Адміністративно-запобіжні заходи в діяльності правоохоронних органів України

Размещено на http://allbest.ru

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 351.713

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНІ ЗАХОДИ В ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ТРОЯНСЬКИЙ Олександр Анатолійович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, м. Ірпінь

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович, Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, начальник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету

кандидат юридичних наук, доцент Комісаров Олександр Геннадійович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, докторант кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Захист відбудеться “25” листопада 2009 р. о “13” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а

Автореферат розісланий “24” жовтня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави та її органів. Подальший розвиток демократії, зміцнення законності і державної дисципліни нерозривно пов`язані з підвищенням якості та ефективності роботи правоохоронних органів, що пояснюється низкою об`єктивних та суб`єктивних чинників, які виникають унаслідок розвитку ринкових відносин, новими підходами до вирішення багатьох важливих завдань, що постають перед незалежною державою.

Одним із засобів, що забезпечує дотримання законності в житті суспільства, є державний примус. Його реалізація впливає на формування психічного укладу громадян, їх світогляду, сприяє виробленню звичок правомірної поведінки. Звичайно, державний примус є крайньою мірою, що використовується після переконання, але він об'єктивно необхідний, тому що в нашому суспільстві на сьогодні існують певні явища, що зумовлюють потребу не тільки в заходах суспільного впливу, але й у примусових заходах.

Одним із видів державного примусу як діяльності уповноважених на те органів із застосування примусових заходів є адміністративний примус, який, як засіб захисту суспільних відносин від протиправних посягань, спрямований на забезпечення виконання нормативних актів, що регулюють правопорядок і громадську безпеку.

У системі адміністративного примусу значну роль у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки відіграють адміністративно-запобіжні заходи, що мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Питання застосування адміністративно-запобіжних заходів тісно пов'язані з діяльністю правоохоронних органів з охорони громадського порядку, забезпечення безпеки особи та громадської безпеки, що в сучасних умовах набуває першочергового значення. У зв'язку з цим необхідна науково обґрунтована та досконала правова основа застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України, яка б забезпечувала ефективність боротьби з правопорушеннями, захисту прав громадян, охорони громадського порядку.

Теоретичним підґрунтям досліджуваної проблеми, пов'язаної із застосуванням заходів адміністративного примусу, стали праці вітчизняних та зарубіжних учених-адміністративістів, зокрема: В.Б. Авер'янова, І.В. Арістової, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, Л.В. Бориславського, А.С. Васильєва, І.О. Галагана, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, М.І. Єропкіна, В.Л. Зеленька, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, О.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, І.А. Коновалової, О.П. Коренєва, М.В. Корнієнка, О.В. Кузьменко, О.Є. Луньова, А.І. Миколенка, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, Р.С. Павловського, І.М. Пахомова, В.П. Пєткова, С.В. Пєткова, Л.Л. Попова, Г.О. Пономаренко, Д.В. Приймаченка, Т.О. Проценка, П.М. Рабіновича, В.Й. Развадовського, В. Г. Розенфельда, Б.В.Російського, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, В.В. Серьогіної, М.С. Студенікіної, В.О. Шамрая, О.П. Шергіна, В.К. Шкарупи, В.В. Цвєткова та ін.

Проблему застосування адміністративно-запобіжних заходів у діяльності окремих державних органів досліджували Є.О. Безсмертний, І.Є. Бочкарьов, А.В. Головач, А.Т. Комзюк, В.Т. Комзюк, А.В. Леженін, Т.О. Мацелик, В.В. Половніков, Ю.С. Рябов, В.П. Чабан, однак комплексного ґрунтовного дослідження застосування адміністративно-запобіжних заходів в діяльності правоохоронних органів України в цілому не проводилося.

У наукових працях, присвячених проблемам адміністративного примусу, майже не проаналізовано специфічні риси адміністративно-запобіжних заходів, їх види, практику застосування, ефективність дії тощо. Інколи дослідження адміністративно-запобіжних заходів безпосередньо пов'язуються з функціональними завданнями окремих органів виконавчої влади держави або їх структурних підрозділів. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального комплексного дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, зокрема в діяльності правоохоронних органів, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи адміністративно-запобіжних заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно та ефективно застосовувати їх на практиці.

Важливість теми підтверджується також кількісними та якісними змінами системи адміністративного законодавства, яке закріплює адміністративно-запобіжні заходи і регламентує порядок їх застосування. На жаль, на сьогодні воно залишається недосконалим, що досить часто негативно відображається на практиці застосування даних заходів працівниками правоохоронних органів. Ще одним спонукальним чинником стала незавершеність реформи правоохоронної системи.

