Адміністративно-правове регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядуванням та громадськістю

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 351.746.1.009 (477)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ СЛУЖБИ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ З ІНШИМИ ДЕРЖАВНИМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ГРОМАДСЬКІСТЮ

ВЕРХОГЛЯД

ВОЛОДИМИР ОЛЕКСІЙОВИЧ

Харків

2011

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор,

академік НАПрН України

Бандурка Олександр Маркович,

Харківський національний університет

внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

Денисюк Станіслав Федорович,

Державна податкова адміністрація в Харківській області, голова;

кандидат юридичних наук, доцент

Казанчук Ірина Дмитрівна,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться 26 квітня 2011 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01. Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 25 березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний етап становлення України як правової держави характеризується підвищенням рівня прозорості в діяльності державних органів та їх демократичності, формуванням партнерських відносин між інституціями держави і суб'єктами громадянського суспільства. Ці процеси обумовлюють актуальність удосконалення взаємодії органів виконавчої влади, зокрема органів Служби безпеки України (далі - СБ України) з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю, однак ведеться вона ще недостатньо активно та не цілком відповідає вимогам побудови в Україні правової соціальної держави. Це обумовлено, зокрема, особливостями адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими інститутами, що залежить, насамперед, від характеру державних завдань та функцій щодо забезпечення державної безпеки, системи органів, які її забезпечують, їх повноважень, форм і методів професійної діяльності, а також низки інших чинників, серед яких наявність прогалин у нормативно-правових актах, що регламентують питання взаємодії СБ України з громадськістю. Як наслідок, нині спостерігається відносно невисокий рівень довіри населення органам Служби безпеки України. За даними різних досліджень їм довіряють від 35 % до 46 % опитаних громадян України. громадянський безпека суспільство держорган

Поряд з цим не дістало належного наукового опрацювання визначення сутності та особливостей адміністративно-правових засад взаємодії СБ України зі структурами громадянського суспільства у сфері забезпечення безпеки держави. У вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій літературі ці питання розглядаються фрагментарно, без комплексного підходу, у зв'язку з чим сутність та особливості цього виду управління залишаються недослідженими.

Недостатність правового і науково-методологічного підґрунтя, базуючись на якому можна було б удосконалити діяльність у сфері взаємодії органів Служби безпеки України з інститутами громадянського суспільства, обумовлюють актуальність і необхідність комплексного дослідження широкого кола питань, пов'язаних із адміністративно-правовими аспектами взаємодії органів СБ України з громадськістю, органами місцевого самоврядування та державними органами.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до основних положень наказу Служби безпеки України від 27 січня 2005 р. № 44 "Інструкція про порядок розгляду в Службі безпеки України звернень громадян та реєстрації, обліку заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини", п. 1.1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. № 755, п.п. 3.1, 3.2, 5.2 та п.п. 6.1, 7.2 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 23 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити сутність та особливості адміністративно-правових засад, понять та принципів взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– з'ясувати сутність та поняття адміністративно-правових засад взаємодії органів СБ України з громадськістю, органами місцевого самоврядування та іншими державними органами;

– визначити мету, завдання, принципи, функції та методи управління взаємодією органів СБ України з інституціями держави і суб'єктами громадянського суспільства;

– розкрити з наукових позицій правові основи гласності в діяльності СБ України;

– з'ясувати співвідношення пріоритетних функцій СБ України і повноважень у взаємодії зі структурами громадянського суспільства та природу можливих диспропорцій;

– визначити особливості взаємодії органів СБ України з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування;

– здійснити загальну характеристику взаємодії органів СБ України з громадськими організаціями, політичними партіями, релігійними організаціями та іншими суб'єктами громадянського суспільства;

– охарактеризувати правове регулювання та особливості взаємодії органів СБ України із засобами масової інформації;

– розробити шляхи оптимізації адміністративно-правового регулювання взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю;

– запропонувати найбільш оптимальні форми удосконалення системи підготовки кадрів органів СБ України для здійснення взаємодії з державними інституціями та структурами громадянського суспільства;

– окреслити шляхи підвищення іміджу працівників служби в аспекті оптимізації взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю;

