Адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України

Кузьменко Оксана Олександрівна

Ірпінь 2009

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Білоус Віктор Тарасович, Національний університет державної податкової служби України професор кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент, Проценко Тарас Олександрович Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник;

кандидат юридичних наук, доцент Борець Лариса Василівна, Головне слідче управління МВС України заступник начальника відділу

Захист відбудеться «20» лютого 2009 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 55.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий «16» січня 2009 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М. В. Коваль

1. Загальна характеристика роботи

адміністративний податковий право

Актуальність теми дослідження. Проведення адміністративної реформи в Україні передбачає формування якісно нової системи адміністрування податків, яка потребує відповідного ресурсного та кадрового забезпечення й адміністративно-правових засад менеджменту в державній податковій службі України.

Разом з тим реальний стан правового регулювання процесу адміністрування податків свідчить про суттєві недоліки, пов'язані з ситуативними змінами і доповненнями до чинного законодавства, які спрямовані на безапеляційне виконання державного бюджету, що призводить до численних порушень прав платників податків.

Вплив адміністративного права на процес удосконалення підходів і методів управління в органах державної податкової служби України є недостатнім, що потребує глибоких теоретично-прикладних наукових розробок. Ураховуючи, що інститути адміністративного права і менеджменту органічно пов'язані між собою, вони мають спільний об'єкт дослідження. Аналіз вітчизняного законодавства та огляд наукової літератури свідчить про відсутність ефективного правового регулювання процесу управління державною податковою службою. Таке регулювання можливе при належному адміністративно-правовому забезпеченні менеджменту, зокрема шляхом нормативного закріплення процесу діяльності органів ДПС у сфері вирішення позитивних індивідуально-конкретних (адміністративних) справ при наданні платникам податків адміністративних послуг.

Актуальність адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України визначається також динамікою всього комплексу соціальних процесів, викликаних упровадженням основних положень Концепції адміністративної реформи в життя суспільства та реалізацією визначених нею завдань щодо вдосконалення роботи органів виконавчої влади. Для забезпечення ефективної роботи органів ДПС України доцільно використовувати досягнення науки менеджменту в практичній діяльності, що потребує відповідного законодавчого забезпечення з урахуванням вітчизняного та світового досвіду.

Для вирішення зазначених проблем у процесі дослідження науково-теоретичним підґрунтям стали праці відомих фахівців адміністративної науки: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, А. І. Берлача, Ю. П. Битяка, І. П. Голосніченка, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушко, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, В. П. Тимощука, В. К. Шкарупи. Серед українських учених, які досліджували проблеми податкового законодавства та правового регулювання діяльності органів ДПС України необхідно виділити роботи О. О. Бандурки, В. Т. Білоуса, Л. К. Воронової, Л. М. Касьяненко, М. П. Кучерявенка, В. М. Поповича, Т. О. Проценка, В. І. Полюховича, Л. А. Савченко та інших. Проте більшість із них присвятили свої дослідження удосконаленню здійснення органами державної податкової служби правоохоронної та контролюючої функцій або аналізували окремі напрями організації роботи органів ДПС України.

Необхідно відмітити, що під час пошуку шляхів підвищення ефективності діяльності податкових органів працівникам державної податкової служби доцільно використовувати не тільки юридичні та економічні знання, а й теоретичні основи та практичні навики застосування принципів, функцій, методів менеджменту. Даний напрям досліджували М. Мескон, Пітер Ф. Друкер, М. Седлак, Ф. У. Тейлор, а також науковці, які розглядали можливість використання менеджменту в організаціях різного типу: Б. П. Будзан, Л. Ю. Гордієнко, Е. Б. Корицький, А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, В. П. Пєтков, С. В. Пєтков, В. В. Цвєтков та інші вчені.

Однак, незважаючи на чисельність наукових праць з менеджменту, сучасні дослідження його застосування в органах державної податкової служби України знайшли лише фрагментарне висвітлення та не достатньо торкаються проблем адміністративно-правового забезпечення використання ефективних форм і методів менеджменту. Визначені дисертантом завдання до цього часу ще не виступали предметом окремої роботи та не проводилося комплексне дослідження організації діяльності органів ДПС України з метою ефективного надання адміністративних послуг платникам податків. Визначення теоретико-правових основ застосування менеджменту в адмініструванні податків органами ДПС України, його адміністративно-правового забезпечення у сфері надання адміністративних послуг має як теоретичне, так і практичне значення. Актуальність дисертаційної роботи обумовлена визначеним напрямом реалізації адміністративної реформи та ще раз підкреслює необхідність дослідження адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України.

Нормативною основою дисертації стали Конституція України, закони України, укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти, які регулюють діяльність державної податкової служби України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Результати дисертаційного дослідження використано при розробці науково-дослідної теми «Організаційно-правове забезпечення електронного оподаткування», що виконується на замовлення Управління міжнародних зв'язків ДПА України від 26 листопада 2003 року відповідно до тематики наукових досліджень ДПА України Науково-дослідним центром з проблем оподаткування Національного університету державної податкової служби України (державний реєстраційний номер УкрІНТІ № 0105U003868).

