Адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України

Размещено на http://allbest.ru

АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.536.13

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес

Рибалка Наталія Олегівна

Київ 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Київському міжнародному університеті

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений діяч науки і техніки України ЛИТВАК Олег Михайлович, Секретаріат Президента України, керівник Головної служби

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор ЛЕВЧЕНКО Катерина Борисівна, Міністерство внутрішніх справ України, радник міністра;

кандидат юридичних наук, доцент ПОДОЛЯКА Анатолій Миколайович, Міжрегіональна академія управління персоналом, директор Інституту права імені князя Володимира Великого

Захист відбудеться 11.11. 2009 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою:

02121, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою:

02121, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

Автореферат розіслано 08.10. 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.М. Шестопалова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. В умовах розбудови правової держави, якою проголошено Україну, інститут президентства в системі органів державної влади - це досить нове політичне явище, що потребує детального правового аналізу й удосконалення. Президент України є главою держави і де-факто та де-юре посідає найвище місце в ієрархії державних інститутів, здійснюючи функцію вищого політичного представництва країни як у внутрішній, так і зовнішній політиці. Для забезпечення стабільності конституційного ладу, узгодженого функціонування державного механізму, авторитетного представництва держави в міжнародних відносинах інститут президентства на сучасному етапі є об'єктивно необхідним.

Глава держави наділений широкими повноваженнями у сфері взаємовідносин із законодавчою, виконавчою та судовою владою, він виступає своєрідним арбітром між ними, а відтак, є символом єдності держави і її офіційним представником. Повноваження Президента України закріплено в ст. 102 Конституції України, згідно з якою він є гарантом суверенітету і територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав, свобод людини і громадянина в Україні. Президент України здійснює адміністративну діяльність у сфері гарантування прав і свобод людини та громадянина, національної оборони і безпеки, внутрішньої і зовнішньої політики, кадрових призначень, прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, здійснення помилувань тощо. Ця діяльність Президента України реалізується через нормативно-правові акти - укази й розпорядження.

Як суб'єкт адміністративного права Президент України займає відповідне місце в системі виконавчої влади, яке визначається його функціональними можливостями значною мірою впливати на діяльність законодавчої, виконавчої і судової гілок влади, на державне управління в економіці, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах життя, його роллю в системі стримувань і противаг у публічному управлінні.

Відповідно до п. 28 ст. 106 і ст. 107 Конституції України Президент України створює в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України для здійснення своїх повноважень, координаційні, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

У 2004 році відбувся перерозподіл повноважень між парламентом, главою держави і урядом, який слід вважати невдалим та логічно незавершеним. Це призвело до дуалізму в системі виконавчої влади й утрати керованості, передусім політичними й економічними процесами, що, в свою чергу, становить пряму загрозу державному суверенітету, національній безпеці країни, правам людини.

Незважаючи на те, що згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України визнається вищим органом у системі органів виконавчої влади, виокремилися два центри тяжіння виконавчої влади, з яких один орієнтується на главу держави, а другий перебуває під юрисдикцією глави уряду. Інколи державно-владні повноваження безпідставно перебирає на себе Секретаріат Президента України, даючи вказівки органам виконавчої влади, вимагаючи від них різноманітних узгоджень, відповідної інформації, здійснюючи адміністративно-розпорядчу діяльність з питань, які не входять до компетенції допоміжного органу Президента України. Вказане істотно послаблює виконавчу владу і навіть дезорганізує її роботу, зменшує управлінський потенціал державного механізму в цілому.

Дослідження адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України свідчить про існування ряду питань, які вимагають вирішення: вироблення оптимального співвідношення централізації і децентралізації владних функцій; розподіл, розмежування та збалансування повноважень гілок влади; створення ефективної системи влади й управління в центрі, регіонах і на місцях; належне правове та організаційне забезпечення діяльності глави держави.

Питання організації та функціонування органів державної влади, їх структури, принципів, методів і форм державного управління, взаємозалежності та самостійності гілок влади, формування національної державності, розвитку адміністративного процесу, конституційного устрою суспільства, правового регулювання, реформування економіки на ринкових засадах, створення цілісної системи влади вже досліджувались вітчизняними вченими, такими як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.С. Братков, Ф.Г. Бурчак, І.П. Голосніченко, В.Л. Грохольський, С.М. Гусаров, Є.В. Додін, В.О. Заросило, В.В. Копєйчиков, К.Б. Левченко, Н.Р. Нижник, Ю.М. Тодика, Н.Г. Плахотнюк, В.Ф. Погорілко, В.І. Мельниченко, О.Ф. Фрицький, В.А. Шатіло, В.Д. Яворський, О.Н. Ярмиш та ін.