– на підставі виконання цих завдань сформувати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії органів СБ України з державними інституціями та суб'єктами громадянського суспільства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері діяльності органів СБ України.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Методи дослідження. У роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об'єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Під час вивчення, аналізу та узагальнення матеріалів, наукового обґрунтування теоретичних положень і висновків, розроблення практичних рекомендацій автор керувався методом філософської діалектики. Для дослідження досвіду взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування і громадськістю та в процесі з'ясування адміністративно-правових засад цієї взаємодії, встановлення рівня розвиненості нормативно-правової бази досліджуваної проблеми використовувалися історико-правовий метод (підрозділ 1.1), порівняльно-правовий метод (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). За допомогою системно-структурного методу було досліджено особливості взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування (підрозділ 2.1), з громадськими організаціями, політичними партіями, релігійними організаціями та іншими суб'єктами громадського суспільства (підрозділ 2.2), засобами масової інформації (підрозділ 2.3). Методи аналізу і синтезу використовувалися постійно в ході дослідження проблеми - від добору фактичного матеріалу для дисертаційного дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної й емпіричної бази до обґрунтування висновків. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного визначено сутність і роль підготовки співробітників органів Служби безпеки України в оптимізації взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю (підрозділи 3.2, 3.3). З використанням системно-структурного методу було охарактеризовано адміністративно-правові засади, поняття та принципи взаємодії з громадськістю, органами місцевого самоврядування та державними органами (підрозділ 1.2), проаналізовано шляхи оптимізації адміністративно-правового регулювання взаємодії (підрозділ 3.1). Широко застосовувався метод соціологічного опитування для з'ясування умов підвищення іміджу працівників Служби безпеки України з метою оптимізації взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю (підрозділ 3.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці таких вітчизняних та зарубіжних вчених, як: В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, С. Ф. Денисюк, Є. В. Додін, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, В. В. Конопльов, О. В. Кузьменко, В. Я. Настюк, В. І. Олефір, О. І. Остапенко, В. П. Пєтков, Г. О. Пономаренко, О. Ю. Синявська, В. К. Шкарупа, О. Н. Ярмиш та ін. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю в цілому та діяльність органів СБ України зокрема. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становить практика діяльності органів СБ України, статистичні матеріали результатів соціологічного опитування лабораторій законодавчих ініціатив, дані статистики експертного оцінювання діяльності СБ України у Дніпропетровській області, політико-правова публіцистика, енциклопедичні та довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим комплексним дослідженням адміністративно-правових засад взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– сформульовано авторське визначення поняття "взаємодія органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" як стан взаємозв'язків, за якого вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу правовідносин з метою створення умов для удосконалення діяльності органів СБ України, формування позитивної громадської думки про органи СБ України та побудови в Україні громадянського суспільства;

– запропоновані заходи зі створення та реалізації програми взаємодії органів Служби безпеки України з громадськістю, органами місцевого самоврядування та державними органами;

– здійснено класифікацію цілей адміністративно-правового регулювання взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю, які складаються зі стратегічних і тактичних. Стратегічні цілі полягають у: 1) реальному втіленні у суспільну практику гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина; 2) розвитку громадянського суспільства, його демократичних інститутів; 3) зміцненні політичної, економічної і соціальної стабільності в суспільстві. Тактичні цілі - у зміцненні авторитету органів СБ України та підвищенні правової культури громадськості;

удосконалено:

– визначення системи принципів взаємодії з державними інституціями та суб'єктами громадянського суспільства в аспекті діяльності органів СБ України, до яких віднесено наступні: системності, законності, гласності, толерантності, рівності громадян перед законом незалежно від політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак;

– класифікацію громадських організацій в аспекті взаємодії з органами Служби безпеки України;

– пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів, які прямо чи опосередковано регулюють питання взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю, а саме до законів України "Про Службу безпеки України", "Про державну таємницю", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", "Про інформацію" тощо.

дістали подальшого розвитку:

– пропозиції щодо спільних дій СБ України з іншими державними органами, запропоновано впроваджувати договірні відносини щодо скоординованої діяльності з метою спрощення процедур міжвідомчого узгодження рішень та сприяння єдності в регулюванні всього комплексу відносин, що складаються між учасниками договору в ході його реалізації;

– розуміння сутності та змісту правових засад взаємодії органів СБ України з інститутами громадянського суспільства, розглянуто їх у широкому значенні - як сукупність усіх елементів права: джерел права, функцій права, принципів права, норм права, системи права, предмета і методу правового регулювання, галузей, інститутів та підінститутів права, правовідносин, системи нормативно-правових актів, правозастосування, що діють у зазначеній сфері;

– аргументація необхідності організації професійної підготовки у профільних вищих навчальних закладах фахівців по зв'язках із громадськістю та засобами масової інформації для практичної роботи в органах СБ України.

