Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК: 342.9.07

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Алтуніна Ольга Миколаївна

Харків - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник:доктор юридичних наук, доцент Гриценко Іван Сергійович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, декан юридичного факультету.

Актуальність теми. Конституцією України гарантовано право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах чинного законодавства, а також передбачено виконання органами місцевого самоврядування окремих функцій і повноважень виконавчої влади. Однак, у ході здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виникає низка проблем адміністративно-управлінського та матеріально-фінансового характеру, які ускладнюють їх практичне виконання. У той же час їх здійснення органами місцевого самоврядування є тим інструментом, за допомогою якого реалізуються всі завдання і функції держави, забезпечується реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб на всій її території.

Дотепер комплексне дослідження проблем здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади не проводилось. Частково до цих питань звертались такі вітчизняні науковці як В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, В. Р. Барський, Ю. П. Битяк, С. В. Болдирєв, О. М. Бориславська, Г. В. Бублик, В. М. Гаращук, Ю. В. Делія, Є. В. Додін, І. В. Дробуш, С. В. Ківалов, О. В. Краснікова, А. Т. Комзюк, І. Л. Литвиненко, П. М. Любченко, С. В. Серьогіна, Ю. З. Торохтій, Г. В. Чапала, І. С. Щебетун, С. В. Шевчук та інші, що дає підстави зробити висновок про міжгалузевий характер цієї проблематики. Разом з тим у вітчизняній науці адміністративного права питання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади висвітлені недостатньо. Їх дослідження проводилося лише в межах загальної характеристики функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та тих, які були їм делеговані, що обумовлює потребу комплексного наукового аналізу питань здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Отже зазначене, а також відсутність належного предметного дослідження даної проблеми в науці адміністративного права обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження широкого кола питань, пов'язаних із діяльністю органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 12 Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України від 30 серпня 2001 року № 749, п. 3.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., а також в межах планів наукових досліджень Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити теоретико-правові засади діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, надати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо їх удосконалення.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі основні завдання:

- охарактеризувати співвідношення конституційних та адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні;

- з'ясувати місце та особливості органів місцевого самоврядування в системі суб'єктів адміністративного права;

- дати загальну характеристику функцій і повноважень органів місцевого самоврядування;

- визначити сутність та особливості делегованих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, здійснити їх класифікацію;

- охарактеризувати систему правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- запропонувати вирішення проблем організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- уточнити сутність, особливості та види контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- охарактеризувати окремі види юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- сформулювати конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення організаційних та правових засад здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають під час здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Предмет дослідження становить діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Методи дослідження. У роботі використано як загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до досліджуваного об'єкта, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, логічний метод використано під час вивчення аналітичних матеріалів, концепцій, точок зору авторів з окремих питань, які є предметом дослідження (розділи 1, 2). Історичний метод застосовано під час дослідження історико-правових особливостей становлення та розвитку вітчизняного і зарубіжного законодавства з питань здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади (підрозділи 1.4, 2.1). Порівняльно-правовий метод дав можливість з'ясувати співвідношення конституційних та адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні, уточнити місце органів місцевого самоврядування в системі суб'єктів адміністративного права, розглянути особливості юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади (підрозділи 1.1, 1.2, 2.4). За допомогою системно-структурного методу здійснено класифікацію як власних (самоврядних), так і делегованих функцій та повноважень органів місцевого самоврядування, виокремлено окремі види контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади (підрозділи 1.3, 1.4, 2.3). З використанням статистичного методу й документального аналізу охарактеризовано особливості організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, розглянуто систему нормативних актів, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади (підрозділи 2.1, 2.2). Соціологічні методи (опитування, анкетування) застосовано для характеристики проблемних питань здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади (розділи 1, 2).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять праці із загальної теорії держави і права, розробки фахівців у галузі адміністративного, конституційного та муніципального права, теорії управління. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади. Емпіричну базу дослідження склали статистичні матеріали із зазначених питань.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень організаційних та правових проблем здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади в Україні. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- отримало подальший розвиток з'ясування місця місцевого самоврядування у системі публічної влади, у зв'язку з чим зроблено висновок, що місцеве самоврядування є специфічною, самостійною та незалежною від держави формою публічної влади, що має властиві лише їй специфічні ознаки, які було виокремлено та охарактеризовано в роботі;

- удосконалено визначення співвідношення конституційних та адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні, особливість якого полягає в тому, що конституційні засади є основою для адміністративно-правових засад, які розвивають, деталізують і конкретизують конституційні норми;

- набула подальшого розвитку характеристика адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, до елементів якого віднесено їх мету, завдання, функції, повноваження та відповідальність;

- удосконалено визначення органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права, з'ясовано їх особливості;

- отримала подальший розвиток характеристика системи функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, запропоновано авторське визначення їх понять, а також здійснено класифікацію останніх;

- набула подальшого розвитку характеристика делегованих функцій і повноваження органів місцевого самоврядування, у зв'язку з чим удосконалено їх поняття, визначено особливості, а також запропоновано нові критерії їх класифікації;

- вперше запропоновано провести систематизацію методом інкорпорації нормативних актів, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, удосконалено їх класифікацію;

- удосконалено характеристику організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, визначено їх особливості, виокремлено та охарактеризовано їх елементний склад, запропоновано пропозиції щодо їх удосконалення;

- подальший розвиток одержала характеристика контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, суб'єктів якого вперше об'єднано у дві групи: 1) ті, які здійснюють державний контроль; 2) ті, які здійснюють громадський контроль; визначено особливості зазначених видів контролю;

- удосконалено визначення етапів здійснення контролю за виконанням (реалізацією) органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, зокрема, виділено етапи підготовки проведення перевірки, безпосередньої перевірки, підготовки матеріалів перевірок та підведення підсумків перевірки;

- набула подальшого розвитку характеристика юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, зроблено висновок, що вона є, з одного боку, одним із елементів їх правового статусу, а з іншого - дієвим засобом забезпечення ефективного виконання таких функцій та повноважень; у новому аспекті розглянуто особливості окремих її видів;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів з досліджуваних питань, зокрема, до Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також запропоновано прийняти нові нормативні акти з досліджуваних питань, а саме: 1) Інструкцію про умови та порядок проведення щорічного оцінювання ефективності здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; 2) Положення про методику розрахунку матеріально-фінансових засобів, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; 3) Інструкцію про організацію та здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки правових та організаційних питань здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати під час проведення занять та при підготовці підручників і навчально-методичних матеріалів з дисципліни «Адміністративне право».

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення й висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (Харків, 2008) та «Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах» (Харків, 2008), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у чотирьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також у двох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 206 сторінок. Список використаних джерел складається із 222 найменувань і займає 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування» присвячено розгляду співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні, з'ясуванню місця та особливостей органів місцевого самоврядування в системі суб'єктів адміністративного права, загальній характеристиці функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, з'ясуванню сутності та особливостей делегованих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні» виокремлено специфічні ознаки місцевого самоврядування, які свідчать про самостійне й незалежне від держави місце органів місцевого самоврядування у механізмі державного (публічного) управління.

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування визначено як сукупність правових норм Конституції України, які визначають вихідні та основоположні ідеї, мають загальний характер, визначають сутність, побудову, організацію і здійснення місцевого самоврядування в Україні та конкретизуються і деталізуються в нормах інших джерел права.

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування об'єднано у три групи: 1) ті, які закріплено в окремому розділі Основного закону (Розділ XI Місцеве самоврядування); 2) ті, які закріплено у інших розділах та статтях Конституції України; 3) ті, які визначаються конституційними законами.

Адміністративно-правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні визначено як сукупність адміністративно-правових норм, які регулюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються під час виконавчої і розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування.

Зазначено, що сутність співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні полягає у тому, що: по-перше, конституційні засади є основою для адміністративно-правових; по-друге, адміністративно-правові засади розвивають, деталізують і конкретизують конституційні норми, які визначають основи місцевого самоврядування; по-третє, чітке розуміння меж правового регулювання місцевого самоврядування, яке здійснюється за допомогою конституційних та адміністративно-правових норм, позитивно позначиться на розмежуванні конституційної і законодавчої правотворчості, а також на відповідній правозастосовній діяльності у досліджуваній сфері.

У підрозділі 1.2 «Органи місцевого самоврядування в системі суб'єктів адміністративного права» зазначено, що органи місцевого самоврядування як суб'єкти публічного управління відрізняються від державних органів влади своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень, що свідчить про самостійне й незалежне від держави місце органів місцевого самоврядування у механізмі державного (публічного) управління.

Органи місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права класифіковано за такими критеріями: 1) залежно від правового статусу: а) фізичні особи, а саме працівники (персонал) органів місцевого самоврядування; б) органи місцевого самоврядування як юридичні особи; 2) за характером повноважень: а) ті, які мають владні повноваження, тобто можуть приймати обов'язкові для виконання іншими суб'єктами управлінські рішення; б) ті, які зобов'язанні виконувати приписи, які містяться в управлінських рішеннях, тобто підпорядковані особи; 3) за кількісним складом: а) колективні, тобто ті, однією із сторін яких є водночас дві та більше особи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення); б) індивідуальні (сільський, селищний, міський голова, посадова особа чи будь-який інший працівник органу місцевого самоврядування).

У підрозділі проаналізовано специфіку органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права, визначено особливості їх адміністративно-правового статусу. Зроблено висновок, що органи місцевого самоврядування є персоніфікованими суб'єктами адміністративного права, мають чітко визначену компетенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймають владні, обов'язкові для виконання рішення, здійснюють інші юридично значущі дії, а в окремих випадках можуть бути підвладною (підзвітною) стороною адміністративно-правових відносин.

У підрозділі 1.3 «Поняття та види функцій і повноважень органів місцевого самоврядування» функції органів місцевого самоврядування визначено як окремі напрямки їх діяльності, які здійснюються відповідно до мети їх утворення та діяльності та у межах точно окреслених завдань, що на них покладені щодо вирішення питань місцевого значення, і які деталізуються у їх повноваженнях.

До особливостей функцій органів місцевого самоврядування віднесено таке: вони є продовженням функцій держави в цілому та функцій суб'єктів публічного управління зокрема; є окремими напрямками їх діяльності; похідні від мети та завдань органів місцевого самоврядування; виникають, здійснюються і розвиваються відповідно до тих завдань, що належить виконати органам місцевого самоврядування в Україні; конкретизуються у повноваженнях органів місцевого самоврядування; не визначені у спеціальному законодавстві; здійснення функцій органами місцевого самоврядування має постійний, систематичний характер і відбувається протягом всього часу їх існування; сприяють оптимальному поєднанню місцевих та загальнодержавних інтересів, найбільш ефективній реалізації соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць.

Повноваження органів місцевого самоврядування визначено як закріплені у нормативних актах різної юридичної сили права та обов'язки, за допомогою яких вони виконують покладені на них завдання та реалізують передбачені функції щодо вирішення питань місцевого значення.

Повноваження органів місцевого самоврядування класифіковано за такими критеріями: 1) залежно від органу, який їх здійснює; 2) за об'єктом (сферою) впливу органів місцевого самоврядування; 3) за суб'єктним складом; 4) за юридичною силою нормативного акта, у якому вони закріплені; 5) за спрямуванням; 6) за виключністю; 7) за наявністю (відсутністю) владних приписів; 8) за правовою природою.

У підрозділі 1.4 «Сутність, особливості та види делегованих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування» останні визначено як функції й повноваження, передбачені законом і врегульовані адміністративним договором на визначених у ньому умовах і за допомогою яких можуть більш ефективно бути вирішені питання місцевого значення.

Зазначається, що особливості делегування функцій і повноважень органам місцевого самоврядування полягають у такому: 1) використання делегованих функцій та повноважень органами місцевого самоврядування має спрямовуватися на максимальну реалізацію прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб певної територіальної громади, тобто їх основною метою є більш ефективне вирішення місцевих проблем; 2) органи місцевого самоврядування можуть здійснювати (реалізовувати) делеговані їм органами виконавчої влади функції та повноваження, так і делегувати окремі функції та повноваження органам виконавчої влади; 3) отримали законодавче закріплення лише делеговані повноваження, функції у цілому та ті із них, які можуть бути делеговані, законодавчо не визначені, хоча у самому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» мова йде про делеговані функції та повноваження; 4) делеговані функції та повноваження надаються органам місцевого самоврядування законом; 5) шляхом делегування функцій та повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування досягається присутність держави на місцевому рівні; 6) на відміну від делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, перелік делегованих повноважень, які можуть надаватися районними і обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям, є виключним; 7) органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих функцій та повноважень виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. місцевий самоврядування делегований повноваження

Делеговані функції та повноваження органів місцевого самоврядування класифіковано за такими критеріями: 1) за суб'єктами: а) функції та повноваження, які органам місцевого самоврядування делегуються від органів державної влади; б) функції та повноваження, які делегуються в самій системі місцевого самоврядування; 2) за об'єктами (сферами) делегування функцій та повноважень: у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; в галузі бюджету, фінансів і цін тощо; 3) за строками вирішення питань: а) функції та повноваження, що делегуються на обмежений термін; б) функції та повноваження, що делегуються безстроково; 4) за способом (методом) застосування владних повноважень: а) ті, які безпосередньо пов'язані із застосуванням (реалізацією) владних повноважень; б) ті, які опосередковано пов'язані із реалізацією владних повноважень, у зв'язку з чим носять організаційний, забезпечувальний та координаційний характер.

Розділ 2 «Організаційно-правові питання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» присвячено характеристиці системи правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, розгляду особливостей організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, з'ясуванню сутності, особливостей та видів контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, аналізу окремих видів юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

У підрозділі 2.1 «Система правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» зазначається, що розгляд системи правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, основою якого були обрані нормативні акти, які регулюють вказані питання, дозволив класифікувати їх за такими критеріями: 1) за юридичною силою: а) закони та інші законодавчі акти, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; б) підзаконні нормативні акти з цих питань; 2) за сферою їх дії: а) загальнодержавні; б) локальні; 3) за предметом правового регулювання: ті, які стосуються: а) загальних програмних чи концептуальних питань (наприклад, постанова Верховної Ради України «Про рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування»; Указ Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні»); б) матеріального і фінансового забезпечення виконання (реалізації) делегованих функцій та повноважень; в) контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади; г) взаємодії та координації під час здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; д) підстав, порядку та організації здійснення органами місцевого самоврядування конкретних делегованих їм функцій та повноважень; е) відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Наголошується, що з метою підвищення ефективності дії нормативних актів, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, доцільно провести їх систематизацію шляхом інкорпорації, в основу якої повинні бути покладені такі критерії як: їх юридична сила; сфера дії та предмет правового регулювання, тобто саме ті критерії, які були взяті нами за основу класифікації нормативно-правових актів у цій сфері.

У підрозділі 2.2 «Організаційне та матеріально-фінансове забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» до елементів організаційного забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади віднесено таке: визначення функціональної та організаційної структури окремих органів місцевого самоврядування, їх компетенції та повноважень; роботу з кадрами; інформаційне забезпечення; наукове забезпечення; діловодство (у тому числі з питань підготовки нормативних та інших правових актів); перспективне і поточне планування; надання методичної допомоги; здійснення контрольно-наглядових повноважень за виконанням (реалізацією) делегованих функцій та повноважень; внутрішньосистемну та позасистемну взаємодію та координацію під час здійснення делегованих функцій та повноважень та інші питання, які визначаються регламентами органів місцевого самоврядування (умови і порядок утворення депутатських груп та фракцій, скликання сесій та пленарних засідань, утворення та діяльність комісій тощо).

Частина із наведених елементів 1) безпосередньо регулюється адміністративно-правовими нормами (наприклад, визначення функціональної та організаційної структури органів місцевого самоврядування, їх владних повноважень; здійснення контрольно-наглядових повноважень за виконанням (реалізацією) делегованих функцій та повноважень, розгляд звернень громадян тощо); 2) опосередковано (лише в загальних рисах) регулюється адміністративно-правовими нормами (інформаційне забезпечення; діловодство; перспективне і поточне планування тощо); 3) адміністративно-правовими нормами не регулюються (наукове забезпечення; питання, які визначаються конституційними нормами, однак безпосередньо стосуються організації діяльності органів місцевого самоврядування).

Матеріально-фінансове забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади визначено як систему нормативно закріплених економічних заходів, що гарантують та забезпечують виконання покладених на них делегованих функцій та наданих їм у зв'язку з цим відповідних делегованих повноважень.

До елементів (предметів) матеріального забезпечення віднесено: рухоме і нерухоме майно органів місцевого самоврядування (будинки, споруди, технічні та транспортні засоби тощо), землю, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Елементами фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування названо: доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші фінансові кошти.

У підрозділі 2.3 «Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» останній визначено як діяльність уповноважених суб'єктів публічної влади щодо перевірки відповідності виконання (реалізації) таких функцій та повноважень встановленим законодавством та відповідними підзаконними актами приписам, отримання інформації про фактичний стан справ на підконтрольних об'єктах, виявлення позитивного досвіду та прорахунків у цій сфері, надання практичної допомоги та відповідного реагування на виявлені порушення.

Усіх суб'єктів контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади об'єднано у дві групи: 1) ті, які здійснюють державний контроль; 2) ті, які здійснюють громадський (муніципальний, його ще називають внутрівідомчим) контроль. Суб'єкти першої групи здійснюють парламентський, президентський, урядовий, спеціалізований та судовий контроль. Суб'єктами громадського контролю (муніципального, внутрівідомчого) є окремі органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи та їх керівники, а також окремі громадяни та їх об'єднання певної територіальної громади.

Запропоновано такі етапи адміністративної процедури здійснення контролю за виконанням (реалізацією) органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади: 1) етап підготовки проведення перевірки; 2) етап безпосередньої перевірки; 3) етап підготовки матеріалів перевірок; 4) етап підведення підсумків перевірки.

У підрозділі 2.4 «Юридична відповідальність органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» її визначено як застосування до органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб) заходів державно-владного примусу на підставах і у порядку, передбачених законом, у зв'язку із невиконанням (неналежним) виконанням ними державних функцій та повноважень, які тягнуть для них несприятливі правові наслідки (санкції).

Аналіз думок вчених щодо сутності юридичної відповідальності дозволив об'єднати їх у чотири групи: 1) юридична відповідальність визначається як своєрідна форма санкції (несприятливий правовий наслідок) (найбільш поширена думка); 2) як заохочення; 3) як процес застосування санкції; 4) як вид правоохоронних відносин.

Наголошено, що юридична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування є, з одного боку, одним із елементів їх правового статусу, що було обґрунтовано у попередніх підрозділах, з іншого - дієвим засобом забезпечення ефективного функціонування цих органів.

На завершення підрозділу зазначено, що інститут юридичної відповідальності органів публічної влади повинен стати важливим інструментом захисту прав громадян, особливо в сфері публічних відносин. Становлення громадянського суспільства і правової держави вимагає взаємної відповідальності держави й особи, підвищення відповідальності саме органів публічної влади.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні теоретико-правових засад діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади та шляхів їх удосконалення. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Насамперед наголошено на тому, що місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної тим, що забезпечує місцеві інтереси територіальної громади, на відміну від держави, яка забезпечує загальнонаціональні інтереси. У зв'язку з цим більш виваженим та обґрунтованим визнано саме так званий «громадський підхід» до розуміння сутності місцевого самоврядування - як окремої, самостійної та незалежної від держави форми публічної влади, що має властиві лише їй специфічні ознаки.

Визначено особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, до яких віднесено таке: 1) органи місцевого самоврядування є суб'єктами публічної влади, у зв'язку з чим здійснюють публічне (муніципальне) управління, яке є невід'ємною складовою (видом) державного управління, однак вони не входять до системи органів державної влади; 2) органи місцевого самоврядування мають певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності; 3) органи місцевого самоврядування здійснюють керування економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю на певній адміністративно-територіальній дільниці; 4) реалізуючи свої повноваження, закріплені в Конституції та інших правових актах, органи місцевого самоврядування можуть вступати в різні, в тому числі адміністративно-правові, відносини, в яких можуть виступати як владним суб'єктом, так і підпорядкованим; 5) як суб'єкти, наділені адміністративно-правовим статусом, органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, які є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; 6) органи місцевого самоврядування наділені державними контрольними повноваженнями.

З'ясовано сутність та особливості делегування функцій і повноважень органам місцевого самоврядування, резюмується, що: 1) використання делегованих функцій та повноважень органами місцевого самоврядування має спрямовуватися на максимальну реалізацію прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб певної територіальної громади, тобто їх основною метою є більш ефективне вирішення місцевих проблем; 2) органи місцевого самоврядування можуть як здійснювати (реалізовувати) делеговані їм функції та повноваження виконавчої влади, так і делегувати окремі свої функції та повноваження органам виконавчої влади; 3) отримали законодавче закріплення лише делеговані повноваження, функції в цілому та ті з них, які можуть бути делеговані, законодавчо не визначені, хоча в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» мова йде про делеговані функції та повноваження; 4) делеговані функції та повноваження надаються органам місцевого самоврядування законом; 5) шляхом делегування органам місцевого самоврядування функцій та повноважень виконавчої влади досягається присутність держави на місцевому рівні; 6) на відміну від делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, перелік делегованих повноважень, які можуть надаватися районними й обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям, є виключним; 7) органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих функцій та повноважень виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Здійснено класифікацію делегованих функцій та повноважень органів місцевого самоврядування за такими критеріями як суб'єкти, об'єкти (сфери) делегування функції та повноважень, строки вирішення питань, способи (методи) застосування владних повноважень.

Охарактеризовано систему організаційного забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, до елементів якої віднесено: визначення функціональної та організаційної структури окремих органів місцевого самоврядування, їх компетенції та повноважень; роботу з кадрами; інформаційне забезпечення; наукове забезпечення; діловодство (у тому числі з питань підготовки нормативних та інших правових актів); перспективне й поточне планування; надання методичної допомоги; здійснення контрольно-наглядових повноважень за виконанням (реалізацією) делегованих функцій та повноважень; внутрішньосистемна та позасистемна взаємодія й координація під час здійснення делегованих функцій і повноважень та інші питання, які визначаються регламентами органів місцевого самоврядування.

Матеріально-фінансове забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади визначено як систему нормативно-закріплених економічних заходів, що гарантують та забезпечують виконання покладених на них делегованих функцій та наданих їм у зв'язку з цим відповідних делегованих повноважень.

До елементів (предметів) матеріального забезпечення віднесено: рухоме й нерухоме майно органів місцевого самоврядування (будинки, споруди, технічні й транспортні засоби тощо), землю, природні ресурси, що є в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Елементами фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування визнаються: доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші фінансові кошти.

Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади визначено як діяльність уповноважених суб'єктів публічної влади щодо перевірки відповідності виконання (реалізації) таких функцій та повноважень установленим законодавством та відповідними підзаконними актами приписам, отримання інформації про фактичний стан справ на підконтрольних об'єктах, виявлення позитивного досвіду та прорахунків у цій сфері, надання практичної допомоги та відповідного реагування на виявлені порушення.

Запропоновано такі етапи адміністративної процедури здійснення контролю за виконанням (реалізацією) органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади: 1) етап підготовки проведення перевірки; 2) етап безпосередньої перевірки; 3) етап підготовки матеріалів перевірок; 4) етап підведення підсумків перевірки.

Юридичну відповідальність органів місцевого самоврядування за неналежне здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади визначено як застосування до них (їх посадових осіб) заходів державно-владного примусу на підставах і в порядку, передбачених законом, які тягнуть для них несприятливі правові наслідки (санкції).

Сформульовано низку конкретних пропозицій щодо удосконалення теоретико-правових засад діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, насамперед внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів з цих питань, зокрема, до Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також прийняття нових нормативних актів з досліджуваних питань, а саме: 1) Інструкції про умови та порядок проведення щорічного оцінювання ефективності здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; 2) Положення про методику розрахунку матеріально-фінансових засобів, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; 3) Інструкції про організацію та здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Алтуніна О. М. Делеговані функції і повноваження органів місцевого самоврядування: сутність, особливості та види / О. М. Алтуніна // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2007. - Вип. 37. - С. 182-189.

2. Алтуніна О. М. Співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні / О. М. Алтуніна // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2007. - Вип. 38. - С. 159-165.

3. Алтуніна О. М. Місце органів місцевого самоврядування в системі публічної влади / О. М. Алтуніна // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: збірник наукових праць. - Донецьк : ДЮІ МВС ЛДУВС, 2008. - № 4. - С. 98-108.

4. Алтуніна О. М. Сутність та види функцій органів місцевого самоврядування / О. М. Алтуніна // Форум права. - 2009. - № 3. - С. 8-13 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09aomomc.pdf.

5. Алтуніна О. М. Органи місцевого самоврядування як суб'єкти адміністративного права / О. М. Алтуніна // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених: матеріали науково-практичної конференції 24 травня 2008 року. - Харків : Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2008. - С. 62-63.

6. Алтуніна О. М. Організаційне забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади / О. М. Алтуніна // Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах: матеріали науково-практичної конференції (м. Харків, 27 листопада 2008 року) / За ред. проф. Комзюка А. Т. та проф. Іншина М. І. - Харків: Харк. нац. ун-т внутр. справ, 2008. - С. 230-232.

АНОТАЦІЯ

Алтуніна О. М. Діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади. ? Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків, 2009.

Дисертацію присвячено аналізу організаційних та правових проблем здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади. В роботі дано загальну характеристику адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, розглянуто особливості організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади. Сформульовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційних та правових основ здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади в Україні.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування; суб'єкти адміністративного права; функції і повноваження; делеговані функції і повноваження; правове регулювання; організаційне та матеріально-фінансове забезпечення; контроль; відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Алтунина О. Н. Деятельность органов местного самоуправления относительно осуществления делегированных функций и полномочий исполнительной власти. ? Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Украина, Харьков, 2009.

Диссертация посвящена анализу организационных и правовых проблем осуществления органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий исполнительной власти. В частности, получило дальнейшее развитие уточнение места местного самоуправления в системе публичной власти, в связи с чем сделан вывод, что местное самоуправление является специфической, самостоятельной и независимой от государства формой публичной власти, имеющая присущие только ей специфические признаки, которые были проанализированы в работе. Продолжено рассмотрение соотношения конституционных и административно-правовых основ осуществления местного самоуправления в Украине, особенности которого состоят в том, что конституционные основы служат основой для административно-правовых основ, которые развивают, детализируют и конкретизируют конституционные нормы. В новом аспекте рассмотрены особенности административно-правового статуса органов местного самоуправления, к элементам которого отнесены цель их деятельности, задачи, функции, полномочия и ответственность. Дальнейшее развитие получил общий анализ функций и полномочий органов местного самоуправления, предложено авторское определение их понятий, проведена их классификация. Получил дальнейшее развитие анализ делегированных функций и полномочий органов местного самоуправления, которые определены как функции и полномочия, предусмотренные законом и урегулированные административным договором на закрепленных в нем условиях и с помощью которых могут более эффективно быть решены вопросы местного значения. Обосновано, что основой разграничения функций и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может быть законодательное закрепление: во-первых, перечня функций и полномочий, которые: а) могут быть делегированы; б) не могут быть делегированы: во-вторых, процедурных аспектов (порядка) их делегирования.

Впервые предложено провести систематизацию методом инкорпорации нормативных актов, регулирующих осуществление органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий исполнительной власти, в основу которой должны быть положенные такие критерии как: их юридическая сила; сфера действия и предмет правового регулирования.

В новом аспекте проанализировано организационное и материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий исполнительной власти, определены их особенности. Дальнейшее развитие получил анализ контроля за осуществлением органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий исполнительной власти, субъекты которого впервые объединены в две группы: 1) те, которые осуществляют государственный контроль; 2) те, которые осуществляют общественный (муниципальный, его еще называют внутриведомственным) контроль; определены особенности этих видов контроля. Впервые выделены этапы осуществления контроля за выполнением (реализацией) органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий исполнительной власти, в частности, этап подготовки проведения проверки, этап непосредственной проверки, этап подготовки материалов проверки и этап подведения итогов проверки. Продолжен анализ юридической ответственности органов местного самоуправления за осуществление делегированных функций и полномочий исполнительной власти, сделан вывод, что она является, с одной стороны, одним из элементов их правового статуса, с другой - действенным средством обеспечения эффективного выполнения таких функций и полномочий; в новом аспекте рассмотрены особенности отдельных его видов.