Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

УДК 352.075(477.75)

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ МІСТ ІЗ СПЕЦІАЛЬНИМ СТАТУСОМ (НА ПРИКЛАДІ м. СЕВАСТОПОЛЯ)

Спеціальність: 25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Куйбіда Микола Степанович

Львів 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор, член-кореспондент НАН України ЗАГОРСЬКИЙ Володимир Степанович Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений працівник освіти України ЛЕБЕДИНСЬКА Ольга Юріївна, Національна академія державного управління при Президентові України, декан факультету територіального управління і соціально-економічного розвитку.

кандидат наук з державного управління ПОЛЯК Олександра Василівна, Чернівецька філія Міжрегіональної академії управління персоналом, директор, завідувач кафедри менеджменту організацій.

Захист відбудеться 5 травня 2011 р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий “4” квітня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Побудова ефективної адміністративно-територіальної організації України має враховувати не лише обставини адміністративної, управлінської, економічної доцільності, але й широкий спектр гуманітарних питань. Це вимагає надання чітко окреслених, легітимізованих і унормованих визначень, процедур та механізмів системи взаємозв'язків адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів та статусів, зокрема і адміністративно-територіальних утворень із спеціальним статусом: міста Київ та міста Севастополь. Спеціальний статус таких утворень надає особливої значимості державному управлінню щодо їх розвитку та забезпечення реалізації загальнодержавних цілей і завдань.

Окремі аспекти зазначеної проблеми стали предметом вивчення багатьох дослідників, зокрема вагомим є науковий доробок таких вчених, як В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, О. Батанов, Д. Безносенко, Р. Безсмертний, В. Вакуленко, І. Варзер, В. Горбатенко, М. Долішній, І. Дробот, О. Дьомін, В. Загорський, А. Заєць, А. Замогільний, В. Князев, А. Коваленко, С. Кравченко, В. Куйбіда, О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, О. Лебединська, М. Лесечко, О. Литвиненко, М. Михальченко, Н. Нижник, П. Петровський, Л. Прокопенко, В. Ребкало, М. Росенко, С. Саханенко, С. Серьогин, О. Соскін, О. Сушинський, О. Тевельов, В. Тертичка, С. Телешун, Ю. Шаров, Л. Штика, В. Цвєтков, В. Хаустова та інші. На сьогодні актуальні питання державного управління розвитком реґіонів, а саме: формування сучасної концепції реґіонального управління та повноважень органів врядування на реґіональному рівні, динаміка соціально-економічного розвитку України та особливості реґіональних програм і практик розвитку, розробка стратегій розвитку, планування та управління соціально-економічним розвитком міста (агломерації, столиці, міста-реґіону, міста зі спеціальним статусом) досліджують такі вчені, як В. Алексєєв, О. Бабінова, Д. Базів, А. Балашов, Т. Безверхнюк, О. Бойко-Бойчук, Є. Горшков, Н. Зелінська, О. Карий, К Козлов, І. Коновалова, О. Коротич, В. Латишева, А. Ліпенцев, В. Малиновський, Є. Матвіїшин, О. Молодцов, В. Молоканова, С. Осадчук, Т. Пахомова, О. Поважний, Л. Польська, В. Протас, В. Саламатов, Н. Скрипченко, В. Трощинський, І. Храмова, В. Шарий, В. Яловий та інші. Але комплекс теоретичних та прикладних аспектів державного управління розвитком адміністративно-територіальних утворень зі спеціальним статусом залишається малодослідженим.

Необхідність комплексного дослідження теоретичних основ державного управління розвитком адміністративно-територіальних утворень зі спеціальним статусом, взаємодії місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування у системі організації публічної влади на таких територіях обумовлюють у сукупності актуальність теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України: “Механізми професіоналізації органів місцевого самоврядування в контексті забезпечення сталого розвитку територіальної громади” (державний обліковий № 0210U003831), “Механізми державного впливу на соціально-економічний розвиток регіону” (державний обліковий № 0211U000384), у яких автор брав безпосередню участь під час навчання в аспірантурі.

Автором як молодшим науковим співробітником у процесі виконання зазначених науково-дослідних робіт було здійснено: обґрунтування направленості та результативності діяльності державного службовця щодо забезпечення розвитку реґіону як важливого критерію системи вдосконалення оцінювання якості діяльності працівників органів місцевого самоврядування; визначення та деталізацію ролі персоналу у професійній реалізації поставлених цілей щодо територіального розвитку; визначення головних пріоритетів діяльності центральних і місцевих органів влади щодо розвитку виробничо-економічного потенціалу реґіонів; розробку структурних компонентів стратегії зміцнення ресурсного потенціалу реґіонів та підвищення їх конкурентоспроможності.

Метою дисертаційного дослідження є визначення особливостей державного управління містами зі спеціальним статусом та розробка пропозицій щодо побудови ефективної моделі державного управління розвитком міста Севастополя.