Зроблено значний внесок у розвиток науки адміністративного права, дослідження суспільно-правових відносин, що виникають у процесі управління, здійснюваного вищими суб'єктами влади, зокрема Президентом України у забезпечення верховенства права в діяльності державних органів, захист прав і свобод людини та громадянина в адміністративній діяльності органів виконавчої влади. Однак більшість наукових досліджень проведено до проголошення незалежності України або в період переходу України від тоталітаризму до демократії на правовій основі, яка за останні роки суттєво змінилася. Відтак, особливо після грудня 2004 року, виникає нагальна потреба дослідження адміністративно-правових аспектів діяльності найвищої посадової особи в державі - Президента України. В сучасний період, коли діяльність глави держави впливає практично на всі сфери суспільного життя, коли суспільство перебуває в політичній та соціально-економічній кризі, набуває необхідності вироблення нових науково-методологічних засобів дослідження і моделювання правових процесів, пов'язаних із діяльністю вищих інститутів державної влади, зокрема Президента України.

Досягненню цієї мети має сприяти глибоке комплексне дослідження адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України та розробка пропозицій і рекомендацій щодо їх упорядкування. На сьогодні ще недостатньо розмежовані та закріплені в Конституції України і відповідних законах України функції, компетенція і повноваження Президента України як глави держави, чітко не зазначена процедура створення та функціонування допоміжних органів і служб, що вказує на необхідність пошуку шляхів удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності Президента України. Науковці та практики приділяли недостатньо уваги та комплексно не досліджували адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України, його місце в системі розподілу влади, відносини з органами державної влади, його адміністративну та організаційно-управлінську діяльність.

Зазначене вказує на актуальність теми дисертаційного дослідження та її науково-практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до теми наукового дослідження Академії правових наук України «Державно-правовий розвиток України в контексті європейської інтеграції» РК УкрІНТЕІ № 0105U009017 (строк виконання 01-2006 - 12-2009 рр.).

Дослідження є частиною науково-дослідної теми «Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти» (державний реєстраційний номер 0104U003159) Юридичного інституту Київського міжнародного університету.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є поглиблення теоретико-методологічного обґрунтування адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України, пошук форм і методів удосконалення його діяльності як суб'єкта адміністративного права.

Для досягнення мети ставилися такі завдання:

· визначити поняття та місце інституту президентства в структурній організації держави;

· охарактеризувати Президента України як об'єкта і суб'єкта адміністративно-правового регулювання;

· виявити особливості статусу Президента України як суб'єкта адміністративно-правових відносин;

· дослідити компетенцію і повноваження Президента України у відносинах з органами державної влади;

· проаналізувати форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України;

· дослідити адміністративно-правове регулювання координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб Президента України;

· узагальнити основи правового регулювання діяльності Ради національної безпеки і оборони України як координаційного органу з питань національної безпеки й оборони при Президентові України;

· розкрити зміст діяльності та правовий статус Секретаріату Президента України;

· встановити особливості адміністративно-правового регулювання діяльності інших допоміжних органів і служб Президента України;

· розробити пропозиції стосовно вдосконалення адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України та його допоміжних органів і служб.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення адміністративних повноважень Президента України.

Предметом дослідження є адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України.

Методи дослідження. Обґрунтованість і достовірність наукових результатів забезпечується застосуванням сукупності методів і прийомів наукового пізнання. Зокрема, історико-еволюційного методу, який сприяв вивченню процесів становлення інституту президентства, визначенню основних властивостей президентського статусу; порівняльно-правовий метод дав змогу провести порівняльну характеристику повноважень глав держав різних політичних систем та компетенції і повноважень Президента України з повноваженнями інших вищих суб'єктів державного управління в Україні; історико-порівняльний метод застосовувався при розгляді проблем сучасного статусу Президента України, його минулого та перспектив формування повноважень глави держави у контексті конституційної реформи; статистичний метод дозволив дати кількісну характеристику адміністративно-правовим аспектам діяльності Президента України, вивчити динаміку прийняття правових актів глави держави, їх хронологію, дослідити структуру та систему консультативних, дорадчих та допоміжних органів і служб Президента України; формально-логічний метод допоміг здійснити тлумачення відповідних правових норм та окремих термінів і термінологічних зворотів, які характеризують адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України; спеціально-юридичний метод застосовувався при вивченні окремих правових конструкцій, принципів, понять, аналізі чинного законодавства та підзаконних актів: комплексне використання історико-функціонального, структурно-функціонального, порівняльного і системного методів дало можливість зосередити увагу на сучасних політичних, економічних, соціальних і правових явищах, які обумовлюють адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України.

Емпіричною базою дослідження стали нормативні акти діяльності Президента України як суб'єкта адміністративного права, Секретаріату Президента України, Ради Національної безпеки і оборони України, Національної конституційної ради та інших координаційних, консультативних, дорадчих і допоміжних органів та служб.

Нормативно-правову базу наукової роботи становлять Конституція України, Закони України «Про Президента України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про вибори Президента України» та інші нормативно-правові акти України, а також зарубіжних країн, які визначають адміністративно-правовий статус глави держави. Науковому аналізу піддавалися як чинні акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історико-правовому аспекті.