Тема затверджена Вченою радою Національного університету ДПС України 27 квітня 2006 року (протокол № 7) та уточнена 29 серпня 2008 року (протокол № 1).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підставі аналізу чинного законодавства України та узагальнення практики його застосування розглянути засади та правове регулювання питань, пов'язаних із забезпеченням менеджменту в адмініструванні податків органами ДПС України, безпосередньо у сфері надання адміністративних послуг, та теоретично обґрунтувати і сформулювати пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення застосування менеджменту в державній податковій службі України. Для досягнення поставленої мети було визначено такі завдання:

- сформулювати визначення поняття «менеджмент в органах державної податкової служби України» та окреслити його роль в удосконаленні надання адміністративних послуг платникам податків;

- піддати детальному науковому розгляду науково-методичні та правові засади адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України з метою формулювання поняття та законодавчого закріплення;

- розглянути менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України з метою формулювання і законодавчого закріплення визначення цього поняття;

-дослідити процедуру надання адміністративних послуг органами ДПС України з метою її удосконалення;

- розробити засади та систематизувати принципи адміністративно-правового добору менеджерів для роботи в органах державної податкової служби України з метою надання адміністративних послуг;

- визначити напрями удосконалення менеджменту персоналу органів ДПС України, розробивши сучасні основи формування адміністративної культури;

- розробити пропозиції з удосконалення чинного законодавства щодо адміністративно-правового забезпечення менеджменту в ДПС України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі надання платникам податків адміністративних послуг органами державної податкової служби України.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань у роботі використано сукупність дослідницьких методів сучасної гносеології. Методологічною основою дисертаційного дослідження є теорія пізнання соціально-правових явищ, а також наукові принципи і концептуальні положення, розроблені спеціалістами в галузі адміністративного права.

Історичний метод застосовувався при розгляді передумов впровадження менеджменту в органи ДПС України та науково-методичних і правових засад адміністративних послуг, а також при аналізі понять «право» і «мораль» (підрозділи 1.1; 2.1; 3.2). За допомогою методу порівняння визначено взаємозв'язок предметів адміністративного права та менеджменту (підрозділ 1.2). Системний та структурно-функціональний методи були використані для аналізу структури органів ДПС України з метою надання адміністративних послуг (підрозділи 1.3 та 2.1). Методи моделювання застосовувалися для розробки пропозицій у підрозділах 2.3 та 3.3. Логічний метод дозволив сформулювати визначення понять «менеджмент в органах державної податкової служби України», «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України», «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України», «правова мораль» (підрозділи 1.2; 2.1; 2.2; 3.2). Методом узагальнення юридичної практики було проаналізовано організаційно-правові засади підготовки персоналу для роботи в органах ДПС України та систематизовано принципи добору менеджерів (підрозділ 3.1). Метод соціологічного опитування було використано для визначення рівня управлінської підготовки працівників органів ДПС України (пункт 3.3).

Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертації стали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, адміністративного права та інших галузевих правових наук.

Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів державної податкової служби України, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна роботи полягає у тому, що за характером і змістом розглянутих питань дисертація є одним із перших в Україні комплексним дослідженням, присвяченим теоретичному обґрунтуванню та законодавчому закріпленню адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України. На основі проведеного дослідження автором сформульовано ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

- подано авторське визначення «менеджмент в органах державної податкової служби України»;

- обґрунтовано правові засади менеджменту надання адміністративних послуг органами державної податкової служби України та запропоновано їх законодавче закріплення;

удосконалено:

- нормативне регулювання процедури надання адміністративних послуг органами ДПС України;

- статус менеджера та запропоновано закріпити систематизовані в роботі дисертантом принципи адміністративно-правового добору менеджерів з метою підвищення ефективності діяльності органів ДПС України шляхом відомчого регулювання;

- підхід до формування адміністративної культури та подано авторське визначення поняття «правова мораль», яка є основою прийняття управлінських рішень;

набуло подальшого розвитку:

- теоретичне обґрунтування та методичні засади використання послуг у діяльності органів виконавчої влади, запропоновано власне визначення поняття «послуга» та законодавче закріплення визначення «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України»;

- використання світових стандартів для удосконалення управління якістю в органах державної податкової служби України, розглянуто правові засади формування системи управління якістю в органах ДПС України та на їх підставі запропоновано законодавчо закріпити визначення поняття «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення та висновки, сформульовані в дисертаційній роботі, можуть бути використані для подальших наукових досліджень адміністративного права. Отримані дисертантом результати були використані:

у науково-дослідній сфері - для підвищення ефективності діяльності державної податкової служби в процесі оподаткування (акт впровадження від 19 вересня 2008 року);

у правозастосовній діяльності -з метою реформування нормативно-правової бази органів ДПС України у сфері адміністрування податків (довідка про впровадження в практику результатів дисертаційного дослідження від 5 листопада 2008 року № 10840/ 6/10 - 1115/ 3654);