– запропоновано визначення поняття іміджу органів СБ України, що являє собою відображення і оцінку в суспільній свідомості їх діяльності, які формуються під впливом застосовуваних працівниками СБ України виховних, роз'яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів та підвищення рівня довіри до СБ України з боку громадськості.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес, зокрема висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть використовуватися:

– у науково-дослідній сфері - під час подальшого розроблення теоретико-правових питань взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю;

– у правотворчості - для підготовки і уточнення низки законодавчих та підзаконних актів у сфері адміністративно-правового регулювання взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю;

– у правозастосовній діяльності - в ході практичної діяльності органів Служби безпеки України, подальше їх використання дозволить підвищити ефективність адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з державними інституціями та суб'єктами громадянського суспільства;

– у навчальному процесі - під час викладання дисциплін "Адміністративне право", "Судові та правоохоронні органи України" в юридичних вузах, у ході підготовки лекцій і навчальних посібників з даної проблеми.

Апробація результатів дослідження. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях: "Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки в Україні" (Кіровоград, 2010 р.), "Актуальні проблеми юридичної науки - 2010" (Київ, 2010 р.), "Становлення особистості професіонала: перспективи й розвиток" (Одеса, 2011 р).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у п'яти наукових статтях, опублікованих у наукових журналах і збірниках наукових праць, а також у трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків. Список використаних джерел складається з 203-х найменувань і займає 26 сторінок. Загальний обсяг дисертації становить - 232 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми в сучасних умовах; визначається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, висвітлюється ступінь її наукової розробленості; формулюються мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет та методи дослідження; визначається наукова новизна одержаних результатів, розкривається їх практичне значення, вказуються форми апробації результатів дисертаційної роботи та публікації.

Розділ 1 "Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Правові основи принципу гласності в діяльності Служби безпеки України" відзначається, що з перших днів створення Служба безпеки України в основних принципах своєї діяльності задекларувала гласність та безперешкодний доступ до відкритої інформації. Принцип гласності ґрунтується на: доступності механізмів управління для громадян; відкритості функціонування органів правопорядку; громадському контролі, у тому числі й через засоби масової інформації; судовому контролі і контролі прокуратури. У рамках аналізу правових основ принципу гласності в діяльності СБ України відзначено, що саме соціально-правові принципи (в тому числі і принцип гласності) відображають систему цінностей, що властиві суспільству і мають або повинні мати правову форму виразу і забезпечення результативного, ціннісно-орієнтаційного, інформаційного, психологічного впливу на процес взаємовідносин органів Служби безпеки України з іншими суб'єктами.

На підставі аналізу правових основ принципу гласності в роботі зроблено висновок щодо необхідності внесення змін до Закону "Про державну таємницю", зокрема в назву статті 15, а також викладення першої частини в новій редакції, яка передбачала б засекречування лише текстів, що містять державну таємницю, а не документів у цілому. В цьому ж Законі потрібно передбачити максимальні терміни засекречування матеріалів. Також доведено необхідність визнання внутрішнім нормативним актом Служби безпеки України задекларовану відкритість доступу до архівно-кримінальних справ репресованих у 20-50 роки.

Встановлено, що особливістю діяльності спеціальних служб є те, що вона не може бути настільки ж прозорою, наскільки прозора діяльність інших органів державної влади, і що реалізація принципу гласності часто суперечить потребі дотримуватися режиму таємності. Однак більшість суперечностей, законодавчих прогалин усунеться разом із введенням в дію Закону України "Про доступ до публічної інформації", що ухвалений Верховною Радою України і має у травні 2011 року вступити в дію.

У підрозділі 1.2 "Адміністративно-правові засади, поняття та принципи взаємодії органів Служби безпеки України з громадськістю, органами місцевого самоврядування та іншими державними органами" доведено, що, здійснюючи взаємодію з державними, громадськими органами (організаціями), місцевим самоврядуванням, підприємствами, установами та окремими фізичними особами, які не перебувають зі Службою безпеки України в одній організаційно-штатній структурі, органи СБ України вступають з ними у різні адміністративно-правові відносини. Сутність адміністративно-правового регулювання полягає в упорядкуванні управлінських відносин, встановленні за допомогою норм адміністративного права юридичних прав і обов'язків учасників цих відносин. Служба безпеки України формує джерела права, видаючи накази, розпорядження, інструкції, інші нормативно-правові акти відповідно до постанов Кабінету Міністрів, указів Президента України. Існує певна ієрархія адміністративно-правових норм: конституційні норми, норми законів і норми, право на встановлення яких надано чинним законодавством безпосередньо суб'єктам виконавчої влади. Наповнені єдиним юридичним змістом, ці правові норми не рівнозначні за своєю юридичною силою. В актах СБ України, що виступають джерелами адміністративного права, адміністративно-правові норми можна класифікувати за наступними критеріями: за спрямованістю змісту, за адресами або суб'єктами, за формою припису, за галузевою належністю, за межею дії, за ступенем загальності, за повнотою викладених велінь, за юридичною силою.