Наукова новизна результатів проведених досліджень. Дисертація є першим цілісним монографічним дослідженням адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України в сучасних умовах, спрямованим на розробку шляхів удосконалення правового регулювання діяльності глави держави як суб'єкта адміністративного права та процедури створення й функціонування допоміжних органів і служб:

вперше:

· досліджено особливості адміністративно-правового статусу Президента України;

· охарактеризовано роль Президента України як суб'єкта й об'єкта адміністративно-правового регулювання;

· визначено роль і місце посади Президента України як функціональної складової системи виконавчої влади;

· проаналізовано процедури створення та зміст діяльності допоміжних органів і служб;

удосконалено:

· поняття повноважень Президента України у відносинах з органами державної влади;

· форми та методи організаційно-управлінської діяльності Президента України;

· характеристику інституту президентства у механізмі здійснення державної влади;

· нормативну базу, якій мають відповідати порядок створення та діяльність консультативних, дорадчих, допоміжних та інших органів і служб при Президентові України;

набуло подальшого розвитку:

· рекомендації щодо забезпечення діяльності дорадчих органів обслуговування державної діяльності Президента України;

· пропозиції з питань правового регулювання порядку створення, реорганізації та забезпечення діяльності допоміжних органів і служб Президента України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони можуть бути використані в:

· науково-дослідній сфері для подальших досліджень проблем адміністративно-правового регулювання діяльності органів Президента України, органів державної влади та їх посадових осіб; аналізу правовідносин, що виникають у процесі функціонування різних гілок влади, та усунення прогалин, що існують в адміністративному праві (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження № 191-17/05-09 від 11.05.2009 р.);

· у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані при підготовці Законів та підзаконних актів, зокрема «Про внесення змін до Конституції України», «Про Президента України», «Про допоміжні органи Президента України» (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження № 04-19/14-2493 від 27.08.2009 р.);

· у правозастосовній практиці - результати дисертаційного дослідження можуть бути використані для безпосередньої розробки положень про головні служби та підрозділи Секретаріату (Адміністрації, Канцелярії) Президента України, розробки посадових інструкцій, які поліпшують організацію роботи допоміжних органів щодо забезпечення діяльності Президента України;

· у навчальному процесі - при викладанні навчальних курсів «Адміністративне право України», «Державне управління», «Конституційне право» та підготовці підручників, посібників, монографій і навчально-методичного забезпечення з указаних навчальних дисциплін (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження № 271/02 від 03.06.2009 р.);

· у правовиховній роботі - положення та висновки дисертації можуть бути використані в роботі щодо підвищення правової культури населення та працівників органів державної влади і місцевого самоврядування.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені під час проведення робочої зустрічі партнерів та експертів: „Пенітенціарна реформа в України” (Київ, 18 березня 2009 року); комітетських слухань „Стан дотримання чинного законодавства України у сфері кримінально-правової охорони довкілля та охорони використання надр в контексті поточних законодавчих ініціатив” у Верховній Раді України (Київ, 1 квітня 2009 року); круглого столу в Інституті законодавства Верховної Ради України „Вдосконалення кримінального законодавства та практики застосування заходів, альтернативних ув'язненню, в контексті міжнародних зобов'язань України” (Київ, 14 квітня 2009 року); Міжнародної науково-практичної конференції „Проблеми кодифікації законодавства України” (Київ, 17 квітня 2009 року); ХІV міжнародної молодіжної науково-практичної конференції „Європейський шлях розвитку України: плани і реалії” (Київ, 16 - 17 травня 2009 року); Всеукраїнської науково-практичної конференції „Незалежний суд - гарантія захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина” (Чернівці, 30 травня 2009 року).

Публікації. Сформульовані в дисертаційному дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у шести наукових статтях, одноособово підготовлених дисертантом і опублікованих у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура дисертації відповідає предмету, меті, завданням та методології дослідження теми. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків до кожного розділу та загального висновку і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 198 сторінок, на 20 сторінках розміщено список використаних джерел, що складається з 225 найменувань та додатки на 3 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється ступінь наукової розробки адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Визначається мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет та методи, формулюється наукова новизна результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, формулюються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про особистий внесок здобувача та апробацію результатів дослідження, публікацій, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Президент України в системі органів державної влади» присвячений дослідженню поняття та місця інституту президентства в структурній організації держави, а також ролі Президента України як об'єкта і суб'єкта адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1. «Поняття та місце інституту президентства в структурній організації Української держави» наголошується, що сучасний стан українського суспільства характеризується певною специфікою. Вона проявляється в тому, що в нормативно-правових актах досить детально врегульовані обов'язки і відповідальність посадових осіб, у них відсутнє колишнє ігнорування інтересів особистості та суспільства, тоді як в практичній діяльності спостерігається порушення прав людини і громадянина, нехтування інтересами суспільства.

Інститут президентства відносно відокремлений в системі вищих органів державної влади. Він складається із сукупності нормативно-правових норм, що регулюють суспільні відносини, змістом яких є діяльність Президента та його допоміжного апарату в сфері державного управління.

