Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПРАВОПОРУШЕННЯ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН

Мілімко Лариса Василівна

Ірпінь - 2009

Анотація

Мілімко Л.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2009.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню теоретичних та правових засад регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин. З цією метою наведено: характеристику земельних відносин, етапи їх становлення через закріплення в нормативно-правових актах та реформу органів управління. Встановлено адміністративні проступки, що вчиняються у сфері земельних відносин, як підстави адміністративної відповідальності; визначено їх головні ознаки та склад, що дає можливість їх правильної кваліфікації. Доведено, що лише адміністративне стягнення є мірою відповідальності за адміністративний проступок. Запропоновано, поряд з підвищенням розміру штрафу, запровадити громадські роботи як вид адміністративного стягнення, накладення яких покласти на суди, а їх виконання - на кримінально- та адміністративно-виконавчу інспекцію на засадах організації діяльності служб пробації, яку створити у структурі Міністерства юстиції України як державний орган. Запропоновано відповідні зміни та доповнення до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Земельного кодексу України.

Сформульовано авторські дефініції: «земля», «земельні правовідносини», «внутрішньогосподарський землеустрій», «міжгосподарський землеустрій», «адміністративний проступок у сфері земельних відносин», «адміністративна відповідальність за проступки у сфері земельних відносин».

Ключові слова: земельні відносини, органи управління земельними відносинами, нормативно-правове регулювання земельних відносин, адміністративний проступок у сфері земельних відносин, об'єкт адміністративного проступку, суб'єкт адміністративного проступку, адміністративна відповідальність за проступки у сфері земельних відносин.

Аннотация

Милимко Л.В. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2009.

Диссертация посвящена комплексному исследованию теоретических и правовых вопросов регулирования административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. С этой целью сформулировано определение и дана характеристика земельных отношений, приведены их объекты (общий и непосредственный), описаны этапы становления земельных отношений путем закрепления их в нормативно-правовых актах и функционирования органов управления данными отношениями с момента провозглашения в Украине земельной реформы 18 декабря 1990 года. Охарактеризовано содержание земельных отношений, нарушение которых, в определенных случаях, является основанием привлечения к административной ответственности; проведена классификация земельных отношений по различным классификационным критериям.

Установлено, что административные проступки, которые совершаются в сфере земельных отношений, предусмотрены статьями 52, 53, 53-1, 53-2, 53-3, 54, 55, 56, 63, 141, первой частью диспозиции статьи 142, 188-5 Кодекса Украины об административных правонарушениях, а также пунктом 11 статьи 1 Закона Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства». В процессе исследования определены их основные признаки (противоправность, виновность, действие или бездеятельность, объект посягательства, наказуемость и общественная опасность) и состав, что дает возможность осуществлять их правильную квалификацию.

Обосновано, что начинать квалификацию административных проступков в сфере земельных отношений целесообразно из установления главного непосредственного объекта противоправного посягательства, особенно при наличии нескольких объектов (главного непосредственного объекта и дополнительного непосредственного объекта). Дополнительный непосредственный объект, в свою очередь, может быть двух видов: необходимый (обязательный) или факультативный (необязательный). Далее при квалификации устанавливается объективная сторона административного проступка, субъект и субъективная сторона.

Предметами административных проступков в сфере земельных отношений могут быть: земельные участки и права на них, земля как природный ресурс, в том числе почва (грунт), документированная информация о землях и о правах на них, которые являются объектами земельных правоотношений. При этом не следует отождествлять предмет, с помощью которого совершен административный проступок, и предмет противоправного посягательства (которым есть предмет административного проступка).

Предложено признать субъектами административной ответственности, предусмотренной Кодексом Украины об административных правонарушениях, за правонарушения в сфере земельных отношений, юридических лиц. Также в результате проведенного анализа понятий «служащее лицо» и «должностное лицо», закрепленных в законодательстве Украины, установлено, что произошла подмена понятия «служащее лицо» понятием «должностное лицо» и наоборот, в результате чего предложено ликвидировать подмену.

Доказано, что только административное взыскание является мерой ответственности за административное правонарушение.

Сегодня штраф, как единственное административное взыскание за проступки в сфере земельных отношений, не способен выполнять превентивной и воспитательной функции. С этой целью, наряду с повышением размера штрафа, диссертантом внесено предложение по установлению такого вида административного взыскания, как общественные работы. Наложение административных взысканий в виде общественных работ предложено возложить на суды, а их исполнение - на уголовно- и административно-исполнительную инспекцию, которую предложено создать в структуре Министерства юстиции Украины как государственный орган.

Сформулированы авторские дефиниции: «земля», «земельные отношения», «внутрихозяйственное землеустройство», «межхозяйственное землеустройство», «правонарушения в сфере земельных отношений», «административный проступок в сфере земельных отношений», «административная ответственность», «административная ответственность за проступки в сфере земельных отношений», «межевой знак».