Названими обставинами пояснюється вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність і науково-практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98; „Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року”, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 року № 546/2006; „Концепції реформування Державної кримінально-виконавчої служби України”, затвердженої Указом Президента України від 25 квітня 2008 року № 401/2008; „Концепції реформування Служби безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 20 березня 2008 року № 249/2008; „Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 роки”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 року № 1767; „Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року”, затвердженому наказом Державної податкової адміністрації України від 07 квітня 2003 року № 160; „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 05 липня 2004 року № 755.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі науки адміністративного права, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз теоретичних засад та правового регулювання питань, пов'язаних з визначенням юридичної природи адміністративно-запобіжних заходів, місцем адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу, підставами та порядком їх застосування посадовими та службовими особами правоохоронних органів України, а також сформулювати на цій основі відповідні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання та практики примусовозастосовчої роботи правоохоронних органів України.

Відповідно до поставленої мети визначено такі основні завдання дослідження:

- сформулювати поняття „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності”;

- визначити місце та роль адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу;

- визначити місце правоохоронних органів як суб'єктів застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності держави;

- розглянути класифікацію адміністративно-запобіжних заходів;

- проаналізувати та узагальнити чинне законодавство України, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами;

- розглянути підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками правоохоронних органів;

- проаналізувати міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів;

- запропонувати зміни та доповнення до чинного законодавства, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами, та визначити основні напрями його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів.

Предметом дослідження є адміністративно-запобіжні заходи в діяльності правоохоронних органів України.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять як загальнонаукові, так і спеціальні методи та прийоми наукового пізнання.

За допомогою діалектичного методу було з'ясовано зміст та визначено поняття адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.1, 1.3). За допомогою системного методу пізнання об'єкта дослідження здійснено аналіз правових підстав та порядку застосування запобіжних заходів (підрозділ 2.1, 2.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод дозволив встановити співвідношення адміністративно-запобіжних заходів із іншими заходами адміністративного примусу, відмінності в підставах та порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками різних правоохоронних органів, виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами (підрозділ 1.1, 3.1).

Формально-логічний застосувався під час аналізу ознак адміністративно-запобіжних заходів та їх класифікації (підрозділ 1.1, 1.3). Метод аналізу і синтезу надає можливість визначити структуру адміністративно-юрисдикційного процесу щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.1, 2.2, 2.3, 3.1). Функціональний метод використано під час дослідження основних напрямів удосконалення законодавства та практики застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.2, 3.1, 3.2).

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають правові засади застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів. Дисертант звертався також до законодавства країн Європейського Союзу та країн СНД, досвід яких щодо правового регулювання адміністративного примусу може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності правоохоронних органів, статистичні матеріали, довідкові видання, політико-правова публіцистика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших праць, в якій комплексно досліджено питання застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України.

На основі проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

- сформульовано авторське поняття „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності” з використанням ознак, запропонованих дисертантом, зокрема враховано обставини, пов'язані з регламентацією правових підстав, суб'єкта, порядку, умов та кінцевої мети застосування цих заходів;

- здійснено класифікацію огляду як адміністративно-запобіжного заходу і як заходу адміністративного припинення;

- проведено класифікацію документів, що посвідчують особу з метою вдосконалення діяльності правоохоронних органів з перевірки документів;

дістало подальшого розвитку:

- визначення місця та ролі адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу шляхом співвідношення їх із заходами припинення та адміністративної відповідальності;

- визначення місця правоохоронних органів як суб'єктів застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності держави;

- узагальнення національного законодавства, яке регламентує порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами;

- визначення й узагальнення підстав та порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів, які застосовують посадові особи Державного департаменту України з питань виконання покарань, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної податкової служби, Державної митної служби України, прокуратури;

- вивчення міжнародного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами в країнах Європейського союзу та країнах СНД, а також його впровадження в Україні;

-надання пропозицій щодо внесення змін до окремих статей чинних нормативно-правових актів: закону України „Про міліцію”, закону України „Про державну податкову службу в Україні”, „Кодексу України про адміністративні правопорушення”, „Кримінально-виконавчого кодексу”, „Статуту патрульно-постової служби міліції” тощо.

