконавчих органів міських рад повинні відповідати вимогам часу, надавати діяльності виконавчих органів характеру ефективності, демократичності та професійності. Їхнє постійне вдосконалення, наповнення форм і методів роботи органів місцевого самоврядування новим змістом позитивно впливатиме на ефективність здійснення виконавчими органами місцевих рад функцій і повноважень, передбачених законодавством, від чого залежатиме подальший розвиток територіальних громад і всієї системи місцевого самоврядування в Україні.

У підрозділі 2.3. «Правові акти виконавчих органів міських рад» підкреслюється, що правова форма діяльності виконавчих органів міських рад реалізується через правові акти, які за своїм характером є управлінськими рішеннями, які в юридичній науці все ще залишаються мало дослідженими.

Особливість управлінських рішень виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб полягає в тому, що вони торкаються майже всіх сфер діяльності місцевого самоврядування, зокрема, політичної, економічної, соціальної, освітньої, культурної тощо. Метою цих правових актів є забезпечення оптимальних умов ефективної діяльності відповідних територіальних громад, а наслідки прийнятих рішень безпосередньо торкаються інтересів місцевих жителів. Саме цим і обумовлена важливість управлінських рішень органів місцевого самоврядування, які є одним із важливих засобів формування та реалізації суспільних потреб та інтересів.

Під управлінським рішенням виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб слід розуміти нормативно-правовий акт, що приймається відповідним органом місцевого самоврядування або його посадовою особою в установленому законом порядку для розв'язання найважливіших питань місцевого значення в межах наданої компетенції і виражає владне волевиявлення.

Правові акти органів місцевого самоврядування, прийняті у межах, наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами, на яких поширюється їхня дія.

Прийняття правових актів виконавчими органами міських рад та їх посадовими особами відбувається шляхом видання цими суб'єктами відповідно рішень, розпоряджень і наказів, які повинні відповідати таким вимогам, як законність, обґрунтованість, доцільність, ефективність, своєчасність тощо. Автором пропонується низка заходів організаційно-правового характеру для підвищення ефективності реалізації правових актів виконавчих органів міських рад.

У третьому розділі «Шляхи удосконалення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад» висловлюється думка, що питання вдосконалення адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад охоплюють два напрямки: адміністративно-правову реформу та посилення правових гарантій і відповідальності виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб, у зв'язку з чим запропоновано внести зміни до чинного законодавства, яке регламентує діяльність органів місцевого самоврядування в Україні.

У підрозділі 3.1. «Адміністративно-правова реформа та удосконалення діяльності виконавчих органів міських рад» зазначається, що процес становлення місцевого самоврядування гальмується низкою нерозв'язаних проблем, головними серед яких є неналежне фінансово-економічне забезпечення діяльності місцевого самоврядування, недостатній розвиток нормативної правової бази, що регулює функціонування місцевого самоврядування, проблеми взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечення кадрами органів місцевого самоврядування та соціально-правовий захист працівників місцевого самоврядування.

Для вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів слід провести адміністративно-правову реформу, під час якої потрібно розв'язати низку завдань, серед яких одним із перших постає формування сучасної системи місцевого самоврядування.

З метою визначення основних напрямів політики реформування організації управління на регіональному та місцевому рівні, організаційного, правового і фінансово-економічного механізмів забезпечення цього процесу, запровадження режиму оптимального самодостатнього функціонування суб'єктів державного управління й управління в системі місцевого самоврядування, здійснення ефективного адміністративного контролю щодо становлення і розвитку місцевого самоврядування перший етап реформи місцевого самоврядування повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) й експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальний аспект пов'язаний з визначенням територіальної основи побудови системи місцевих органів виконавчої влади та організації місцевого самоврядування. Під час адміністративних перетворень система адміністративно-територіального устрою повинна реформуватися з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному і місцевому рівнях.

Першим кроком адміністративно-правової реформи має бути територіальна реформа, у межах проведення якої необхідно дати визначення поняття «територіальний устрій України», встановити статус та ієрархію адміністративно-територіальних одиниць, порядок їх створення, реорганізації й ліквідації. Взагалі, цей етап можна розглядати як базу для проведення адміністративно-правової реформи, підвищення ефективності місцевого самоврядування.