Реформа політичної системи в грудні 2004 року та формування в Україні правової держави зумовили переосмислення ролі та місця її глави в системі вищих органів державної влади, пошук найоптимальнішої моделі інституту президентства з використанням зарубіжного і національного досвіду. президент україна право регулювання

Однією з найскладніших проблем у комплексі науково-пізнавальних завдань при дослідженні змісту інституту президентства є, з одного боку, визначення його основних рис і ознак, зокрема: виборність глави держави на певний строк; здійснення державної влади не за власним правом, а за дорученням народу; юридична відповідальність глави держави у випадках, передбачених законодавством; обов'язковість рішень вищої державної влади для всіх інших органів; захист інтересів громадян державою, їх взаємна відповідальність. З другого боку, як керівник-адміністратор він наділений певною компетенцією щодо організації роботи свого апарату, має повноваження щодо структурних ланок і працівників своєї адміністрації, різного роду координаційних, консультативних та дорадчих органів.

У сучасних умовах вивчення й удосконалення інституту президентства в Україні має особливе значення у зв'язку з подальшим розвитком демократії, розбудовою громадянського суспільства, подоланням кризових явищ в політичному, економічному і суспільному житті країни. Інститут президентства є центральним елементом в заміні старої тоталітарної політичної системи на систему народовладдя, заснованого на принципі поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Президент України до жодної з них не належить, він виконує інтегруючу функцію в процесі здійснення влади в цілому. Наявність інституту президентства в Україні обумовлена необхідністю забезпечення узгодженого функціонування державного механізму, орієнтованого на принцип розподілу влади.

Глава держави виступає як одноособовий орган державної влади, який посідає центральне місце в системі її органів та наділений функціями і повноваженнями, визначеними Конституцією України й чинним законодавством.

Підрозділ 1.2. «Президент України як об'єкт і суб'єкт адміністративно-правового регулювання» присвячений адміністративно-правовому регулюванню діяльності глави держави, що передбачає закріплення таких форм і напрямів діяльності Президента України, які б забезпечували повсякденний демократичний режим взаємовідносин у суспільстві в процесі реалізації прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з чинною Конституцією Президент України є провідним учасником суспільних відносин у сфері державного управління, які регулюються адміністративно-правовими нормами, а також виступають необхідним і важливим організаційно-правовим інструментом держави, оскільки вони забезпечують чіткий, об'єктивно правильний та ефективний процес управління. Президент України як глава держави і посадова особа це об'єкт адміністративно-правового регулювання, оскільки він діє в межах правового поля, встановленого законами України, а його правові акти регламентують відносини в процесі організаційно-управлінського впливу глави держави та визначають середовище діяльності в системі органів державної влади відповідно до чинного законодавства.

Дослідженням встановлено, що Президент України є об'єктом адміністративно-правового регулювання - встановлених державою юридичних норм, що регламентують порядок виникнення, реалізації, зміни та припинення суспільних відносин у сфері державного управління. У ці відносини вступає глава держави, а його правовий статус та обов'язки формально визначають межі належної поведінки. Водночас глава держави Конституцією України та чинним законодавством наділений владними повноваженнями щодо видання адміністративно-правових актів, які є обов'язковими до виконання на всій території України. Тобто він відіграє роль суб'єкта адміністративно-правового регулювання. Проаналізувавши діяльність Президента України, доходимо висновку, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом. Актами Президента України слід вважати підзаконні, обов'язкові до виконання на території держави адміністративно-правові норми, які є проміжними між законами, постановами і розпорядженнями уряду, за юридичною силою щодо законів вони є вторинними, а за умов відсутності законів можуть мати значення первинних нормативних документів.

Авторка дисертаційного дослідження вважає невдалим та логічно незавершеним перерозподіл повноважень між парламентом, главою держави і урядом в грудні 2004 року, адже він призвів до виникнення протиріч в системі виконавчої влади. Тому назріла необхідність вироблення оптимального співвідношення централізації і децентралізації адміністративно-владних функцій, розподілу, розмежування та збалансування гілок влади, створення ефективно діючої системи влади й управління в центрі, регіонах і на місцях, належного правового та організаційного забезпечення діяльності глави держави. Отже, авторка пропонує низку заходів щодо вдосконалення адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України.

У розділі 2 «Адміністративно-правовий статус Президента України» досліджуються особливості статусу Президента України у взаємовідносинах з органами державної влади та аналізуються форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України.

У підрозділі 2.1. «Особливості статусу Президента України як суб'єкта адміністративно-правових відносин» дисертантка проаналізувала адміністративно-правові аспекти статусу Президента України, який набуває важливого теоретичного та практичного значення, зокрема через розбалансованість та неефективність діяльності органів державної влади. Розробка компетенції та визначення структурних елементів адміністративно-правового статусу Президента України дадуть змогу науково обґрунтувати можливі шляхи вирішення проблем його реалізації, а також вдосконалення нормативного регулювання організаційної діяльності глави держави в сфері державного управління. Визначення особливостей діяльності Президента України як суб'єкта адміністративно-правових відносин набуває актуальності з огляду на те, що в сучасних умовах функціонування правовий статус глави держави характеризується складністю та суперечливістю щодо його компетенції та повноважень. З боку парламенту, уряду, політичних сил та громадськості окремі адміністративно-управлінські й адміністративно-правові дії викликають несприйняття та осуд за перевищення главою держави своїх повноважень або втручання в компетенцію центральних органів виконавчої влади. З метою уникнення подібного в майбутньому авторка обґрунтовує необхідність прийняття нового Закону України «Про Президента України», Закону України «Про вибори Президента України» та Закону України «Про допоміжні органи і служби Президента України».

У підрозділі зазначено: Президент України має спеціальний правовий статус, який характеризується комплексом конституційно закріплених прав і обов'язків, що визначають його роль, місце та призначення як суб'єкта адміністративно-правових відносин у системі державного управління.

У підрозділі 2.2. «Повноваження Президента України у взаємовідносинах з органами державної влади» дисертантка встановила, що держава через органи державної влади здійснює цілеспрямовану організаційну діяльність щодо розбудови демократичного суспільства, забезпечення своєї цілісності та безпеки народу. Держава наділяє органи управління певною компетенцією, в зв'язку з чим їм надаються повноваження владного характеру. Інакше кажучи, такі органи одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність згідно з вимогами Конституції України та чинного законодавства. Формування ефективного механізму функціонування державних інституцій є однією з найважливіших проблем розбудови держави. Дисертантка показує, що в українському суспільстві часто виникають політичні та соціально-економічні ситуації, за яких дії гілок влади через їх різноспрямованість призводять до негативних для держави і суспільства наслідків. Вирішення вказаних проблем значною мірою залежить від взаємовідносин Президента України з органами законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Співвідношення повноважень Президента України та інших вищих органів державної влади є однією із характеристик будь-якого політичного устрою, в зв'язку з чим теоретико-правовий аналіз взаємовідносин глави держави з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та судом є актуальним напрямом адміністративно-правових досліджень.

Реалізація повноважень глави держави у взаємовідносинах з органами влади - це багатогранна діяльність, яка проявляється у різних формах та сферах суспільно-державного життя. Дисертантка робить висновок, що повноваження Президента України надають йому змогу ефективно підтримувати єдність влади і нормальне функціонування всіх складових державного механізму, а також здійснювати управлінський вплив на суспільно-державні та політичні відносини, застосовуючи за необхідності заходи впливу до тих посадових осіб і органів, дії яких протирічать законам та призводять до негативних для суспільства наслідків. Для цього необхідно у сфері державного управління закріпити в новому Основному Законі України ключові засади організації виконавчої влади на підставі чіткого визначення її функцій.

У підрозділі 2.3. «Форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України» визначаються завдання, функції та повноваження глави держави, які здійснюються шляхом застосування певних форм і методів адміністрування. Вони є чітко вираженими вольовими рішеннями глави держави в сфері державного управління, мають бути спрямовані на реалізацію інтересів суспільства. Для державно-управлінської діяльності Президента України характерним є те, що її форми, які ним використовуються, пов'язані з єдністю організаційно-розпорядницьких і виконавчих функцій. За допомогою управлінських форм глава держави реалізує свої повноваження в сфері державного управління, а також при здійсненні внутрішньоорганізаційної роботи. Формами управлінської діяльності Президента України є способи зовнішнього вираження (реалізації) її змісту в процесі державного управління, які застосовуються в межах його компетенції та відображають особливості правового статусу глави держави. Успіх управлінської діяльності глави держави значною мірою залежить від правильного застосування тих або інших форм і методів, які повинні вироблятися з урахуванням конкретної ситуації та доцільності.

Діяльність Президента України в сфері державного управління здійснюється у правових та неправових формах. Правові форми діяльності Президента України застосовуються в зв'язку із встановленням, реалізацією та захистом норм адміністративного права. До них належать установчі, нормотворчі, правозастосовні, контрольні, інтерпретаційні, а також форми здійснення зовнішньополітичної діяльності, які регулюються чинним законодавством, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов'язані з розглядом юридичних справ та виражаються в здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки. Авторка вважає, що рівень законодавчо визначеної регламентації державно-управлінських форм діяльності Президента України, особливо процесуальних норм, є недостатнім. Недовершена процесуальна внормованість державно-управлінських форм діяльності глави держави являє собою найбільш актуальну проблему у нинішній час. Дисертанткою пропонується розробити відповідні положення про порядок здійснення кожної з правових форм діяльності Президента України, які б докладно регламентували всі види процесуальних проваджень з виділенням окремих стадій, встановленням строків здійснення кожної дії чи операції із зазначенням необхідних атрибутів кінцевих актів.

До неправових форм державно-управлінської діяльності Президента України належать ті, які не мають безпосереднього юридичного значення і не породжують виникнення адміністративно-правових відносин. Під методами адміністративно-управлінської діяльності Президента України слід розуміти комплекс способів, прийомів та засобів цілеспрямованого впливу глави держави на органи державної влади, підпорядкований йому допоміжний апарат та громадян, які залучаються в межах визначеної компетенції з метою виконання завдань і функцій в сфері державного управління.

Особливо важлива роль у реалізації форм та методів державно-управлінської діяльності Президента України належить координуючим, консультативно-дорадчим та допоміжним органам і службам глави держави.

Розділ 3 «Адміністративно-правове регулювання координаційних, консультативних та дорадчих органів і служб Президента України».

У підрозділі 3.1. «Правове регулювання діяльності Ради національної безпеки і оборони України» констатується, що забезпечення державної незалежності і національної безпеки України є однією із основних конституційних функцій в діяльності Президента України. На основі статті 106 Конституції України та відповідно до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» Президент створює й очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Забезпечення єдності і стабільності державної влади, оборони і безпеки країни - головна складова діяльності Президента України, що обґрунтовує необхідність створення Ради національної безпеки і оборони України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України оголошуються указами Президента України і є обов'язковими для виконання всіма державними органами та їх посадовими особами. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України глава держави формує особисто і, як свідчить результат дисертаційного аналізу, Рада національної безпеки і оборони України не завжди сприяє стабільності в діяльності вказаного державного органу, оскільки це право Президента України породжує плинність складу Ради національної безпеки і оборони України та суб'єктивізм у призначенні членів цього координуючого органу при главі держави. Дисертантка робить висновок, що необхідно посилити персональну відповідальність членів Ради національної безпеки і оборони України за їх участь в роботі та виконання її рішень.

У підрозділі 3.2. «Зміст діяльності та правовий статус Секретаріату Президента України» досліджено право глави держави у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Вказані структури є однією із складових державного механізму, які впливають на вирішення широкого кола питань щодо внутрішньої і зовнішньої політики держави, а також відіграють важливу роль у процесі функціонування всієї системи державної влади. Допоміжний апарат Президента України, який в останні роки набув певного політичного і суспільного значення в державі, являє собою цілісну систему, поєднану функціональними та організаційними зв'язками з органами державної влади. Незважаючи на те, що згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України визначений вищим органом у системі органів виконавчої влади, Секретаріат Президента України інколи перебирає на себе державно-владні повноваження, дає вказівки органам виконавчої влади, втручаючись в їх діяльність, вимагаючи від них різноманітних узгоджень, інформації, здійснюючи адміністративно-розпорядчу діяльність з питань, що не входять до компетенції допоміжного органу при Президентові України. Секретаріат Президента України діє на підставі актів глави держави, зокрема Положення про Секретаріат Президента України, яке не охоплює всі напрями діяльності вказаного допоміжного органу глави держави. Як наслідок, залишаються невпорядкованими завдання та функції вказаної структури, не завжди узгоджуючись із повноваженнями інших органів державної влади. Не мають законодавчого закріплення форми, методи і засоби діяльності підрозділів Секретаріату Президента України, що виражається у наявності певних протиріч у відносинах з гілками влади.

Дисертантка пропонує визначити правовий статус Секретаріату (Адміністрації, Канцелярії) Президента України як постійно діючого дорадчо-консультативного, адміністративного допоміжного органу державної влади, створеного главою держави згідно з Конституцією України, який має здійснювати організаційне, правове, консультативне, інформаційно-політичне, матеріально-технічне та інші види забезпечення реалізації Президентом України конституційних повноважень в сфері державного управління, в зв'язку з чим вступає у правовідносини з іншими органами державної влади за його дорученнями.

У підрозділі 3.3. «Адміністративно-правове регулювання діяльності інших допоміжних органів і служб при Президентові України» досліджено правовий статус повноважень та завдання інших, крім Секретаріату Президента України, допоміжних органів і служб глави держави, яких нині діє понад сорок. Президент України створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби відповідно до вимог часу, умов суспільного, політичного, економічного розвитку країни, завдань, що постають перед главою держави. Для опрацювання проблем зовнішньополітичного та внутрішньополітичного міжгалузевого характеру та забезпечення їх комплексного вирішення при Президентові України можуть створюватися міжвідомчі комісії, наукові ради, науково-дослідні інститути та інші органи на чолі з особами, уповноваженими Президентом України. Завдання, повноваження та функції консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб Президента України, крім Ради національної безпеки і оборони України і представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, визначаються окремими положеннями, які затверджує Президент України. Допоміжні органи і служби можуть створюватися як на постійній основі, так і тимчасово. Але незалежно від терміну дії вони покликані інформаційними, правовими, науковими ресурсами забезпечити виконання головних функцій Президента України. Авторкою досліджено, що у теоретичних розробках учених-юристів, як вітчизняних, так і зарубіжних, також застосовуються терміни «допоміжні державні органи», «допоміжний державний апарат» і тому подібне. Значення поняття «державних» у даному випадку пов'язується не з наявністю державно-владних повноважень, а з фактом створення їх державою і надання працівникам таких органів статусу державних службовців. Дисертантка робить висновок, що під допоміжним апаратом слід розуміти сукупність представників державних органів або посадових чи службових осіб, які забезпечують здійснення завдань і функцій Президента України.

Отже, повноваження Президента України потребують належного законодавчого забезпечення.

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дисертаційного дослідження, виконаного на основі чинного законодавства України і зарубіжних країн, теоретичного осмислення численних наукових праць у галузі адміністративного, конституційного права, теорії та історії держави і права, інших галузей права, авторкою проведено аналіз адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України та сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на їх удосконалення. Також доведено ряд авторських визначень стосовно елементів правового регулювання діяльності глави держави.

Виконуючи конституційні повноваження, Президент України здійснює активну й різнобічну адміністративну діяльність у сфері гарантування прав і свобод людини і громадянина, національної оборони та безпеки, внутрішньої і зовнішньої політики, кадрових призначень, прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, нагородження, присвоєння звань, здійснення помилування тощо. Президент України, зважаючи на соціальну природу, територіальний масштаб діяльності, спосіб формування, склад та характер повноважень, є первинним, вищим, виборним, одноособовим державним органом. Водночас він виступає об'єктом і суб'єктом адміністративно-правового регулювання, оскільки діє в межах, чітко визначених чинним законодавством, виконує його і забезпечує додержання законів іншими державними органами та їх посадовими особами, а також має право видавати нормативно-правові акти, які носять обов'язковий для виконання характер для всіх, кому вони адресовані.

Аналіз адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України має важливе теоретичне і практичне значення, зокрема через розбалансованість та неефективність діяльності органів державної влади, недоліки в їх правовому регулюванні. Зміст діяльності Президента України в сфері державного управління визначається через функції, які реалізуються у процесі його здійснення. Під функціями глави держави слід розуміти основні напрями та сфери його діяльності. А під повноваженнями - права і обов'язки, за допомогою яких реалізуються законодавчо закріплені функції й які складаються із конкретних прав і обов'язків Президента України щодо питань, віднесених до його компетенції. У функціях відображається зміст впливу, характер взаємозв'язку між главою держави та іншими учасниками адміністративно-правових відносин, а у повноваженнях - юридично закріплені методи управління та правові форми здійснення управлінської діяльності.

У дисертаційному дослідженні авторкою обґрунтовуються пропозиції з питань удосконалення адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України, його консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, рекомендується прийняти ряд необхідних законодавчих актів з питань державного управління.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Рибалка Н.О. Апарат обслуговування державної діяльності Президента України, нормативно-правові засади його створення та діяльності / Н.О. Рибалка // Наше право. - 2008. - № 4. (ч. 1) - С. 56 - 59.

2. Рибалка Н.О. Адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України / Н.О. Рибалка // Форум права. - 2009. - № 1.

3. Рибалка Н.О. До деяких питань діяльності Секретаріату Президента України / Н.О. Рибалка // Наше право. - 2009. - № 1 (ч.1). - С. 41-43.

4. Рибалка Н.О. Інститут президентства в структурі організації держави / Н.О. Рибалка // Наше право. - 2009. - № 2 . - С. 56-61.

5. Рибалка Н.О. Конституційні права і повноваження Президента України / Н.О. Рибалка // Вісник Кримського юридичного інституту. - 2009. - № 2.- С. 73 -76.

6. Рибалка Н.О. Президент України у взаємовідносинах з органами державної влади / Н.О. Рибалка // Наше право. - 2009. - № 3. - С. 33 - 39.

АНОТАЦІЯ

Рибалка Н.О. Адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія управління Міністерства внутрішніх справ. - Київ, 2009.

Дисертація є першим в українській правовій науці комплексним дослідженням адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України в сучасних умовах, спрямованим на розробку шляхів удосконалення правового регулювання діяльності глави держави як об'єкта і суб'єкта адміністративного права.

На основі аналізу чинного законодавства України і зарубіжних країн про інститут президентства та практики його реалізації, теоретичного осмислення ряду наукових праць у галузі адміністративного, конституційного права, теорії та історії держави і права та інших галузей права авторкою проведене комплексне дослідження поняття та місця інституту президентства в системі органів державної влади. У дисертації досліджено особливості статусу Президента України як суб'єкта адміністративно-правових відносин та його повноваження у взаємовідносинах з органами державної влади. Детально розглянуто форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України, зроблено ряд висновків і пропозицій щодо вдосконалення адміністративної діяльності глави держави в сучасних умовах.

Уперше на дисертаційному рівні проаналізовано адміністративно-правове регулювання діяльності координаційних, консультативних та дорадчих органів і служб при Президентові України, зокрема Ради національної безпеки і оборони України, Секретаріату Президента України та інших допоміжних органів глави держави. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання вказаних державних органів, діяльність яких, крім Ради національної безпеки і оборони України та Представника Президента України в АР Крим, регламентується нормативними актами глави держави, що породжує нестабільність їх функціонування та конфліктність у взаємовідносинах з іншими державними органами.

Ключові слова: Президент, управління, держава, влада, допоміжні органи.

АННОТАЦИЯ

Рыбалка Н.О. Административно-правовые аспекты деятельности Президента Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия управления Министерства внутренних дел. - Киев, 2009.

Диссертация - первое в украинской правовой науке комплексное исследование административно-правовых аспектов деятельности Президента Украины в современных условиях, направленное на разработку путей усовершенствования правового регулирования деятельности главы государства как объекта и субъекта административного права.

В результате анализа действующего законодательства Украины и зарубежных стран об институте президентства и практики его реализации, теоретического осмысления ряда научных работ в сфере государства и права и других отраслей права, автором произведено комплексное исследование административно-правового статуса Президента Украины, его места и роли в системе органов государственной власти. Компетенция и полномочия Президента Украины как должностного лица рассматриваются посредством системы его функций, задач, обязанностей и ответственности, уровня его взаимоотношений с другими органами государственной власти.

Отмечено, что в Украине имеет место разбалансированность и нерегулируемость системы государственной исполнительной власти, а это негативно сказывается на эффективности государственного управления. Диссертанткой предлагаются меры по упорядочению взаимосвязи между главой государства и отдельными ветвями власти.

Президент Украины рассматривается одновременно как объект и субъект административно-правовых отношений, поскольку он действует, руководствуясь правовыми нормами, которые определяют его поведение и которые он обязан соблюдать. Субъектом административного права его можно считать в связи с тем, что он имеет право издавать правовые акты, устанавливающие права, обязанности и ответственность других субъектов и объектов права и являющиеся обязательными для исполнения всеми, кому они адресованы.

Президент Украины выступает как арбитр, координирующий центр, обеспечивающий единство власти и государства. Отмечается, что реализация полномочий главы государства в современных условиях проходит в острой политической борьбе за власть при наличии кризисных явлений в экономике, политике, идеологии.

Диссертантка предлагает меры по законодательному разграничению компетенции и полномочий главы государства, парламента и правительства, устранению противоречий между ними и правовому согласованию их деятельности в сфере государственного управления.

В работе детально рассмотрены формы и методы государственно-управленческой деятельности Президента Украины, разработан ряд предложений и рекомендаций относительно усовершенствования административной деятельности главы государства в современных условиях.

Впервые на диссертационном уровне проанализировано административно-правовое регулирование деятельности координационных, консультативных и других вспомогательных органов и служб, обеспечивающих государственную деятельность Президента Украины, исследовано правовое регулирование деятельности Совета национальной безопасности и обороны Украины, Секретариата Президента Украины, других органов и служб главы государства.

Разработан ряд предложений по усовершенствованию правового регулирования указанных государственных органов, деятельность которых, за исключением Совета национальной безопасности и обороны Украины и Представителя Президента Украины в Автономной Республике Крым, регламентируется нормативными актами главы государства, что приводит к нестабильности и субъективизму в их функционировании, конфликтности и противоречивости во взаимосвязях с другими государственными органами, в частности с органами государственной исполнительной власти.

Ключевые слова: Президент, управление, государство, власть, вспомогательные органы.

ANNOTATION

Rybalka N.O. Administrative and legal aspects of the President of Ukraine activity. - Manuscript.

The thesis for a candidate of law degree on the specialty 12.00.07 - Administrative law and process; Financial law; Informational law. - Academy of Management of Ministry of internal affairs of Ukraine, Kyiv, 2009.

The thesis is the first in Ukrainian science complex research of administrative and legal aspects of the President of Ukraine activity in modern conditions, directed on the development of ways of improvement of the legal adjusting of the Head of the State activity as object and subject of administrative law.

Author has conducted complex research of concept and place of institute of presidency in the system of public authorities, certain role of president of Ukraine as object and subject of administrative legal regulation.

Main features of status of president and his plenary powers as subject of administrative legal relations in mutual relations with public authorities are researched in this thesis.

Forms and methods of state administrative activity of the president of Ukraine are observed in details, the row of conclusions and suggestions are made in relation to the improvement of administrative activity of the Head of the State in modern conditions.

For the first time at such a level administrative legal adjusting of activity of co-ordinating, consultative and deliberative bodies and services of the president of Ukraine is analysed, in particular National Security and Defence Council of Ukraine, The Secretariat of the President of Ukraine, State Business Administration, and other auxiliary bodies of the head of the state. Suggestions about the improvement of the legal adjusting of the indicated public bodies, activity of which except National Security and Defence Council and President's representative in the Crimea Autonomic republic is regulated by the normative acts of the head of the state are developed, and which lead to instability of their functioning and conflict in mutual relations with other public bodies of state power.

...