Головною особливістю адміністративно-правових відносин, які складаються під час взаємодії органів СБ України з громадськістю, місцевим самоврядуванням та іншими державними органами, є те, що обов'язковим суб'єктом таких правовідносин виступає орган (підрозділ, служба, окрема посадова чи службова особа), наділений владними повноваженнями, у зв'язку з чим має право вимагати від іншого суб'єкта цих відносин певної поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою. До особливостей досліджуваного нами різновиду адміністративно-правових відносин віднесено те, що вони пов'язані з практичною реалізацією завдань, функцій і владних повноважень, покладених на СБ України у сфері забезпечення національної безпеки, а також особливий характер об'єктів таких правовідносин - безпека людини, громадянина, суспільства, держави від внутрішніх загроз. Залежно від правової форми діяльності СБ України адміністративно-правові відносини можна поділити на ті, які складаються під час: 1) правотворчої діяльності; 2) правозастосовної діяльності; 3) правоохоронної діяльності; 4) контрольно-наглядової діяльності; 5) установчої діяльності.

До найважливіших загальних принципів нормативно-правового регулювання організації та діяльності системи забезпечення державної безпеки України віднесено принципи єдності та цілісності системи, законності, професіоналізму, позапартійності, гуманізму, гласності, демократизму, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням.

У підрозділі 1.3 "Співвідношення пріоритетних функцій Служби безпеки України і повноважень у взаємодії зі структурами громадянського суспільства" на основі аналізу стверджується, що у працівників органів СБ України достатньо повноважень для виконання своїх основних функцій з виконання покладених на цей державний правоохоронний орган спеціального призначення завдань, в тому числі і в частині реалізації принципу взаємодії зі структурами громадянського суспільства. Проте попри безперечну важливість функцій, через які розкривається соціальне призначення, роль і місце СБ України в системі органів, що забезпечують національну безпеку, вони не дістали законодавчого закріплення у Законі України "Про Службу безпеки України" і є досить загальними, через що мають переважно теоретико-пізнавальний, а не практичний характер. Водночас компетенція органів Служби безпеки України окреслюється за допомогою максимально конкретних формулювань, які дозволяють дати цілком однозначну відповідь на питання про те, що має право і що повинен робити цей орган за кожним із доручених йому напрямків суспільного управління з метою цілеспрямованого впорядкування громадського життя згідно з його стратегічними цілями і завданнями. Аналіз функцій та повноважень Служби безпеки України щодо забезпечення державної безпеки у тісній взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю дає підстави стверджувати, що деякі з цих функцій та повноважень і, за логікою, - завдань, що нині закріплені у чинному законодавстві, потребують перегляду. В їх числі, перш за все, ті, що стосуються доопрацювання з урахуванням внесених змін до Конституції України та з огляду на необхідність приведення функцій та повноважень СБ України у відповідність з європейськими стандартами, розроблення нової редакції Закону України "Про Службу безпеки України".

У дослідженні підкреслено неповну визначеність формулювань ст. 2 Закону України "Про Службу безпеки України" щодо основних завдань СБ України і запропоновано віднести до них й такі, як: реагування на воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України, протидія міжнародному тероризму з метою захисту людини, суспільства та держави від зовнішніх загроз; протидія зрощенню бізнесу і політики, поширенню тероризму, використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів, створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави, проявам сепаратизму, намаганню автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України. Відзначається також, що відсутність чіткого законодавчого визначення таких категорій, як "сфера управління й економіки", "важливі інтереси держави", "інші протиправні дії, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України", "відповідні підрозділи" призводить до відволікання зусиль СБ України на протидію незначним діянням і, як наслідок, до дублювання завдань та функцій інших державних органів у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинною діяльністю.