Упорядкування адміністративно-територіального устрою має спрямовуватися на створення цілісної системи державного управління, становлення повноцінного місцевого самоврядування, передусім на рівні самодостатньої територіальної громади, упорядкування мережі сіл і селищ, розв'язання проблем взаємовідносин органів влади району та районного центру, визначення статусу районів у містах тощо. Система територіального устрою є основою побудови системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, тому реформування адміністративно-територіального устрою України повинно забезпечити приведення системи адміністративно-територіального устрою у відповідність з Конституцією України, узгодженість національного законодавства із законодавством Європейського Союзу, із нормативними актами про місцеве самоврядування, бюджетним, податковим, земельним законодавством.

Актуальним питанням, що постає в процесі розробки та реалізації адміністративно-правової реформи в Україні, є питання про організацію влади на рівні областей, міст, районів у місті, селищ, сіл, що міцно пов'язане з подальшим ефективним функціонуванням місцевого самоврядування як відносно самостійної форми публічної влади, яка здійснює власні та делеговані державними органами виконавчої влади повноваження.

Реформування системи владних відносин на місцевому рівні є нагальним завданням, необхідність виконання якого зумовлена реаліями, що постали перед суспільством і державою на нинішньому етапі. При цьому, належне вдосконалення організації влади на місцевому рівні, створення повноцінної, ефективної, повсюдної системи місцевого самоврядування, формування самодостатніх територіальних громад можливе за умови забезпечення комплексності та цілісності здійснюваних реформ.

Головною метою реформування системи місцевого самоврядування як невід'ємної частини адміністративно-правової реформи має стати формування життєздатних територіальних громад і забезпечення високої якості життя кожної людини і громадянина. Проведення реформи повинно базуватися на широкому залученні населення до вирішення місцевих питань; наближенні органів місцевого самоврядування до споживачів послуг, що надаються органами місцевого самоврядування; чіткому розподілі повноважень між територіальною громадою та відповідними органами місцевого самоврядування, а також органами регіонального самоврядування й органами державної влади. Необхідно по-новому підійти до проблем реформування правових засад місцевого самоврядування, відійти від традиційної моделі законодавчого регулювання діяльності місцевого самоврядування, яка забезпечує лише зовнішні відносини місцевого самоврядування, та перейти до такого регулювання законом, насамперед, внутрішніх відносин у системі місцевого самоврядування, де центральними суб'єктами будуть виступати громадяни і територіальні громади.

У підрозділі 3.2. «Правові гарантії та відповідальність виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб» зазначається, що підвищення ефективності діяльності виконавчих органів міських рад можливе лише при наявності належних правових гарантій їх функціонування, чіткому визначенні обов'язків і відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування.

Під гарантіями місцевого самоврядування розуміють комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також реалізація права на місцеве самоврядування.

Чинне законодавство України про місцеве самоврядування не містить окремих положень щодо гарантій діяльності безпосередньо посадових осіб виконавчих органів міських рад, окрім гарантій діяльності міського голови, який є головною посадовою особою територіальної громади міста, очолює виконавчий комітет міської ради, головує на її засіданнях і входить до складу виконавчого комітету відповідної ради.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на міського голову як на носія власних і делегованих повноважень в управлінні на місцевому рівні поширюються повноваження та гарантії депутатів місцевих рад, передбачені законодавством про статус депутатів місцевих рад і про статус депутатів місцевого самоврядування.

Автор визначає гарантії діяльності посадових осіб місцевого самоврядування як встановлену законодавством сукупність умов і засобів (організаційного, правового, соціального характеру), що забезпечують реальну можливість фактичної реалізації прав та обов'язків посадових осіб з метою здійснення місцевого самоврядування. Гарантії являють собою правові засоби забезпечення діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування, які мають бути встановлені як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому. Цільове призначення гарантій полягає у забезпеченні за допомогою цих засобів організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, а також захисті прав і законних інтересів місцевого самоврядування та відповідних територіальних громад, які є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Сучасний стан місцевого самоврядування в Україні, як констатується в підрозділі, характеризується наявністю низки значних проблем, які стримують його подальший розвиток. До основних проблем належать: відсутність дієвих повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення; дублювання повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; відсутність достатньої матеріальної та фінансової основи для реалізації виконання наданих повноважень; правова неврегульованість делегованих повноважень.

Реальність і гарантованість місцевого самоврядування залежить від постійного вдосконалення системи гарантій, що можливе лише на шляху формування демократичної правової держави, у якій будуть створені й забезпечені належні умови розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Досліджуючи питання відповідальності виконавчих органів міських рад, дисертант указує, що, незважаючи на важливість цього інституту, у праві взагалі та в адміністративному, зокрема, він недостатньо розроблений у науці, має безліч прогалин, тому і неналежно висвітлений у науковій літературі про місцеве самоврядування. Слід зазначити, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» заклав правову основу відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи її реалізації. Однак інститут відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування залишається одним з проблематичних з точки зору його юридичного змісту та термінології, що застосовується у відповідних нормативно-правових актах. Він складається з великої групи правових норм, які закріплюються на різних рівнях правового регулювання (загальнодержавному та місцевому), а також відносяться до різних галузей вітчизняного права (конституційного, адміністративного, цивільного, кримінального, трудового тощо).

ВИСНОВКИ

У висновках до кожного з розділів дисертації та загальному висновку згруповано найбільш значущі наукові і практичні результати дослідження.

Автор стверджує, що специфіка діяльності місцевого самоврядування і, зокрема, виконавчих органів міських рад обумовлена особливостями правового регулювання їх функціонування, застосуванням при цьому різних форм і методів управління місцевими справами та відповідною правотворчістю місцевих рад.

Місцеве самоврядування за своєю природою є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється як від державної влади, так і від об'єднань громадян, що втілює місцеві інтереси територіальних громад. Воно є формою залучення громадян України до участі в управлінні місцевими справами. Це право покликане гарантувати громадянам можливість брати участь у реалізації основних форм волевиявлення територіальних громад, спрямованих на забезпечення безпосереднього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України.

Виконавчі органи міської ради є складовою частиною системи місцевого самоврядування, відповідальними за повсякденне управління місцевими справами та реалізацію рішень представницьких органів.

Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад - це визначена адміністративно-правовими нормами сукупність прав і обов'язків зазначених органів, які визначають їхнє місце і роль у системі місцевого управління, характер їхніх взаємовідносин з членами територіальної громади, органами місцевого самоврядування та органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, а також гарантій реалізації передбачених законодавством прав та обов'язків виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб і відповідальність за виконання повноважень суб'єктами місцевого самоврядування.

Розв'язання проблем, що виникають нині в процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування, вбачається в переосмисленні питання про його місце в механізмі державної влади та в системі управління державою. При цьому повинно йтися не про повне відокремлення місцевого самоврядування від держави, а про наділення його реальною самостійністю в межах повноважень, закріплених за ним законодавством. Саме такий підхід дозволить місцевому самоврядуванню зайняти належне місце в системі сучасного управління суспільством і державою.

Адміністративно-правова реформа повинна створити передумови для підвищення ефективності роботи виконавчих органів міських рад і всієї системи місцевого самоврядування. На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні найважливішим завданням є забезпечення реальної самостійності місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою, що дозволить створити основу для побудови такої системи органів місцевого самоврядування, яка буде відповідати інтересам територіальної громади і всіх громадян демократичної держави.

ОСНОВНІ РЕЗУЛЬТАТИ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКЛАДЕНІ У ТАКИХ РОБОТАХ АВТОРА

1. Добкін М.М. Виконавчі органи міських рад: монографія / Добкін М.М. - Х.: ТД «Золота миля», 2009. - 288 с.

2. Добкін М.М. Законодавче закріплення правового статусу виконавчих органів міських рад // Наше право. - 2008. - № 2. - Ч. 2. - С. 12-17.

3. Добкін М.М. Юридична відповідальність виконавчих органів міських рад та їх посадових осіб як структурний елемент правового статусу // Наше право. - 2008. - № 3. - С. 30-33.

4. Добкін М.М. Правова характеристика гарантій діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування // Наше право. - 2008. - № 4 - Ч. 1. - С. 42-45.

5. Добкін М.М. Реформування місцевого самоврядування й удосконалення діяльності виконавчих органів місцевих рад як невідкладне завдання // Форум права [електронний ресурс]. - Х., 2009. - № 2. - С. 130-139.

6. Добкін М.М. До питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування / Науковий збірник матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів». - Сімферополь, 2008. - С. 17-19

АНОТАЦІЯ

Добкін М.М. Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2009.

Дисертаційна робота присвячена теоретичним і практичним питанням реалізації адміністративно-правового статусу виконавчих органів міських рад і є першим комплексним дослідженням сучасного стану адміністративно-правового регулювання діяльності виконавчих органів міських рад.

...