у навчальному процесі - при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Організація роботи та управління органами ДПС України» у Національному університеті ДПС України (акт впровадження від 3 вересня 2008 року), а також у Інституті післядипломної освіти державної податкової служби України при викладанні курсів «Реєстрація та облік платників податків в органах ДПС України», «Модернізація державної податкової служби України», «Адміністрування облікових показників та складання звітності в органах ДПС України» (акт впровадження від 12 вересня 2008 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень. Ідеї і розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані праці, в дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації доповідалися автором на наукових і науково-практичних конференціях, у тому числі на міжнародних: ХІІІ міжнародна науково-практична конференція «Україна в євроінтеграційних процесах» (23-24 лютого 2008 р., м. Київ), Міжнародна науково-практична конференція «Інститут вищої освіти та його вплив на регіональний розвиток України: соціокультурні, економічні та правові аспекти» (26-27 травня 2008 р., м. Ірпінь) та на четвертих і п'ятих Ірпінських міжнародних науково-педагогічних читаннях «Проблеми гуманізації навчання та виховання у вищому закладі освіти», які проходили 25-26 травня 2006 р. та 24-25 травня 2007 р. в м. Ірпінь; на всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні» (26-27 квітня 2007 р., м. Острог Рівненської обл.) та «Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України» (26 жовтня 2007 р., м. Київ); на міжвузівській науково-практичній конференції «Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку» (6 червня 2008 р., м. Ірпінь); на науково-практичних конференціях «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (22 грудня 2006 р., м. Київ) і «Тенденції та перспективи розвитку податкової системи України» (19 вересня 2008 р., м. Ірпінь).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано чотирнадцять наукових праць, п'ять з яких - наукові статті у фахових виданнях, і дев'ять тез доповідей науково-практичних конференцій.

Структура дисертації за планом складається зі вступу, трьох розділів і дев'яти підрозділів, висновків, додатків (9 сторінок) списку використаних джерел (322 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 207 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, актуальність дослідження, зв'язок його з науковими програмами та планами, визначено завдання, мету, об'єкт, предмет і методологічні основи, наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, відомості про апробацію, публікації, структуру і обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи застосування менеджменту в адмініструванні податків органами державної податкової служби України» складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду теоретичних питань правового забезпечення впровадження досягнень менеджменту в роботу органів ДПС України з метою підвищення ефективності їх діяльності.

У підрозділі 1.1 «Передумови адміністративно-правового закріплення менеджменту» розглянуто можливість використання менеджменту в організаціях різного типу та виділено передумови, які викликали потребу у застосуванні менеджменту в державній податковій службі України. Автором пропонується визначити пріоритетом діяльності податкових органів як органів виконавчої влади - служіння народу, що відповідає Концепції адміністративної реформи.

Внаслідок проведеного дослідження автор вважає, що управління не є еквівалентним замінником менеджменту, тому що менеджмент це одна із форм управління - його складова, яка на сучасному етапі потребує регулювання адміністративно-правовими нормами. У зв'язку з цим висновком виникла потреба у науковому обґрунтуванні доцільності впровадження досягнень сучасного менеджменту в органи державної податкової служби України з метою підвищення ефективності покладених на них завдань. У результаті аналізу сучасних умов діяльності та з метою реорганізації органів державної податкової служби України автором встановлено, що виникає нагальна потреба не тільки науково розробити, а і виділити окремим напрямом дослідження адміністративно-правової науки менеджмент в органах державного управління.

Проаналізувавши виділені передумови, автором зроблено висновок, що модернізація податкової служби без належної трансформації системи оподаткування не вирішить проблем добровільної сплати податків, не зробить податківців і платників податків партнерами, а адміністрування податків - простим і прозорим. Тому саме за рахунок адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України можна підвищити якість обслуговування платників податків, зокрема напряму збільшити рівень добровільної сплати податкових надходжень.

У підрозділі 1.2 «Взаємозв'язок адміністративного права та менеджменту. Менеджмент в органах державної податкової служби України» у зв'язку зі зміною акцентів у визначенні предмета адміністративного права дисертантом проведено теоретичне дослідження його предмета адміністративного права як галузі права та науки і розглянуто предмет менеджменту. На підставі проведеного аналізу автором зроблено висновок, що об'єктом дослідження адміністративного права і менеджменту є управління в суспільстві. Враховуючи сучасну доктрину адміністративного права обґрунтовано думку, що процес формування в Україні принципово та якісно нових суспільних відносин можна доповнити дослідженнями менеджменту. Особливо актуальними у цьому напрямі є питання формування інституту адміністративних послуг і з метою їх надання - удосконалення інституту державної служби.

Окремо дисертантом розглянуто сучасні тенденції розвитку менеджменту та поширення його концепцій не тільки в бізнесі, а і в некомерційних організаціях, зокрема в державній службі. Автором запропоновано звернути увагу на специфіку функцій менеджменту та розглянути особливості адміністративно-бюрократичного стилю управління на прикладі концепції «раціональної бюрократії» Макса Вебера. Використовуючи позитивні сторони раціональної бюрократії, пропонується відмежувати це поняття від поняття «бюрократизм», яке за своєю сутністю означає «хворобу» системи управління. Автор акцентує увагу на трансформації методу адміністративного права - поєднанні в ньому типових ознак як імперативного, так і диспозитивного характеру правового регулювання, в результаті якого створюється сучасна модель нового виду діяльності органів виконавчої влади, що і забезпечує надання адміністративних послуг населенню. У процесі такої діяльності виникають відносини реординації - виконання певних обов'язків держави перед громадянами, які і характеризують демократичні перетворення, що відбуваються в Україні.

Проведення дослідження взаємозв'язку предметів адміністративного права та менеджменту дозволило сформулювати власне визначення поняття «менеджмент в органах державної податкової служби України».

