Проблеми статусу та професіоналізації діяльності депутатів парламенту на сучасному етапі (порівняльно-правове дослідження)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.534

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Проблеми статусу та професіоналізації діяльності депутатів парламенту на сучасному етапі (порівняльно-правове дослідження)

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Чепель Ольга Дмитрівна

Харків-2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, Міністерство освіти і науки України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор ГЕОРГІЦА Аурел Зиновійович, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, завідувач кафедри міжнародного права.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, доцент ЛЮБЧЕНКО Павло Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри державного будівництва;

- кандидат юридичних наук, доцент СЕРЬОГІН Віталій Олександрович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного і міжнародного права.

Захист відбудеться 06 листопада 2009 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розісланий 05 жовтня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.П. Колісник

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Конституція України 1996 р. докорінно змінила конституційно-правовий статус парламенту - Верховної Ради України. Трансформація Верховної Ради у реально діючий представницький і законодавчий орган державної влади - надзвичайно важлива, складна, комплексна задача, що має багатоаспектний характер. Одним із центральних напрямів її реалізації є наповнення новим змістом конституційно-правового статусу народного депутата України під кутом зору професіоналізації його діяльності. З цим пов'язані такі питання, як: характер депутатського мандата, взаємовідносини з електоратом, права й обов'язки депутата в органі влади, несумісність депутатського мандата з певним посадовим становищем і родом діяльності, депутатська відповідальність, умови професіоналізації депутатського корпусу тощо, дослідження яких та їх систематичне відбиття у законодавстві безпосередньо впливають на ступінь демократизму представницької системи, філософію її функціонування й розвитку. Цим зумовлюється необхідність теоретичного аналізу і практичної оцінки ролі та місця депутата в системі парламентаризму.

Основний Закон зафіксував фундаментальне положення: «Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі» (ч.1 ст. 78). Верховна Рада України прийняла відповідні закони та свій регламент, норми яких визначили загальний каркас правового статусу вітчизняних парламентаріїв. Водночас слід врахувати: по-перше, що ці норми зазнавали і у майбутньому зазнаватимуть змін, які вноситимуться народними депутатами наступних скликань; по-друге, при зіставленні досвіду організації роботи депутатів зарубіжних держав із вітчизняним виявилося чимало «прихованих» резервів, які можуть бути використані у діяльності народних депутатів України в умовах професіоналізації їх діяльності; по-третє, практика функціонування Верховної Ради виявляє недоліки і недоопрацювання законодавства, які потребують негайного усунення, і ставить перед нею нові завдання. Очевидна неповнота правового регулювання статусу парламентарія України, яка виражається у відсутності ряду необхідних для його діяльності актів. Вирішення цієї проблеми неминуче вимагає звернення до вітчизняного та зарубіжного досвіду в цій сфері.

Вітчизняна політико-правова думка розробляла фундаментальні ідеї, пов'язані з проблематикою парламентаризму: свої погляди висловлювали Я.П. Козельський, С.Ю. Десницький, Г.Л. Андрузький, М.П. Драгоманов, М.С. Грушевський, М.І. Міхновський, І.Я. Франко та ін. Дореволюційні вчені-державознавці виступали в основному на захист парламентаризму і вільного депутатського мандата (М.П. Дружинін, М.М. Ковалевський, С.А. Котляревський, Б.М. Чичерін та ін.). У літературі радянської доби на зламі 20-х - 30-х рр. ХХ ст. з'являються праці, в яких обґрунтовувалася теза про відсутність підстав для імперативного мандата у соціалістичному суспільстві (М.І. Челяпов); пізніше цю точку зору відстоювали Г.С. Гурвич, А.О. Безуглов та ін.; у 80-х рр. ХХ ст. з'являються публікації, в яких робляться спроби обґрунтування правової моделі, що поєднує елементи як імперативного, так і вільного мандата депутата парламенту (Б. Завадська).

За останні десятиріччя змінилися не тільки концептуальні підходи у науці конституційного права, але й розширилась нормативна база регламентації депутатської діяльності, з'явилися широкі можливості для ознайомлення з відповідною практикою діяльності депутатів зарубіжних парламентів. В Україні різні аспекти окресленої теми досліджують вчені-правознавці: Ю.М. Бисага, Ю.П. Битяк, А.З. Георгіца, В.М. Єрмолаєв, В.С. Журавський, А.П. Заєць, М.І. Козюбра, В.П. Колісник, О.Л. Копиленко, Л.Т. Кривенко, О.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, А.О. Селиванов, В.Ф. Сіренко, В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Л.П. Юзьков, та ін. З досліджуваної теми захистили кандидатські дисертації Н.Г. Григорук, О.І. Радченко, Т.П. Убері. Теоретико-методологічну основу дисертаційного дослідження становлять наукові результати і теоретичні розробки, які містяться у працях науковців Росії, зокрема: С.А. Авак'яна, Г.О. Алейник, А.О. Безуглова, Н.О. Богданової, М.В. Варлєн, О.В. Гаман-Голутвіної, І.С. Данилова, О.В. Зінов'єва, А.І. Ковлера, М.О. Краснова, В.І. Лафітського, М.О. Могунової, В.В. Маклакова, Я.А. Пляйса, В.І. Фадеєва, В.Є. Чиркіна, а також відомих дослідників інших зарубіжних країн - М. Амеллера, Ф. Ардана, Х. Беста, П. Бромхеда, Л. Верцічеллі, Г. Кляйна, М. Котти, Б. Манена, І. Мурару, М. Прело, Дж. Сарторі, К. Хессе, В. Цеє та інших, чиї погляди отримали відображення в даній роботі. Водночас у вітчизняній літературі немає монографічних досліджень, присвячених статусу і професіоналізації діяльності депутатів, побудованих на порівняльно-правовому аналізі відповідного матеріалу. Вищевикладене засвідчує про безумовну актуальність теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося як складова частина тематики досліджень кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича з теми «Феноменологія конституційного, адміністративного і фінансового права постсоціалістичної України» (номер державної реєстрації 0106U008492).

Мета і завдання дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на базі досягнень конституційно-правової науки, порівняльного аналізу норм вітчизняного і зарубіжного законодавства, а також узагальнення практичного досвіду парламентської діяльності країн усталеної демократії та України виявити існуючі на сьогодні правові проблеми у статусі та професіоналізації діяльності депутатів парламенту; на цій основі окреслити контури моделі професійної діяльності народного депутата України, а також сформулювати практичні пропозиції щодо вдосконалення законодавства в цій сфері правовідносин. Визначена мета досягається постановкою і виконанням таких завдань:

- з'ясувати історико-теоретичні аспекти парламентаризму;

- проаналізувати юридичну природу і характерні риси парламентського мандата, різні погляди і доктрини з цього питання і на цій основі сформулювати авторську дефініцію поняття «парламентський мандат»;

- розкрити особливості становлення правової моделі депутатського мандата в Україні;

- здійснити ретроспективний аналіз концепцій представництва на різних історичних етапах соціуму;

- узагальнити найбільш поширені доктринальні підходи щодо визначення правового статусу депутата парламенту та визначити його конституційні моделі;

- охарактеризувати зарубіжний та вітчизняний досвід конституційно-правового регулювання структурних елементів статусу депутата парламенту;

- розглянути зміст правової категорії «професіоналізм», різні аспекти її виявлення в практичній діяльності депутатів;

- систематизувати наявний досвід правової та іншої професійної підготовки членів парламенту та запропонувати напрямки його запровадження в практичній діяльності народних депутатів України.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, пов'язані зі статусом і професіоналізацією діяльності депутатів парламенту.

Предметом дисертаційного дослідження є проблеми статусу та професіоналізації діяльності депутатів парламенту на сучасному етапі.

Методи дослідження. У процесі дослідження теми використано в якості філософсько-світоглядних підходів: діалектичний, феноменологічний та герменевтичний методи пізнання, що дозволило отримати об'єктивні знання про правовий інститут статусу депутата і, отже, визначили саму стратегію дослідження. Широко застосовувалися загальнонаукові методи: дедукції - для детального аналізу функціонування елементів статусу депутата з урахуванням особливостей держав; індукції - для вивчення еволюції депутатського мандату; аналізу і синтезу - при аналізі структури та складових елементів статусу депутата. Особливо продуктивним виявився порівняльно-правовий метод, застосування якого дозволило розкрити загальне та особливе у становленні та розвитку статусу депутатів парламенту в зарубіжних країнах та Україні. Використовувалися також такі методи: історико-правовий - для розкриття еволюції парламентського мандата в світі та в Україні; системно-структурний - для аналізу правового статусу члена парламенту; логіко-семантичний - для визначення і поглиблення понятійного апарату; формально-догматичний - для узагальнення конституційно-правового матеріалу; соціологічний - при аналізі параметрів складу парламентів тощо.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першою в Україні кваліфікаційною науковою працею, побудованою на основі порівняльно-правового аналізу теоретичних і практичних проблем статусу та професіоналізації діяльності депутатів парламенту. Наукова новизна отриманих результатів конкретизується в теоретичних положеннях та висновках, найважливішими з яких є наступні:

уперше одержано:

- висновок, згідно з яким між способами здійснення державної влади - прямою демократією і представницькою формою правління, заснованою наприкінці ХVІІІ ст., існує фундаментальна відмінність. Головна відмінність між античними демократіями і сучасними республіками полягає у повному виключенні народу, який репрезентується загальнонародними зборами, з участі у правлінні в сучасних республіках, і не в повному виключенні представників народу з правління у давніх республіках, де народні збори були органом правління поряд із магістратами. Ще однією особливістю, що відрізняє першу форму від другої, є використання процедури жеребкування в афінській демократії, де магістрати обиралися за допомогою жеребу; головним же інститутом представницького правління є вибори. Але оскільки зміст обох форм правління спрямовує нас до поняття політичної рівності громадян і до влади народу, тому ці форми є складовими елементами єдиної демократичної ідеї;

- авторське визначення поняття парламентський мандат як публічної функції, якою член парламенту уповноважується шляхом виборів, зміст якої визначається, як правило, конституцією і, згідно з якою парламентарій, представляючи всю націю, бере участь у здійсненні суверенітету народу;

- висновок про необхідність введення в науковий обіг категорії «доктринальний статус» як конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичні уявлення і практику реалізації правових приписів. Як результат - теоретичне узагальнення стає науковою категорією, котра розкриває суть і зміст правового статусу того чи іншого суб'єкта конституційно-правових відносин;

- результат, який збагачує змістову характеристику професійної депутатської діяльності. У роботі виділяються три її аспекти: а) депутатська діяльність як єдиний вид трудової діяльності для особи, яка стала членом парламенту; б) професіоналізм у значенні компетентності та спеціалізації депутатів; в) професіоналізм як оволодіння практичними навичками, набутими із досвідом депутатської діяльності (коефіцієнт переобрання);

- положення, відповідно до якого професіоналізація сучасних парламентаріїв має три виміри: технологічний, інституційний і метафізичний. Технологічний - передбачає здатність депутатів до усвідомлення, конкретизації, об'єднання інтересів виборців, а також оволодіння технологіями вивчення політичних запитів людей і формування у них потреби в ідеях і послугах політичних діячів і політичних партій. Інституційний - фіксує роль легіслатури як інституційного каналу рекрутування загальнонаціональної політичної еліти. Метафізичний - полягає у перетворенні парламенту в інструмент реалізації національних інтересів;

удосконалено:

- розгляд історичних витоків і змісту депутатського мандата в аспекті розвитку парламентаризму. Історично першим виник і застосовувався імперативний мандат, під яким розуміються повноваження, отримані депутатом від виборців за умов, що він зобов'язаний нести перед ним відповідальність і виконувати їх накази. Зміст цього мандату уперше озвучив французький державний діяч Петіон де Вільнєв у промові в Національних зборах Франції 5 вересня 1789 р. Саме тоді слово «мандат» (доручення) було вживано для позначення повноважень депутата. З утвердженням класичного парламентаризму виникає «вільний мандат». Елементи цієї теорії розроблялися задовго до Е. Берка, такими дослідниками, як Нортон (1571 р.), Т. Смітт (1583 р.), В. Блекстон та ін. Вільний мандат характеризується такими ознаками: 1) мандат загальний; 2) мандат не імперативний; 3) мандат не підлягає відкликанню; 4) мандат при своєму здійсненні не вимагає схвалення дій мандатарія. Розглядається і такий вид як представницький мандат, який характеризується відносинами між депутатом і виборцями, при яких «перший», будучи обраним від виборчого округу, вважається представником усієї нації, а не своїх виборців, тобто депутат володіє колективною інвеститурою;

- концепцію організації навчання народних депутатів України, вперше обраних до Верховної Ради. Пропонується система, що складається з трьох стадій. На першій - вона має включати обов'язковий мінімум знань азів парламентської діяльності; на другій - фахову підготовку у вузах із використанням прискореної (3 роки) та екстернатної форм навчання; на третій - оволодіння практичними навичками парламентської діяльності шляхом організації семінарів, симпозіумів, курсів підвищення кваліфікації, ознайомлення з досвідом роботи парламентів зарубіжних держав;

набули подальшого розвитку:

- концепція республіканського представництва, в основу якої покладені принципи виборності та адекватного представництва громадян у парламенті. У цьому контексті уточнюється авторство теорії народного суверенітету: ще в 1578 р. де Плессі-Морне було обґрунтовано положення, згідно з яким джерелом будь-якої влади є народ;

- положення, за яким у юридичній конструкції конституційно-правового статусу парламентарія доцільно розмежувати такі компоненти, що передбачають передстатусні, статусні та післястатусні складові: а) юридична природа депутатського мандата; б) підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; в) права й обов'язки парламентарія; г) гарантії діяльності парламентарія; д) відповідальність депутата як члена представницького і законодавчого органу державної влади;

- характеристика елементів правового статусу народного депутата України у зіставленні з правовим становищем депутатів зарубіжних держав;

- пропозиції щодо подальшого вдосконалення статусу і професіоналізації діяльності депутатів парламенту.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дисертації можуть бути корисними у подальших дослідженнях загальнотеоретичних проблем, пов'язаних із конституційно-правовим статусом і професіоналізацією діяльності депутатів українського парламенту. Матеріали дослідження можуть бути використані у навчальному процесі юридичних вузів і факультетів при викладанні нормативних курсів із конституційного права України та конституційного права зарубіжних країн, у викладанні спецкурсу з парламентського права.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича. Окремі її положення та висновки оприлюднювалися у тезах доповідей на міжнародних і всеукраїнських конференціях, зокрема на всеукр. наук.-практ. конф. «Сучасний соціокультурний простір 2004» (20-25 грудня 2004 р. м. Київ); VІІІ міжнар. наук.-практ. конф. «Наука і освіта 2005» (07-21 лютого 2005 р. м. Дніпропертровськ); І всеукр. наук.-практ. конф. студентів та аспірантів «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (25 березня 2005 р. м. Луцьк); міжнар. наук. конф. в рамках ІІ читань пам'яті В.М. Корецького «Формування правової системи в Україні на сучасному етапі» (21-22 квітня 2005 р., м. Дніпропетровськ); всеукр. міжвуз. наук. конф. молодих вчених та аспірантів «Проблеми вдосконалення правового забезпечення основних прав людини і громадянина в Україні» (28 квітня 2006 р. м. Івано-Франківськ); II міжнар. наук.-практ. інтернет-конф. «Розвиток України в XXI столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми» (20 березня 2008 р. м. Тернопіль); міжнар. наук.-практ. конф. «Право та економіка: генезис, сучасний стан та перспективи розвитку» (30 травня 2008 р. м. Одеса).

Публікації. Основні теоретичні положення дисертації знайшли відображення у шістьох статтях у фахових журналах та збірниках наукових праць і тезах семи доповідей та наукових повідомлень на науково-практичних конференціях, чотири з яких - міжнародні.

Структура дисертації зумовлена її метою і завданнями дослідження та складається зі вступу, трьох розділів (одинадцять підрозділів), висновків, додатків А, Б, списку використаних джерел (усього 345 найменувань). Обсяг роботи становить 243 сторінки, із них основного тексту 208 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено його мету й завдання, об'єкт, предмет, методологічну основу, сформульовано основні положення, що відображають наукову новизну одержаних результатів, висвітлено їх практичне значення та напрями апробації, містяться відомості про структуру та обсяг роботи.

Перший розділ «Природа парламентського мандата у контексті розвитку представницької форми правління» складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. «Історико-правові аспекти розвитку парламентаризму» зазначається, що деякі представницькі та виборні засади, пов'язані з розподілом праці, професіоналізацією функції управління спостерігалися на ранніх стадіях розвитку людства. До історичних форм представництва в їх «ембріональному стані» відносяться збори (сходки) дорослих співродичів, які обирали на племінній раді свою проводирку (свого проводиря), який стає першим органом «владування». На етапі первіснообщинного й родового ладу повсякденне управління життям громади здійснювали старійшини, вожді, рада вождів. Близько VI ст. до н. е. виникає Сенат як один із найвищих органів влади і, який на ранній стадії формувався зі старійшин патриціанських родів. В античних республіках (наприклад, в Афінах) деякі функції виконавчого характеру делегувалися магістратам. У Середньовіччі процес оформлення станів йшов паралельно з формуванням середньовічних станових установ: кортесів - в Іспанії (ХІ - ХІІ ст.ст.); парламенту - в Англії (ХІІІ ст.); Генеральних штатів - у Франції (ХІV ст.); в Україні у добу Київської Русі існувала боярська рада; в умовах перебування українських земель у складі Польщі та Великого князівства Литовського на їх терені існували віча, скликалися наради короля з панівними прошарками т.зв. сейми, в новоутвореній Українській державі (ХVІІ ст.) верховним органом влади стала Генеральна рада. Процес переходу від станового представництва до нових сучасних парламентів тривав декілька століть: такою межею для Великобританії, Франції, США був кінець ХVІІІ - початок ХІХ ст.; для Австрії, Данії, Німеччині, Норвегії, Швеції - 60-70 рр. ХІХ ст.; у Росії - початок ХХ ст.

Докладно розглядаються основні ідеї теорії представницького правління. В Англії теоретиками політичного представництва були: Дж. Фортеск'ю у ХV ст., Т. Сміт - у ХVІ ст.; у ХVІІ - ХХ ст. ст. - Е. Берк, І. Бентам, Дж. Ст. Мілль, А. Дайсі. Але обґрунтування цієї теорії пов'язують з іменами Дж. Медісона (США) та Ем. Сієса (Франція). Перший розробив концепцію республіканського представництва, в основу якої покладені принципи виборності та адекватного представництва громадян у парламенті; другий - висунув й обґрунтував теорію народного представництва. Свій внесок у розробку засад цієї теорії повносили де Плессі-Морне, який ще у 1579 р. висунув тезу про народ, як джерело будь-якої влади. Ж.-Ж. Руссо і Ш.-Л. Монтеск'є, також слід назвати серед родоначальників теорії представницького правління. При цьому зазначається, що представницькі системи, побудовані в результаті американської та французької революцій, набули аристократичної форми багато в чому завдяки їх ключовому принципу - виборності влади. Це був свідомий крок прихильників такої системи, які мали уявлення і про більш егалітарний механізм доступу до влади, а саме - жеребкування, який використовувався у стародавніх демократіях. Робиться висновок про існування відмінності між способами здійснення державної влади: прямою демократією, з одного боку, і представницькою формою правління, - з іншого. Головна відмінність між античними демократіями і тією системою, яка називалася «представницькою» або «республіканською» полягає у повному виключенні народу, який репрезентується загальнонародними зборами, з участі в правлінні в сучасних республіках, і не в повному виключенні представників народу з правління у давніх республіках, де народні збори були органом правління поряд із магістратами. Найсуттєвішою особливістю, що відрізняє одну від одної, є використання процедури жеребкування в афінській демократії, де магістрати обиралися за допомогою жеребу, головним же інститутом представницького правління є вибори. Сучасна теорія представницького правління характеризується двома основними елементами: 1) виборче право - це функція; 2) представницьким мандатом.

У підрозділі 1.2. «Депутатський (парламентський) мандат: поняття і види» з'ясовано, що представницька функція члена парламенту визначається як мандат (доручення). Мандат депутата не має ніяких характерних рис, властивих повноваженням (мандата) у цивільному праві. Сутність мандата народного представника полягає не у виконанні волі тих, хто видав мандат, як це закладено у цивільному мандаті, а у здійсненні функцій-прерогатив, наданих представницькому органу конституцією. У дослідженні проводиться також розмежування між мандатом члена парламенту та виборними посадовими особами (президент, губернатор, мер). Останні призначені для здійснення певного набору повноважень, пов'язаних із управлінням. Ці повноваження встановлюються не волею виборців, а чинним законодавством. Таке представництво можна назвати адміністративним або посадовим, тому слід розмежовувати представництво - народне й адміністративне (посадове). Пропонується авторська дефініція поняття «парламентський мандат» як публічної функції, якою член парламенту уповноважується шляхом виборів, зміст якої визначається, як правило, конституцією і, згідно з якою, парламентарій, представляючи всю націю, бере участь у здійсненні суверенітету народу. Історично першим виник і застосовувався імперативний мандат, під яким розуміються повноваження, отримані депутатом від виборців за умов, що він зобов'язаний нести перед ними відповідальність і виконувати їх накази. Його зміст уперше був озвучений 5 вересня 1789 р. у промові депутата Національних зборів Франції Петіона де Вільнєва. Своє історичне продовження імперативний мандат отримав за часів Паризької комуни 1871 р., а на початку ХХ ст. увійшов до арсеналу державного права колишнього СРСР та інших соціалістичних країн. У даний час знаходить своє застосування в КНР, В'єтнамі, КНДР, на Кубі. Одночасно з утвердженням класичного парламентаризму виник інший вид мандата - «вільний мандат», який характеризується такими ознаками: 1) мандат є загальним; 2) мандат не імперативний; 3) мандат не підлягає відкликанню; 4) мандат при своєму здійсненні не вимагає схвалення дій мандатарія. На відміну від існуючих у літературі поглядів, вноситься уточнення щодо авторства концепції вільного мандата: елементи цієї теорії розроблялися Нортоном (1571 р.), Т. Сміттом (1583 р.), В. Блекстоном. Розглядається і такий вид, як представницький (всенародний) мандат, який характеризує відносини між депутатом і виборцями, при яких перший, вважається представником усієї нації, а не своїх виборців, тобто депутат володіє колективною інвеститурою.

У підрозділі 1.3. «Особливості становлення правової моделі депутатського мандата в Україні» звертається увага на унікальність вітчизняного досвіду становлення парламентського мандата, який полягає в тому, що український народ набував досвіду представництва у різних вищих представницьких установах сусідніх держав - сеймах Литви і Польщі, парламентських установах Австрії та Австро-Угорщини, Державній Думі царської Росії. Вважаємо, що у становленні правової моделі депутатського мандата в Україні можна виділити такі етапи: 1) участь депутатів від населення західноукраїнських земель у діяльності парламентів Австрійської та Угорської (Австро-Угорщини) імперій; 2) участь українських депутатів у роботі Державної Думи Росії; 3) етап формування українського парламентаризму доби національно-визвольних змагань 1917-1920 рр.; 4) період «радянського» парламентаризму; 5) етап державної незалежності України.

У підрозділі 1.4. «Проблема представництва у сучасних умовах» зазначається, що проблема представництва була і залишається одним із найбільш значущих і важливих завдань при формуванні складу парламентів. Стосовно критеріїв відбору кандидатів у депутати правова доктрина пройшла декілька етапів: теорія виборчих цензів і відповідних виборчих систем (плюрального вотуму); концепція парламенту як дзеркала нації (наприклад, соціалістичний варіант концепції народного представництва). Способи відбору кандидатів на сучасному етапі змінилися і знаходять своє втілення у переході від мажоритарних до пропорційних і змішаних систем, які забезпечують представництво політичних партій в парламенті. Для знаходження нових критеріїв відбору представників у законодавстві демократичних країн, містяться норми, які обґрунтовують необхідність компенсувати відсутність тієї чи іншої соціальної групи (жінок, нацменшин та ін.) резервуванням для них місць у парламенті. Представництво різних соціальних груп забезпечується, як правило, неформальним шляхом (у західноєвропейських країнах партії намагаються висувати більше жінок, молоді і тим розширюють базу свого електорату). За аналогією пропонується запровадити у конституційно-правову практику України процедуру номінації.

Другий розділ «Конституційно-правовий зміст статусу парламентарія: загальна характеристика» складається з п'яти підрозділів. У підрозділі 2.1. «Правовий статус члена парламенту: правові доктрини та конституційні моделі» аналізується використання різних термінів для характеристики правового становища парламентарія. Під статусом депутата розуміють фактичне становище депутата, яке визначається правовими й іншими соціальними нормами (моралі, звичаєвими) і, котре забезпечується відповідними гарантіями. Під правовим статусом депутата розуміються зумовлені соціально-політичною сутністю суспільства його права й обов'язки, закріплені нормами права та забезпечені відповідними гарантіями. Близькими і практично такими, що збігаються за змістом, поняттями є «конституційно-правовий статус» і «засади правового становища». За своєю природою статус депутата є конституційно-правовим, оскільки з одного боку він обмежується конституційними нормами, а з іншого - в повному обсязі відображений в інших законодавчих актах. Пропонується ввести в науковий обіг категорію «доктринальний статус» - правову конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичні уявлення і практику реалізації правових приписів. Робиться висновок про необхідність розмежування у структурі конституційно-правового статусу парламентарія передстатусних, статусних та післястатусних складових, а саме: а) юридична природа депутатського мандата; б) підстави виникнення та припинення дій депутатських повноважень; в) права й обов'язки парламентаріїв; г) гарантії діяльності парламентарія; д) відповідальність депутата як члена парламенту.

У підрозділі 2.2. «Підстави виникнення та припинення дії депутатського мандата» зазначається, що підставами для виникнення дії парламентського мандата є: 1) волевиявлення виборців (результати виборів депутатів, які включають кількість мандатів, отриманих виборчими списками партій (блоків), осіб, обраних депутатами); 2) добровільність прийняття депутатського мандата (правовою формою є інститут присяги). Порівняльно-правовий аналіз норм законодавства засвідчує, що регламентація початку і закінчення депутатського мандата, строків повноважень, а також підстав їх дострокового припинення у кожній країні здійснюється по-різному. Зіставлення моделей конституційно-правового регулювання цих питань дозволяє зробити висновок про необхідність коригування вітчизняної моделі, зокрема, стосовно таких моментів, як позбавлення права переходу народного депутата з однієї фракції до іншої, обов'язкового входження парламентарія до «своєї» партійної фракції під загрозою позбавлення його мандата, сумісності депутатського мандата з приватнопідприємницькою діяльністю.

У підрозділі 2.3. «Права й обов'язки члена парламенту» зазначається, що теоретично необхідність закріплення за депутатом парламенту певного кола прав та обов'язків ґрунтується на багатофункціональному характері парламенту як центру і вузлового пункту політичної діяльності в країні. Оскільки всі найважливіші рішення цього органу приймаються колегією, яка складається з депутатів, конституція і законодавство закріплюють за парламентом серію прав й обов'язків, які створюють умови для депутатів у сфері розгортання їх діяльності. Повноваження народного депутата України досліджуються у такій площині: 1) права народного депутата у Верховній Раді України; 2) права народного депутата України у взаємовідносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав; 3) права народного депутата України у взаємовідносинах із засобами масової інформації, права на забезпечення інформацією та на її використання; 4) трудові права парламентарія України при виконанні депутатських повноважень та після їх припинення; 5) права народного депутата України при поселенні в готель та на транспортне забезпечення. Щодо обов'язків члена парламенту України, то вони сформульовані у загальному вигляді. В цілому законодавче регулювання повноважень парламентарія України має чимало прогалин (невизначеність характеру парламентського мандата, делегування повноважень щодо голосування у Верховній Раді України тощо), що викликає необхідність вдосконалення законодавчого регулювання цього компонента статусу народного представника.

У підрозділі 2.4. «Гарантії діяльності парламентарія» констатується, що гарантії депутатської діяльності - це умови і засоби, що забезпечують фактичну реалізацію і всебічну охорону прав і обов'язків депутата парламенту. У конституційній теорії існує декілька підходів до розуміння гарантій депутатської діяльності, а саме: а) «вузький» - побудований на визнанні вільного мандата та гарантій особистої безпеки депутата (імунітет, індемнітет, невідповідальність); б) підхід, побудований на принципі імперативного мандата (сповідується соціалістичними країнами); в) розширене тлумачення гарантій депутатської діяльності. Стверджується, що у вітчизняній теорії та практиці конституційного будівництва характерним є останній, розширений підхід. Відсутність чіткого розуміння змісту і меж депутатської недоторканності в законодавстві України призвело до абсолютизації депутатського імунітету. Із врахуванням відповідної зарубіжної практики у Законі України «Про статус народного депутата України» доцільно передбачити норму про те, що імунітет поширюється лише на дії парламентарія, пов'язані з виконанням ним своїх повноважень і не розповсюджується на випадки, коли депутата затримано на місці вчинення злочину.

У підрозділі 2.5. «Відповідальність депутата як члена представницького і законодавчого органу» наголошується на тому, що вихідною засадою у визначенні відповідальності депутата як члена парламенту є принцип невідповідальності за дії, вчиненні парламентарієм, при виконанні своїх повноважень. Цей принцип у тій чи іншій формі закріплений у конституціях та законодавстві багатьох демократичних держав. Парламентська відповідальність спрямована на здійснення контролю і корекцію депутатської поведінки за формалізованими підставами і набуває дисциплінарного характеру. Вона настає: по-перше, за порушення правил, що регулюють їх роботу, як членів парламенту; по-друге, у разі порушення правил, що регулюють порядок ведення засідань парламенту, полягає у застосуванні до суб'єктів конституційно-правового правопорушення (парламентаріїв) конституційно-правових санкцій, передбачених законом. Можливе притягнення члена парламенту до адміністративної відповідальності без згоди Верховної Ради, якщо це не пов'язано із застосуванням до нього адміністративного арешту чи затримання.

Третій розділ «Член парламенту: професійні вимоги (політико-правовий аналіз)» складається з двох підрозділів. У підрозділі 3.1. «Професіоналізм - основа депутатської діяльності» зазначається, що «професіоналізм» - це глибоке і всебічне знання та володіння практичними навичками у будь-якій галузі суспільно-корисної діяльності. Як основа депутатської діяльності полягає в оволодінні членом парламенту глибокими знаннями і практичними навичками у сфері політичної діяльності, перетворення своєї основної трудової професії у високе служіння суспільству. Змістове наповнення професіоналізму як явища державно-правового характеру залежить від парадигми політичного мислення. На сучасному етапі суспільного розвитку акцент робиться на політика як професіонала. У цьому контексті пропонується розглядати професійну депутатську діяльність в трьох аспектах: а) депутатська діяльність як єдиний вид трудової діяльності для особи, яка стала членом парламенту; б) професіоналізм у значенні компетентності та спеціалізації депутатів; в) професіоналізм як оволодіння практичними навичками, набутими із досвідом депутатської діяльності (коефіцієнт переобрання). Наведені тут статистичні дані про склад парламентів деяких країн засвідчують, що професіоналізація парламентської діяльності є об'єктивною тенденцією сучасного етапу розвитку парламентаризму: за останні десятиліття коефіцієнт переобрання депутатів складає від 31% в Польщі, 33,7% в Україні, до 37% у Російській Федерації. Складовою частиною професійної депутатської діяльності є вимога несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Теоретично ця заборона обґрунтовується необхідністю забезпечити на практиці реалізацію принципу розподілу влад, захистити парламентарія від можливого тиску на нього з боку різних органів влади і посадових осіб і в такий спосіб, дозволити йому повністю присвятити себе виконанню своєї функції. При цьому дія принципу несумісності розповсюджується і на певні професії та види діяльності приватного характеру, у першу чергу пов'язані з приватнопідприємницькою діяльністю. Можливий варіант вирішення цієї проблеми - внесення доповнень і змін до чинної Конституції України та до Закону України «Про статус народного депутата України», які би дозволили народним депутатам офіційно поєднувати депутатську діяльність у «розумних» межах із приватнопідприємницькою діяльністю за умови реєстрації особистої зацікавленості парламентарія у кожному випадку.

У підрозділі 3.2. «Правова та інша професійна підготовка парламентаріїв» професіоналізація сучасних парламентаріїв розглядається у трьох вимірах: технологічному, інституційному і метафізичному. Технологічний - це здатність депутатів до усвідомлення, конкретизації, об'єднання інтересів виборців, а також оволодіння технологіями вивчення політичних запитів людей і формування у них потреби в ідеях і послугах політичних діячів і політичних партій. Інституційний - фіксує роль легіслатури як інституційного каналу рекрутування загальнонаціональної політичної еліти. Метафізичний - полягає у перетворенні парламенту в інструмент реалізації національних інтересів. Порівняльний аналіз основних характеристик складу Верховної Ради України з депутатським корпусом провідних країн світу за такими критеріями, як вік, гендерний склад, освітній рівень, профіль освіти, рівень спадкоємності депутатського корпусу, політичний досвід, партійно-політичне представництво дозволив зробити висновок про те, що еволюція депутатського корпусу України йде в цілому в руслі західноєвропейським тенденціям. Підтримується точка зору, згідно з якою «професійний депутат» - це депутат, який пройшов спеціальне навчання діяльності в парламенті, має досвід такої діяльності і внаслідок цього володіє знаннями суті, і практичними навичками парламентської діяльності, включаючи законотворчість. Ефективним способом набуття професійних навиків та підвищення депутатами свого професійного рівня є організації навчання народних депутатів України, вперше обраних до Верховної Ради. Пропонується система, що складається з трьох стадій. На першій стадії вона має включати обов'язковий мінімум знань азів парламентської діяльності; на другій - фахову підготовку у вузах із використанням прискореної (3 роки) і екстернатної форм навчання; на третій - оволодіння практичними навичками парламентської діяльності шляхом організації семінарів, симпозіумів, курсів підвищення кваліфікації, ознайомлення з досвідом роботи парламентів зарубіжних держав.

парламентський мандат депутатський україна

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, пов'язаної із з'ясуванням сутності основних проблем у статусі та професіоналізації діяльності депутатів парламенту на сучасному етапі. За змістом проведеного дослідження отримані такі основні наукові результати.

1. У ході аналізу умов виникнення та розвитку представницького правління з'ясовано, що така демократична форма владування є результатом тривалого розвитку історії соціального буття людської спільноти. Представницькі та виборні засади, пов'язані з розподілом праці, професіоналізацією функції управління спостерігалися на ранніх стадіях розвитку людства. До історичних форм представництва в їх «ембріональному» стані слід віднести вибори проводирки (проводиря), який став першим органом «владування». На етапі первіснообщинного й родового ладу повсякденне управління життям громадян виконували старійшини, вожді, рада вождів. Близько VІ ст. до н. е. виникає Сенат, як один із найвищих органів влади і, який на ранній стадії формування складався зі старійшин патриціанських родів. Елементи представництва були відомі і в античних республіках, де деякі функції, переважно виконавчого характеру, були делеговані магістратам. У Середньовіччі процес оформлення станів йшов паралельно з формуванням середньовічних станових зборів: в Іспанії такі установи - кортеси виникли з феодальних рад-курій (ХІ - ХІІ ст.ст.); в Англії початком станового представництва були зібрання васалів короля, до яких у 1265 р. приєдналися лицарі від графств і представники міст, що призвело до народження нової установи - парламенту; в Україні за часів Київської Русі представницький елемент з'явився у формі боярської ради; під час перебування українських земель у складі Польщі та Великого князівства Литовського, отримують свій розвиток віча, загальнодержавні віча, сейми; за добу Гетьманщини верховним органом влади стає Генеральна рада.

2. Критеріями переходу від середньовічних станових зборів до сучасних парламентів були: а) відмова від станового принципу формування зборів Нового часу; б) інституалізація зборів; в) розповсюдження виборчого права на широкі прошарки суспільства, що призвело до розширення електорату; г) скасування імперативного мандата, який обмежував у середні віки свободу депутатів; д) розвиток партійної системи; е) теоретичне обґрунтування ідей та принципів представницького правління у працях представників політико-правової думки; є) формування певного рівня політичної культури. Перехід до нових сучасних парламентів відбувався протягом тривалого часу: такою межею для Великобританії, Франції, США був кінець ХVІІІ - початок ХІХ ст.; для Австрії, Данії, Німеччини, Норвегії, Швеції - 60-70-ті роки ХІХ ст.; для Росії - початок ХХ ст.

3. Основні теоретичні засади представницького правління обґрунтували та сформулювали класики політико-правової думки епохи Просвітництва: у США Дж. Медісон розробив концепцію республіканського представництва, в основі якої лежать принципи виборності та адекватного представництва громадян у парламенті; у Франції Ем. Сійєс висунув й обґрунтував теорію народного (національного) суверенітету. Плідні ідей цієї теорії висунули Дж. Фортеск'ю (ХV ст.), Т. Сміт (ХVІ ст.), Е. Берк, І. Бентам, Дж. Ст. Мілль, А. Дайсі (ХVІІ - ХХ ст.ст.). Свій внесок у розробку цієї теорії повносили де Плессі-Морне, який ще у 1578 р. висунув тезу про народ як джерело влади, Ж.-Ж. Руссо і Ш.-Л. Монтеск'є, яких також слід назвати серед її авторів.

4. Сучасна історія представницької демократії розпочалася як свідомо обрана альтернатива прямій демократії у Стародавніх Афінах. Представницькі системи, побудовані в результаті американської та французької революцій ХVІІІ ст., набули аристократичної форми завдяки їх ключовому принципу - виборності влади. Це був свідомий крок прихильників такої системи, які мали уявлення і про більш егалітарний механізм доступу до влади, а саме жеребкування, що використовувалося в стародавніх республіках. Головна відмінність між античними демократіями і тією системою, яка називалася «представницькою» або «республіканською» полягає у повному виключенні народу, який репрезентується загальнонародними зборами, з участі в правлінні в сучасних республіках, і не в повному виключенні представників народу з правління у давніх республіках, де народні збори були органом правління поряд із магістратами. Суттєвою особливістю, що відрізняє одну від одної, є використання процедури жеребкування в афінській демократії, де магістрати обиралися за допомогою жеребу, головним же інститутом представницького правління є вибори. Але оскільки зміст обох форм правління спрямовує нас до поняття політичної рівності громадян і до влади народу, тому ці форми є складовими елементами єдиної демократичної ідеї. Сучасна теорія представницького правління характеризується двома основними елементами: 1) виборче право - це функція; 2) представницьким мандатом.

5. Проведений аналіз юридичної природи і характерних рис парламентського мандата засвідчує, що його сутність полягає не у волі тих, хто видав мандат, як це закладено у цивільному мандаті, а у здійсненні функцій-прерогатив, наданих представницькому органу конституцією. Розглядаючи окремі невідповідності між мандатом члена парламенту та виборної посадової особи (президент, мер), авторка дисертації виходить з того, що виборні посадовці не є народними представниками в силу того, що за своєю природою вони призначені для здійснення певного набору повноважень, пов'язаних із управлінням. Їх повноваження встановлюються не волею виборців, а чинним законодавством. Таке представництво можна назвати адміністративним або посадовим. Видається доцільним розмежувати у конституційному праві України цих двох видів представництва - народного й адміністративного (посадового).

6. Розглядаючи види парламентських мандатів (імперативний, вільний, представницький), дисертантка вносить окремі уточнення, що стосуються їх авторства. Так, суть імперативного мандату вперше була озвучена 5 вересня 1789 р. у промові депутата Національних зборів Франції Петіона де Вільнєва. Саме тоді слово «мандат» (доручення) було вживано для позначення повноважень депутата. Стосовно авторів теорії «вільного мандату», встановлено, що задовго до Е. Берка елементи цієї теорії розроблялися Нортоном (1571 р.), Т. Смітом (1583 р.), В. Блекстоном. Оскільки ні доктринально, ні нормативно не визначено термін «парламентський мандат», пропонується така його авторська дефініція. Парламентський мандат - це публічна функція, якою член парламенту уповноважується шляхом виборів, зміст якої визначається, як правило, конституцією і, згідно з якою парламентарій, представляючи всю націю, бере участь у здійсненні суверенітету народу. Чи не вперше у вітчизняній літературі розглядається такий вид, як представницький (всенародний) мандат, відповідно до якого депутат вважається представником усієї нації, а не своїх виборців, тобто він володіє колективною інвеститурою.

7. Унікальність і особливість становлення парламентського мандата в Україні полягає у тому, що український народ набував досвіду представництва як у різних установах сусідніх держав, так і в національних представницьких системах. Можна виділити такі етапи: 1) участь депутатів від населення західноукраїнських земель у діяльності парламентів Австрійської (Австро-угорської) імперії; 2) участь українських депутатів у роботі Державної Думи Росії; 3) етап формування українського парламентаризму доби національно-визвольних змагань 1917-1920 рр.; 4) період «радянського» парламентаризму; 5) етап державної незалежності України.

8. Аналіз концепцій представництва показує, що правова доктрина стосовно критеріїв відбору кандидатів у депутати пройшла декілька етапів: теорія виборчих цензів і відповідних виборчих систем (плюрального вотуму, куріальна система); концепція парламенту як дзеркала нації; на сучасному етапі - концепція компенсації або резервування місць у парламенті для тієї чи іншої соціальної групи, яка на практиці реалізується у переході від мажоритарних до пропорційних і змішаних виборчих систем, які забезпечують представництво політичних партій в парламенті. Подібне представництво забезпечується, як правило, неформальним шляхом: у західноєвропейських країнах, скандинавських країнах і Фінляндії, партії намагаються висувати більше жінок, молоді і тим самим розширювати свою електоральну базу. Для цього використовують процедуру номінації, тобто відбору кандидатів із різних соціальних груп. Пропонується запровадити таку процедуру в конституційно-правову практику України.

9. Узагальнення існуючих доктринальних поглядів та підходів у нормативному регулюванні становища депутата парламенту показує, що для цієї мети використовуються різні юридичні конструкції. Під статусом депутата розуміють фактичне становище депутата, що визначається правовими та іншими соціальними нормами, котрі забезпечуються відповідними гарантіями. Щодо правового статусу депутата, то під цим терміном розуміються його права й обов'язки, закріплені нормами права і забезпечені відповідними гарантіями. Близькими і практично співпадаючими за змістом є словосполучення «конституційно-правовий статус депутата», «засади правового становища». Ці статусні характеристики слугують інструментом дослідження й упорядкування як стосовно норм конституційного права, так і врегульованих ними суспільних відносин. Пропонується ввести у науковий обіг вітчизняного конституційного права інтегральну правову категорію - «доктринальний статус», як конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичні уявлення і практику реалізації правових приписів.

10. На погляд дисертантки, конституційно-правовий статус депутата парламенту включає такі компоненти, які передбачають передстатусні, статусні та післястатусні складові: а) юридична природа депутатського мандата; б) підстави виникнення та припинення дій депутатських повноважень; в) права й обов'язки парламентарія; г) гарантії діяльності парламентарія; д) відповідальність депутата як члена представницького і законодавчого орану державної влади. Регламентація цих елементів у різних державах здійснюється по-різному, що дозволяє говорити про існування різних конституційних моделей. Стосовно вітчизняної моделі конституційно-правового регулювання статусу парламентарія, то окремі його аспекти потребують коригування. Пропонується, зокрема, передбачити у законодавчому порядку, що імунітет депутата поширюється лише на його дії, пов'язані з виконанням ним своїх повноважень і не розповсюджується на випадки, коли депутата затримано на місці вчинення злочину.