Для досягнення мети визначені такі завдання:

- здійснити понятійно-структурний аналіз державного управління адміністративними утвореннями із спеціальним статусом та побудувати алгоритм дослідження;

- з'ясувати теоретичні, нормативно-правові засади функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування щодо управління розвитком міст із спеціальним статусом;

- узагальнити вітчизняний та зарубіжний досвід організації влади та державного управління розвитком реґіонів та міст із спеціальним статусом;

- з'ясувати специфіку державного регулювання розвитком реґіонів та міст із спеціальним статусом через дослідження принципів, форм, видів, механізмів взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування;

- визначити особливості територіальної організації влади в містах зі спеціальним статусом в Україні та їх вплив на державне управління їх розвитком і розробити практичні рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового супроводу процесів державного управління розвитком міст із спеціальним статусом;

- запропонувати пропозиції щодо удосконалення системи органів публічної влади м. Севастополя шляхом розподілу функцій і повноважень між органами державного управління та місцевого самоврядування при реалізації програм, проектів та заходів, направлених на розвиток міста-реґіону; державний управління місто статус

- розробити проект моделі державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом Севастополя.

Об'єктом дослідження є державне управління розвитком реґіонів та міст із спеціальним статусом.

Предмет дослідження - механізми державного управління розвитком міст із спеціальним статусом, зокрема м. Севастополя.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є комплекс філософських, загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Зокрема, структурно-функціональний аналіз та системний підхід застосовано при дослідженні державного управління розвитком адміністративно-територіальних утворень із спеціальним статусом; метод моделювання - при побудові алгоритму дослідження проблеми; методи формалізації та абстрагування, взаємозв'язку конкретного та абстрактного, історичного та логічного - при визначенні теоретичних засад функціонування державної виконавчої влади на рівні адміністративно-територіального утворення зі спеціальним статусом; компаративний аналіз - при узагальненні вітчизняного та зарубіжного досвіду організації публічної влади у містах із спеціальним статусом; інституціональний підхід використано при уточненні особливостей державного управління містом із спеціальним статусом Севастополем як агломераційним центром; причинно-наслідковий та індукційно-дедукційний метод при з'ясуванні специфіки державного регулювання розвитком міста із спеціальним статусом через дослідження принципів, форм, видів, механізмів взаємодії на його території органів державної влади та місцевого самоврядування; формально-логічний аналіз та метод екстраполяції застосовано при визначенні особливостей територіальної організації влади в містах зі спеціальним статусом в Україні; метод класифікації - при розробці принципів раціональної побудови системи органів публічної влади міста Севастополя.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у новому вирішенні наукового завдання щодо теоретичного визначення функціональних повноважень органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та в обґрунтуванні напрямів удосконалення їх взаємодії на територіальному рівні в управлінському супроводі (забезпеченні) розвитку адміністративно-територіальних утворень із спеціальним статусом. У результаті дослідження отримано такі наукові результати:

вперше:

- розроблено модель державного управління розвитком адміністративно-територіального утворення зі спеціальним статусом, сутність якої полягає у направленості на забезпечення збалансованості системи розпорядчо-виконавчих функцій і повноважень центральних, реґіональних, місцевих владних суб'єктів із урахуванням особливостей спеціального статусу, галузевої структури управління та природних монополій;

удосконалено:

- понятійно-категоріальний апарат дослідження проблеми державного управління розвитком міст із спеціальним статусом шляхом уточнення змісту понять та їх змістовних і кореляційних зв'язків, що відображають системну узгодженість діяльності центральних органів державної влади і їх реґіональних підрозділів, органів місцевого самоврядування, агенцій з розвитку та організацій громадянського суспільства, суб'єктів господарювання, інших юридичних та фізичних осіб, які беруть участь у розробленні та реалізації програм розвитку міста із спеціальним статусом завдяки детермінованому метою, завданнями, загальними принципами та змістом державної реґіональної політики розподілу функцій та повноважень між суб'єктами;

- організацію та технологію узгодження функціонування організаційного, правового, ресурсного механізмів у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реґіонального розвитку та розвитку міст із спеціальним статусом шляхом підвищення їх конкурентоспроможності через розвиток господарських комплексів, розширення галузевої спеціалізації, екологізації виробництва, розбудови виробничої, транспортної і ринкової інфраструктур, сприяння розвитку підприємництва, реалізації інноваційної політики, забезпечення ефективного управління комунальною власністю, земельними та іншими ресурсами;

дістали подальший розвиток:

- дослідження вітчизняних традиції та зарубіжного досвіду державного управління розвитком міст із спеціальним статусом, а саме: застосування кореляційних залежностей форм адміністративно-територіальної організації публічної влади європейських держав і функціонування механізмів державного управління розвитком адміністративно-територіальних утворень із спеціальним статусом, обумовлених певними соціально-економічними, культурно-історичними, етнонаціональними, географічними факторами до удосконалення практики державного управління розвитком українських реґіонів та міст із спеціальним статусом;

- механізми впливу публічної влади в містах зі спеціальним статусом в Україні на забезпечення їх розвитку шляхом поєднання лінійно-функціональними зв'язками елементів власне державного та територіального (реґіонального і місцевого) рівнів управління в усталену багаторівневу, розгалужену, багатоланкову систему розпорядження - підпорядкування органів управління, правових актів, посадових осіб;