Ключевые слова: земельные отношения, органы управления земельными отношениями, нормативно-правовое регулирование земельных отношений, административный проступок в сфере земельных отношений, объект административного проступка, субъект административного проступка, административная ответственность за проступки в сфере земельных отношений.

Summary

Milimko L.V. Administrative responsibility for violations in the field of land relationships. - Manuscript.

The thesis on obtaining the scientific degree of Candidate of Legal Studies on specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Finance Law; Information Law. - National University of State Tax Service of Ukraine, Irpin', 2009.

The dissertation is devoted to integral study of theoretical and legal foundations of the regulation of administrative responsibility for violations in the field of land relationships. To this objective, the work contains: characteristics of land relationships, stages of their formation through fixing in legal and regulatory acts and through the reform of authoritative bodies. Administrative misconducts are determined which are found in the field of land relationships, that give ground for administrative responsibility; as well as their main indications and composition are specified that enables the possibility to correctly qualify them. It is proved that only administrative penalty is the relevant measure of responsibility for administrative misconduct. Along with increasing the amount of fines, the public works are proposed as well, being a kind of administrative penalty, and its imposition shall be assigned to courts, while their implementation shall be conferred to criminal and administrative executive inspectorate (whose functioning shall be implemented on the organizational basis of the probation services), the latter being created within the structure in the Ministry of Justice as an agency of public authority. Certain relevant changes and additions to the Ukrainian Code of administrative violations, and to the Ukrainian Land Code are proposed as well.

In the work, author's definitions are formulated, such as: «land», «land relationships», «intra-farm land utilization», «inter-farm land utilization», «administrative misconduct in the field of land relationships», «administrative responsibility for the misconduct in the field of land relationships».

Key words: land relationships, legal and regulatory regulation of land relationships, organs of management the landed relations, administrative misconduct in the field of land relationships, an object of administrative misconduct, is a subject of administrative misconduct, administrative responsibility for the misconduct in the field of land relationships.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (стаття 14 Конституції України). Як будь-який скарб, вона потребує дбайливого ставлення та захисту. На забезпечення раціонального землекористування, охорони та відновлення земельних ресурсів, в умовах трансформації прав на землі, в Україні проголошені адміністративна і земельна реформи. Перехід від адміністративно-директивної до ринкової економіки не може бути безболісним. Ситуація, що складається на місцях у процесі реформування земельних відносин, зумовлює низку проблем, про що свідчать факти невпинного збільшення випадків незаконного заволодіння земельними ділянками (за показниками Державного комітету статистики України, за 2001 - 2006 роки кількість випадків самовільного зайняття земельних ділянок з ознаками адміністративних проступків збільшилася на 28%). Також недостатньо реалізується одне з головних завдань земельної реформи - раціональне використання та охорона земель. В Україні залишається найвищою у світі розораність сільськогосподарських угідь - 78%. Роботи щодо раціоналізації землекористування та охорони земель проводяться досить повільно, внаслідок чого деградація ґрунтового покриву деяких територій досягла критичного стану. Водночас сучасна система заходів адміністративної відповідальності не здатна вплинути на оптимізацію землекористування та охорони земель, що підтверджують конкретні статистичні дані (за 2001 - 2007 роки на 17% зменшилася кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель). Такі фактичні показники суперечать проголошеному Земельним кодексом України положенню, що використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Отже, сьогодні виникла нагальна потреба в детальному дослідженні природи земельних відносин та їх нормативно-правового регулювання, а також у вивченні змісту правопорушень у цій сфері та особливостей застосування адміністративних санкцій за їх вчинення з метою удосконалення та підвищення ефективності інституту адміністративної відповідальності.

Нині відсутні комплексні монографічні праці, у яких би повно та всебічно розглядалася проблема адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин, а у виконаних наукових дослідженнях (О.С. Мірошниченко, О.В. Стукаленко), зазначена проблема аналізувалася фрагментарно, або в рамках вужчої адміністративно-правової проблематики, без відповідного комплексного підходу.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять загальнотеоретичні наукові праці фахівців у галузі теорії права, адміністративного, земельного та екологічного права, таких як А.Б. Агапова, В.І. Андрейцева, А.М. Беженара, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, А.П. Гетьмана, І.П. Голосніченка, В.В. Горланчука, С.В. Гринька, О.В. Дзери, Д.С. Добряка, Є.В. Додіна, І.А. Іконицької, І.І. Каракаша, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, П.Ф. Кулинича, Л.В. Коваля, В.І. Курила, Д.М. Лук'янця, А.М. Мірошниченко, А.І. Миколенка, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, В.В. Петрова, О.О. Погрібного, О.А. Поліводського, О.Ф. Скакун, Н.І. Титової, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи та ін.

Актуальність теми, що досліджується, пояснюється ще й тим, що характеристика адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин має важливе значення для запровадження механізму протидії їм, а також розроблення пропозицій щодо вдосконалення адміністративної відповідальності шляхом внесення змін і доповнень до правових актів. Комплексне наукове дослідження проблем адміністративної відповідальності має позитивно позначитися на подальшому вдосконаленні земельних відносин, практиці реалізації чинних адміністративно-правових норм у цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям досліджень відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22 липня 1998 р. за № 810/98, та Постанові Верховної Ради України «Про земельну реформу», затвердженій 18 грудня 1990 р. в редакції від 22 вересня 2005 р.