удосконалено:

-класифікацію адміністративно-запобіжних заходів з використанням критеріїв, сформульованих дисертантом, зокрема, залежно від характеру примусового впливу, об'єкта та суб'єкта впливу, термінів реалізації, умов, порядку і кінцевої мети застосування цих заходів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальших наукових досліджень та дискусій у галузі адміністративного права з питань застосування адміністративно-запобіжних заходів, інших заходів адміністративного примусу, а також основою для подальших досліджень щодо профілактики правопорушень правоохоронними органами;

- у правотворчості - результати дослідження можуть бути використані при підготовці та вдосконаленні чинних нормативно-правових актів з питань застосування заходів адміністративного примусу в діяльності правоохоронних органів шляхом внесення в них змін та доповнень;

- у правозастосовчій діяльності - положення дисертації використовуються у практичній діяльності підрозділів УМВС України в Кіровоградській області (акт впровадження від 14.05.2009 року), в підрозділах та установах виконання покарань управління Державного департаменту України з питань виконання покарань у Кіровоградській області (акт впровадження від 19.05.2009 року);

- у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження використовуються при вивченні навчальних дисциплін „Адміністративне право + М. Адміністративна відповідальність”, „Адміністративна діяльність ОВС”, „Судові та правоохоронні органи”, „Тактико-спеціальна підготовка” в Кіровоградському юридичному інституті Харківського національного університету внутрішніх справ (акт впровадження від 25.02.2009 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійно проведених досліджень.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на науково-практичних конференціях: „Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (м. Одеса, 14-15 жовтня 2004 р.); „Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (м. Одеса, 3-4 червня 2005 р.); „Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (м. Київ, 22 грудня 2006 р.); „Організаційно-правові засади управлінської діяльності ОВС в умовах європейської інтеграції” (м. Одеса, 26-27 жовтня 2007 р.); „Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів” (м. Сімферополь, 12-13 грудня 2007 р.); „Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки України” (м. Кіровоград, 19 березня 2008 р.); „Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності” (м. Кіровоград, 14 травня 2009 р.).

Публікації автора. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладені у дванадцяти друкованих працях, а саме: п'яти статтях, опублікованих у фахових виданнях з юридичних наук, перелік яких затверджений ВАК України, та семи тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 242 сторінки, з яких 195 - основний текст, 41 - список використаних джерел (348 найменувань), 6 - додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та основні завдання, об'єкт і предмет, методологічна основа роботи, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший „Адміністративно-запобіжні заходи та їх місце в правоохоронній діяльності держави” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню адміністративно-запобіжних заходів, їх місця в системі заходів адміністративного примусу, розкриттю поняття, особливостей, класифікації адміністративно-запобіжних заходів.

У підрозділі 1.1. „Поняття, сутність адміністративно-запобіжних заходів та їх місце у системі заходів адміністративного примусу” проведено аналіз наукових праць щодо місця адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу.

Вказується на те, що в дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, майже не подається аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх сутності та видів, ефективності дії та порядку і підстав застосування, а також звертається увага на відсутність єдності поглядів серед науковців щодо цієї групи заходів адміністративного примусу. правовий громадський надзвичайний

Зазначається, що адміністративно-запобіжні заходи серед заходів адміністративного примусу є одними з найпоширеніших. Вони застосовуються не тільки органами внутрішніх справ, але й іншими правоохоронними органами. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тому ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, мають за мету захистити інтереси громадської безпеки, не допустити вчинення правопорушень.

Обґрунтовано, що адміністративно-запобіжним заходам властиві певні особливості, які характеризують їх роль та місце в системі заходів адміністративного примусу, дозволяють провести порівняльний аналіз останніх. Суть цих особливостей полягає в тому, що адміністративно-запобіжні заходи тісно пов'язані із заходами стягнення та припинення. Застосування заходів припинення часто передує застосуванню адміністративних стягнень, оскільки забезпечує можливість притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності. В той же час адміністративно-запобіжні заходи в багатьох випадках передують заходам адміністративного припинення.

Наголошено, що адміністративно-запобіжні заходи виконують і свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів.

На відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають явні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають безпосередньо правопорушення, а попереджують, відвертають його вчинення. Крім того, на відміну від адміністративних стягнень запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються.

Усі види заходів об'єднані спільною метою, яка полягає:

1) у попередженні та виявленні правопорушень;

2) у забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків.