Розділ 2 "Адміністративно-правові засади взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 "Особливості взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування" розкривається сутність та характер особливостей взаємодії Служби безпеки України з державними інституціями та органами місцевого самоврядування, під час якої СБ України виступає в ролі координатора і суб'єкта взаємодії державних органів та органів місцевого самоврядування. Основи взаємодії закладені вже в рамках реалізації установчої функції, оскільки згідно із законодавством Верховна Рада України затверджує загальну структуру, чисельність і функції, а Президент визначає організаційну структуру Служби безпеки України. Найхарактерніші ознаки взаємодії простежуються в ході здійснення постійного контролю за діяльністю Служби безпеки України Комітетом Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки та спеціально призначеним Уповноваженим Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України. Взаємодія з Кабінетом Міністрів України здійснюється в рамках фінансування, матеріально-технічного та соціально-побутового забезпечення Служби безпеки України, а місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування сприяють органам СБ України у вирішенні житлових та інших соціально-побутових проблем, забезпеченні транспортом і зв'язком. У процесі дослідження проблеми взаємодії Служби безпеки України з державними інституціями у сфері дотримання режиму державної таємниці характерним є те, що СБ України у галузі адміністративно-правового регулювання цієї сфери виступає джерелом права, координатором взаємодії та контролюючим органом. Основним чинником взаємодії СБ України з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування є координація спільних дій, яку в структурно-функціональному й функціонально-рольовому значенні визначено як спеціальну систему теоретико-методологічних і праксеологічних засад інтерпретації методів і методик упорядкування та взаємоузгодження організаційно-управлінської діяльності правоохоронних та інших державних і недержавних органів і організацій з метою створення ефективної організаційно-управлінської та правової системи перманентного контролю за криміногенними процесами в суспільстві та превентивної протидії злочинності.

У підрозділі 2.2 "Характеристика взаємодії органів Служби безпеки України з громадськими організаціями, політичними партіями, релігійними організаціями та іншими суб'єктами громадянського суспільства" відзначається, що наріжним каменем під час розгляду даного питання є необхідність врахування об'єктивно обумовленого антагонізму між громадянським суспільством та державою, представником якої і виступає СБ України. Цей антагонізм закладено вже у визначенні громадянського суспільства як певного механізму неформального соціального партнерства, який уможливлює здійснення й баланс існуючих інтересів. Особливість нинішньої ситуації в Україні полягає в тому, що елементи і блоки громадянського суспільства мають бути створені багато в чому заново. У цьому числі - нові профспілки, повноцінні підприємницькі об'єднання, громадські організації. Загальновизнано, що виконанню завдань, поставлених перед СБ України, сприяє залучення до вирішення окремих питань представників засобів масової інформації, суспільних об'єднань, інших недержавних формувань. Серед основних завдань, які Служба безпеки України може вирішувати через партнерство з громадськими організаціями, виділено наступні: правова освіта, пропаганда чинного законодавства, сприяння вихованню законослухняної громадської позиції; профілактика будь-яких протиправних дій і антигромадської поведінки; інформування широких верств населення про специфіку діяльності органів СБ України; формування позитивного іміджу системи органів СБ України і її працівників у суспільній свідомості. З широкого кола громадськості в аспекті побудови системи ефективної взаємодії з органами СБ України виділено саме громадські організації, оскільки їх правовий статус спеціально врегульований окремим нормативним актом - Законом України "Про об'єднання громадян"; серед їх статутних цілей і завдань як правило проголошується сприяння процесам демократизації й становленню правової держави; аналіз практики доводить, що саме вони найбільш активно прагнуть до взаємодії з правоохоронними органами. Для виконання завдань з організації і здійснення взаємодії з різноманітними структурами громадянського суспільства створено Громадську раду при Службі безпеки України.

В аспекті взаємодії Служби безпеки України з політичними партіями виходячи з принципу позапартійності під час дослідження правової бази, що регламентує діяльність органів СБ України, встановлено, що така взаємодія існує лише в рамках нормотворчої діяльності або ж під час спроб певних політичних сил тим чи іншим способом вплинути на прийняття рішень керівництвом Служби безпеки України, що за своєю сутністю також є взаємодією, хоча і лежить за межами правового поля. Як висновок слід констатувати, що вказаною взаємодією необхідно управляти, тобто здійснювати активну цілеспрямовану діяльність з метою використання можливостей політичних партій для удосконалення діяльності органів Служби безпеки України та побудови в Україні громадянського суспільства. Необхідно не заперечувати наявність взаємовигідних контактів між працівниками Служби безпеки України та представниками політичних партій, а надати їм правового характеру, чітко закріпивши компетенцію працівників СБ України під час такої взаємодії і, що особливо важливо, надавши їй прозорого відкритого характеру. Ця теза повною мірою стосується й аспектів взаємодії СБ України з релігійними організаціями.