Дисертація виконана в межах плану науково-дослідної роботи кафедри управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - «Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (номер державної реєстрації 0105U000657). Тема дисертації затверджена на вченій раді Національного університету державної податкової служби України 30 травня 2007 р. (протокол № 3) та введена до планів науково-дослідних робіт.

Вона розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного і земельного права, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз теоретичних засад та правового регулювання питань адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин, на цій основі сформулювати відповідні пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства.

Мета дослідження зумовила вирішення таких завдань:

- визначити сферу земельних відносин як об'єкта адміністративно-правової охорони та здійснити класифікацію видів земельних відносин;

- встановити правові засади земельних відносин в Україні, виявити існуючі проблеми та сформулювати пропозиції щодо їх удосконалення;

- здійснити аналіз системи публічних органів управління земельними відносинами та запропонувати шляхи вдосконалення їх діяльності;

- окреслити коло адміністративних проступків у сфері земельних відносин, вивести поняття та встановити їх ознаки;

- охарактеризувати об'єкти, об'єктивні сторони, суб'єкти та суб'єктивні сторони складів адміністративних проступків у сфері земельних відносин, виявити проблеми їх тлумачення та правореалізації;

- розкрити поняття та зміст адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин, виокремити її ознаки;

- визначити ефективність адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин, сформулювати пропозиції щодо її вдосконалення через реалізацію відповідних санкцій;

- сформулювати конкретні пропозиції щодо удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за проступки у сфері земельних відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері реалізації прав на землі, їх раціонального використання, відтворення й охорони та управління земельним фондом.

Предметом дослідження є адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системного аналізу тощо) та спеціальних (документальний, порівняльно-правовий тощо) методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Системно-структурний метод використовувався для аналізу характеру і сутності земельних відносин, адміністративних проступків у цій сфері й адміністративної відповідальності за їх вчинення. За допомогою логіко-семантичного методу уточнено зміст понять «земельні правовідносини», «правопорушення у сфері земельних відносин», «адміністративний проступок у сфері земельних відносин», «посадова особа», «адміністративна відповідальність», «адміністративна відповідальність за проступки у сфері земельних відносин», «громадські роботи» (підрозділи 1.1, 2.1, 2.3, 3.1, 3.2), здійснено класифікацію земельних правовідносин (підрозділ 1.1). На підставі історико-правового методу проведено аналіз правового регулювання земельних відносин, а також становлення і функціонування органів управління земельними відносинами (підрозділи 1.2, 1.3). Порівняльно-правовий метод дав змогу встановити взаємодію Державного комітету України із земельних ресурсів з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та з іншими публічними органами, дослідити головний безпосередній об'єкт адміністративного проступку у сфері земельних відносин та встановити види умислу в адміністративному праві, визначити співвідношення понять «адміністративна санкція - адміністративне стягнення» (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 3.2).

Під час аналізу емпіричного матеріалу застосовувалися соціологічні прийоми отримання інформації: аналіз документів, анкетування. Так, автором були проаналізовані дані Державного комітету статистики України за 2001, 2003, 2005, 2007 роки, що відображають стан притягнення винних до адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин, проведено анкетування громадян України, які є власниками земельних ділянок та землекористувачами (680 респондентів); державними службовцями територіальних органів земельних ресурсів (360 респондентів).

Науково-теоретичну базу дослідження становлять наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі загальної теорії держави і права, адміністративного, земельного та екологічного права, теорії управління й адміністративного процесу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у рамках зазначеної роботи комплексно досліджені питання адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин, встановлені проблеми їх правового регулювання та сформульовані висновки, нові наукові положення і рекомендації, щодо їх вирішення, зокрема:

вперше:

- наведено авторські визначення «внутрішньогосподарський землеустрій», «міжгосподарський землеустрій»;

- запропоновано встановити як самостійний об'єкт земельних правовідносин та предмет протиправного посягання адміністративними проступками - інформацію про землі та права на них;

- обґрунтовано необхідність за адміністративні проступки у сфері земельних відносин передбачити, крім штрафу, накладення такого виду адміністративного стягнення, як громадські роботи;

- аргументовано доцільність створення у структурі Міністерства юстиції України кримінально- та адміністративно-виконавчої інспекції як державного органу, на який покласти виконання кримінальних покарань, що не пов'язані з позбавленням волі, й адміністративних покарань у виді громадських робіт;

- сформульовано пропозиції стосовно внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів України, зокрема: Кодексу України про адміністративні правопорушення, Земельного кодексу України, законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про землеустрій», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» з метою удосконалення адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин;

удосконалено:

- дефініції «земля», «земельні правовідносини», «адміністративний проступок у сфері земельних відносин», «адміністративна відповідальність», «адміністративна відповідальність за проступки у сфері земельних відносин», «межовий знак»;

уточнено:

- перелік об'єктів земельних правовідносин шляхом включення до нього земель як природного ресурсу, у тому числі ґрунтів;

- процедуру взаємодії Міністерства юстиції України, Міністерства регіонального розвитку та будівництва України й Державного комітету України із земельних ресурсів з обміну інформацією щодо земельних ділянок, прав на них, обмежень та обтяжень на земельні ділянки;

дістало подальшого розвитку:

- класифікація:

* земельних правовідносин на види за різними класифікаційними критеріями;

* адміністративних проступків у сфері земельних відносин, в основу якої покладено видовий об'єкт протиправного посягання (земельні проступки майнового характеру; проступки у сфері управління земельними відносинами; проступки у сфері раціонального використання, відновлення та охорони земель (екологічної спрямованості));

- ознаки, притаманні адміністративному проступку у сфері земельних відносин;

- обґрунтування доцільності закріплення за Міністерством охорони навколишнього природного середовища України повноважень щодо здійснення надвідомчого контролю за охороною і раціональним використанням земель.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у сфері законотворчості - для вдосконалення правового регулювання земельних відносин, шляхом внесення змін і доповнень до Земельного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів, деякі пропозиції реалізовані Інститутом законодавства Верховної Ради України під час здійснення аналізу законопроектів, що подавалися на розгляд Верховної Ради України (довідка про реалізацію наукових досліджень від 17 листопада 2008 р. № 22/477-1-15);

- у науково-дослідній сфері - для подальших досліджень правового регулювання відносин, пов'язаних із притягненням осіб до адміністративної відповідальності, у Науково-дослідному центрі з проблем оподаткування Національного університету державної податкової служби України (акт впровадження від 19 червня 2008 р. № 173);

- у практичній діяльності компетентними органами при роз'ясненні положень адміністративно-деліктного законодавства та притягненні правопорушників до адміністративної відповідальності Головним управлінням юстиції в Київській області (акт впровадження від 30 жовтня 2008 р. № 235);

- у навчальному процесі - під час викладання адміністративного, земельного, екологічного права, адміністративного процесу, а також при підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених вище дисциплін Національного університету державної податкової служби України (акт впровадження від 10 червня 2008 р.).

Деякі із сформульованих у дисертації положень мають дискусійний характер і можуть слугувати матеріалом для подальших досліджень у цьому напрямі.

Особистий внесок здобувача полягає в тому, що дисертаційне дослідження виконано самостійно, усі сформульовані у ньому положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійно проведених досліджень. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дослідження оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських науково-практичних конференціях: VII Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Екологія. Людина. Суспільство» (13 - 15 травня 2004 р., м. Київ); ІІ Всеукраїнській цивілістичній науковій конференції студентів та аспірантів (30 - 31 березня 2007 р., м. Одеса); міжнародних науково-практичних конференціях: «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (7 - 8 грудня 2006 р., м. Сімферополь, Ялта); «Проблеми та перспективи розвитку підприємництва» (14 - 15 грудня 2007 р., м. Харків); «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (12 - 13 грудня 2007 р., м. Сімферополь, Ялта); Міжнародній науковій конференції «Четверті юридичні читання» (3 - 4 квітня 2008 р., м. Київ); V Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (20 - 21 березня 2009 р., м. Луцьк).

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції і рекомендації, сформульовані в дисертації, відображено у дванадцяти наукових публікаціях, з яких - чотири у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, 15 додатків, списку використаних джерел (244 найменування). Повний обсяг дисертаційного дослідження становить 190 сторінок.

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами; формулюється мета та завдання дослідження, його об'єкт, предмет і методи; наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації, структура та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Адміністративно-правова природа земельних відносин» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Земельні відносини як об'єкт охорони нормами адміністративно-деліктного права» досліджено поняття «земельні відносини» і встановлено, що земельні відносини - це врегульовані нормами права суспільні відносини, що виражаються у конкретному зв'язку між уповноваженими та зобов'язаними суб'єктами - носіями суб'єктивних прав, обов'язків, з метою забезпечення прав на земельні ділянки, а також на земельні частки (паї), на інформацію про землі, а також щодо раціонального використання, відновлення, охорони земель як природного ресурсу, у тому числі ґрунтів. Зміст земельних відносин становлять повноваження щодо володіння, користування, розпорядження землею; відносини щодо раціонального використання, відновлення та охорони земельних ресурсів; управління в цій сфері. Визначено, що загальним об'єктом земельних відносин є земля як складова частина навколишнього природного середовища, що являє собою територію суші, а також територію під водними об'єктами, характеризується як природний ресурс, просторовий базис й основний засіб виробництва, у межах території України, становить матеріальну основу її територіальної цілісності й суверенітету та з приводу якої можливо виникнення суспільних правовідносин. Доведено, що перелік безпосередніх об'єктів земельних відносин, які закріплені в Земельному кодексі України (землі в межах території України; земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї)), необхідно доповнити такими як: землі як природний ресурс, у тому числі ґрунти; документована інформація про землі та права на них. У результаті дослідження встановлено, що набагато ширшим є коло суб'єктів земельних відносин, ніж визначені Земельним кодексом України. Зокрема, до суб'єктів земельних відносин належать громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи України та іноземні юридичні особи, органи публічної влади, міжнародні організації, іноземні держави, адміністративно-територіальні одиниці, суспільні утворення.