- розподіл функцій, повноважень та відповідальності органів публічної влади міста Севастополя щодо забезпечення його розвитку на основі узгодження факторів, які зумовлюють його спеціальний статус та ознаки реґіону (цілісності природного, соціально-економічного та історично-гуманітарного середовища) із складним адміністративно-територіальним устроєм і врядуванням;

- проект нормативно-правових актів щодо вдосконалення взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування у забезпеченні розвитку міста Севастополя, зокрема: через законодавче врегулювання взаємовідносин між органами публічного врядування, інституціями та посадовими особами адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу міста Севастополя; надання їм статусу, рівного із статусом районів у містах; врегулювання взаємовідносин між органами місцевого самоврядування населених пунктів, які розташовані у місті Севастополі, з Севастопольською міською радою та державною адміністрацією через надання Севастопольській міській раді статусу обласної ради; закріплення за Севастопольською міською державною адміністрацією повноважень щодо координації і контролю державних органів у місті.

Практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що використання розроблених теоретичних положень та реалізація пропозицій щодо удосконалення моделей державного управління розвитком міст із спеціальним статусом сприятиме підвищенню ефективності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в забезпеченні розвитку адміністративно-територіальних одиниць із спеціальним статусом. Результати дисертаційного дослідження з управління територіями із спеціальним статусом були використані у діяльності: Адміністрації Президента України (Акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 25 травня 2009 р.); Міністерства регіонального розвитку та будівництва України при розробці проекту Закону України “Про місто із спеціальним статусом Севастополь” (Акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 11 січня 2010 р.); Севастопольської міської державної адміністрації у підготовці Концепції розвитку Автономної республіки Крим та м. Севастополя; а також у матеріалах Програми сталого соціально-економічного, екологічного і культурного розвитку м. Севастополя на період до 2015 р., Стратегії регіонального розвитку м. Севастополя на період до 2015 р., Програми економічного і соціального розвитку м. Севастополя на 2007 р., актів Глави держави, спрямованих на вдосконалення механізмів взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади (Акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 24 жовтня 2007 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та практичні розробки, які характеризуються новизною і становлять цінність для розвитку науки державного управління, отримані автором самостійно. Ідеї та розробки, що належать О. Бабіновій, В. Куйбіді, М. Росенко, А. Ткачуку, К. Черніциній, разом з якими було підготовлено низку публікацій, у дисертаційному дослідженні не використовувались. Зокрема, у працях у співавторстві внесок дисертанта полягає: у монографії [5] - у розробці критеріїв чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевої влади і дослідженні досвіду країн-членів ОЕСР із створення соціальної економіки; у монографії [6] - у аналізі зарубіжного досвіду організаційного, правового, ресурсного забезпечення державного управління розвитком регіонів та міст із спеціальним статусом; у збірнику науково-аналітичних матеріалів [7] - у дослідженні стану, нових підходів та перспектив державної реґіональнї політики, обумовлених зовнішніми та внутрішніми викликами та у обґрунтуванні проекту нової концепції державної реґіональної політики. У статті [1] авторський внесок полягає в обґрунтуванні направленості та результативності діяльності державного службовця щодо забезпечення розвитку реґіону як важливого критерію системи вдосконалення оцінювання якості діяльності працівників органів місцевого самоврядування; у [2] - у розробці питання про роль персоналу у професійній реалізації поставлених цілей щодо територіального розвитку; у [4] - у аналізі основних недоліків у системі державного регулювання соціально-економічного розвитку реґіонів України та зменшення територіальних розбіжностей розподілу економічних і соціальних ресурсів між ними, у визначенні головних пріоритетів діяльності центральних і місцевих органів влади щодо розвитку виробничо-економічного потенціалу реґіонів, у розробці структурних компонентів стратегії зміцнення ресурсного потенціалу реґіонів та підвищення їх конкурентоспроможності.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри менеджменту організацій Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Основні підходи, ідеї, положення та висновки дисертаційного дослідження були апробовані на науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (м. Львів, 4 квітня 2008 р.), “Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика” (м. Львів, 22 жовтня 2010 р.), “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (м. Київ, 30 травня 2008 р.) та науково-практичній конференції “Фінансові механізми сприяння розвитку реґіонів” (м. Львів, 16 квітня 2010 р.).

Публікації. Основні положення дисертації викладені у 10 наукових працях, зокрема в 4 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях із державного управління, і 2 монографіях. Внесок здобувача у виконаних у співавторстві роботах відображений у списку опублікованих праць за темою дисертації.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота містить вступ, 3 розділи, висновки, додатки і список використаних джерел та літератури. Загальний обсяг дисертації становить 216 сторінок, із яких основний зміст - 179 сторінок. Робота містить 18 рисунків, 18 таблиць та 5 додатків на 14 сторінках. Список використаних джерел і літератури налічує 194 найменування на 23 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок із темами наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано мету і завдання, визначено об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів і їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади державного управління розвитком міст із спеціальним статусом” - відповідно до мети дисертаційного дослідження розглядається та аналізується наукова література та джерела з проблематики державного управління реґіональним розвитком, з'ясовуються теоретичні засади здійснення державного управління розвитком міст із спеціальним статусом, узагальнюється вітчизняний та зарубіжний досвід у цій сфері, також виявляються основні характеристики моделі державного управління розвитком міст із спеціальним статусом.