У підрозділі 2.3 "Правові основи взаємодії органів Служби безпеки України із засобами масової інформації та їх особливості" правове регулювання взаємодії Служби безпеки України із засобами масової інформації (далі - ЗМІ) визначено як правотворчу діяльність компетентних суб'єктів щодо врегулювання та впорядкування засобами юридичної техніки суспільних відносин, які виникають з приводу визначення принципів, завдань, компетенції, а також форм і методів їх спільної діяльності щодо формування громадської думки про діяльність органів системи СБ України. Визначено наступні особливості правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України із засобами масової інформації: 1) це різновид соціально-державного регулювання, який має цілеспрямований, організований за своєю спрямованістю, результативний характер; 2) його предметом є документована або публічно оголошувана інформація про події та явища, які прямо чи опосередковано пов'язані з діяльністю СБ України; 3) об'єктами його є спільна діяльність СБ України та ЗМІ щодо оприлюднення інформації про події та процеси, які відбуваються в СБ України; 4) він визначає загальні правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації про діяльність органів СБ України; 5) за його допомогою відносини між суб'єктами взаємодії, зокрема СБ України та ЗМІ, набувають правової форми; 6) він визначає компетенцію та відповідальність СБ України та ЗМІ, закріплює форми та методи їх спільної діяльності; 7) здійснюється за допомогою норм права та актів реалізації права; 8) його метою є формування громадської думки про СБ України в цілому та її працівників зокрема.

Для вирішення проблем нормативно-правового регулювання взаємодії СБ України із ЗМІ запропоновано прийняття Інформаційного кодексу України та Кодексу професійної етики в галузі зв'язків із громадськістю, у яких необхідно передбачити окремий розділ під назвою "Взаємодія між суб'єктами інформаційних відносин", де було б визначено: по-перше, організаційні, економічні та соціальні засади такої взаємодії; по-друге, принципи, напрямки, форми та методи взаємодії між суб'єктами інформаційних відносин; по-третє, права, обов'язки та відповідальність суб'єктів інформаційних відносин. Чинне законодавство, яке регламентує діяльність органів Служби безпеки України і засобів масової інформації, не сприяє формуванню системи ефективної взаємодії між ними, що не дає змоги СБ України та ЗМІ виступати повноправними партнерами у справі побудови громадського суспільства в Україні. Отже, необхідним є внесення змін до ст. 10 Закону України "Про інформацію", зокрема викладення її в наступній редакції: "Право на інформацію забезпечується: обов'язком державних органів, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення (і далі за текстом)". У відомчих нормативних актах Служби безпеки України необхідно чітко визначити коло прав та обов'язків працівників СБ України у їх відносинах із засобами масової інформації, передбачити дисциплінарну відповідальність за необґрунтовану відмову у наданні інформації для ЗМІ.

Розділ 3 "Напрямки підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Шляхи оптимізації адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" відзначається, що ключовим питанням у вирішенні даної проблеми є необхідність проведення системних реформ правоохоронних органів і спеціальних служб, що гальмується всупереч конституційним вимогам з 1996 року, відповідне законодавство не розроблене і не введене в дію. Реформування спеціальних служб і правоохоронних органів має здійснюватися на основі єдиної концепції, яка дозволить визначити принципи оцінювання загроз у сфері національної і державної безпеки, організації належної їм протидії з чіткою, законодавчо визначеною взаємодією усіх причетних до цього структур, відповідним ресурсним забезпеченням. До головних напрямів реформування СБ України віднесено: зміцнення правових, демократичних засад суспільного життя, законності і конституційного правопорядку в державі; підвищення на цій основі ефективності захисту законних інтересів держави, суспільства і громадянина від глобальних та інших загроз; адаптацію діяльності спеціальних служб до європейських та євроатлантичних правових, суспільних і професійних норм. Спроби законодавчих ініціатив щодо розроблення нової редакції Закону України "Про Службу безпеки України" не увінчалися успіхом. Запропонований проект Закону № 4839 містить чимало суперечливих положень, звужує права й свободи громадян і потребує істотного доопрацювання. Окрім того, існують проблеми узгодженості із загальним процесом реформування сектору безпеки. Вимоги ж сьогодення чітко визначають необхідність здійснення реформування СБ України у напрямах приведення її завдань, структури, штатної чисельності та інших функціональних параметрів до сучасних вимог та економічних можливостей держави, поступової демілітаризації зазначених структур безпеки, розбудови демократичних цивільно-військових відносин у суспільстві. При цьому має домінувати фундаментальний принцип щодо діяльності органів СБ України виключно в національних інтересах, а його реалізація повинна мати виразну національну специфіку, яка уособлюється в актах національного законодавства, що регулює правовідносини у сфері забезпечення державної безпеки. Сприяти оптимізації адміністративно-правового регулювання взаємодії Служби безпеки України з державними інституціями та суб'єктами громадянського суспільства має більш ефективний демократичний цивільний контроль над СБ України. Заходи, запроваджені в цьому напрямку, повинні в кінцевому підсумку забезпечити формування компактної, добре оснащеної спецслужби, з потужними інтелектуальними можливостями, ефективними механізмами взаємодії з іншими державними органами та органами самоврядування, структурами громадянського суспільства, здатної: протистояти будь-яким посяганням на суверенітет України; максимально сприяти економічному розвиткові держави та просуванню її продукції на світовий ринок; не допускати діяльності на вітчизняних теренах організацій антиукраїнського спрямування; запобігати злочинним загрозам та терористичним викликам.

