Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Автореферат

Адміністративно-правове регулювання статусу державного службовця в Україні

Спеціальність: 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Литвин Олексій Валерійович

Ірпінь - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, професор Наумов Володимир Леонідович,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького,

провідний науковий співробітник.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Берлач Анатолій Іванович,

Одеський державний університет

внутрішніх справ, проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук, професор Гіжевський Володимир Казімірович

Університет економіки та права «КРОК»,

проректор.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Становлення демократичної, соціальної, правової України обумовлює суттєве оновлення інституту державної служби, що потребує підвищення ефективності реалізації завдань та функцій держави у забезпеченні прав, свобод та інтересів громадян, надання належних адміністративних послуг. Безпосередньо функції держави реалізуються державними службовцями, адміністративно-правове регулювання статусу яких є ще недостатнім.

Політична, економічна та адміністративна реформи в Україні знаходяться у перманентному стані, а у формуванні громадянського суспільства роль державної служби досить незначна. Реформування державної служби лише епізодично досягає підвищення її ефективності і дієвості, удосконалення професіоналізму і компетентності державних службовців та правового визначення їх статусу. Саме тому адміністративно-правові дослідження спрямовані на виявлення проблем правового статусу державних службовців та пошуку шляхів їх вирішення.

Серед проблем, які потребують поглибленого дослідження в ракурсі адміністративного права, слід виокремити необхідність здійснення загальнотеоретичного аналізу інституту державної служби через аналіз ключових понять та функцій державної служби, визначення правових принципів її функціонування тощо. Водночас, адміністративно-правовий статус державного службовця, поряд із загальними аспектами, обумовлює обґрунтованість дослідження особливостей окремих категорій державних службовців (державних службовців правоохоронних органів, патронатних осіб; державних секретарів міністерств тощо). У цьому ж аспекті видається доцільним удосконалити механізм правового регулювання юридичної відповідальності державних службовців.

У ході адміністративної реформи, яка започаткована в Україні на підставі Указу Президента України від 22 липня 1998 року „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, визначено нові пріоритети реформування державної служби, спрямування розвитку її правового регулювання. Проте, потрібно не тільки створення правової основи функціонування державної служби на різних рівнях управління, але й якісне оновлення стереотипів сприйняття самої державної служби та діяльності державних службовців. Крім того, доцільно розробити критерії оцінки ефективності діяльності державних службовців, а також з урахуванням іноземного досвіду, удосконалити ключові засади та здійснити конкретні кроки, спрямовані на модернізацію адміністративно-правового статусу державного службовця.

Питання проблематики адміністративно-правового регулювання державної служби досліджували у своїх роботах В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієв, Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, В.Т. Білоус, А.І. Берлач, К.С. Бєльський, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, В.С. Венедіктов, В.К. Гіжевський, І.П. Голосніченко, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, С.В. Ківалов, В.Л. Коваленко, М.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, І.Ф. Корж, Є.Б. Кубко, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарєв, В.Я. Малиновський, В.Л. Наумов, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, Д.М. Овсянко, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, В.Ф. Погорілко, В.П. Пєтков, Ю.М. Старілов, С.Г. Стеценко, В.П. Тимощук, В.В. Цвєтков, О.Ф. Фрицький, В.І. Щербина, О.Ю. Янчук та ін.

Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на працях фахівців із загальної теорії держави і права, зокрема, С.С. Алексєєва, Д.А. Керімова, В.В. Копєйчикова, М.І. Матузова, П.О. Недбайла, О.В. Петришина, П.М. Рабіновича, Р.А. Ромашова та ін.

Дослідженню питання статусу державного службовця було присвячено дисертаційну роботу У.І. Ляхович „Організаційно-правове забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця” (Київ, 2008). Однак, на відміну від вказаної роботи, нами зосереджено увагу на адміністративно-правовому закріпленні функцій та принципів державної служби, особливостях адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців та критеріях оцінки ефективності їх діяльності.

У цілому, на сьогодні, дослідження адміністративно-правового статусу державного службовця у вітчизняній науці потребує більш ґрунтовного вивчення, а незадовільний стан нормативно-правового регулювання зазначених питань підтверджує актуальність теми цієї дисертаційної роботи в контексті наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрями дослідження відповідають Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 рр. та Концепції адаптації інституту державної служби України до стандартів Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 5 березня 2004 р. № 278. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - „Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657).

Тема дисертації затверджена вченою радою Національної академії державної податкової служби України 27 січня 2005 року (протокол № 6) та уточнена 24 листопада 2005 року (протокол № 4). Вона розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі комплексного дослідження, аналізу теоретичних знань та чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації і позитивного світового досвіду окреслити особливості адміністративно-правового статусу державних службовців, правові засади повноважень державних службовців в Україні та розробити рекомендації щодо удосконалення правового забезпечення зазначеного статусу та підвищення ефективності державної служби.