У підрозділі 1.3 «Вдосконалення адміністративно-правового забезпечення надання адміністративних послуг органами ДПС України в процесі адміністрування податків» зазначено, що на етапі демократизації суспільства податкове законодавство повинно бути орієнтовано у першу чергу на створення належних умов для добровільної сплати податків, для формування єдиного національного державного інтересу, який поєднує в собі інтереси держави та платників податків на підставі удосконалених методів обслуговування населення. Провівши аналіз досліджень, які здійснювалися вченими стосовно роботи органів ДПС України, зроблено висновок, що основну увагу в них приділено вивченню організації юрисдикційної діяльності органів ДПС України або розглядаються окремі питання удосконалення роботи податкової служби.

У зв'язку з проведеними дослідженнями автор вважає, що необхідно звернути увагу на вдосконалення правового забезпечення неюрисдикційної діяльності органів ДПС України з метою надання адміністративних послуг. У сучасних умовах це викликано проведенням адміністративної реформи, органічною складовою якої є модернізація ДПС України. Такий процес покликаний радикально змінити державну податкову службу України та трансформувати її в нову ефективну систему, що відповідає принципам демократичного суспільства, сприяє підвищенню добровільності сплати податків, орієнтується на реалізацію національних інтересів, але враховує необхідність у європейській інтеграції. Автор вважає, що створення такої податкової системи буде сприяти зниженню показників ухилення від сплати податків.

Дисертантом зазначено, що не сьогодні у зв'язку з розширенням предмета адміністративного права адміністративно-правове регулювання відносин порядку вирішення індивідуальних позитивних справ є домінуючим. У зв'язку з цим перелік неюрисдикційних (позитивних) проваджень постійно змінюється і доповнюється. Підвидом таких проваджень є звернення фізичної або юридичної особи за адміністративною (управлінською) послугою. Ураховуючи потребу в адаптації діяльності органів ДПС України до умов сучасного ведення бізнесу, автор вважає за необхідне законодавчо закріпити надання адміністративних послуг органами ДПС України.

Розділ 2 «Адміністративно-правове забезпечення менеджменту органів державної податкової служби України у сфері надання адміністративних послуг» складається з трьох підрозділів що присвячені питанню надання адміністративних послуг органами ДПС України.

У підрозділі 2.1 «Науково-методичні та правові засади адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України» зазначається, що на сучасному етапі процес формування нової доктрини адміністративного права не відбудеться сам собою. Для виконання цього завдання необхідно направити наукові дослідження на створення і розробку нових напрямів теоретичних основ адміністративно-правового регулювання та, враховуючи публічні інтереси громадян своєї держави і зміщення акцентів у визначенні предмета адміністративного права, сформувати таку модель відносин між державою та громадянами, при якій громадяни виступають не прохачами, а споживачами послуг.

Доведено, що на сучасному етапі в моделі адміністративно-правових відносин вже переважає частка публічно-сервісних, тобто таких відносин, за допомогою яких держава надає послуги і задовольняє потреби та інтереси приватних осіб. Поряд з цим відзначено, що з метою ефективного використання адміністративних послуг у сфері діяльності органів ДПС України необхідно не тільки науково-теоретичне обґрунтування вживання термінів, а і їх законодавче закріплення. Проаналізувавши попередньо проведені дослідження, автор вважає, що на сьогодні учені по різному трактують терміни «послуги», «державні послуги», «управлінські послуги», «публічні послуги», «адміністративні послуги», а також не розробили тлумачення визначення «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України». У результаті проведеного дослідження запропоновано власне визначення поняття «послуга» та проаналізовано взаємозв'язок названих термінів. Пропонується така схема: послуги > публічні послуги > державні і муніципальні (або комунальні) послуги > управлінські послуги > адміністративні послуги.

Аналіз наукової літератури, як української так і зарубіжної, щодо надання адміністративних послуг органами виконавчої влади дозволив зробити висновок про те, що вона не стосується окремо взятого державного органу. Оскільки, кожен орган виконавчої влади має свої особливості, то з метою удосконалення неюрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України автором пропонується законодавчо закріпити цей термін у проекті Податкового кодексу України, доповнивши розділ І «Загальні положення» статтю 14 «Визначення термінів» додатковим підпунктом 14.1.1 визначенням поняття «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України».

У підрозділі 2.2 «Використання світових стандартів з метою удосконалення якості адміністративних послуг, що надаються органами ДПС України» автор звертає увагу на якість надання адміністративних послуг і зазначає, що це питання є особливо актуальним на сьогодні. Визначено, що метою адміністративно-правового регулювання на сучасному етапі повинно стати встановлення і регламентація таких взаємовідносин, якими кожній людині у сфері діяльності виконавчої влади повинно бути гарантовано реальне додержання, охорону та ефективний захист наданих їй прав і свобод. Відповідно до цього напряму концепція реформування податкової системи України передбачає впровадження державної політики соціально-економічного розвитку, яка буде спрямована на побудову конкурентоспроможної ринкової економіки соціального спрямування, а також заохочення інвестиційно-інноваційних процесів. У зв'язку з цим відзначено, що відповідно з сучасними поглядами на предмет адміністративного права та на діяльність органів виконавчої влади, питання якості надання адміністративних послуг органами ДПС України займає важливе місце в системі адміністрування податків. Особливу увагу в дослідженні приділено системі впорядкованості, цілісності та ефективності менеджменту якості надання адміністративних послуг, оскільки для задоволення споживачів послуг необхідно уміло управляти якістю, що можливо за наявності системи управління нею. Автор зазначає, що таку систему можна вважати ефективною в тому випадку, якщо вона дозволяє максимально мотивувати діяльність кожного учасника даного процесу та мінімізує зовнішній вплив на кінцевий результат.