У запропонованому понятті „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності” визначено суб'єкт застосування адміністративно-запобіжних заходів, акцентовано увагу на необхідності застосовуватися їх на основі та в порядку, визначеному лише законодавчими актами, а також систематизовано види надзвичайних ситуацій, під час яких застосовуються дані запобіжні заходи.

У підрозділі 1.2. „Правоохоронні органи як суб'єкти застосування адміністративно-запобіжних заходів” розглядається чинне законодавство України в галузі регулювання правоохоронної діяльності, правоохоронні функції, проблемні питання щодо визначення поняття „правоохоронні органи” та „правоохоронні функції”, а також надається їх класифікація.

Зокрема, зазначається, що в національному законодавстві нечітко, суперечливо і непослідовно визначається поняття „правоохоронні органи”. Така ситуація негативно впливає на діяльність цих органів, оскільки безпосередньо стосується правового регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо.

Наголошено, що вирішення проблеми визначення поняття „правоохоронні органи” залежить від вирішення питання про те, які саме функції державних органів слід визнавати правоохоронними.

Аналіз відповідних нормативно-правових актів свідчить про те, що питання про визначення понять „функція” та „правоохоронні функції” в законодавстві України є не менш суперечливим, ніж питання про визначення переліку правоохоронних органів.

Запропоновано під правоохоронним органом розглядати державний орган, основним предметом діяльності якого є законодавчо визначені функції або завдання з охорони права, відновлення порушеного права або організація виконання покарання, захист національної (державної) безпеки, підтримання правопорядку, забезпечення законності.

До правоохоронних органів віднесено органи, перелік яких визначений у Законі України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”.

Підкреслено, що для здійснення своїх завдань та функцій правоохоронні органи, як органи виконавчої влади, наділені повноваженнями широкого застосування заходів державного і, зокрема, адміністративного примусу. Адміністративний примус є результатом реалізації ними державно-владних повноважень. А однією з ознак адміністративного примусу є численність та різноманіття органів, уповноважених його застосовувати, які у переважній більшості є згідно з чинним законодавством України правоохоронними, а діяльність, яку вони здійснюють, правоохоронною.

Правоохоронна діяльність визначається як правомірна державна діяльність, що полягає у впливі на поведінку людини або групи людей з боку уповноваженої державою посадової особи шляхом охорони права, відновлення порушеного права, припинення або розгляду порушення права, його виявлення або розслідування з обов'язковим додержанням встановлених у законі процедур для цієї діяльності.

У підрозділі 1.3. „Класифікація адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами” визначено основні підходи та критерії класифікації адміністративно-запобіжних заходів, а також запропоновано власну авторську класифікацію.

Наголошено, що в чинному законодавстві України, яким регламентується застосування заходів адміністративного примусу, немає розподілу адміністративно-примусових заходів на види (окрім адміністративних стягнень), серед науковців на сьогодні відсутня єдина наукова думка щодо класифікації адміністративно-запобіжних заходів. Це пов'язано, по-перше, з великою кількістю адміністративно-запобіжних заходів, а по-друге - з чисельністю органів і посадовців, правомочних їх застосовувати.

Підкреслено, що наукова класифікація має не тільки теоретичне, але й практичне значення в пізнанні адміністративно-запобіжних заходів. Важливе значення мають критерії, які обираються для класифікації, оскільки вони по-перше, дають можливість підкреслити специфіку наукового дослідження, що проводиться, і, по-друге, дозволяють залежно від певних ознак погрупувати адміністративно-запобіжні заходи.

При класифікації адміністративно-запобіжних заходів, поряд з такими критеріями, як мета застосування, характер примусового впливу, об'єкт впливу, процесуальний порядок застосування, строки їх реалізації, в правоохоронній діяльності пропонується застосовувати і такі критерії, як умови застосування та суб'єкт застосування.

Розділ другий „Організаційно-правові засади застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України”, що включає три підрозділи, присвячено аналізу нормативно-правового забезпечення застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів, зокрема, визначено порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою безпосереднього виявлення і попередження правопорушень та забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин.

У підрозділі 2.1. „Нормативно-правова регламентація застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами” аналізується правове регулювання діяльності правоохоронних органів щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів.

Практична реалізація правоохоронними органами своїх функцій завжди пов'язана із певними обмеженням прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. У зв'язку з цим важливим є створення відповідних правових засад реалізації цих повноважень, тобто забезпечення належного їх правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації діяльності правоохоронних органів, чіткості правових приписів, наявності розвинутої системи законодавства та відповідних підзаконних актів у цій сфері залежить ефективність досліджуваного виду діяльності.