Ґрунтуючись на загальній теорії права, на підставі проведеного дослідження, здійснено класифікацію земельних відносин за такими класифікаційними критеріями: за характером обов'язку: активного і пасивного типу; за ступенем визначеності суб'єктів: абсолютні й відносні; за кількісним складом суб'єктів: прості (два суб'єкти), складні (більше двох суб'єктів); залежно від елемента юридичної норми, який буде застосовано чи реалізовано (диспозиції або санкції): регулятивні й охоронні; за сферою дії: у сфері публічного права і у сфері приватного права; за цільовим призначенням земель відносини щодо: земель сільськогосподарського призначення, житлової та громадської забудови, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого призначення, рекреаційного призначення, історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення, водного фонду, промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення; за обсягом прав та обов'язків учасників відносини, що складаються у зв'язку із виникненням, реалізацією, зміною та припиненням: права власності на землю, права загального землекористування, права постійного землекористування, права оренди землі, права земельного сервітуту, емфітевзису, суперфіцію; за сферою правової регламентації: у сфері матеріального права і у сфері процесуального права; за безпосереднім об'єктом правового регулювання відносини, об'єктом яких є: земельна ділянка та права на неї, в тому числі на земельну частку (пай), земля як природний ресурс, у тому числі ґрунти, інформація про землі та права на них; за підставою набуття у власність: приватизаційні і неприватизаційні.

У підрозділі 1.2 «Нормативно-правове регулювання земельних відносин в Україні» акцентовано увагу на поетапному становленні земельних відносин в Україні у процесі здійснення адміністративної і земельної реформ. Виокремлено чотири етапи становлення земельних відносин через закріплення їх у нормативно-правових актах з моменту проголошення в Україні земельної реформи. Наголошено, що, незважаючи на те, що Програмою діяльності Кабінету Міністрів України «Реформи заради добробуту» земельну реформу планувалося завершити і сформувати повноцінний ринок земель ще 2000 р., процес роздержавлення земель триває невиправдано довго і земельна реформа досі не завершена. У роботі наведено характеристику стану нормативно-правового регулювання земельних відносин на нинішньому (кінцевому) етапі земельної реформи, в умовах необхідності запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення.

Встановлено, що низка земельних відносин не врегульована належним чином на законодавчому рівні (використання та охорона земель рекреаційного призначення, земель у межах населених пунктів). Через відсутність механізму реалізації норм законодавчих актів, окремі з них мають декларативний характер, зокрема, це норми, що регулюють земельні відносини екологічного спрямування. Зауважено, що, відповідно до багатьох правових актів, вирішення важливих земельних питань покладено на органи місцевого самоврядування. Мають місце дублювання норм у різних законодавчих актах, що ускладнює їх застосування.

Із прийняттям Земельного кодексу України 2001 р. фактично був завершений перехід від командно-адміністративних до ринкових земельних відносин. При дослідженні його положень були визначені переваги - екологізація норм та недоліки - набір бланкетних норм, що не позначилося суттєво на поліпшенні ситуації у сфері земельних відносин. У зв'язку з цим є потреба у прийнятті додаткових нормативно-правих актів. На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану підготовки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, що випливають із Земельного кодексу України» від 10 січня 2002 р. № 6-р було прийнято низку законодавчих актів. Водночас залишається нагальна потреба у прийнятті законів «Про державний земельний кадастр», «Про ринок земель», «Про вилучення земель права приватної власності» та ін., визначених вказаним розпорядженням, та підзаконних нормативно-правових актів за допомогою яких можлива реалізація законодавчих положень, що повинно позитивно позначитися на правовому регулюванні земельних відносин. Незважаючи на те, що реформа триває дев'ятнадцятий рік, відсутня головна мета - науково обґрунтована стратегія і тактика, крім того, відсутня комплексна програма і стійкі пріоритети розвитку земельних відносин.