Дисертант вважає, що враховуючи наявність відповідних стандартів - «ДСТУ ISO 9001 - 2001. Системи управління якістю. Вимоги», «ДСТУ ISO 9000 - 2001. Системи управління якістю. Основні положення та словник» та «ДСТУ ISO 9004 - 2001. Системи управління якістю. Настанови щодо поліпшення діяльності» немає потреби їх розробляти, а треба адаптувати ці документи до організації діяльності органів ДПС у сфері надання адміністративних послуг. Для покращання якості надання адміністративних послуг важливе значення має теоретичне осмислення даного процесу та проведення наукових досліджень, а також законодавче та відомче регулювання з метою практичного застосування. У зв'язку з цим автором пропонується власне визначення поняття «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України», закріпити в проекті Податкового кодексу України у розділі І «Загальні положення», статті 14 «Визначення термінів» додатковим підпунктом 14.1.36, а для забезпечення відомчого регулювання внести доповнення до пункту 2 наказу ДПА України «Про запровадження системи управління якістю в органах ДПС України» від 17 квітня 2007 р. № 235.

У підрозділі 2.3 «Удосконалення процедури надання адміністративних послуг органами ДПС України» зазначено, що необхідно реформувати інститут адміністративних процедур, вдосконаливши процедури надання адміністративних послуг. У результаті аналізу Концепції вдосконалення організаційної структури органів ДПС України, яка пропонує проект організаційної структури, що побудована за функціональним принципом і буде мати трирівневу будову із чітким функціональним призначення кожного рівня: стратегічний, тактичний та виконавчий, - зроблено висновок, що в основу процесу вдосконалення організаційної структури покладено принцип переорієнтації діяльності органів державної податкової служби із виконання суто фіскальних на обслуговуючі функції - надання послуг. У зв'язку з цим, автор зазначає, що на виконавчий рівень покладено безпосереднє забезпечення надання послуг платникам податків, а також впровадження положень податкового законодавства та затверджених методичних рекомендацій.

Проектом Концепції реформування публічної адміністрації в Україні визначено впровадження доктрини публічних послуг загалом та адміністративних зокрема. У зв'язку з цим відносини публічної адміністрації з громадянами необхідно врегулювати адміністративною процедурою, простою та ефективною. Дисертант пропонує удосконалити процедуру надання адміністративних послуг органами ДПС України використовуючи сучасні інформаційні технології та внаслідок розподілу функцій між органами, які займаються стратегічним плануванням, і органами, які надають послуги, а також забезпечити законодавче врегулювання адміністративної процедури прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України.

Розділ 3 «Вдосконалення адміністративно-правового забезпечення інституту менеджменту персоналу органів ДПС України» містить три підрозділи, в яких обґрунтовано потребу у правовому регулюванні добору персоналу в органи ДПС України, а також розглянуто підготовку, діяльність і професіоналізацію нової формації управлінців з метою організації надання адміністративних послуг органами ДПС України.

У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правове регулювання добору менеджерів в органах державної податкової служби України» розглядається одна з проблем створення ефективної системи менеджменту якості адміністративних послуг - дефіцит висококваліфікованих спеціалістів, які забезпечать організацію надання адміністративних послуг органами ДПС України.

Дисертантом зазначено, що одним із напрямів адміністративної реформи в Україні є переорієнтація діяльності державних службовців від служіння державі до служіння громадянам цієї держави внаслідок надання адміністративних послуг. Відповідно до цих змін цінність державних службовців визначається якістю обслуговування населення. Державні службовці органів ДПС України повинні враховувати, що від їх ефективної роботи - надання якісних адміністративних послуг - залежить економічний розвиток держави. Діяльність у цій сфері повинна ґрунтуватися на принципах законності та прозорості, а також проводитися з використанням сучасних інформаційних технологій для підвищення якості надання адміністративних послуг.

З метою забезпечення виконання пункту 3 розділу ІІ Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року пропонується здійснювати адміністративно-правове регулювання добору менеджерів для організації ефективної діяльності органів ДПС України на підставі переліку принципів, які були систематизовані дисертантом і запропоновані для закріплення добору менеджерів внаслідок відомчого регулювання в Концепції вдосконалення організаційної структури органів державної податкової служби України.

У підрозділі 3.2 «Морально-правові засади діяльності фахівців для виконання функцій адміністрування податків» автором зазначено, що аналіз нормативно-правової бази, яка є необхідною для прийняття управлінських рішень працівниками органів ДПС України, дає можливість стверджувати, що підготовка та діяльність фахівців для надання адміністративних послуг в процесі адміністрування податків і формування адміністративної культури повинні базуватися на морально-правових засадах.

Дисертант звертає увагу на те, що в умовах проведення адміністративної реформи відбувається переосмислення ролі держави у її відносинах з громадянами, але без радикальної зміни у формуванні почуття поваги та шанобливого ставлення до громадян як до споживачів послуг неможливо становлення та подальший розвиток демократичної правової держави. У зв'язку з цим автором зазначається, що одним із пріоритетних завдань нашої держави є необхідність унеможливити прояви корупції у сфері надання адміністративних послуг.

Враховуючи, що рішення приймає людина, в основі діяльності якої лежать моральні засади, цей процес дозволяє розкрити людину як носія моралі та створює морально-правову основу для реалізації органами державної влади, до яких відносяться і органи державної податкової служби, своїх повноважень. У зв'язку з цим пропонується доповнити Концепцію управління персоналом державної податкової служби України на період 2002-2010 років пункт 6 «Адміністративна культура» поняттям «правова мораль», яке стане основою формування нової адміністративної культури.

У підрозділі 3.3 «Професіоналізація праці менеджерів за функціональними напрямами роботи в органах державної податкової служби України» розглядаються напрями удосконалення підготовки персоналу з метою підвищення ефективності діяльності органів ДПС України.

Автор зазначає, що сформована практика, за якою менеджера ототожнюють із підприємцем, перекручує соціальні, економічні та педагогічні орієнтири підготовки майбутніх працівників органів державної податкової служби України, які відповідно до правового статусу в своїй діяльності повинні використовувати елементи владно-розпорядчої діяльності. На сьогодні рівень їх професіоналізму визначається ще й відповідним обсягом знань і практичних навичок у галузі менеджменту та повинен забезпечити можливість реалізації податкової політики держави, що в свою чергу, потребує відповідного рівня спеціальної професійної підготовки. Дисертант вважає, що для якісного надання адміністративних послуг необхідно не тільки розробити стандарти та законодавчо регламентувати процедуру їх надання, а й забезпечити підготовку державних службовців відповідного рівня, які будуть організовувати та надавати ці послуги. При цьому керівництво повинно враховувати, наскільки б досконалими не були системи управління якістю, організація та технології надання адміністративних послуг - за всім цим стоїть людина, її професійна підготовка, фізіологічні та психічні особливості. Дисертантом зазначається, що при підготовці спеціалістів для роботи в органах державної податкової служби України необхідно звернути увагу на те, що внутрішньоорганізаційні відносини повинні забезпечити виконання основних завдань і функцій, покладених на державну податкову службу і законодавчо закріплених у Законі України «Про державну податкову службу в Україні», та удосконалити неюрисдикційну діяльність названих органів.

Висновки

Аналіз проведеного дослідження стану адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України підтверджує необхідність розробки даного напряму як частини адміністративної реформи, спрямованої на удосконалення діяльності органів ДПС України. Доведено наявність праксеологічних передумов щодо підвищення ролі менеджменту як сучасного інструменту вдосконалення діяльності податкових органів у процесі адміністрування податків. У результаті дослідження визначено, що адміністративно-правове регулювання застосування менеджменту в органах ДПС України передбачає як зовнішній прояв - організацію взаємовідносин діяльності названих органів із фізичними та юридичними особами, а також резидентами та нерезидентами, так і забезпечення внутрішньоорганізаційної діяльності для виконання своїх функцій з метою надання населенню якісних адміністративних послуг. Розгляд чинних нормативно-правових актів, літературних джерел, практики діяльності органів виконавчої влади та аналізу міжнародного досвіду дозволили розкрити сутність адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України при наданні адміністративних послуг. Запропоновано шляхи усунення існуючих недоліків у зазначеній сфері та зроблено ряд висновків:

І. До основних теоретичних визначень і положень можна віднести такі:

1. Менеджмент в органах державної податкової служби України - це встановлений законодавством процес діяльності органів ДПС України, який використовують для розгляду та вирішення позитивних індивідуально-конкретних (адміністративних) справ суб'єктами ДПС України з метою надання фізичним та юридичним особам, а також резидентам і нерезидентам адміністративних послуг уповноваженими на це суб'єктами (посадовими особами) для виконання органами державної податкової служби України законодавчо закріплених завдань і функцій.

2. З метою формування кадрового резерву на посади керівних працівників ДПА України, встановленого Регламентом роботи ДПА України пропонуємо ввести посаду менеджера та визначити, що «менеджер в органах державної податкової служби України - це професійний управляючий, який має відповідну фахову освіту, займає керівну посаду та управляє колективом, виконуючи функції планування, організації, мотивації, контролю для досягнення цілей організації, за рахунок активного впровадження ефективних методів, нововведень і досягнень науково-технічного прогресу».

3. Послуга - це результативна діяльність цілісного характеру, що юридично оформляє реалізацію суб'єктивного права особи з метою задоволення певних потреб і вимог та здійснюється (надається) за ініціативою особи. Послуги, що надаються органами державної податкової служби України, є адміністративними, якщо вони передбачені діяльністю її відповідних підрозділів.

4. Для удосконалення якості адміністративних послуг, що надаються органами ДПС України, необхідно виділити в окрему групу адміністративно-правові чинники, до яких буде входити законодавче та відомче регулювання.

ІІ. У зв'язку з проведеними теоретичними дослідженнями запропоновано внести такі зміни до законодавства:

1. Доповнити Концепцію адміністративної реформи, розділ 5 «Засоби забезпечення адміністративної реформи», пункт 6 «Науково-просвітницьке забезпечення» перший абзац після слів «видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних, учбових та інших праць та матеріалів» таким реченням «Для наукового забезпечення адміністративної реформи виділити окремим напрямом адміністративно-правової науки менеджмент в органах державного управління, до компетенції якого увійдуть суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг населенню».

2. Законодавчо закріпити надання адміністративних послуг органами ДПС України, доповнивши зокрема:

- статтю 2 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» після першого абзацу, який закінчується словами «…а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі - податки, інші платежі);» таким абзацом «надання адміністративних послуг населенню щодо сплати ними податків та зборів (платежів) до бюджету»;

- пункт 1 статті 8 Закону після п'ятого абзацу «виявленням і веденням обліку надходжень податків, інших платежів;» таким абзацом: «наданням адміністративних послуг населенню щодо сплати ними податків та зборів (платежів) до бюджету»;

- статтю 10 Закону додатковим пунктом 19 такого змісту «надають адміністративні послуги населенню щодо сплати ними податків та зборів (платежів) до бюджету»;

- підпункт 1 пункту 4 Положення про Державну податкову адміністрацію України після другого абзацу, який закінчується словами «…веденням обліку надходжень податків, інших платежів;» замінити на новий такого змісту: «наданням адміністративних послуг населенню щодо сплати ними податків та зборів (платежів) до бюджету».

3. Проект Податкового кодексу розділ І «Загальні положення», стаття 14 «Визначення термінів», підпункт 14.1 «У цьому Кодексі терміни вживаються в такому значенні» доповнити таким визначенням: «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України - це передбачена та визначена законодавством розпорядча діяльність органів ДПС, яка забезпечує здійснення суб'єктом владних повноважень та юридичне оформлення умов належної реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою або зверненням, що завершується адміністративним (індивідуальним) актом за визначеною формою» та закріпити його підпунктом 14.1.1).

4. Визначення поняття «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України» закріпити в проекті Податкового кодексу у розділ І «Загальні положення», стаття 14 «Визначення термінів», підпункт 14.1 «У цьому Кодексі терміни вживаються в такому значенні» додатковим підпунктом 14.1.36, та викласти в такій редакції: «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України, ? це врегульована діяльність, яка виступає організаційно-правовою основою управління та керівництва системою органів ДПС України щодо якості і включає в себе такі складові: визначення та затвердження місії, політики, цілей та основних завдань державної податкової адміністрації України у сфері якості; запровадження системи управління якістю, що здійснюється внаслідок створення відповідного правового, організаційного та інформаційного забезпечення».

ІІІ. Для удосконалення діяльності органів державної податкової служби України пропонуються такі зміни до нормативного забезпечення організації роботи органів ДПС України:

1. Доповнити Концепцію управління персоналом державної податкової служби України на період 2002-2010 років пункт 6 «Адміністративна культура» в другому абзаці після речення «Основною метою формування нової адміністративної культури є формування податкової культури в цілому через взаємозв'язок культури діяльності працівників податкової служби (адміністративна реформа) з культурою діяльності платників податків (податкова дисципліна)» таким реченням «Основою формування податкової культури повинна стати правова мораль - комплексне, динамічне явище, яке являє собою процес запровадження загальнолюдських цінностей під час прийняття рішення, спрямованого на управління справами суспільства і держави».

2. Для забезпечення відомчого регулювання системи управління якістю в органах ДПС України внести доповнення до наказу ДПА України від 17 квітня 2007 р. № 235 «Про запровадження системи управління якістю в органах ДПС України» до пункту «2. Основні завдання та функції Комісії» підпункту 2.2 абзацу 3, виклавши їх у такій редакції: «координує діяльність з розроблення та удосконалення (актуалізації) документів системи управління якістю в ДПА України, в тому числі якістю надання адміністративних послуг органами державної податкової служби України, та забезпечує узгодженість цих документів».

3. З метою підвищення ефективності системи адміністрування податків Концепцію вдосконалення організаційної структури органів державної податкової служби, яка є додатком до наказу ДПА України від 30 червня 2006 року № 372 «Про затвердження концепції вдосконалення організаційної структури органів ДПС України», доповнити пунктом 6.3 (після пункту 6.2) та викласти в такій редакції:

«6.3. Принципи добору персоналу для вдосконалення організаційної структури органів ДПС України.

З метою переорієнтації діяльності органів ДПС із виконання суто фіскальних на обслуговуючі функції та у зв'язку з пріоритетністю надання громадянам адміністративних послуг з боку органів ДПС пропонується здійснювати підбір персоналу відповідно до таких принципів: 1) загальності; 2 позапартійності; 3) законності; 4) гласності; 5) гуманізму та соціальної справедливості; 6) науковості; 7) систематичності; 8) комплексності оцінювання; 9) ієрархічності та зворотного зв'язку; 10) персональної відповідальності за прийняті рішення, дії або бездіяльність».

ІV. Для вдосконалення якості процедури надання адміністративних послуг органами державної податкової служби України пропонується з метою відомчого регулювання внести доповнення до Регламенту ДПА України, затвердженого наказом ДПА України від 07.11.2007 року № 626 для встановлення порядку організації діяльності ДПА України, пов'язаної з виконанням покладених завдань і повноважень щодо функціонального розподілу між органами, які займаються стратегічним плануванням, і органами, які надають адміністративні послуги, та забезпечити належне надання цих послуг на виконавчому рівні внаслідок створення сучасних інформаційних технологій і необхідного інформаційного забезпечення, а також запровадити нові методики підготовки та мотивації персоналу органів ДПС України для підвищення ефективності роботи.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Кузьменко О. О. Концепція «раціональної бюрократії» у галузі державного управління / О. О. Кузьменко // Науковий вісник Національної академії ДПС України. - 2006. - № 3 (34). - С. 160-165.

2. Кузьменко О. О. Менеджмент в органах державної податкової служби України / О. О. Кузьменко // Науковий вісник Національного університету ДПС України. - 2008. - № 3 (42). - С. 179-183.

3. Коваль Микола. Морально-правові основи управління як фактор формування нової ідеології для реалізації державної влади / Микола Коваль, Оксана Кузьменко // Вісник прокуратури. - 2007. - № 12 (78). - С. 96-105.

4. Кузьменко О. О. Правове регулювання добору менеджерів в органах державної податкової служби України / О. О. Кузьменко // Науковий вісник Національного університету ДПС України. - 2007. - № 3 (38). - С. 206-211.

5. Кузьменко О. О. Правові засади надання адміністративних послуг органами державної податкової служби України / О. О. Кузьменко // Наше право. - 2008. - № 4. - Ч. 1. - С. 71-74.

6. Кузьменко О. О. Модернізація ДПС у контексті здійснення адміністративної реформи в Україні / О. О. Кузьменко : збірник матеріалів науково-практичної конференції «Адміністративне право і процес : шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, 22 грудня 2006 р.) / ред. кол.: О. М. Джужа, В. М. Дзюба, С. Г. Стеценко та ін. - К. : Київський нац. ун-т внутр. справ, 2006. - С. 186-189.

7. Кузьменко О. О. Управлінське рішення посадової особи як можливість здійснення корупційних діянь / О. О Кузьменко // Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Острог, 26-27 квітня 2007 р.). - Острог : Інститут права та правосуддя імені Оникія Малиновського Національного університету «Острозька академія», 2007. - С. 90-92.

8. Кузьменко О. О. Особливості управління в адміністративно-політичному блоці / О. О. Кузьменко // Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції : (м. Київ, 26 жовтня 2007 р.) / за загальною редакцією Української академії наук з державного управління ім. В. Д. Гвоздецького. - К. : МП «Леся», 2008. - С. 84-85.

9. Кузьменко О. О. Проблема якості адміністративних послуг органів ДПС України в умовах адміністративної реформи / О. О. Кузьменко // Україна в євроінтеграційних процесах : матеріали ХІІІ міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 23-24 лютого 2008 р.). - Київ, 2008. - С. 199-201.

10. Кузьменко О. О. Роль інституту вищої освіти у сфері підготовки менеджерів для роботи в органах ДПС України / О. О. Кузьменко // Інститут вищої освіти та його вплив на регіональний розвиток України : соціокультурні, економічні та правові аспекти : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Ірпінь, 26-27 травня 2008 р.). - Ірпінь, 2008. - С. 401-404.

11. Кузьменко О. О. Шляхи удосконалення діяльності органів ДПС України / О. О. Кузьменко // Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання : проблеми сьогодення та перспективи розвитку : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Ірпінь, 6 червня 2008 р.). - Ірпінь, 2008. - С. 322-324.

12. Кузьменко О. О. Болонський процес : реалізація принципу безперервної освіти / О. О. Кузьменко // Проблеми гуманізації навчання та виховання у вищому закладі освіти : матеріали Четвертих Ірпінських міжнародних науково-педагогічних читань ( м. Ірпінь, 25-26 травня 2006 р.). - Ірпінь : Національна академія ДПС України, 2006 р. - С. 159-161.

13. Кузьменко О. О. Кузьменко О. О. Педагогічна підготовка викладача ВНЗ : необхідність чи особисте бажання / О. О. Кузьменко // Проблеми гуманізації навчання та виховання у вищому закладі освіти : матеріали П'ятих Ірпінських міжнародних науково-педагогічних читань (м. Ірпінь, 24-25 травня 2007 р.). - Ірпінь : Національна академія ДПС України, 2007 - С. 184-187.

14. Кузьменко О. О. Менеджмент якості адміністративних послуг органів ДПС України / О. О. Кузьменко // Тенденції та перспективи розвитку податкової системи України : матеріали науково-практичної конференції : (м. Ірпінь, 19 вересня 2008 р.). - Ірпінь, 2008. - С. 369-372.

Анотація

Кузьменко О. О. Адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України, Ірпінь, 2009.

У дисертації проведено комплексне наукове дослідження адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України. Обґрунтовано передумови та запропоновано шляхи адміністративно-правового регулювання менеджменту. Визначено, що вказаний аспект передбачає як зовнішній прояв ? організацію взаємовідносин названих органів із фізичними та юридичними особам, а також резидентами та нерезидентами, так і забезпечення внутрішньоорганізаційної роботи з метою удосконалення діяльності органів ДПС України.