Для досягнення поставленої мети дослідження сформульовано такі завдання:

- дослідити стан адміністративно-правового регулювання статусу державних службовців;

- проаналізувати теоретико-прикладну суть понять, функцій та особливостей адміністратвно-правового забезпечення державної служби, з урахуванням сучасного розвитку теорії адміністративного права;

- дати наукове визначення функціонування інституту державної служби та визначити його принципи;

- розробити системну адміністративно-правову характеристику загального правового статусу державного службовця на основі чинного законодавства та практики його застосування;

- визначити особливості складових адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців, залежно від відомств у яких вони працюють;

- виокремити і розкрити проблемні питання дисциплінарної та юридичної відповідальності державних службовців;

- сформулювати та обґрунтувати адміністративно-правові критерії оцінки ефективності діяльності державних службовців;

- запропонувати реальні шляхи удосконалення адміністративно-правового забезпечення статусу державних службовців в Україні з урахуванням позитивного світового досвіду.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у зв'язку з адміністративно-правовим регулюванням статусу державних службовців у сфері публічного управління.

Предмет дослідження - стан адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця в Україні.

Методи дослідження. Основним методом дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання, як метод пізнання соціально-правових явищ в їх суперечностях, розвитку та змінах, що дає можливість досліджувати проблеми правового статусу державного службовця (розділи 1, 2, 3). У роботі застосовані окремі наукові методи пізнання: формально-логічний - для встановлення логіко-методологічних засад побудови понятійно-категоріального апарату досліджуваних явищ, зокрема таких як „державний службовець”, „посадова особа”, „правовий статус”, „функції державної служби”, „принципи державної служби” тощо (підрозділи 1.1., 1.2., 2.1.); порівняльно-правовий - для аналізу прав, обов'язків та обмежень окремих категорій державних службовців України (підрозділи 2.1., 2.2.); системно-структурний - для дослідження основних тенденцій та закономірностей розвитку адміністративно-правових відносин за участю державних службовців, пошуку критеріїв оцінки ефективності діяльності державного службовця (підрозділи 2.3., 3.1.); логіко-семантичний - для внесення пропозицій щодо вдосконалення окремих норм вітчизняного адміністративного законодавства з проблематики державної служби (підрозділ 3.2.). Вимоги формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності і обґрунтованості суджень дотримувалися при формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження.

Науково-теоретичною базою даного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних учених з адміністративного права, теорії держави і права, трудового права та державного управління. При підготовці дисертації використано теоретичні напрацювання відомих фахівців з політології, соціології та філософії.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять статистичні матеріали, які характеризують діяльність суб'єктів адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця, зокрема Головного управління державної служби України, експертів міжнародної програми SIGMA (підтримка удосконалення в урядуванні та управлінні), узагальнення практичної діяльності державних службовців, довідкові видання, статистичні опитування.

Нормативним підгрунтям дослідження стали Конституція та закони України, підзаконні нормативні акти Президента України та Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади, які стосуються як інституту державної служби взагалі, так і засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в Україні комплексним дослідженням адміністративно-правового регулювання функцій та принципів державної служби, особливостей адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців та критеріїв оцінки ефективності їх діяльності, в результаті чого автором запропоновано теоретично та практично значущі наукові концептуальні положення, а саме:

вперше:

- дано авторські визначення понять „адміністративно-правове регулювання статусу державного службовця”, „адміністративно-правовий статус державного службовця”;

- обґрунтовано і запропоновано класифікацію функцій державної служби за критерієм забезпечення прав людини, яка вміщує правотворчі, правореалізуючі, правозастосовні та правоохоронні функції;

- розроблено критерії оцінки ефективності діяльності державного службовця відповідно до діючої адміністративно-правової регламентації;

удосконалено:

- механізм адміністративно-правового забезпечення статусу державного службовця;

- класифікацію принципів державної служби за критерієм належності до тих об'єктів, на які спрямовуються зусилля державної служби та до структурних одиниць самої системи державної служби, згідно з якою визначено внутрішньосистемні, зовнішньосистемні та комплексні принципи державної служби;

дістали подальшого розвитку:

- понятійно-категоріальний апарат адміністративно-правового визначення статусу державного службовця, зокрема уточнено поняття „функції державної служби”, „принципи державної служби”, „політична відповідальність державного службовця” та „юридична відповідальність державного службовця”;

- визначення ролі адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців;

- положення про те, що державна служба у своїй діяльності зобов'язана керуватись людиноцентристською ідеологією у питаннях сприяння реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян у різних сферах суспільного життя, у вирішенні завдань держави у широкому їх розумінні (оборона, безпека, соціальний захист тощо);

- теоретичні положення і пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правової регламентації питань відповідальності державних службовців та доповнення до законодавчих актів;