З'ясовано, що проблема державного управління розвитком міст зі спеціальним статусом досі не була предметом окремого наукового дослідження, але науковий доробок у дотичних проблемних площинах надає достатній теоретико-методологічний та емпіричний матеріал для вивчення зазначених питань.

Для об'єктивного аналізу реальних процесів, побудови адекватних моделей розвитку, розробки і реалізації системи ефективних заходів щодо державного управління реґіональним розвитком і розвитком міста зі спеціальним статусом чи міста-реґіону доцільно розпочинати з контекстуального визначення основних категорій зазначеного предметного поля, наприклад: державне управління розвитком адміністративно-територіальних одиниць (міст) зі спеціальним статусом (місто-реґіон); об'єкти, суб'єкти, проекти, програми розвитку міста зі спеціальним статусом; організація розподілу влади і функцій; моделювання механізмів функціонування державного управління розвитком міст із спеціальним статусом.

Державне управління розвитком міста зі спеціальним статусом необхідно проводити у контексті системи публічного управління - упорядкованої сукупності спеціалізованих суб'єктів і процедур управлінських дій, направлених на забезпечення існування соціуму у межах певної території, організованої довкола інституціоналізованого центру, який здійснює більшу частину координаційних дій, розподіляючи управлінські функції і гарантуючи їх виконання. Центр системи інституціоналізований у правовому, соціальному та організаційному вимірах і є підсистемою, яка має певну внутрішню структуру, що базується (залежно від конкретних умов і типу суспільства) на: ієрархії органів управління (авторитарні чи “командно-адміністративні” системи); ієрархії соціальних характеристик і статусів (станова, етнократична чи родоплемінна система); ієрархії безособових норм (правова або ідеократична система). Вплив центру може бути як домінуванням над периферією, так і координацією. Інституціоналізований центр прагне максимально повно контролювати громадське урядування на певній території безпосередньо чи опосередковано через підконтрольні структури. Але в силу внутрішніх якостей центру і зовнішніх чинників процеси врядування набувають різного змісту і спрямування, як то “одержавлення” (територіальні межі залишаються незмінними), державотворення (територіальне розповсюдження управління), роздержавлення (фрагментація, дезінтеграція держави, розпад територіальної цілісності аж до появи самостійних систем управління, у межах утворених територій і центрів влади). Отже, іншою сутнісною ознакою держави є центрування, інтегрування управління в систему інститутів, повноважень, норм і символів.

Держава як центр системи “розгортається” в санкціонованих і гарантованих центром, відносно незалежних від нього (“самостійне формування - власні ресурси - власні повноваження”) периферійних структурах (підсистемах) як то: територіальні суб'єкти публічного управління; галузеві чи функціональні інститути публічної влади і управління, відносно автономні щодо центру; громадські і приватні інститути і організації, які можуть здійснювати функції публічної влади за рахунок делегування чи узурпації повноважень.

Ефективність моделі державного управління розвитком міста-реґіону в інституційному аспекті забезпечується узгодженістю діяльності центральних органів державної влади і їх реґіональних структур, органів місцевого самоврядування, агенцій з розвитку та організацій громадянського суспільства, суб'єктів господарювання, інших юридичних та фізичних осіб, які беруть участь у розробленні та реалізації програм розвитку міста із спеціальним статусом, завдяки детермінованому метою, завданнями, загальними принципами та змістом державної реґіональної політики розподілу повноважень та функцій між суб'єктами.

Державне управління розвитком міст із спеціальним статусом має ґрунтуватись на засадах державної реґіональної політики, Стратегії розвитку України, Генеральній схемі планування території України, схемах планування територій на реґіональному та місцевому рівнях і забезпечувати відповідність та узгодженість стратегії та плану розвитку міста-реґіону з державною стратегією реґіонального розвитку, стратегією розвитку реґіону, планами реалізації Державної стратегії реґіонального розвитку та стратегії розвитку реґіону.

На основі аналізу зарубіжного досвіду щодо специфіки територіальної організації влади в державі (взаємовідносини центральних, реґіональних і місцевих органів влади), структурно-функціональних особливостей державного управління реґіональним розвитком, детермінуючих спеціальний статус факторів, моделей державного управління реґіональним розвитком побудована концептуальна модель державного управління розвитком міст із спеціальним статусом та визначені основні проблемні ділянки удосконалення реґіонального розвитку, а саме: планування і виконання державного бюджету і місцевих бюджетів; неухильна відповідальність органів та інституцій реґіонального розвитку; координація секторів відповідальних за територіальний аспект; залучення інвесторів, територіальне та галузеве розміщення інвестицій, усвідомлення і використання керівництвом різних владних рівнів принципів державної реґіональної політики та урахування в діяльності реалістичних потреб і можливостей, компромісів і консенсусу, аналізу економічної ефективності.