У підрозділі 3.2 "Удосконалення системи підготовки кадрів органів Служби безпеки України для поліпшення взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю" відзначається, що налагодження ефективної взаємодії органів Служби безпеки України з державними інституціями та структурами громадянського суспільства вимагає постійного зростання професіоналізму кадрів СБ України, високого рівня наукового забезпечення процесів їх підготовки та практичної діяльності, висуває низку істотних вимог професійного та морального плану до працівників СБ України. Одне із чільних місць у професійній підготовці співробітників СБ України для здійснення ефективної взаємодії з державними органами, органами самоврядування та структурами громадянського суспільства посідає питання психологічної підготовки як організованого та систематичного процесу, спрямованого на формування і розвиток системи знань, умінь, навичок та професійно значущих психологічних якостей, що забезпечують ефективне вирішення професійних завдань, успішне подолання психологічних труднощів службової діяльності, а також правильне врахування її психологічних аспектів. Сьогодні в Україні, на жаль, відсутня система підготовки співробітників СБ України з питань взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими інститутами й окремими громадянами, в підрозділах по взаємодії з громадськістю та ЗМІ працюють здебільшого оперативні співробітники. У цьому контексті логічно організувати професійну підготовку працівників СБ України у профільних вищих навчальних закладах із залученням досвідчених у кожній конкретній науковій та практичній сфері професіоналів, які мають досвід практичної діяльності та досвід роботи в СБ України, зокрема в центрах зв'язків з громадськістю, суміжних службах, не менше 10 років. Фахівці із взаємодії з інститутами громадянського суспільства повинні мати однакову підготовку в галузі права, комунікацій, паблік рілейшнз (ПР), журналістики.

У підрозділі 3.3 "Оптимізація взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю як умова підвищення іміджу працівників служби" відзначається, що зростання організованої злочинності, корупції, наркоторгівлі, негативний досвід особистих контактів населення з працівниками Служби безпеки України зумовлюють потребу перегляду стратегічних напрямів їх діяльності, пошуку нових підходів до оптимізації взаємодії з громадськими організаціями, державними органами та органами самоврядування, а також вироблення більш дієвих механізмів створення позитивного іміджу працівників органів СБ України. Одним із важливих факторів, що визначають імідж, є ступінь довіри (чи недовіри) суспільства до органів Служби безпеки України. Згідно з даними результатів соціологічного опитування, проведеного у вересні 2010 року Лабораторією законодавчих ініціатив, СБ України за рівнем повної або переважної довіри громадян набрала 35 % і посіла шосте місце серед чотирнадцяти досліджуваних суспільних інститутів. За результатами проведеного у Дніпропетровській області експертного оцінювання діяльності СБ України в аспекті конкретизації її психологічних взаємовідносин із населенням за спеціально розробленою анкетою 47,3 % респондентів частково задоволена, а 29,6 % - цілком задоволена діяльністю СБ України. В ієрархії оцінок важливості соціально очікуваних якостей, які, на думку респондентів, повинен мати працівник СБ України, визначено: професійна культура - 59,7 %; справедливість - 67,0 %; культура спілкування - 22,2 %; компетентність - 48,5 %; комунікабельність - 38,5 %, що свідчить про важливість психологічної підготовки працівників СБ України в підвищенні ефективності її взаємодії з громадськістю та актуалізації комунікативного аспекту в підвищенні іміджу її органів. Сьогодні надзвичайно важливо завоювати та закріпити довіру громадськості у відношенні діяльності Служби безпеки України. Основна мета паблік рілейшнз в СБ України - налагодження тривалих зв'язків із громадськістю для формування в неї довірливого ставлення до правоохоронних органів, що досягається завдяки виконанню таких основних функцій, як: виявлення можливих тенденцій, закономірностей розвитку соціальних явищ і передбачення їх наслідків для СБ України і суспільства в цілому; вивчення громадської думки, ставлення громадськості до СБ України, розроблення рекомендацій, необхідних заходів для формування позитивної думки і задоволення очікувань громадськості; встановлення і підтримка двостороннього спілкування з громадськістю, заснованого на точності знань, що використовуються, і повної поінформованості; запобігання конфліктам у підрозділах та між працівниками СБ України та населенням, усунення непорозумінь, що виникають між ними; сприяння формуванню атмосфери взаємної поваги і соціальної відповідальності; гармонізація особистих і громадських інтересів; сприяння формуванню доброзичливих відносин між співробітниками; залучення на службу кваліфікованих працівників, сприяння зниженню плинності кадрів. Для досягнення мети доцільним було б створення та реалізація програми взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, елементи якої розроблені в ході дослідження і почасти реалізуються в діяльності Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження аспектів адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності зазначеної взаємодії. Основні з них такі:

1. Запропоновано визначення поняття адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з державними інституціями та суб'єктами громадянського суспільства як характеристики галузі управлінської, правореалізаційної та правозахисної діяльності з метою формування зв'язків з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю для удосконалення діяльності органів Служби безпеки України.