- конкретні пропозиції, спрямовані на удосконалення чинного законодавства щодо розмежування адміністративних та політичних посад у системі державної служби, уніфікації підходу щодо кількості штатних посад патронатної служби, доцільності інституту державних секретарів у центральних органах виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що наукові положення, оцінки, висновки та пропозиції, отримані в результаті дослідження, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового регулювання державної служби в Україні та становлять науково-теоретичний інтерес.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть стати основою для подальшого дослідження проблем адміністративно-правового статусу державних службовців в Україні;

у правотворчій сфері - сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема Закону України „Про державну службу”, запропоновані автором рекомендації можуть бути використані органами державної влади при розробці та прийнятті підзаконних нормативно-правових актів з питань статусу державного службовця;

у практичній діяльності - при організації та плануванні роботи органів державного управління та місцевого самоврядування (довідка від 04.11.2005 року та акт впровадження від 15.09.2005 р.);

у навчальному процесі - матеріали дослідження використовуються при викладанні в Національному університеті державної податкової служби, Національній академії прокуратури України та Навчально-науковому інституті підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби Київського національного університету внутрішніх справ дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність”, „Державне управління” (акти впровадження від 08.12.2005 р., 29.11.2008 р. та від 29.01. 2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним завершеним науковим дослідженням, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень.

Апробація результатів дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на міжкафедральному семінарі кафедри управління та адміністративної діяльності і кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України, основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: Міжнародній науково-практичній конференції „Податкові та інші правоохоронні органи у ХХІ столітті: управління, діяльність, взаємодія” (м. Ірпінь, 30 травня 2003 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (м. Ірпінь, 16 квітня 2004 р.); Міжвузівській науковій конференції „Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 20 травня 2004 р.); міжвузівській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми протидії економічній злочинності, тінізації економіки та корупції в Україні” (м. Львів, 4 червня 2004 р.); Міжвузівській науково-практичній конференції „Проблеми розвитку та модернізації податкових органів України, боротьба з корупцією та злочинністю” (м. Ірпінь, 30 травня 2005 р.); Науково-практичній конференції „Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України” (м. Ірпінь, 15 грудня 2005 р.); Ірпінських міжнародних науково-педагогічних читаннях „Проблеми гуманізації навчання та виховання у вищому закладі освіти” (24-25 травня 2007 р., 22-23 травня 2008 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Інститут вищої освіти та його вплив на регіональний розвиток України: соціокультурні, економічні та правові аспекти” (м.Ірпінь, 26-27 травня 2008 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку” (м. Ірпінь, 29 травня 2008 р.).

Публікації. Основні положення та результати наукового дослідження опубліковані у п'ятнадцяти наукових працях, шість з яких у журналах та збірниках, що входять до переліку наукових фахових видань, затверджених ВАК України.

Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що об'єднують сім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (176 найменувань на 19 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми та її ступінь дослідженості; зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету і основні завдання дослідження, об'єкт та предмет дослідження, розкриваються його теоретико-методологічні засади, окреслюється наукова новизна, практичне значення результатів дисертації, наведено дані щодо її апробації, структури та обсягу.

Розділ перший „Понятійно-категоріальний апарат та принципи функціонування інституту державної служби як складових частин загальнотеоретичного аналізу” містить два підрозділи, в яких на основі системного, структурного та функціонального аналізу здійснюється обґрунтування загальних теоретичних положень щодо визначення понять, функцій та особливостей державної служби, а також основних принципів її функціонування. адміністративний правовий державний службовець

Підрозділ 1.1 „Поняття, функції та особливості функціонування державної служби: сучасний погляд” присвячений теоретико та адміністративно-правовому аналізу понять „державна служба” та „державний службовець”, функціям державної служби та класифікації її напрямів. Зазначено, що термін „державна служба” вперше було легалізовано чинним Законом України „Про державну службу” у 1993 р., яким було визначено, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Однак, формулювання закону, як засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення використано такі досить складні поняття, як „професійна діяльність”, „посади в державних органах та їх апараті”, „виконання завдань і функцій держави”.

На основі аналізу сучасних поглядів науковців та відповідно до міжнародних норм, які захищають права людини, запропоновано класифікацію функцій державної служби на правотворчі, правореалізуючі, правозастосовні та правоохоронні.

Досліджено критерії та запропоновано класифікацію державної служби за поділом державної влади на гілки, наявності чи відсутності спеціальних атрибутів, обсягу повноважень та реалізації функцій держави. Відповідно державну службу представлено як цивільну, мілітаризовану та правоохоронну.

Підрозділ 1.2 „Принципи функціонування державної служби: проблеми реалізації” присвячений аналізу принципів функціонування державної служби та проблемам їх реалізації. Автор наголошує на особливостях принципів державної служби, як основоположних ідей, що відображають сутність, мету, завдання та функції державної служби і визначають спрямованість дій державного апарату та конкретного державного службовця.

Визначено об'єктивні та суб'єктивні чинники, які є перешкодами реалізації законодавчо закріплених принципів державної служби, серед яких: декларативність певних положень вітчизняної нормативно-правової основи та популізм заяв провідних політиків та окремих державних діячів; соціально-економічні труднощі в державі; морально-етичні проблеми стосовно належного формування ціннісних орієнтирів для молодих державних службовців.