У другому розділі - “Аналіз організаційно-правових аспектів державної політики щодо розвитку міста Севастополя” - досліджено стан та тенденції правового та інституційного забезпечення державного управління реґіональним розвитком, обґрунтовано необхідність розробки та реалізації нової концепції реґіонального розвитку України, визначено особливості організації влади та управління розвитком міста із спеціальним статусом Севастополем та імплементовано модель управління розвитком зазначеного міста-реґіону в проект Нової концепції реґіонального розвитку України.

Реґіональна проблема в Україні характеризується надзвичайною різноманітністю українських реґіонів, обумовленою не лише суттєвими диспропорціями економічного розвитку, але й значними історично сформованими політичними, економічними та гуманітарними відмінностями. У сучасній системі державної реґіональної політики в Україні як реалізації Концепції державної реґіональної політики, затвердженої Указом Президента України №341/2001 від 25.05.2001 р., спостерігається низький рівень економічної ефективності, недосконалість галузевої структури більшості реґіональних господарських комплексів. Підтвердженням недосконалості сучасної системи державної реґіональної політики в Україні є неефективність основних економічних механізмів регулювання реґіонального розвитку, низькі показники валового реґіонального продукту на душу населення, індексу матеріального добробуту, індексу демографічного розвитку, індексу людського розвитку. Загалом, у сфері державної реґіональної політики задіяні переважно економічні фактори, а тому використовувані інструменти не приносять реального зростання власних фінансових можливостей реґіонів і не можуть вирішити питання єдності суспільства.

Це обумовлює необхідність запровадження нової державної реґіональної політики, спроможної подолати зовнішні та внутрішні проблеми та забезпечити сталий розвиток реґіонів та України. Така політика повинна виходити із основних принципів європейського реґіоналізму, базових довготермінових цілей, забезпечувати соціально-економічне зростання реґіонів, подолання основних міжреґіональних асиметрій, сприяти впровадженню норм і державних стандартів рівня та умов життя для всіх громадян України. Нова державна реґіональна політика має не лише корелюватись із реформуванням адміністративно-територіальної організації України, бюджетної, економічної, соціальної, етнонаціональної політики, але й потребує зміни філософії діяльності органів державної влади на національному рівні та розуміння своєї місії органами місцевого самоврядування.

Аналіз проекту нової Концепції державної реґіональної політики засвідчує її відповідність світовим тенденціям та стану і перспективам реґіонального розвитку України в частині методологічного, законодавчого, документального (системи взаємопов'язаних документів: Державної стратегії реґіонального розвитку; Стратегії розвитку реґіонів; Плану реалізації Державної стратегії реґіонального розвитку; планів реалізації стратегій розвитку реґіонів), інституційного та фінансового забезпечення.

Для забезпечення розробки досконалої і “на випередження” моделі державного управління розвитком міста із спеціальним статусом Севастополя, а також з огляду на зазначені недоліки сучасної реґіональної політики, видається доцільним базувати її на положеннях проекту нової Концепції державної реґіональної політики з урахуванням особливостей організації влади та управління розвитком міста із спеціальним статусом. Досконалість моделі державного управління розвитком міста забезпечується узгодженістю з основними напрямками реґіональної політики, а саме: удосконаленням нормативно-правових положень, які регулюють економічний і соціальний розвиток реґіонів України; закріпленням на законодавчому рівні принципів, шляхів і механізмів реґіонального розвитку, відповідно до реалій сучасного соціально-економічного функціонування реґіонів; поступовим переходом від практики перерозподілу ресурсів між реґіонами до стимулювання ефективного використання внутрішніх матеріальних, трудових і фінансових ресурсів, вживання заходів для стимулювання економічного зростання менш розвинених реґіонів на основі активізації використання внутрішніх чинників конкурентоспроможності (для західних і південних реґіонів такими ресурсами є туристично-рекреаційні, для прикордонних - розвиток транскордонного співробітництва, північних - деревообробна промисловість, для Миколаївської області - суднобудування, для міста Севастополя - розвиток портового господарства); застосуванням диференційованого підходу для визначення рівня державної підтримки реґіонам України (щодо економічно розвинених реґіонів ступінь впливу держави повинен бути мінімальним як, водночас, стосовно найменш розвинених - реалізація спеціальних державних програм реґіонального вирівнювання, системи трансфертів, збільшення видатків центрального й місцевого бюджетів на підтримку реалізації пріоритетних реґіональних програм розвитку як для галузей, так і для конкретних підприємств); посиленням ролі Міністерства реґіонального розвитку і будівництва в питаннях формування та реалізації реґіональної політики та управління розвитком реґіонів.

Правове становище існуючих на сьогодні міст зі спеціальним статусом (Києва та Севастополя) потребує вдосконалення в контексті надання реґіональних ознак зазначеним містам, оскільки фактично тепер можна говорити про неофіційне закріплення за ними назв “місто-реґіон”. Місто Севастополь, на відміну від міста Києва, має спеціальний, а не загальнодержавний статус, який не може бути врегульований столичною схемою. Місто Севастополь є місцем розташування основної бази Чорноморського флоту Російської Федерації, що разом із особливостями територіального устрою становить саме спеціальний статус міста, а не визначає його загальнодержавне значення. Тому, за відсутності у міста загальнодержавних функцій, управління ним повинно відбуватися за звичною схемою, тобто не за допомогою органів державної влади (місцевих державних адміністрації), а через формування і функціонування системи місцевого самоврядування за загальною схемою управління містами, яка впроваджена в Україні.

Модель державного управління розвитком міста Севастополя має враховувати фактори його спеціального статусу та ознаки фактично міста-реґіону (цілісності природного, соціально-економічного та історично-гуманітарного середовища) із складним адміністративно-територіальним устроєм та не менш складним муніципальним управлінням. Недостатня керованість агломерованих частин міста поглиблює наявні економічні, соціальні, екологічні, політичні проблеми поселень, пов'язаних із поділом влади в агломерації. Модель державного управління розвитком міста із спеціальним статусом має будуватись на узгодженості (комплементарності) складових: законодавчо-нормативного регулювання, організаційної структури управління та організаційних механізмів управління.

У третьому розділі - “Удосконалення системи державного управління розвитком Севастополя - міста зі спеціальним статусом” - запропоновані пропозиції щодо оптимізації взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у забезпеченні розвитку міста Севастополя та розроблено проект моделі державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом Севастополя.

Реґіональна політика України не повною мірою вирішує проблеми держави та її реґіонів. Тому є нагальна потреба проведення реформи адміністративно-територіального устрою, реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, адміністративної реформи, бюджетної реформи, реформи міжбюджетних взаємовідносин, податкової реформи і реформи економічної системи України. На цих засадах має бути модернізована державна реґіональна політика в Україні, яка має поєднати реґіональні та державні інтереси та ресурси, зорієнтувати їх на забезпечення належного рівня та якості життя громадян, незалежно від місця проживання.

Наявні в Україні території зі спеціальним статусом недостатньо унормовані на законодавчому та інституційному рівнях. Законодавчого оформлення вимагає також порядок встановлення та механізм управління ними й взаємовідносини між владними органами, інституціями та посадовими особами адміністративно-територіальних одиниць різного функціонального призначення тощо. Місто Севастополь як територія зі спеціальним статусом також потребує цього визначення. Запропоноване в законопроекті “Про місто-герой Севастополь” № З187-1 обрання територіальною громадою міського голови, який керуватиме виконавчими органами самоврядування і не призначатиметься Президентом України на посаду голови державної адміністрації, ускладнюється проблемою розподілу повноважень та узгодженої взаємодії двох різних видів влади у межах міста - між органами державної виконавчої влади й місцевого самоврядування. Запропонований варіант здійснення виконавчими органами міської ради власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів місцевих рад може частково вирішити проблему, якщо детально розмежувати повноваження. Але, в разі здійснення виконавчим органом Севастопольської міської ради повноважень щодо підготовки та виконання програм соціально-економічного, гуманітарного розвитку міста Севастополя, питання про невідповідність нормам Конституції України знімається фактично існуючим спеціальним статусом міста, який у межах чинної Конституції України дає змогу робити перерозподіл повноважень органів публічної влади у місті у межах окремого закону.

Надзвичайно ускладнена адміністративно-територіальна структура міста Севастополя, у межах якого знаходиться майже 30 населених пунктів, працює 11 місцевих рад (дві міські, чотири районні у місті, чотири сільських та одна селищна), на практиці має тенденцію до управління цими населеними пунктами через формування власних представницьких органів та їх виконавчих комітетів. Наявні в організації публічної влади міста Севастополя “внутрішні територіальні громади”, коли жителі територіальної громади належать до громади реґіонального центру, але одночасно формують і власні представницькі органи, можна унормувати у спосіб надання цим громадам статусу внутрішніх, аналогічно з районними у місті територіальними громадами (згідно з ст. 5; 26; 41 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування “внутрішніх” населених пунктів і міською радою, а також державною адміністрацією доцільно оптимізувати через надання Севастопольській міській раді додатково статусу обласної ради, що б стало підставою для побудови обласної схеми взаємовідносин між представницькими органами, а також закріпити за Севастопольською міською державною адміністрацією повноваження щодо координації і контролю за всіма представництвами державних органів у місті, зокрема повноваження голови Севастопольської державної адміністрації підписувати кошториси на витрачання державних коштів цими органами, а також брати безпосередню участь у призначенні на посаду керівників тих представництв, які не належать до Севастопольської міської державної адміністрації.

Реалізація Концепції державної реґіональної політики, затвердженої Указом Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” № 341/2001 від 25.05.2001 р., засвідчує, що завдання, які ставились перед державою Концепцією державної регіональної політики 2001 р. не досягнуті. Законопроект “Про засади державної регіональної політики”, розроблений на виконання пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України № 41-р від 21.01.2009 р., напрацьований на основі системного аналізу стану і перспектив реґіонального розвитку в Україні, досвіду законодавчого регулювання розвитку реґіонів європейськими країнами, насамперед країнами, які нещодавно інтегрувались до ЄС, адекватно відповідає реаліям і його прийняття є просто питанням часу.