У підрозділі 1.3 «Суб'єкти адміністративно-правового регулювання земельними відносинами» наголошено, що регулювання земельних відносин здійснюється публічними органами загальної компетенції (Верховною Радою України; Верховною Радою Автономної Республіки Крим; Кабінетом Міністрів України; Радою Міністрів Автономної Республіки Крим; державними органами приватизації; місцевими державними адміністраціями; місцевими радами); галузевими органами управління (Міністерством регіонального розвитку та будівництва України; Державним комітетом України по водному господарству; Державним комітетом лісового господарства України; Державною санітарно-епідеміологічною службою Міністерства охорони здоров'я України; Державним департаментом надлишкового майна та земель Міністерства оборони України та ін.); органами, що наділені особливими владними повноваженнями (Державною податковою адміністрацією України, Міністерством фінансів України, Міністерством юстиції України); єдиною системою органів земельних ресурсів, що належить до системи державних органів спеціальної компетенції (Державним комітетом України із земельних ресурсів та підпорядкованими йому територіальними органами земельних ресурсів). Зауважено, що з метою належної організації контролю Державним комітетом із земельних ресурсів України наприкінці 2005 року створено територіальні органи Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель (Управління з контролю за використанням та охороною земель). Державне та самоврядне управління здійснюється за участю і сприяння громадськості (громадських інспекторів з охорони земель та громадських об'єднань й організацій). У роботі детально проаналізовано компетенцію вищезазначених публічних органів управління земельними відносинами, внесено відповідні пропозиції щодо удосконалення їх діяльності.

Враховуючи, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є перехід від галузевого до функціонального принципу побудови центральних органів виконавчої влади, у роботі запропоновано максимально зосередити повноваження з управління земельними відносинами у спеціально уповноважених органів із земельних ресурсів. Водночас за Міністерством охорони навколишнього природного середовища пропонується закріпити повноваження щодо здійснення надвідомчого контролю у сфері охорони, раціонального використання та відновлення земель. Доведено необхідність при передачі Міністерству юстиції України повноважень щодо реєстрації земельних ділянок, прав на них, обмежень і обтяжень, закріплення Постановою Кабінету Міністрів України процедури взаємодії Державного комітету України із земельних ресурсів, Міністерства юстиції України і Міністерства регіонального розвитку та будівництва України з обміну інформацією щодо них.

Розділ 2 «Адміністративні правопорушення у сфері земельних відносин» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Загальна характеристика адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин» визначено головні ознаки адміністративного проступку у сфері земельних відносин: протиправність, суспільна небезпека, винність, дія або бездіяльність, суб'єкт проступку, об'єкт посягання, караність. Зазначено, що протиправність адміністративного проступку у сфері земельних відносин полягає в тому, що відповідні діяння закріплені в законодавстві як адміністративні проступки. Ці проступки суперечать правовим приписам щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, перешкоджають реалізації земельної реформи, здійсненню прав і законних інтересів власників земельних ділянок і землекористувачів, порушують встановлений державою порядок управління землями України як її національним багатством. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до вчинку і його наслідків. Обґрунтовано, що адміністративні проступки є суспільно небезпечними діяннями, але ступінь їх суспільної небезпеки є нижчим, порівняно з злочинами. Караність означає, що за здійснення конкретного вчинку адміністративним законодавством передбачається відповідне покарання.

Встановлено, що в земельному законодавстві закріплені диспозиції норм, які визначають діяння як правопорушення, що вчиняються у сфері земельних відносин, а норми, що містять санкції за ці діяння, передбачені правовими актами інших галузей права, зокрема, Кодексом України про адміністративні правопорушення (статті 52, 53, 53-1, 53-2, 53-3, 54, 55, 56, 63, 141, частиною першою диспозиції ст. 142, 188-5), Законом України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» (абзац 11 ст. 1) тощо. Протиправне діяння визнається адміністративним проступком у тому разі, коли воно містить склад цього проступку. Залежно від ступеня суспільної небезпеки, виділяють склади основні і кваліфіковані.

Розмежовані поняття «правопорушення у сфері земельних відносин» та «адміністративний проступок у сфері земельних відносин», де «правопорушенням у сфері земельних відносин є винна, протиправна дія чи бездіяльність, що посягає на охоронювані права власників та користувачів земельних ділянок, порядок раціонального використання, відновлення та охорони земель, управління в цій сфері, що зафіксована як правопорушення у законодавстві, за яке передбачена юридична відповідальність». Водночас «адміністративним проступком у сфері земельних відносин є суспільно небезпечна, винна, протиправна дія чи бездіяльність у сфері реалізації прав і законних інтересів власників землі та землекористувачів, раціонального використання, відновлення та охорони земель, діяльності публічних органів управління, їх посадових осіб, за яку до правопорушника застосовуються санкції, згідно із законодавством України».

У підрозділі 2.2 «Об'єкт та об'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення у сфері земельних відносин» встановлено, що у законодавстві зафіксовано багато адміністративних проступків, в яких об'єктами протиправного посягання є земельні відносини. Залежно від виду об'єктів, усі адміністративні проступки у сфері земельних відносин можна поділити на такі, що посягають на: земельні відносини майнового характеру; суспільні відносини у сфері управління земельними відносинами; суспільні відносини у сфері раціонального використання, відновлення та охорони земель (екологічної спрямованості).