Вказується на те, що в Україні прийнято низку нормативних актів, які регламентують правові основи застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів: закони, укази Президента, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів, накази міністерств та відомств. Однак на сьогодні не існує єдиного акта, який би регламентував підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів, і цим ускладнюється правозастосовча діяльність уповноважених державних органів. Застосування правоохоронними органами цих заходів є необхідним для виконання покладених на них завдань та функцій, серед яких найважливішим є забезпечення прав і свобод громадян, прав та законних інтересів інших суб'єктів суспільних відносин.

Звертається увага на проблеми відомчої правотворчості та зазначається, що норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність правоохоронних органів, вони конкретизують норми законодавчих актів, що дозволяє застосовувати їх на практиці. Важливе значення має запровадження Міністерством юстиції України державної реєстрації таких нормативно-правових актів.

У підрозділі 2.2. „Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою попередження та виявлення правопорушень” аналізуються підстави та порядок застосування працівниками правоохоронних органів огляду; перевірки документів; відвідування підприємств, установ та організацій; входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян.

Звертається увага на те, що правоохоронні органи України наділені широкими повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів, зокрема, одним із видів таких заходів є адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються з метою безпосереднього виявлення та попередження правопорушень. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (огляд, перевірка документів, відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), чи попереджується скоєння правопорушень конкретними особами (адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання у державні та інші органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень).

Вказується на те, що застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу як в законодавчих, так і в підзаконних нормативних актах урегульовано лише частково.

Запропоновано класифікацію огляду як адміністративно-запобіжного заходу і як заходу припинення та виділено такі основні його види, як огляд особи, речей, транспортних засобів, житла (домоволодіння) та інших приміщень громадян, а також приміщень, підприємств, установ та організацій.

На підставі аналізу нормативно-правових актів та з метою удосконалення діяльності правоохоронних органів з перевірки документів, проведено класифікацію документів, що засвідчують особу: паспортні документи; посвідчення; службові посвідчення; довідки; свідоцтва; проїзні документи.

Зроблено висновок, що доцільним є закріплення підстав для застосування адміністративно-запобіжних заходів посадовими особами правоохоронних органів у законах, які регламентують діяльність кожного із правоохоронних органів України. Порядок застосування даних адміністративно-запобіжних заходів потрібно передбачити в окремому законодавчому акті, наприклад „Про порядок застосування заходів адміністративного примусу в Україні”.

У підрозділі 2.3. „Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин” розглянуто підстави та порядок застосування працівниками правоохоронних органів: тимчасового обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних шляхів; тимчасового обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти; використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам.

Підкреслено, що обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних шляхів є важливим засобом забезпечення громадської безпеки і охорони громадського порядку, профілактики правопорушень.

Підставою для запровадження даного адміністративно-запобіжного заходу можуть бути: проведення заходів працівниками правоохоронних органів щодо затримання осіб, які підозрюються у вчиненні злочину або злочинців; здійснення працівниками правоохоронних органів охоронних заходів; проведення в установленому порядку масових та протокольних заходів; виникнення надзвичайних ситуацій техногенного, природного, воєнного та іншого характеру, що загрожують життю і здоров'ю людей.

Тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти застосовується працівниками правоохоронних органів з метою забезпечення: державної таємниці; вимог режиму; національної безпеки; громадського порядку; громадської безпеки; охорони життя і здоров'я людей, а також захисту їх прав і свобод; збереження речових доказів. Підставою застосування такого адміністративно-запобіжного заходу є виникнення надзвичайних ситуацій соціального (втеча з-під варти осіб, затримання злочинців, порушення громадського порядку під час масових заходів), техногенного (аварії, катастрофи, пожежі), природного (стихійні лиха, епідемії, епізоотії, епіфітотії) та воєнного (збройна агресія, загроза нападу тощо) характеру.

Звертається увага на те, що момент примусу цих заходів полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки місцевості чи об'єкти, окремі ділянки вулиці чи автомобільного шляху, а намагання проникнути на них визнаються правопорушеннями, які можуть бути підставою для застосування інших заходів адміністративного примусу.