Запропоновано класифікацію принципів функціонування державної служби, згідно з якою виділено внутрішньосистемні, зовнішньосистемні та комплексні принципи та здійснено аналіз провідних принципів кожної з груп.

Дано визначення принципу ефективності державної служби, під яким розуміється якісна характеристика функціонування державної служби, котра визначає співвідношення мети діяльності та реально одержаних державними службовцями результатів з урахуванням втрат публічних ресурсів.

Розглянуто принцип політичної нейтральності державної служби, що вказує на незалежність державних службовців при виконанні своїх функціональних обов'язків від впливу тих чи інших політичних сил (партій). У роботі визначено причини, котрі обумовлюють актуальність дослідження адміністративно-правового розв'язання даної проблематики: відсутність законодавчо визначеної заборони для державних службовців бути членами політичних партій; політична різноманітність партій в Україні, коли в чергових виборчих перегонах до парламенту беруть участь десятки партій; наявність конфлікту інтересів державного службовця - члена партії; моральна і правова залежність державних службовців від обіцянок, зафіксованих в передвиборчих програмах; бажання політичних партій більш активно впливати на прийняття політичних державно-управлінських рішень, використовуючи „методи впливу”, не завжди в межах правового поля тощо.

Розділ другий „Адміністративно-правовий статус державного службовця: зміст, проблеми, шляхи їх вирішення” складається з трьох підрозділів і присвячений реалізації та наповненню адміністративно-правового статусу державного службовця та шляхам його удосконалення крізь призму дослідження особливостей адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців, та обґрунтування кроків, спрямованих на удосконалення правового забезпечення юридичної відповідальності державних службовців.

Підрозділ 2.1. „Адміністративно-правова характеристика загального правового статусу державного службовця” присвячений аналізу правового статусу державного службовця з позицій теорії адміністративного права. Акцентовано увагу на значний вплив даного феномену на функціонування державної служби вцілому.

Автор вказує на те, що адміністративно-правовий статус державного службовця - це визначений чинним законодавством перелік суб'єктивних прав, юридичних обов'язків, гарантій їх реалізації, а також обмежень, котрі у своїй сукупності забезпечують реалізацію державним службовцем повноважень у рамках функцій та завдань державної служби.

У роботі зазначено, що з метою активізації вирішення багатьох проблем адміністративно-правового забезпечення статусу державного службовця доцільно чітко визначитись із тими обмеженнями (особливо щодо прав і обов'язків), які мають місце (чи повинні мати місце) в системі функціонування державної служби.

Підрозділ 2.2. „Особливості адміністративно-правового статусу окремих категорій державних службовців” присвячений комплексному адміністративно-правовому дослідженню статусу державних службовців правоохоронних органів; політичних діячів; патронатних осіб; державних секретарів міністерств.

Визначено ключові чинники, що обумовлюють особливості та характерні відмінності адміністративно-правового статусу державних службовців правоохоронних органів, до яких віднесено: переважаючий характер обов'язків у порівнянні з їх правами; права державних службовців правоохоронних органів є засобом реалізації покладених на них обов'язків; можливість легального застосування адміністративного примусу до особи; наявність атестованих та вільнонайманих посад усередині правоохоронних органів; наявність певного переліку так званих «компенсуючих прав» переважно соціального характеру; в основному імперативний характер суспільних відносин всередині системи.

У підрозділі вказано, що за чинним законодавством політичні діячі формально не відносяться до категорії державних службовців, проте з позицій науки адміністративного права у широкому розумінні державної служби автором проаналізовано цю категорію осіб. Безпосередня реалізація завдань і функцій держави витікає із розуміння призначення політичних діячів. Це обумовлено особливостями їх адміністративно-правового і загально-правового статусу. Якщо пересічний державний службовець опосередковано реалізує повноваження держави (через виконання наказів та розпоряджень вищих керівників державних органів), то політичні діячі безпосередньо пов'язані із реалізацією завдань і функцій держави. Наголошено, що саме політики (у розумінні терміну адміністративного права „політичні діячі”) визначають, яким чином реалізовувати на практиці положення чинного законодавства, зважаючи на рівень прийняття управлінських рішень у державних службовців та політичних діячів, отже він у них різний: останні приймають рішення, які дійсно є „вершиною” системи управління у державі. Дано визначення політичної відповідальності державних службовців, як особливого виду соціальної відповідальності.

Вказано на актуальність розгляду правового статусу патронатних осіб у контексті теми дисертації, що пов'язано з низкою обставин, а саме: невідповідність у чинному законодавстві про державну службу щодо посад політичних діячів та патронатних осіб; політична кон'юнктурність у визначенні кількості осіб, що складають патронатну службу того чи іншого високо посадовця; недоцільність патронатної служби у структурі державних адміністрацій. Запропоновано уніфікований підхід до визначення кількості осіб патронатної служби того чи іншого політичного діяча.

Наголошено на необхідності повернення інституту державних секретарів та розробки підзаконних нормативно-правових актів з основними положеннями, що визначають правовий статус державних секретарів. Автором сформульовано основні вимоги стосовно призначення та звільнення з посади державного секретаря міністерства.

Запропоновано відповідні зміни до чинного законодавства стосовно правового регулювання статусу політичних діячів, державних секретарів та патронатних осіб.

Підрозділ 2.3. „Удосконалення правового забезпечення юридичної відповідальності державних службовців” присвячений вирішенню актуальних проблем притягнення державних службовців до юридичної відповідальності, пов'язаних з такими факторами: соціальне призначення державних службовців, котрим суспільство фактично делегувало реалізацію загальнодержавних суспільно корисних функцій; реалізація на практиці контрольно-наглядової діяльності, в ході якої найчастіше виявляються факти порушення норм чинного законодавства, і, як наслідок, здійснюється притягнення до юридичної відповідальності; взаємодія держави та громадянського суспільства обумовлює особливості розробки дієвих механізмів невідворотності притягнення до юридичної відповідальності тих „слуг держави”, котрі своєю протиправною діяльністю дискредитують ідеали служіння державі; наявні проблеми розмежування адміністративної та дисциплінарної відповідальності державних службовців; адміністративна реформа, що повільно, але все ж таки поступово втілюється у життя, обумовлює необхідність акцентування уваги на розробці в тому числі проблематики юридичної відповідальності державних службовців.

Автором визначено, що юридична відповідальність державного службовця - це деліктно-правові відносини, що виникають між державою та державним службовцем з приводу порушення останнім норм чинного законодавства, що обумовлюють необхідність для державного службовця перетерпіти обмеження особистого, організаційного чи майнового характеру.

Розділ третій „Удосконалення адміністративно-правового забезпечення статусу державного службовця в Україні” складається з двох підрозділів і присвячений пошуку конкретних шляхів, спрямованих на розробку критеріїв адміністративно-правової оцінки ефективності діяльності державного службовця та у цілому модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні.

Підрозділ 3.1. „Критерії оцінки ефективності діяльності державного службовця: пошук нових підходів” включає аналіз вказаних критеріїв. У роботі вказано на обставини, які вимагають об'єктивної оцінки ефективності діяльності державних службовців через постійні зміни соціально-економічного та політичного життя, які обумовлюють необхідність певної переорієнтації діяльності державних службовців, що потенційно призводить до появи нових напрямів роботи та необхідності оцінювання ефективності цієї нової діяльності; оптимізація чисельності державних службовців (скорочення посад державних службовців); необхідність запровадження європейських підходів щодо ефективності функціонування всієї системи державної служби та конкретного державного службовця зокрема; надання громадянам найрізноманітніших адміністративних (управлінських) послуг; інтенсивний розвиток громадянського суспільства в Україні вимагає більше уваги приділяти діяльності державних службовців та її ефективності, запровадження громадського контролю за такою діяльністю тощо.

Наголошено на доцільності визначення ключових засад оцінки ефективності роботи державного службовця з метою правового закріплення розробки безпосередніх критеріїв оцінювання.

Дано визначення ефективності діяльності державного службовця, як якісної характеристики діяльності державного службовця, що вказує на співвідношення мети виконання того чи іншого завдання та реально отриманих результатів.

Визначено критерії оцінювання ефективності діяльності державних службовців: компетентність; відповідність займаній посаді за результатами попередніх атестацій; законність дій державного службовця, відображена у підготовлених документах відповідно до вимог чинного законодавства, інших дій в межах посадових інструкцій, кількості оскаржених у суді дій і рішень державного службовця, чи державного органу, у якому він проходить службу та від імені якого він готував те чи інше рішення; оцінка з боку громадян, що перевіряється шляхом аналізу звернень громадян, відповідей на ці звернення, що здійснювалися безпосередньо державним службовцем, кількості повторних звернень за тими ж підставами, кількості скарг від громадян; кількість доручень, щодо яких службовцем був порушений термін їх виконання.

Обгрунтовано з позицій адміністративно-правового регулювання методи оцінки ефективності діяльності державних службовців: конкурсний відбір; атестація; позапланові контрольні перевірки; тематичні узагальнення.

Акцентовано увагу на проблематиці нормативно-правового регулювання та безпосереднього здійснення атестації державних службовців. Вказано на неврегульованості таких питань: призначення атестації; складу, прав та обов'язків атестаційної комісії; процедури оскарження рішень атестаційної комісії з боку державного службовця; нормативного врегулювання процедур здійснення заходів заохочення та стимулювання при позитивному проходженні атестації; доцільності сприйняття атестації як суттєвої складової кадрової політики в державних органах; необхідності визначення базових засад атестації державних службовців в Законі України „Про державну службу”.

Підрозділ 3.2. ”Ключові засади модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні” містить пропозиції автора стосовно удосконалення адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні.

Визначено ключові, системоутворюючі засади модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні, до яких віднесено: удосконалення системи добору персоналу для державної служби України; покращення нормативно-правового забезпечення формування кадрового резерву державної служби; організаційні засади планування та здійснення кар'єри державного службовця; аналіз зарубіжного досвіду модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Автором здійснено аналіз позитивного зарубіжного досвіду (США, Німеччина, Велика Британія, Франція, Російська Федерація, Польща) модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Для України запропоновано аспекти, котрі можуть бути адаптовані до вітчизняних реалій: чітко сформована державна політика стосовно підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, для чого запропоновано удосконалити Закон України „Про державну службу” та прийняти Комплексну програму із зазначеного питання; визначення вищих навчальних закладів (базових), котрі на умовах державного замовлення будуть готувати фахівців для потреб державної служби; визначення переліку навчальних установ, центрів, на які буде покладене завдання перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; загальнодержавна система формування кадрового резерву.

Обгрунтовано доцільність удосконалення адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні через освітні технології, для чого запропоновано такі заходи: уніфікація навчальних планів та програм для перепідготовки та підвищення кваліфікації; залучення фахівців органів виконавчої влади, інших державних органів до проведення практичних та теоретичних занять з державними службовцями; використання новітніх інтерактивних освітніх технологій та сучасного мультімедійного забезпечення проведення занять; обов'язкове вхідне та вихідне тестування з метою отримання інформації про початковий рівень знань та ефективність перепідготовки та підвищення кваліфікації; запровадження рейтингової системи підсумкового оцінювання знань; включення до навчальних програм питань організації та безпосереднього надання адміністративних (управлінських) послуг населенню.

ВИСНОВКИ

У ході дисертаційного дослідження здійснено наукове узагальнення та запропоновано шляхи вирішення завдання державного рівня, що полягає у необхідності вдосконалення адміністративно-правового статусу державних службовців в Україні незалежно від напрямів їх професійної діяльності. Виявлено системні проблеми недосконалості чинного законодавства щодо адміністративно-правового статусу державного службовця та на основі позитивного вітчизняного та світового досвіду у досліджуваній сфері сформульовано авторські визначення, висновки та рекомендації. Запропоновано зміни і доповнення до чинного законодавства, спрямовані на більш ефективне правове закріплення елементів статусу державного службовця в Україні, зокрема:

1. Дано авторське визначення таких понять:

- адміністративно-правове регулювання статусу державного службовця - це складний організаційний механізм, що передбачає застосування норм адміністративного права щодо реалізації статусу державного службовця в Україні;

- адміністративно-правовий статус державного службовця - це визначений чинним законодавством перелік суб'єктивних прав, юридичних обов'язків, гарантій їх реалізації, а також обмежень, які у своїй сукупності забезпечують реалізацію державним службовцем повноважень у рамках функцій та завдань державної служби;

- функції державної служби - це основні напрями діяльності державних інституцій, спрямовані на виконання державою свого соціального призначення та реалізуються у безпосередній діяльності державних службовців;

- принципи державної служби - це основоположні ідеї, що відображають сутність, мету, завдання та функції державної служби і визначають спрямованість дій державного апарату та конкретного державного службовця;

- політична відповідальність державних службовців - це особливий вид соціальної відповідальності, що має чітко обумовлені юридичні наслідки та полягає у необхідності застосування до осіб, які вчинили порушення політичних, моральних, ідеологічних норм, процедури звільнення з посади;

- юридична відповідальність державного службовця - це деліктно-правові відносини, що виникають між державою та державним службовцем з приводу порушення останнім норм чинного законодавства, що обумовлюють необхідність для державного службовця перетерпіти обмеження особистісного, організаційного чи майнового характеру.

2. Удосконалено класифікацію принципів державної служби за критерієм відношення до тих об'єктів, стосовно яких спрямовуються зусилля державної служби та до структурних одиниць самої системи державної служби, згідно якої визначено внутрішньосистемні, зовнішньосистемні та комплексні принципи державної служби.

3. Обгрунтовано необхідність удосконалення чинного законодавства, зокрема:

- недоцільність вимоги наявності вищої освіти при прийнятті на посади державних службовців третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 Закону України «Про державну службу»;

- з метою чіткого розмежування адміністративних та політичних посад у системі державної служби статтю 9 Закону України „Про державну службу” доповнити частиною 2 та викласти її у такій редакції: „Посади Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, Голів вищих спеціалізованих судів України, Генерального прокурора України відносяться до державних політичних посад, а особи, що їх обіймають, - за своїм правовим статусом є політичними діячами. Особливості правового статусу політичного діяча визначаються законом”;

- з метою уніфікації підходу щодо кількості осіб патронатної служби того чи іншого політичного діяча статтю 9 Закону України „Про державну службу” доповнити частиною 3, виклавши її у наступній редакції: „Політичні діячі мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Встановлюється наступна чисельність патронатних осіб:

- Президент України - 50 чоловік;

- Прем'єр-міністр України - 35 чоловік;

- члени Кабінету Міністрів України, Голова Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України, Голови вищих спеціалізованих судів України, Генеральний прокурор України - по 10 чоловік”;

- з метою забезпечення стабільності і наступності у роботі апарату державного органу, сприяння покращенню роботи з працівниками центрального апарату міністерств, кадровим резервом, позитивного впливу на підвищення професіоналізму працівників міністерств ввести інститут державних секретарів. Вважаємо за доцільне частину 4 статті 9 Закону України „Про державну службу” викласти у такій редакції: „З метою здійснення безпосереднього керівництва апаратами міністерств призначити посади державних секретарів. Державний секретар є керівником державної служби в міністерстві. Правовий статус державних секретарів визначається Кабінетом Міністрів України”.

4. Досліджено сутність юридичної відповідальності державного службовця, яку необхідно сприймати як сукупність наступних складових: наявність факту вчинення правопорушення, тобто порушення правил поведінки, визначених у чинному законодавстві; присутність заходів державного примусу до тих державних службовців, які порушили норми права; наявність специфічних правових відносин, що складаються між правопорушником, який є державним службовцем, з однієї сторони, та державою, з іншої; процес реалізації санкції норми права, що визначає негативну реакцію держави на факт вчинення правопорушення.

5. Запропоновано класифікацію функцій державної служби за критерієм забезпечення прав людини, яка вміщує такі складові:

правотворчі - створення норм права, приписи яких визначають, деталізують чи конкретизують права людини;

правореалізуючі - забезпечення інститутом державної служби та безпосередньою діяльністю державних службовців можливостей для реалізації пересічними громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів;

правозастосовчі - прерогатива виключно органів державної влади, яка у даному контексті зводиться до застосування норм права;

правоохоронні - полягають у діяльності, направленій на охорону прав людини відповідними структурами Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України та інших правоохоронних органів.

6. Критеріями оцінювання ефективності діяльності державних службовців визнано: компетентність; відповідність займаній посаді за результатами попередніх атестацій; законність дій державного службовця, зафіксована у підготовлених документах відповідно до вимог чинного законодавства, інших дій в межах посадових інструкцій, кількості оскаржених у суді дій і рішень державного службовця, чи державного органу, у якому він проходить службу та від імені якого він готував те чи інше рішення; оцінка з боку громадян, що перевіряється шляхом аналізу звернень громадян, відповідей на ці звернення, що здійснювалися безпосередньо державним службовцем, кількості повторних звернень за тими ж підставами, кількості скарг від громадян; кількість доручень, щодо яких службовцем був порушений термін їх виконання.

7. На основі позитивного досвіду модернізації державної служби у Великій Британії, Німеччині, Польщі, Російській Федерації, США та Франції запропоновано об'єктивізацію критеріїв просування на державній службі в Україні, з метою боротьби з корупцією в органах державної влади, а також загальнодержавної системи підготовки кадрів та формування кадрового резерву.

Визначення теоретико-прикладних термінів і понять у сфері правового забезпечення статусу державного службовця, зміни та доповнення до чинного законодавства повинні сприяти удосконаленню правового забезпечення реалізації статусу державного службовця, підвищенню ефективності роботи державної служби в цілому та подальшому розвитку демократичних процесів щодо захисту прав людини і громадянина в Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

Статті в наукових фахових виданнях:

1. Литвин О. В. Співвідношення та визначення посад “посадова особа” і “службова особа” у розумінні державної служби, як складової державного управління / О. В. Литвин // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). Ірпінь, 2005. - № 4 (31). - С. 278-283.

2. Литвин О. В. Державна служба в Україні: проблеми та перспективи становлення / О. В. Литвин // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). Ірпінь, 2005. - № 5 (32). - С. 184-192.

3. Литвин О. В. Питання конкурсного відбору і призначення на посади державних службовців / О. В. Литвин // Міліція України. - № 5(106). - 2006. - С. 8-15.

4. Литвин О. В. Державна служба як складник механізму державного адміністрування / О. В. Литвин // Вісник Запорізького юридичного інституту. - № 1(34). - 2006. - С. 99-107.

5. Литвин О. В. Організаційно-правові засади мотивації праці державних службовців / О. В. Литвин // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). Ірпінь, 2006. - № 1-2 (33). - С. 254-260.

6. Литвин О. В. Принципи функціонування державної служби: щодо питання про визначення та класифікацію / О. В. Литвин // Підприємництво, господарство і право. - № 11. - 2008. - С. 94-96.

Тези виступів на конференціях, семінарах та круглих столах:

7. Литвин О. В. Співвідношення функцій державного управління та місцевого самоврядування в управлінні територіями України / О. В. Литвин // Наука і вища освіта : тези доповідей учасників ХІІ міжвузівської наукової конференції, 20 травня 2004 р.: У 2 ч. - Ч. 1 / Гуманітарний університет „Запорізький інститут державного та муніципального управління” - Запоріжжя: ГУ “ЗІДМУ”, 2004. - С. 8-9.