Основою кваліфікації адміністративного проступку є виокремлення головного безпосереднього об'єкта. Якщо адміністративним проступком здійснене посягання на кілька об'єктів одночасно, то один з них визнається головним, інші - додатковими. Головним безпосереднім об'єктом адміністративного проступку є суспільні відносини, які законодавець поставив під адміністративно-правову охорону насамперед, а також ті, які більше, ніж інші об'єкти, визначають протиправний характер діяння. Додатковим безпосереднім об'єктом є суспільні відносини, посягання на які не становить суспільної сутності цього проступку, але якому заподіюється або виникає загроза заподіяння шкоди поряд з головним об'єктом. Видами додаткового безпосереднього об'єкта є: необхідний (обов'язковий) або факультативний (необов'язковий).

Об'єктивна сторона складу адміністративного проступку у сфері земельних відносин виражається як в активних діях, так і в бездіяльності. Відповідно до цього, доведено, що процес забруднення, засмічення і виснаження ґрунтів охоплюється єдиним поняттям - псування земель. В результаті запропоновано закріпити у ст. 52 Кодексу України про адміністративні правопорушення гіпотезу і диспозицію статті у такій редакції: «Псування земель будь-якої категорії, що здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених в установленому законодавством порядку, шляхом негативного фізичного, хімічного, біологічного впливів, що призводять до їх забруднення, засмічення, виснаження, а так само не вжиття заходів щодо боротьби з бур'янами…».

У результаті дослідження об'єктивної сторони адміністративного проступку, передбаченого ст. 55 Кодексу України про адміністративні правопорушення, запропоновано посилатися на авторські визначення понять «внутрішньогосподарський землеустрій, як комплекс заходів щодо організації території конкретного господарюючого суб'єкта (сільськогосподарського і несільськогосподарського)» і «міжгосподарський землеустрій, як комплекс заходів щодо організації території адміністративно-територіальних утворень». Об'єктивна сторона адміністративного проступку, передбаченого ст. 56 Кодексу України про адміністративні правопорушення полягає у знищенні громадянами межових знаків меж землекористувань. При цьому пропонується посилатися на таке уточнене визначення поняття межовий знак - спеціальний знак встановленого зразка, яким закріплюється місцерозташування поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), що встановлюється компетентними органами земельних ресурсів при виділенні земельної ділянки в натурі (на місцевості), який в разі встановлення інших відмежувальних об'єктів (парканів, рівчаків, деревних насаджень тощо) підлягає заміні у встановленому законом порядку. Назву ж статті 56 сформулювати так: «знищення межових знаків та інших відмежувальних об'єктів».

Предметами протиправних посягань адміністративними проступками у сфері земельних відносин є об'єкти відповідних суспільних відносин: земельна ділянка та права на неї (у тому числі на земельну частку (пай)), земля як природний ресурс (або ґрунти), документована інформація про землі та права на них. Для адміністративних проступків у сфері земельних відносин з матеріальним складом характерним є наявність шкідливих наслідків та причинного зв'язку між діяннями і цими наслідками. Також для адміністративних проступків, що полягають в порушенні строків повернення тимчасово зайнятих земель, кваліфікуюче значення має така факультативна ознака, як час.

У підрозділі 2.3 «Суб'єкт та суб'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення у сфері земельних відносин» дано характеристику загального, спеціального та особливого суб'єктів адміністративного проступку у сфері земельних відносин. Обґрунтовано, що в законодавчих актах здійснено підміну понять «посадова особа» і «службова особа». Внаслідок цього запропоновано під поняттям «посадова особа» розуміти, що це особа, яка постійно чи тимчасово здійснює функції представника влади, а також обіймає постійно чи тимчасово на підприємстві, в установі чи організації, незалежно від форми власності, посаду, пов'язану з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або виконує такі обов'язки за спеціальним повноваженням. Посадовою особою також визнається іноземець або особа без громадянства, яка виконує організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов'язки, або виконує такі обов'язки за спеціальним повноваженням. Службова особа - це керівник та заступник керівника державного органу і його апарату, інший державний службовець, на якого законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Суб'єктивна сторона адміністративного проступку у сфері земельних відносин характеризується ознаками, притаманними суб'єктивній стороні будь-якого адміністративного проступку, і полягає у встановленні в діяннях особи конкретної форми вини, а також мотивів і цілей проступку. Встановлено, що не можуть вважатися винними випадкові дії чи невинне спричинення шкоди. Юридична особа вважається винною, якщо в неї була можливість для дотримання норм і правил, за порушення яких встановлена адміністративна відповідальність, але цією особою не були вжиті всі, що залежать від неї, заходи стосовно їх дотримання. Обґрунтовано, що при кваліфікації протиправного діяння, яке полягає у приховуванні чи перекрученні даних державного земельного кадастру, буде встановлено, що воно вчинено групою осіб, пропонується кваліфікувати його як злочин і встановити за нього кримінальну відповідальність.