На основі понятійно-структурного аналізу державного управління адміністративно-територіальними утвореннями зі спеціальним статусом, здійснення контекстуального аналізу й уточнення змісту основних понять та категорій, визначення основних зовнішніх і внутрішніх параметрів окресленої проблеми, визначеного алгоритму розроблена модель державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом Севастополя. Запропонована модель розроблена із урахуванням її направленості на забезпечення:

– збалансованості системи розпорядчо-виконавчих функцій і повноважень різних владних суб'єктів (центральних, реґіональних, місцевих) та гілок влади відповідно до специфіки (змісту, причин і форм розвитку) реґіонального адміністративно-територіального утворення;

– комплементарності принципів державного управління розвитком міста територіальному самоврядуванню населення, що забезпечуватиме ефективність функціонування механізмів державного управління, цілісність державної політики та інтегрованість державно-управлінських дій;

– кореляції об'єктів, предметів, функцій, повноважень і видів управлінських дій між органами та посадовими особами різних суб'єктів державного управління з огляду на те, якими факторами (адміністративними, економічними, національно-культурними, оборонно-військовими тощо) обумовлений спеціальний статус;

– галузевої структури управління та природних монополій;

– адекватної структури системи управління, у якій природно поєднуються лінійними, функціональними, лінійно-функціональними зв'язками елементи власне державного та територіального (реґіонального і місцевого) рівнів, утворюючи ієрархічні транзитивні та інтранзитивні конструкції та ієрархії організування публічного адміністрування - усталеної багаторівневої, розгалуженої, багатоланкової системи розпорядження - підпорядкування елементів (органів управління, правових актів, посадових осіб);

– визначення схеми й індикаторів місцевого і централізованого контролю та координації (повноваження територіальних органів влади, фінанси, органи влади, контроль, можливості лобіювання);

– розробки системи процесуального аналізу державної політики щодо державного управління утвореннями із спеціальним статусом - виділення етапів прийняття рішень, реалізації та оцінки результатів (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Модель державного управління розвитком реґіону Севастополь

Така модель здатна до природного втілення в систему державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом Севастополя, в систему територіальної організації влади в Україні.

ВИСНОВКИ

На основі проведених досліджень у дисертаційній роботі розроблено наукові положення та отримано практичні результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання в галузі державного управління щодо теоретико-методологічного обґрунтування особливостей державного управління розвитком міст із спеціальним статусом і вироблення на цій основі дієвих механізмів та удосконалення моделі державного управління розвитком міста Севастополя.

Поставлену в дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. Отримані узагальнюючі результати дають підстави сформулювати відповідні висновки та рекомендації, що мають теоретичне та практичне значення:

1. Здійснений понятійно-структурний аналіз державного управління адміністративними утвореннями із спеціальним статусом та побудований алгоритм дослідження засвідчив, що передумовою розробки моделі ефективного державного управління розвитком реґіону чи міста зі спеціальним статусом є контекстуальне уточнення понятійно-категоріального апарату та здійснення понятійно-структурного і функціонального аналізу предметного змісту проблеми державного управління реґіональним розвитком.

2. На основі аналізу теоретичних, нормативно-правових засад функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування щодо управління розвитком міст із спеціальним статусом обґрунтовано, що ефективність державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом в інституційному аспекті забезпечується системною узгодженістю діяльності центральних органів державної влади і їх реґіональних підрозділів, органів місцевого самоврядування, агенцій з розвитку та організацій громадянського суспільства, суб'єктів господарювання, інших юридичних та фізичних осіб, які беруть участь у розробленні та реалізації програм розвитку цього міста завдяки детермінованому метою, завданнями, загальними принципами та змістом державної реґіональної політики розподілу функцій та повноважень між ними.

3. Розроблено на основі аналізу діючих схем управління територіальним розвитком в Україні та в інших державах, зокрема членах Європейського Союзу, алгоритм моделі державного управління розвитком українських міст із спеціальним статусом.

4. Аналіз специфіки державного регулювання розвитком реґіонів та міст із спеціальним статусом через дослідження принципів, форм, видів, механізмів взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування обґрунтовує необхідність базування державного управління розвитком міст із спеціальним статусом на стратегіях та планах їх розвитку, розроблених на засадах та відповідно до Державної регіональної політики, Стратегії розвитку України, Генеральної схеми планування території України, Державної стратегії регіонального розвитку та плану її реалізації.

5. Досліджені особливості територіальної організації влади в містах зі спеціальним статусом в Україні та їх вплив на державне управління їх розвитком реалізовано у розроблених проектах нормативно-правових актів щодо вдосконалення взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування у забезпеченні розвитку міста Севастополя, зокрема: через законодавче врегулювання взаємовідносин між органами публічного врядування, інституціями та посадовими особами адміністративно-територіальних одиниць, що належать до складу міста Севастополя; надання їм статусу, рівного із статусом районів у містах; врегулювання взаємовідносин між органами місцевого самоврядування населених пунктів, які знаходяться у місті Севастополі, з Севастопольською міською радою та державною адміністрацією через надання Севастопольській міській раді статусу обласної ради; закріплення за Севастопольською міською державною адміністрацією повноважень щодо координації і контролю державних органів у місті.