Використання транспортних засобів і засобів зв'язку підприємств, установ і організацій здійснюється в особливих надзвичайних умовах та спрямовується на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров'ю громадян. Примусовий характер розглянутого заходу полягає в тому, що і транспортні засоби, і засоби зв'язку, які належать юридичним особам, працівники правоохоронних органів мають право використовувати безперешкодно, тобто будь-чиєї згоди не потрібно. В разі створення перешкод працівник має право вжити заходів для їх подолання.

Зауважується, що при використанні зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують свого законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування цих адміністративно-запобіжних заходів працівниками правоохоронних органів.

Розділ третій „Проблемні питання застосування адміністративно-запобіжних заходів при здійсненні діяльності правоохоронними органами та шляхи їх вирішення” включає в себе два підрозділи, в яких аналізується міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами, та визначаються напрями вдосконалення національного законодавства, яке регламентує їх застосування.

У підрозділі 3.1. „Міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами, та його впровадження в Україні” розкрито основні напрями міжнародної політики України та міжнародного співробітництва у сфері правоохоронної діяльності. Міжнародна правоохоронна діяльність визначається міжнародною правоохоронною та судовою функціями держави, які реалізуються національними правоохоронними органами, а також міжнародними організаціями. Вдосконалення міжнародної правоохоронної діяльності вимагає системного підходу до організації суб'єктів міжнародної правоохоронної діяльності.

Зроблено висновок, що для вирішення цієї проблеми необхідно не тільки підвищувати ефективність організації національних правоохоронних і судових органів, але й сприяти встановленому розвитку суто міжнародних правоохоронних структур.

Наголошено, що однією із ефективних форм співробітництва держав є активна участь кожної держави, яка виявляється в членстві держави у відповідних міжнародних організаціях, що звичайно пов'язано із певними правами та обов'язками держави. Україна вже зробила певні кроки в напрямку інтеграції з міжнародними правоохоронними структурами, у тому числі й Європейського Союзу.

Здійснено аналіз міжнародного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами країн Європейського Союзу та СНД.

Підкреслено, що вдосконалення практичної діяльності правоохоронних органів щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів має здійснюватись через створення та покращання правової бази, проведення реформування правоохоронних органів та організаційного забезпечення цієї діяльності, підвищення рівня професійної підготовки працівників, поліпшення матеріально-технічного та соціального забезпечення останніх тощо.

У підрозділі 3.2. „Основні напрями удосконалення національного законодавства, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами” проведено аналіз чинного законодавства України, що дає можливість стверджувати про відсутність не тільки визначення, але й терміна „адміністративний примус”. Інколи вживаються терміни „адміністративний вплив”, „спеціальні засоби впливу”, „засоби впливу”, які не можна ототожнювати. Така закономірність існує і щодо законодавчого закріплення терміна „адміністративно-запобіжні заходи”.

На основі поглядів та думок вітчизняних та зарубіжних учених щодо напрямів та перспектив реформування законодавства, яке регламентує застосування заходів адміністративного примусу, пропонується виділити такі напрями вдосконалення національного законодавства в досліджуваній сфері:

1. Проведення систематизації законодавства про адміністративно-запобіжні заходи шляхом інкорпорації.

2. Проведення систематизації законодавства про адміністративно-запобіжні заходи шляхом кодифікації.

3. Через поточну законотворчість, тобто шляхом прийняття законодавчого акта „Про порядок застосування заходів адміністративного примусу в Україні”, який би зафіксував визначення адміністративного примусу, перелік заходів адміністративного примусу та їх визначення, суб'єкти і порядок застосування кожного заходу адміністративного примусу.



ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми - визначення сутності та особливостей адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу, їх місця в діяльності правоохоронних органів, мети та видів, правових і фактичних підстав застосування. Основним завданням дослідження було вироблення на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практичної реалізації правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів, визначення шляхів удосконалення цієї діяльності. В результаті проведеного дослідження сформульовано висновки, пропозиції і рекомендації, спрямовані на досягнення поставленої мети.

1. Визначено основні ознаки адміністративно-запобіжних заходів, які полягають в тому, що ці заходи: мають профілактичний, попереджувальний характер; не пов'язані із вчиненням особами правопорушень; застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки під час надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків; є заходами примусового впливу на різних осіб, тобто примусовий характер даних заходів полягає в реалізації владних і односторонніх дій, які не погоджуються з протилежною стороною (остання зобов'язана виконати припис уповноважених посадових осіб, тобто вчинити необхідні в даній ситуації дії чи утриматися від їх вчинення); не є санкціями, тобто реакцією на протиправну поведінку осіб, і тому не викликають властивих їй наслідків; застосовуються уповноваженими посадовими особами правоохоронних органів; застосовуються при наявності підстав, передбачених чинним законодавством.

2. На підставі перерахованих ознак адміністративно-запобіжних заходів сформульовано визначення адміністративно-запобіжних заходів у правоохоронній діяльності як комплексу заходів примусового характеру, які застосовуються уповноваженими посадовими особами правоохоронних органів на основі і в порядку встановленому законодавством України з метою попередження і виявлення правопорушень у відповідних сферах суспільного життя та забезпечення громадського порядку, громадської безпеки під час надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків.

3. Адміністративно-запобіжні заходи виконують різного роду правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. На відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають явні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають безпосередньо правопорушення, а попереджують, відвертають його вчинення. Крім того, на відміну від адміністративних стягнень запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються.

4. Запропонована в роботі класифікація адміністративно-запобіжних заходів допоможе глибше з'ясувати їх зміст, відмежувати від інших заходів адміністративного примусу.

Основними критеріями запропонованої класифікації адміністративно-запобіжних заходів є: мета застосування (заходи, які застосовуються для недопущення та виявлення конкретних правопорушень; заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки); характер примусового впливу (особистісні - заходи, які обмежують особисті немайнові права і свободи громадян; майнові - заходи, які обмежують майнові права громадян і організацій); об'єкт впливу (заходи, які застосовуються до фізичних осіб; заходи, які застосовуються до юридичних осіб; заходи, які застосовуються як до фізичних осіб так і до юридичних осіб); процесуальний порядок застосування (заходи, які реалізуються компетентними суб'єктами безпосередньо, коли правозастосовний акт виражається конклюдентно або в усній формі; заходи, застосування яких потребує видання спеціального правозастосовчого акта); строки їх реалізації (заходи, що застосовуються на певний строк; заходи, що застосовуються шляхом виконання разових дій і строком не пов'язані); умови застосування (звичайного адміністративно-правового режиму, особливого стану, надзвичайного стану, воєнного стану); суб'єкт застосування (заходи, які має право застосувати лише один уповноважений орган; заходи, які мають право застосувати декілька уповноважених органів).

5. Зазначається, що законодавець нечітко, суперечливо і непослідовно визначає поняття „правоохоронний орган” у різних законах України, які так чи інакше стосуються діяльності правоохоронних органів. Така ситуація негативно впливає на діяльність цих органів, оскільки безпосередньо стосується правового регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо. Функціональний критерій треба визнати головним при визначенні того чи іншого державного органу як правоохоронного. Але при цьому, враховуючи багатоманітність правоохоронних функцій, потрібно провести їх класифікацію. З огляду на зазначене, необхідно законодавчо закріпити поняття „правоохоронний орган” та з урахування цього в законодавчих актах про ці органи чітко визначити їх функції, а відтак і основні завдання, які з них випливають, та мінімізувати кількість таких структур.

6. Підкреслено, що правові засади застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів уперше проаналізовано з огляду їх важливості з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності правоохоронних органів щодо застосування заходів адміністративного примусу дозволив зробити висновок про те, що в наш час воно здійснюється без урахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. Цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування низки заходів, які не належать до заходів адміністративної відповідальності.

7. Наголошено, що на сьогодні засади застосування відповідних різновидів адміністративно-примусових заходів регламентовані у багатьох законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, однак єдиного акта, на жаль, немає, що й ускладнює правозастосовчу діяльність уповноважених державних органів. Норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність правоохоронних органів, інші законодавчі акти перш за все визначають повноваження правоохоронних органів лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому і полягає особливе значення відомчого правового регулювання.

8. Для вдосконалення практики застосування адміністративно-запобіжних заходів особливу увагу необхідно звернути на питання особистої безпеки працівників правоохоронних органів, а також на підвищення рівня їх професійної підготовки, оскільки відсутність досвіду, професіоналізму, достатніх правових знань перешкоджає правильному застосуванню цих заходів, особливо в складних ситуаціях, коли за браком часу в працівника немає можливості проаналізувати всі обставини і прийняти продумане рішення.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Троянський О.А. Місце та роль адміністративно-запобіжних заходів в системі заходів адміністративного примусу / О.А. Троянський // Південноукраїнський правничий часопис. - 2007. - № 3. - С. 181-185.

2. Троянський О.А. Поняття та особливості адміністративно-запобіжних заходів / О.А. Троянський // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності : збірник наукових праць. 2007. - № 4.- С. 89-99.

3. Троянський О.А. Класифікація адміністративно-запобіжних заходів / О.А. Троянський // Вісник Запор. юр. інституту. - 2007. - № 4. - С. 120-128.

4. Троянський О.А. Удосконалення законодавства України про адміністративно-запобіжні заходи / О.А. Троянський // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). - 2008. - № 1(40). - С. 189-195.

5. Троянський О.А. Перевірка документів як адміністративно-запобіжний захід в діяльності правоохоронних органів України / О.А. Троянський // Ринкова економіка: Сучасна теорія та практика управління. - Т. 11 (Вип. 22) - Ч. 2. - 2008. - С. 82-88.

6. Троянський О.А. Поняття, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів / О.А. Троянський // Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави (м. Одеса, 14-15 жовт. 2004 р.) : матер. міжнар. наук.-практ. конф. / за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.Ф. Долженкова. - Ч. 2. - Одеса: Вид-во Одеського юридичного інституту НУВС, 2004. - С. 150-153.

7.Троянський О.А. Адміністративно-запобіжні заходи як засіб забезпечення правопорядку в демократичній державі / О.А. Троянський // Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку: матер. міжнар. науково-практичної конференції (м. Одеса, 3-4 черв. 2005 р.) / за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.Ф. Долженкова. - Ч. 1. - Одеса: Вид-во ОЮІ НУВС, 2005. - С. 121-125.

8.Троянський О.А. Шляхи вдосконалення законодавства України щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів / О.А. Троянський // Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики : зб. матер. наук.-практ. конф. (м. Київ, 22 груд. 2006 р.) / ред. кол.: О.М. Джужа, В.М. Дзюба, С.Г. Стеценко та ін. - К. : Вид-во Київський нац. ун-т внутр. справ, 2006. - С. 247-250.

9.Троянський О.А. Правове регулювання діяльності правоохоронних органів України щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів / О.А. Троянський // Організаційно-правові засади управлінської діяльності ОВС в умовах європейської інтеграції : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Одеса 26-27 жовт. 2007 р.). - Ч. 1. - Одеса : Вид-во ОЮІ ХНУВС, 2007. - С. 261-264.

10.Троянський О.А. Огляд як адміністративно-запобіжний захід у діяльності правоохоронних органів України / О.А. Троянський // Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки України: матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Кіровоград 19 бер. 2008 р.) / за заг. ред. В.П. Пєткова. - Кіровоград : КірЮІ ХНУВС, 2008. - С. 51-53.

11.Троянський О.А. Щодо визначення поняття адміністративно-запобіжних заходів в діяльності правоохор. орг.України / О.А. Троянський // Кримський юр. вісник „Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохор. органів”. - Сімферополь, 2008. - Вип. 3. - С. 343-350.

12.Троянський О.А. Підстави та порядок застосування працівниками правоохоронних органів тимчасового обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти / О.А. Троянський // Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності : матеріали VІІ звітної науково-практичної конференції (м. Кіровоград 14 травн. 2009 року) / за заг. ред. д.ю.н., проф. В.П. Пєткова. - Кіровоград : КірЮІ ХНУВС, 2009. - С. 121-124.

АНОТАЦІЯ

Троянський О.А. Адміністративно-запобіжні заходи в діяльності правоохоронних органів України (організаційно-правовий аспект). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України. - Київ, 2009. Дисертацію присвячено визначенню поняття, сутності, правових засад адміністративно-запобіжних заходів, здійснено їх класифікацію за певними критеріями. Охарактеризовано адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються правоохоронними органами, зокрема, проаналізовано порядок їх застосування з метою безпосереднього виявлення і попередження правопорушень та забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, а також досліджено співвідношення адміністративно-запобіжних заходів з іншими заходами адміністративного примусу. Значну увагу приділено аналізу національного законодавства, яке регламентує застосування адміністративно-запобіжних заходів. Окреслено розвиток правових та процесуальних досліджень адміністративно-запобіжних заходів. Проаналізовано міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами країн Європейського Союзу та країн СНД. Визначено основні напрями вдосконалення практики застосування адміністративно-запобіжних заходів, а також розроблено рекомендації по вдосконаленню законодавства, яке регламентує застосування правоохоронними органами цих заходів.

...