8. Литвин О. В. Відповідальність за розголошення закритої інформації / О. В. Литвин // Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці : матеріали V міжнародної міжвузівської науково-практичної конференції, 24 травня 2004 р. - Ірпінь: НАДПСУ, 2004. - С. 509-511.

9. Литвин О. В. Європол: Правові та організаційні засади участі у боротьбі з транснаціональною злочинністю / О. В. Литвин // Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, 16 квітня 2004 р. - Ірпінь: НАДПСУ, 2004. - С. 268-269.

10. Литвин О. В. Формування професійної етики державного службовця - стратегія управління персоналом / О. В. Литвин // Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України: Матеріали науково-практичної конференції, м. Ірпінь, 15 грудня 2005 р. - Ірпінь: НАДПСУ, 2006. - С. 153-155.

11. Литвин О. В. Щодо питання про обмеження державних службовців в контексті політичних зрушень українського суспільства / О. В. Литвин // Сучасні проблеми економічного та соціального розвитку України : матеріали Х Міжнародної науково-практичної конференції, 16-17 квітня, 2008 р. - К. , 2008. - С. 208.

12. Литвин О. В. Роль вищої освіти у формуванні правової культури працівників податкової служби України / О. В. Литвин // Інститут вищої освіти та його вплив на регіональний розвиток України: соціокультуні, економічні та правові аспекти : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, 26-27 травня 2008 р. - Ірпінь, 2008. - С. 405-407.

13. Литвин О. В. Інститут дисциплінарної відповідальності працівників правоохоронних органів та його особливості / О. В. Литвин // Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку : Всеукраїнська науково-практична конференція, 29 травня 2008 р. - Ірпінь : Національний університет ДПС України, 2008. - С. 341-344.

14. Литвин О. В. Формування морально-етичних цінностей та орієнтирів державного службовця відповідно до вимог сьогодення / О. В. Литвин, В. О. Помуран // Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку : Всеукраїнська науково-практична конференція, 29 травня 2008 р. - Ірпінь : Національний університет ДПС України, 2008. - С. 533-535.

15. Литвин О. В. Методологічні основи професіограми працівника податкової міліції / О. В. Литвин // Психологічне супроводження оперативно-розшукової діяльності : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції, 28 листопада 2008 р. - К. : Київський нац. ун-т внутр. справ, 2008. - С. 51-53.

АНОТАЦІЇ

Литвин О.В. Адміністративно-правове регулювання статусу державного службовця в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес: фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2009.

Дисертація є комплексним дослідженням адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця в Україні. У дослідженні міститься низка теоретичних положень та практичних рекомендацій, сформульованих у результаті комплексного аналізу адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця.

Дисертацію присвячено аналізу адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця в Україні. Автором на основі системного, структурного та функціонального аналізу чинного законодавства та практики адміністративно-правового забезпечення статусу державного службовця здійснено обґрунтування загальних теоретичних положень щодо визначення поняття, функцій та особливостей державної служби, а також принципів її функціонування. У роботі містяться позиції автора на вирішення проблем наповнення та реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця та пропонуються шляхи удосконалення правового визначення статусу окремих категорій державних службовців та обґрунтування кроків, спрямованих на удосконалення правового забезпечення юридичної відповідальності державних службовців. Частина роботи присвячена визначенню ключових засад та конкретних шляхів, спрямованих на розробку критеріїв адміністративно-правової оцінки ефективності діяльності державного службовця та у цілому модернізації адміністративно-правового статусу державного службовця в Україні.

Ключові слова: державна служба, державний службовець, адміністративно-правове регулювання, адміністративно-правовий статус, відповідальність, ефективність.

Литвин А.В. Административно-правовое регулирование статуса государственного служащего в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2009.

Диссертация является комплексным исследованием административно-правового регулирования статуса государственного служащего в Украине. В диссертации содержится ряд теоретических положений и практических рекомендаций, сформулированных в результате комплексного анализа административно-правового регулирования статуса государственного служащего.

В условиях проведения в Украине политической, экономической и административной реформ, формирования гражданского общества, важная роль принадлежит государственной службе как неотъемлемой составляющей государственного управления. Становление и реформирование государственной службы направлены на повышение ее эффективности и действенности, на усовершенствование профессионализма и компетентности государственных служащих, на подготовку высококвалифицированного персонала, способного качественно содействовать реализации прав и свобод граждан.

В диссертации на основе системного, структурного и функционального анализа действующего законодательства и практики административно-правового регулирования статуса государственного служащего исследовано состояние разработки проблемы, проанализирован зарубежный опыт модернизации государственной службы, обосновано общие теоретические положения относительно определения понятий, функций и особенностей государственной службы, а также принципов ее функционирования.

...