2. До важливих сутнісних характеристик взаємодії віднесено наступні: наявність впливу її елементів один на одного; взаємодія завжди має активний характер та знаходить свій вияв у формі дій її учасників; призначенням взаємодії є збереження та забезпечення ефективного функціонування певної системи.

3. Адміністративно-правові відносини, які складаються в процесі взаємодії органів СБ України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю, класифіковано за низкою підстав: 1) за напрямками (сферами) реалізації: а) зовнішні; б) внутрішньоорганізаційні; 2) залежно від правової форми діяльності СБ України, які складаються під час: а) правотворчої діяльності; б) правозастосовної діяльності; в) правоохоронної діяльності; г) контрольно-наглядової діяльності; д) установчої діяльності; 3) за рівнем правового регулювання: а) регламентовані законодавчими актами; б) регламентовані підзаконними актами Президента України, Кабінету Міністрів України, відомчими нормативно-правовими актами; 4) за змістом: а) матеріальні; б) процесуальні; 5) залежно від виконуваних органами СБ України функцій: а) регулятивні; б) охоронні; 6) залежно від підпорядкованості суб'єктів, які беруть участь в адміністративно-правових відносинах, що складаються під час взаємодії: а) між вищестоящим органом (посадовою особою) і нижчестоящим органом (посадовою особою); б) між непідпорядкованими суб'єктами; 7) залежно від суб'єкта ініціативи: а) адміністративно-правові відносини, які виникають за ініціативою органів чи підрозділів СБ України; б) адміністративно-правові відносини, які виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи; 8) за характером дій: а) адміністративно-правові відносини активного типу; б) адміністративно-правові відносини пасивного типу.

4. У рамках дослідження правових основ принципу гласності в діяльності СБ України встановлено, що законодавче регулювання в даному питанні недостатнє, оскільки є великою, нечіткою і погано прогнозованою "сірою зоною" відомостей, яким надається не визначений жодним законом гриф "для службового користування" (ДСК) і які є конфіденційною інформацією, що є власністю держави. Це поняття визначено в ст. 30 Закону України "Про інформацію" не зовсім коректно. В умовах суспільних змін необхідно визначити чіткі межі режиму таємності, конфіденційності. Вказані і низку інших прогалин в адміністративно-правовому регулюванні щодо підвищення рівня гласності та прозорості в діяльності спецслужби має усунути прийнятий Верховною Радою України та підписаний Президентом Закон України "Про доступ до публічної інформації", який повинен набути чинності у травні 2011 року.

5. До принципів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави як його основних вихідних положень чи закономірностей віднесено такі: законності, гласності, рівності, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, розподілу влади, наукової обґрунтованості, чіткого розмежування повноважень та взаємодії органів державної влади у забезпеченні внутрішньої безпеки держави, системності, оптимізації, плановості, територіально-галузевої організації управління, ефективності, підконтрольності, відповідальності. З'ясовано зміст кожного із зазначених принципів та особливості його вираження у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

6. Особливості взаємодії Служби безпеки України з державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, політичними партіями, церквою й релігійними організаціями визначаються як самим спеціальним статусом, так і функціями та повноваженнями СБ України, під час реалізації яких СБ України виступає координатором і суб'єктом взаємодії державних органів та місцевого самоуправління.

7. Ключовою у вирішенні проблеми оптимізації адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю постає необхідність проведення системних реформ правоохоронних органів і спеціальних служб, яке має здійснюватися на основі єдиної концепції, що дозволить визначити принципи оцінювання загроз у сфері національної і державної безпеки, організації належної їм протидії з чіткою, законодавчо визначеною взаємодією усіх причетних до цього структур, відповідним ресурсним забезпеченням.

8. Визначено шляхи удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії органів Служби безпеки України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю, сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін до низки законів України та правових актів, які прямо чи опосередковано регулюють адміністративно-правові відносини, що складаються в процесі взаємодії органів СБ України зі структурами громадянського суспільства, державними органами та органами місцевого самоврядування.