6. Із урахуванням ефективного варіанту побудови системи органів публічної влади м. Севастополя, розподілу функцій і повноважень між органами державного управління та місцевого самоврядування при реалізації програм, проектів та заходів, направлених на розвиток міста, сформульовано пропозиції щодо удосконалення моделі державного управління розвитком міста із спеціальним статусом Севастополя з урахуванням:

- стану, проблем і тенденцій реґіонального розвитку в Україні та розвитку міста Севастополя;

- положень проекту нової концепції державної реґіональної політики;

- особливостей організації публічної влади та здійснення управління міста Севастополя.

7. Визначено основні етапи процесу удосконалення моделі державного управління розвитком міста Севастополя:

- встановлення і кореляція із засадами державної реґіональної політики мети, принципів, об'єктів та суб'єктів розвитку міста із спеціальним статусом;

- узгодження дій суб'єктів розвитку міста зі спеціальним статусом через цілісну систему відповідних документів (стратегії, плани, програми);

- створення та узгодження діяльності інституцій, що забезпечують розвиток міста зі спеціальним статусом відповідно до розробленої схеми (рис. 1);

- забезпечення фінансування реалізації державної реґіональної політики в місті зі спеціальним статусом;

- інституційне, організаційне та методичне забезпечення моніторингу здійснення державної реґіональної політики в місті зі спеціальним статусом;

- адаптація до реалій міста зі спеціальним статусом засад і механізмів міжреґіонального та транскордонного співробітництва у сфері забезпечення його розвитку.

Реалізація зазначених заходів та впровадження запропонованого варіанту моделі державного управління розвитком м. Севастополя сприятиме усуненню недоліків у інституційному та фінансовому забезпеченні його розвитку, що дасть змогу інтенсифікувати розвиток інженерної та соціальної інфраструктури, підвищити інвестиційну привабливість та конкурентоспроможність, покращити умови для розвитку підприємництва, залучити додаткові ресурси з різних джерел (зокрема інвестиції у розвиток пріоритетних галузей), активізувати розвиток існуючих та створення нових господарюючих суб'єктів тощо. У підсумку це дасть змогу покращити якість життя населення, зокрема через підвищення зайнятості, зростання обсягів валового реґіонального та національного продукту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях з державного управління

1. Куйбіда М. С. Деякі питання проходження служби в органах місцевого самоврядування та шляхи вдосконалення системи оцінювання якості їх діяльності / Куйбіда М. С., Росенко М. І. // Державне будівництво [Електронний ресурс]: електрон. наук. фах. вид. 2007. № 2. Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/index.html.

2. Куйбіда М. С. Щодо питання проходження служби в органах місцевого самоврядування та шляхи вдосконалення системи оцінювання якості їх діяльності / Куйбіда М. С., Росенко М. І. // Ефективність державного управління [Текст]: зб. наук. пр. Вип. 12 / за заг. ред. П. І. Шевчука. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. С. 454--460.

3. Куйбіда М. С. Історичний досвід здійснення державної політики та взаємодії інститутів державної влади у процесі управління територіями, що мали важливе значення для обороноздатності держави / Куйбіда М. С. // Ефективність державного управління [Текст]: зб. наук. пр. Вип. 22 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2010. С. 58--66.

4. Куйбіда М. С. Державне регулювання соціально-економічного розвитку регіонів / Куйбіда М. С., Черніцина К. Ю. // Демократичне врядування [Електронний ресурс]: наук. вісн. 2010. Вип. 5. Режим доступу: http://lvivacademy.com/visnik5/index.html.

Монографії, статті в інших виданнях та тези доповідей

5. Куйбіда М. С. Місцеве самоврядування України в контексті розвитку місцевої демократії [Текст]: монографія / Куйбіда М. С., Куйбіда В. С., Бабінова О. О. Хмельницький: ХУУП, 2008. 468 с.

6. Куйбіда М. С. Організація влади у містах із спеціальним статусом (на прикладі міста Севастополя) [Текст]: монографія / Куйбіда М. С., Росенко М. І. Львів: Національний університет “Львівська політехніка”, 2008. 228 с.

7. Куйбіда М. С. Нова Державна регіональна політика в Україні / Куйбіда М. С., Куйбіда В. С., Іщенко О. М. [та ін.] // Нова Державна регіональна політика в Україні [Текст]: зб. наук.-аналіт. матер., нормат.-прав. акт. та навч.-метод. док. у галузі регіонального розвитку / за заг. ред. доктора наук з державного управління, професора В. С. Куйбіди. К.: Крамар, 2009. 232 с.

8. Куйбіда М. С. Організація публічної влади у містах із спеціальним статусом / Куйбіда М. С. // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [Текст]: матер. наук.-практ. конф. (4 квітня 2008 р., м. Львів): у 2 ч. Ч. 2. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. С. 408--410.

9. Куйбіда М. С. Стратегічні аспекти розвитку міста / Куйбіда М. С. // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід [Текст]: матер. наук.-практ. конф. (30 травня 2008 р., м. Київ). К.: НАДУ, 2008. С. 218--221.

10. Куйбіда М. С. Алгоритм розробки моделі державного управління адміністративно-територіальними утвореннями із спеціальним статусом / Куйбіда М. С. // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика [Текст]: матер. наук.-практ. конф. (22 квітня 2010 р., м. Львів): у 2 ч. Ч. 1. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2010. С. 402--404.

АНОТАЦІЯ