Розділ 3 «Особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин» складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Поняття та ознаки адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин» виокремлено ознаки адміністративної відповідальності, а саме: вона є нормативно визначеною і встановлюється виключно законодавчими актами; має публічний характер; це засіб охорони встановленого державою правопорядку; супроводжується державним і громадським осудом діяння і правопорушника, який його вчинив; об'єктом охорони є суспільні відносини, що регулюються не лише адміністративним правом, а й іншими галузями права, що відрізняє її від цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності; настає за вчинення адміністративних проступків; до неї притягаються особи, які порушили загальнообов'язкові правила і в яких немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами примусу; суб'єктами, які мають право притягати до адміністративної відповідальності, є спеціально уповноважені публічні органи та їх посадові особи; на винних суб'єктів накладаються адміністративні стягнення з метою, визначеною ст. 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення (виховання правопорушника і запобігання вчиненню нових правопорушень), а також з метою покарання винного; це примусовий захід, застосування якого спричиняє негативні (моральні або матеріальні) наслідки для правопорушника; реалізується за відповідною процедурою.

На їх основі сформульовано поняття адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин, як виконання суб'єктом, який вчинив адміністративний проступок у сфері земельних відносин, примусово застосованих до нього, за визначеною процедурою, заходів впливу, встановлених державою і реалізованих спеціально уповноваженими органами чи посадовими особами з метою охорони земельних відносин, попередження правопорушень та виховання і покарання винного.

На підставі проведеного дослідження встановлено, що юридична особа не є суб'єктом адміністративної відповідальності згідно з нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення. Однак, відповідно до інших законодавчих актів, юридична особа визнається суб'єктом адміністративної відповідальності, зокрема, Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування». У роботі наголошено, що суб'єктами адміністративної відповідальності за проступки, передбачені статтями 52, 53-1, 53-3, 54, 55, 56, 63 Кодексу України про адміністративні правопорушення, можуть бути також юридичні особи. Виходячи з цього пропонується у Загальній частині цього Кодексу закріпити норму, якою встановити, що юридичні особи є суб'єктами адміністративної відповідальності та внести у зв'язку з цим відповідні зміни до зазначених вище статей.

При застосуванні заходів адміністративної відповідальності розрізняють два різновиди підвідомчості - предметну й територіальну. На думку автора, існує необхідність у зміні предметної підвідомчості з метою уникнення дублювань повноважень органами адміністративної юрисдикції. З огляду на це, запропоновано розгляд адміністративних справ за проступки, які полягають у псуванні земель, порушенні порядку їх використання (статті 52, 53, 53-3, 141 та частина перша диспозиції статті 142 Кодексу України про адміністративні правопорушення), передати до розгляду судам, оскільки за ці протиправні діяння запропоновано встановити такий вид адміністративного стягнення, як громадські роботи. Водночас із повноважень органів виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища виключити повноваження щодо розгляду справ, передбачених статтями 53-1, 53-2, 54, 55, 56 цього Кодексу.

У підрозділі 3.2 «Види адміністративних санкцій за правопорушення у сфері земельних відносин» зазначено, що лише адміністративне стягнення є мірою відповідальності за адміністративне правопорушення. Адміністративним стягненням притаманні характерні ознаки: мають державно-примусовий характер; вони передбачені конкретною правовою нормою, недотримання чи порушення якої ініціює їх застосування; поєднують у собі елементи виховного, запобіжного і карного характеру; покарання реалізується через інститут адміністративної відповідальності; наявне специфічне коло суб'єктів застосування - переважно позасудові органи і їх посадові особи; встановлений спеціальний порядок їх застосування.

Акцентовано увагу на тому, що штраф є майже єдиним адміністративним стягненням за проступки у сфері земельних відносин. Але на сьогодні він не здатен виконувати превентивну, виховну і каральну функції. З цією метою відстоюється позиція щодо необхідності збільшення розміру штрафу за всі адміністративні проступки, що учиняються у сфері земельних відносин. А за адміністративні проступки екологічної спрямованості, в яких предметом протиправного посягання є земля як природний ресурс (у тому числі ґрунти), пропонується запровадити такий вид адміністративного стягнення, як громадські роботи, накладення якого покласти на суди. У зв'язку з цим запропоновано створити у структурі Міністерства юстиції України як державний орган - кримінально- та адміністративно-виконавчу інспекцію, яка виконуватиме функції виконання кримінальних покарань, що не пов'язані з позбавленням волі, й адміністративних покарань у виді громадських робіт. Функціонування цього органу визначити на засадах організації діяльності служб пробації, що існують у зарубіжних країнах.

Висновки

У результаті проведеного дослідження за допомогою сукупності методів сучасної гносеології наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає в комплексному дослідженні проблеми адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, наукових джерел дав можливість розкрити сутність та зміст земельних відносин, дослідити сучасний стан публічного управління ними. Встановлено склади адміністративних проступків, що учиняються у сфері земельних відносин. Здійснено аналіз адміністративної відповідальності за ці проступки та запропоновано авторське бачення основоположних висновків, визначень, змін і доповнень до чинного законодавства, що покликані сприяти розв'язанню проблеми адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин. Серед них найбільш суттєвими є такі: