Міністерство внутрішніх справ України як суб’єкт надання адміністративних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru

КиївськИЙ національнИЙ університет внутрішніх справ

дроздова інна вікторівна

УДК 351.74 : 342.922

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ЯК СУБ'ЄКТ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

Іщенко Юрій Вікторович,

Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Діхтієвській Петро Васильович,

Інститут повітряного і космічного права та масових комунікацій Національного авіаційного університету, завідуючий кафедри конституційного і адміністративного права

кандидат юридичних наук, професор

Коваль Микола Васильович,

Національний університет Державної податкової служби України, начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ: ДП - 680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Адміністративне право як фундаментальна (профілююча) галузь публічного права опосередковує функції публічної влади в державі; регулює відносини, що забезпечують загальні інтереси суспільства. Проголошена Конституцією України стратегія державної політики щодо формування громадянського суспільства, визначила принципово нову роль держави у відносинах з людиною, яка із об'єкту застарілого радянсько-адміністративного виключно виконавчо-розпорядчого впливу та примусу з боку перетворюється на суб'єкт адміністративно-правових відносин, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність. Якісно новий правовий режим регулювання відносин між владними суб'єктами та громадянами - режим партнерських відносин, є визначальною ознакою демократичної країни, що зумовило потребу у комплексному реформуванні управлінських процесів в державі, інститутів українського адміністративного права.

Пріоритети сучасної діяльності правоохоронних органів ще не відповідають запитам і масштабам демократизації країни, що обумовлює традиційне (стереотипне) сприйняття органів правопорядку як інституту держави, інструменту силового впливу на певні групи суспільства, що порушують закон. «Вузьковідомче», «репресивне» розуміння завдань діяльності правоохоронних органів сприяє їх відчуженню від суспільства. Оскільки МВС як суб'єкт адміністративного права беззаперечно займає особливе місце у формуванні соціальної правової держави та створенні й забезпеченні гарантій прав людини і громадянина, одним із найважливішим на сьогодні напрямком його владно-публічної діяльності має бути визначено забезпечення умов для реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян шляхом надання адміністративних послуг. Саме тому, дослідження механізму реалізації публічно-владних повноважень МВС у сферах адміністративно-правових відносин набуває сьогодні особливого значення.

Комплексний аналіз літератури свідчить про те, що тема має достатню джерельну базу, створену українськими та російськими вченими, серед яких зокрема праці таких відомих теоретиків права, як В. Авер'янова, Р. Алліулова, О. Андрійко, О. Бандурки, Д. Бахрах, І. Бачила, Ю. Битяка, І. Бондаренка, І. Голосніченка, В. Дзюндзюка, М. Єропкіна, Ю. Іщенка, В. Кампо, А. Каплунова, В. Ківалова, І. Коліушка, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, О. Кузьменко, Б. Лазарева, О. Негодченка, Н. Нижник, С. Пєткова, В. Плішкіна, В. Позняка, І. Сидорука, В. Тимощука, Ю. Тихомирова, К. Толкачева, Г. Туманова, В. Цвєткова, В. Шкарупи, Х. Ярмакі та ін.; сучасні наукові дослідження Л. Анохіної, В. Долечека, Н. Буличевої, М. Іллічова, С. Кувакіна, Ю. Кунєва, Є. Курінного, М. Лошицького, Р. Миронюка, О. Окопник, О. Писаренко, С. Шестакова, В. Шильника та ін. Однак, дослідження публічно-владної правосуб'єктності МВС обмежувались контекстом окремих проблем і відповідно, потребують узагальнення у межах спеціального комплексного теоретичного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний, зокрема, з положеннями розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15.02.2006 №90, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27.06.2007 №494. Дисертація виконана відповідно до Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр. (затверджені наказом МВС України від 05.07.2004 №755), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт КНУВС на 2006-2008 рр., плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт ПЮІ ЛьвДУВС на 2006-2008 рр.; замовлення УМВС України в Івано-Франківській області від 20.05.2008. Тема схвалено АПрН України (п. 514, 2007). правосуб'єктність МВС адміністративний правовідносини

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-практичне обґрунтування правосуб'єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг.

Для досягнення зазначеної мети були поставлені такі завдання:

- здійснити комплексний ретроспективний аналіз наукових досліджень правосуб'єктності МВС у сферах адміністративних правовідносин;

- сформулювати визначення сфери надання адміністративних послуг, правосуб'єктності МВС у цій сфері, діяльності МВС з надання адміністративних послуг;

- визначити особливості та окреслити механізм реалізації публічно-владних повноважень МВС у сфері адміністративних правовідносин;

- класифікувати адміністративні послуги МВС, запропонувати найбільш важливі та змістовні критерії типізації для ефективного застосування їх на практиці;

- узагальнити практику надання адміністративних послуг МВС, визначити правомірність переліків платних послуг та здійснити аналіз правового механізму ціноутворення у сфері надання адміністративних послуг МВС;

- сформулювати поняття «оптимізація структури» та визначити зміст управлінської діяльності з оптимізації структури владних суб'єктів;

- здійснити аналіз досвіду забезпечення якості надання державних послуг, функціонування моделей організації діяльності органів виконавчої влади з надання адміністративних послуг та обслуговування населення, як «незалежні агенції», «єдиний офіс», «єдине вікно», «універсами послуг» в контексті реформаційних перетворень в країнах світу, а також досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи;

- обумовити можливість та перспективи імплементації світового досвіду правової регламентації процедур надання адміністративних послуг та організаційно-структурного забезпечення сервісно-публічної діяльності МВС в Україні;

- визначити поняття «стандарти якості адміністративних послуг» та критерії оцінки їх якості;

- провести соціологічне дослідження методом анкетування в різних регіонах України працівників підрозділів дозвільної служби МГБ, НДЕКЦ, ДСО, ДАІ, ГІРФО, інформаційних технологій МВС, як суб'єктів, які надають адміністративні послуги, та для отримання альтернативної оцінки реального стану сервісно-публічної діяльності МВС, представників різних соціальних верств населення в якості споживачів адміністративних послуг;

- надати пропозиції про внесення змін та доповнень до системи до нормативно-правових актів, що регулюватимуть сервісно-публічну діяльність МВС та запропонувати конкретні заходи організаційно-структурного забезпечення надання адміністративних послуг МВС.

Об'єкт дослідження - сфера правового регулювання публічних правовідносин в Україні, пов'язаних з наданням адміністративних послуг.

Предмет дослідження - Міністерство внутрішніх справ України як суб'єкт надання адміністративних послуг.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність філософських, загальнонаукових та спеціальних методів. Зокрема, у процесі дослідження застосовувались такі методи: діалектичний та порівняльно-правовий - при дослідженні чинного законодавства та практики надання адміністративних послуг органами та підрозділами МВС; аналізу та синтезу - при тлумаченні юридичних категорій, за його допомогою поглиблено, уточнено та доповнено понятійний апарат; системний та структурно-функціональний аналіз - при дослідженні адміністративно-правової сфери реалізації публічно-владних повноважень МВС, особливостей реалізації публічно-владної правосуб'єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг та формуванні пропозицій щодо впровадження в Україні системи заходів за напрямками удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС та їх організаційно-структурного забезпечення; конкретно-історичний - при здійсненні комплексного аналізу наукових досліджень правосуб'єктності МВС фахівців радянської, російської та української шкіл адміністративного права, а також сучасний розвиток правового інституту адміністративних послуг в умовах формування демократичної правової держави; порівняльно-правовий - при дослідженні досвіду надання адміністративних послуг в зарубіжних країнах; класифікації та типізації - при визначенні критеріїв класифікації та оцінки якості надання адміністративних послуг, відмежуванні сервісно-публічної діяльності від оперативно-службової, підприємницької, господарчої та інших видів діяльності МВС; гіпотетико-дедуктивний та теоретико-прогностичний - при формуванні висновків про можливість імплементації в Україні сучасних світових моделей організації надання послуг; соціологічний дав змогу визначити недоліки сучасної практики надання адміністративних послуг МВС, здійснити експертну оцінку якості їх надання та обґрунтувати наукові висновки по всій дисертації.

Емпіричну базу дослідження становить сучасна практика надання адміністративних послуг в Україні та зарубіжних країнах, що була узагальнена та відображена в наукових публікаціях, авторство яких, зокрема, належить здобувачеві, а також результати проведеного нею соціологічного дослідження шляхом анкетування не тільки населення різних регіонів України як споживачів послуг (185 осіб), але й працівників міліції - як суб'єктів надання послуг (460 осіб).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній юридичній науці монографічним дослідженням правосуб'єктності МВС України у сфері надання адміністративних послуг. На основі проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку положень, висновків, пропозицій, зокрема:

вперше:

- визначено чотири основні напрямки удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС України та детально розкрито їх зміст, зокрема: в контексті першого напряму запропоновано законодавче визначення основних засад сервісно-публічної діяльності органів виконавчої влади як процедурних стандартів надання адміністративних послуг публічно-владними суб'єктами; за другим напрямом - внесення змін та доповнень до системи відомчих нормативно-правових актів, що визначають компетенцію підрозділів МВС як суб'єктів надання адміністративних послуг населенню; за третім напрямом - порядок затвердження державних стандартів надання адміністративних послуг на відомчих рівнях відповідно до Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади; за четвертим - удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС та провадження відповідних організаційно-структурних заходів;

- запропоновано конкретні заходи організаційно-структурного забезпечення діяльності МВС з надання адміністративних послуг щодо створення в структурі МВС окремих підрозділів «секторів з надання адміністративних послуг населенню», що на рівні міських (районних) органів внутрішніх справ виконуватимуть функції «єдиного офісу» для всіх підрозділів, надають адміністративні послуги в межах єдиного територіального органу; обґрунтовано практичне значення перерозподілу повноважень між працівниками новоствореного сервісного та контрольно-наглядових підрозділів міліції, що дасть можливість зосередити увагу останніх на виконанні контрольно-наглядових функцій та своїх функціональних обов'язків у сфері оперативно-службової діяльності та забезпечити сервісно-публічну діяльність МВС на рівні європейських стандартів;

- визначено процедурні стандарти надання адміністративних послуг МВС та критерії оцінки їх якості. За авторським визначенням, процедурні стандарти повинні встановлювати загальні правила щодо процедурного порядку прийняття, реєстрації, розгляду заяв про надання адміністративних послуг, винесення управлінських рішень, граничні терміни проваджень, а також порядок справляння плати за послуги та підстави відповідальності владних суб'єктів; обґрунтовано необхідність уніфікації процедурних стандартів надання адміністративних послуг для всіх публічно-владних суб'єктів на законодавчому рівні, а також правової регламентації на урядовому та відомчому рівнях виключно в частині деталізації процедурних дій структурних підрозділів та посадових осіб окремого відомства для покращення організації їх сервісно-публічної діяльності;

- подано авторські визначення категорій «правосуб'єктність МВС України у сфері надання адміністративних послуг», «діяльність МВС з надання адміністративних послуг», «оптимізація структури МВС»;

удосконалено:

- класифікацію адміністративних послуг, що надаються владними суб'єктами, в тому числі відповідними підрозділами МВС за напрямками їх оперативно-службової діяльності, за наявністю юридичного обов'язку фізичних та юридичних осіб у змісті адміністративних правовідносин, що виникають під час надання адміністративних послуг МВС;

- класифікацію критеріїв оцінки адміністративних послуг МВС за сферами адміністративних правовідносин, в яких реалізуються публічно-владні повноваження;

дістали подальшого розвитку:

- концептуальні положення щодо можливості імплементації в законодавство України закордонного досвіду сервісно-публічної діяльності владних суб'єктів, світових моделей організації надання адміністративних послуг МВС зокрема;

- дослідження проблеми законодавчого визначення переліків адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади як платно, так і безоплатно; мінімальних стандартів якості надання послуг, правового механізму ціноутворення у сфері надання адміністративних послуг, підстав матеріальної відповідальності за порушення стандартів надання адміністративних послуг службовими та посадовими особами, прийняття Закону України «Про адміністративні послуги»;

- наукові положення про необхідність правового визначення на законодавчому, урядовому та відомчому рівнях повноважень МВС у сфері надання адміністративних послуг;

- дослідження правової природи публічно-владної правосуб'єктності МВС у сферах адміністративних правовідносин.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дослідження є результатом замовлення територіального органу внутрішніх справ (замовлення на проведення наукового дослідження УМВС України Івано-Франківській області від 20.05.2006); запропонована модель організації надання адміністративних послуг органами та підрозділами МВС України, її правові, організаційні та структурні засади впроваджені в практичну діяльність органів внутрішніх справ (акт про впровадження у практичну діяльність УМВС України Івано-Франківській області від 20.05.2008). Окремі положення дисертації використовуються в навчальному процесі ПЮІ ЛьвДУВС та ДДУВС (акти про впровадження в навчальний процес ПЮІ ЛьвДУВС від 18.02.2009 №12/301 та ДДУВС від 14.10.2008 №3/43).

Висновки та пропозиції щодо визначення критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг МВС, тлумачення їх змісту та класифікації, використовуються як методологічна та теоретична основа для розробки відомчих стандартів надання адміністративних послуг підрозділами міліції громадської безпеки (акт впровадження в нормотворчу діяльність щодо підготовки методичних рекомендацій наукової лабораторії з проблем громадської безпеки ННІПКГБПС КНУВС від 10.02.2008).

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного наукового дослідження доповідались на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу КНУВС, оприлюднені на восьми міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (Сімферополь, 2008); «Співпраця поліції, органів адміністрації та місцевої громадськості задля забезпечення безпеки під час проведення масових заходів Євро-2012» (с. Гута, Івано-Франківська область, 2008); «Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення» (Івано-Франківськ, 2008); «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (Київ, 2006); «Проблеми захисту особистих немайнових прав фізичної особи» (Івано-Франківськ, 2006); «Актуальні проблеми профілактики правопорушень підрозділами міліції громадської безпеки» (Івано-Франківськ, 2007); «Проблеми вдосконалення кримінального та кримінально-процесуального законодавства» (Львів, 2007); «Проблеми протидії злочинності у сфері громадської безпеки» ( Дніпропетровськ, 2008).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у 14 наукових статтях, п'ять з яких опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України, сім - у збірниках тез науково-практичних конференцій, дві - у вітчизняному науковому виданні.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (302 найменування), додатків на 64 сторінках. Повний обсяг дисертації становить 254 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 190 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ перший «Правосуб'єктність МВС України у сфері надання адміністративних послуг» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Правосуб'єктність МВС України як об'єкт наукових досліджень» здійснюється аналіз наукових досліджень адміністративної правосуб'єктності МВС у адміністративно-політичній сфері; сфері діяльності органів внутрішніх справ, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також одиничним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг; сфері правовідносин, що виникають у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів органів внутрішніх справ та проходження державної служби; адміністративного судочинства та поновлення порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права; у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фізичних та юридичних осіб тощо.

З огляду на те, що основною ознакою правосуб'єктності органів виконавчої влади, яка реалізується у кожній сфері адміністративних правовідносин, автор визначає публічну владність, у роботі підкреслюється, що в умовах проведення в Україні адміністративної реформи відбулася відповідна зміна точок зору науковців та практиків щодо правосуб'єктності МВС. Автором формулюється висновок про те, що форми та спосіб реалізації повноважень МВС як владно-публічного суб'єкту адміністративного права, визначаються змістом правовідносин, що склалися у конкретному історико-політичному контексті та залежать від особливостей механізму правового регулювання кожної окремо взятої сфери адміністративних правовідносин. Саме цим обумовлюється процеси формування МВС не в якості карально-охоронного силового органу, а органу влади скоріше соціального призначення.

Дисертант відокремлює сферу надання адміністративних послуг як найменш досліджену, найменш врегульовану та найбільш проблемну сферу реалізації публічних повноважень владними суб'єктами, МВС зокрема. Відсутність комплексного наукового дослідження правосуб'єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг, за висновком автора, обумовлює актуальність та практичне значення обраної теми дисертаційного дослідження.

У підрозділі 1.2. «Публічно-владні повноваження МВС України у сфері надання адміністративних послуг» досліджуються особливості визначення та реалізації правосуб'єктності МВС у сфері надання адміністративних послуг. Приймаючи до уваги стереотипи окремих наукових досліджень, які обмежують реалізацію владної правосуб'єктності МВС виключно сферами внутрішньо-організаційної та зовнішньої контрольно-наглядової адміністративної діяльності, автор переконує в тому, що приоритетним напрямком діяльності органів внутрішніх справ сьогодні і на перспективу визначаються саме правоохоронні завдання, і підкреслює важливість дослідження публічно-владних повноважень МВС, їх правової природи та особливостей реалізації у сфері надання адміністративних послуг.

Адміністративна правосуб'єктність МВС визначається автором як здатність його органів та підрозділів, службовців, посадових осіб мати права і обов'язки, реалізовувати їх у сферах адміністративних правовідносин та нести юридичну відповідальність.

Досліджуючи правову природу владності МВС через понятійні категорії «повноваження», «компетенція», «правовий статус», дисертанткою визначається їх діалектичний взаємозв'язок, підкреслюється, що правовий статус МВС як системи владних суб'єктів (органів та підрозділів, службовців, посадових осіб) визначається владною адміністративною правосуб'єктністю кожного з них.

Окреслюючи сферу надання адміністративних послуг як сферу сервісно-публічної діяльності МВС, автор аналізує наукові та нормативні визначення категорії «адміністративні послуги», критерії та види класифікацій адміністративних послуг. Єдине нормативно-правове визначення адміністративних послуг МВС у Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами МВС, затвердженому постановою КМ України від 04.06.2007 №795, визначається дисертанткою неправомірним в частині віднесення до категорії платних послуг правоохоронних службових обов'язків, форм його господарсько-підприємницької діяльності, а також неправомірного дроблення окремих послуг на додаткові та супутні послуги з метою стягнення із споживачів послуг додаткових коштів. На підставі дослідження особливостей правосуб'єктності окремих підрозділів МВС, дисертантом класифікуються адміністративні послуги за змістом конкретних адміністративних справ (дозвільні, реєстраційні), за юридичними наслідками (правонаділяючого, правоприпиняючого та правообмежуючого характеру), за змістом та обсягом процедурних дій (основні, супутні, додаткові).

Для правового регулювання та ефективного застосування у практиці, дисертант пропонує класифікувати адміністративні послуги МВС за сферами реалізації публічно-владних повноважень його органів та підрозділів, як: 1) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері забезпечення правил паспортної системи; 2) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері забезпечення правил дозвільної системи; 3) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері забезпечення правил в'їзду, виїзду, транзитного проїзду та перебування на території України іноземних громадян та осіб без громадянства, 4) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері набуття фізичними особами громадянства України та статусу біженця; 5) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері імміграції та міграції; 6) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС у сфері у сфері інформаційного забезпечення діяльності МВС, 7) адміністративні послуги, що надаються владними суб'єктами МВС щодо охорони фізичних та юридичних осіб та їх майна.

Обумовлюючи потребу у відмежуванні на законодавчому рівні безоплатних та платних послуг при формуванні вичерпного переліку адміністративних послуг МВС, дисертантка пропонує класифікувати їх за наявністю юридичного обов'язку фізичних та юридичних осіб у змісті адміністративних правовідносин, що виникають під час надання адміністративних послуг, як такі, що забезпечують можливість для реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав та законних інтересів, та адміністративні послуги МВС, що забезпечують можливість для виконання фізичними та юридичними особами своїх обов'язків.

Розділ другий «Правова регламентація процедур надання адміністративних послуг МВС України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Проблеми правової регламентації надання адміністративних послуг МВС України» визначаються практичні аспекти проблеми правової регламентації надання адміністративних послуг МВС.

За результатами аналізу стану правового регулювання та практики надання адміністративних послуг підрозділами ДАІ, ДСО, НДЕКЦ, ГІРФО, інформаційних технологій та дозвільної служби УМВС України в областях, соціологічних досліджень, автор приходить до висновку, що факти корупції і хабарництва, бюрократизм, непрозорість адміністративних процедур, низька якість послуг та інші негативні явища, є наслідком неврегульованості на законодавчому рівні процедур надання адміністративних послуг, відсутність стандартів надання та економічного обґрунтування собівартості платних адміністративних послуг.

Автором пропонується вирішення проблеми саме на законодавчому рівні шляхом визначення загального та виключного переліку адміністративних послуг, які органи виконавчої влади, МВС зокрема, мають право надавати на вимогу споживачів, запровадження жорсткого державного регулювання тарифів на платні послуги. Затвердження на законодавчому рівні процедурних стандартів надання адміністративних послуг відповідно до європейських критеріїв якості сприятиме, за висновком дисертанта, вирішенню проблем об'єктивного та суб'єктивного характеру, пов'язаних із самою організацією сервісно-публічної діяльності МВС, зокрема йдеться про інформаційне забезпечення, оптимізацію самої процедури надання послуги шляхом зменшення документообігу, кількості звернень до посадовців та встановлення обґрунтованих строків вирішення індивідуальної адміністративної справи, встановлення юридичної відповідальності посадових осіб та службовців за найбільш суттєві, визначені респондентами за рейтинговим оцінюванням, порушення, а саме: недотримання встановлених стандартів адміністративних послуг (16-18% отриманих відповідей), ухилення від виконання обов'язків щодо надання консультативної допомоги (20-21% відповідно), примушування отримувати супутні необов'язкові послуги (15-22%) та неправомірне стягнення плати за послугу (21-28%).

У підрозділі 2.2. «Процедурні стандарти надання адміністративних послуг МВС України» досліджуються питання правового регулювання процедурного аспекту діяльності МВС з надання адміністративних послуг.

На основі аналізу різноманітних наукових підходів, дисертант обумовлює необхідність встановлення стандартів якості надання послуг на основі критеріїв, визначених Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 №90-р, зокрема: професійності (24% споживачів послуг), своєчасності (18%), результативності (17%), поваги до особи (14%), дотримання принципу рівності усіх громадян (11%), доступності (10%), зручності (10%), відкритості (9%), забезпечення побутових зручностей в адміністративному органі (4%). Рівень стандарту визначається автором як відповідний ступень якості надання адміністративних послуг, мінімальні вимоги - мінімальною межею якості; недотримання мінімального стандарту - як підстава для негативного оцінювання якості надання адміністративної послуги, що передбачає настання певних правових наслідків; правова регламентацію процедур надання адміністративних послуг - як гарантія їх належної якості.

Визначаючи процедурними стандартами надання адміністративних послуг загальні правила щодо процедурного порядку прийняття, реєстрації, розгляду заяв про надання адміністративних послуг, винесення управлінських рішень, граничні терміни проваджень, а також порядок справляння плати за послуги та підстави відповідальності владних суб'єктів тощо, дисертант обумовлює необхідність законодавчого встановлення уніфікованої форми процедурних стандартів для всіх публічно-владних суб'єктів.

У підрозділі 2.3. «Напрямки удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС України» досліджується світовий досвід забезпечення якості надання державних послуг, моделі організації діяльності публічно-владних суб'єктів з надання адміністративних послуг та обслуговування населення, досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи, розглядаються доцільність та перспективи імплементації світового досвіду в межах вітчизняного процесу удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, МВС України зокрема.

Автором аналізуються та узагальнюються матеріали дослідження Всемірного банку, яке здійснювалось по замовленню Уряду РФ, за участю експертів Вищої школи економіки, Російської академії державної служби при Президентові РФ, МДУ, Державного університету управління, Інституту держави та права Російської академії наук, Експертного фонду трудових досліджень, Інституту проблем перехідної економіки та Сибірської академії державної служби та Апарату Уряду РФ. Об'єктами дослідження стали 14 країн світу, а саме: Австралія, Бразилія, Угорщина, Німеччина, Канада, Китай, Нідерланди, Нова Зеландія, Польща, Південна Корея, Великобританія, США, Фінляндія, Чілі, в яких протягом останнього десятиріччя проводились демократичні реформи та які обрали одним із основних напрямів свого демократичного розвитку підвищення якості надання послуг та зміцнення довіри до влади з боку населення, громадськості та приватного сектора. Результати реформування у зазначених країнах знайшли відображення у державних програмах забезпечення якості обслуговування населення; децентралізації надання послуг шляхом делегування повноважень соціальним організаціям; запровадженні контрактно-договірної форми надання послуг; здійсненні організаційно-структурних заходів та функціональних обстежень владних суб'єктів. Однак, за висновком автора, основою основ всіх реформаційних перетворень став закон і затверджені державні стандарти надання послуг владними суб'єктами.

В Україні, за висновком автора, переважна більшість адміністративно-правових проваджень регулюється чисельними підзаконними та відомчими актами, що не відповідає вимогам Конституції України. Вимоги Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМ України від 11.05.2006 №614, щодо впровадження високоякісної системи управління і забезпечення органів виконавчої влади всіма передбаченими законом правил, норм та стандартів надання послуг і виконання робіт, залишились нереалізованими. І хоча наказ Держспоживстандарту і Головдержслужби України від 31.07.2006 №273/221 відповідно до вимог ДСТУ IS0 9001-2001 та Методичні рекомендації Державного НДІ МВС України щодо застосування державних стандартів з питань систем управління якістю мають, за висновком дисертанта, надзвичайне практичне та методологічне значення, однак не мають жодного законодавчого підґрунтя.

З метою удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС, дисертант пропонує запровадити в державі систему відповідних правових заходів за основними чотирма напрямками. В межах першого напряму дисертант обумовлює необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, яким визначатимуться процедурні стандарти адміністративних проваджень, та Закону України «Про адміністративні послуги», що встановлюватиме стандарти якості надання адміністративних послуг.

За другим напрямом удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС запропоновано систему змін та доповнень до урядових та відомчих нормативно-правових актів, якими визначається правосуб'єктність окремих підрозділів МВС у сфері надання адміністративних послуг.

Третім напрямом удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС визначено затвердження державних стандартів надання адміністративних послуг на відомчих рівнях відповідно до Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМ України від 11.05.2006 №614.

За четвертим напрямом автор пропонує запровадження відповідних організаційно-структурних заходів в системі МВС.

У розділі третьому «Організаційно-структурне забезпечення надання адміністративних послуг МВС України» пропонується система конкретних заходів організаційно-структурного забезпечення діяльності МВС з надання адміністративних послуг шляхом внесення змін і доповнень у низку законодавчих, урядових та відомчих нормативно-правових актів.

Аналізуючи досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи, дисертант пропонує в межах галузевих підрозділів - суб'єктів надання послуг, за методом «єдиного вікна», створити структурні підрозділи з надання адміністративних послуг - сектори з надання адміністративних послуг, із категоріями посад «керівник» та «спеціаліст», які в апаратах ОВС набувають статусу державного службовця. Оскільки працівники сектора будуть виконувати функції забезпечення (документального, інформаційного, консультативного), без права прийняття владних рішень за індивідуальними справами з надання адміністративних послуг, категорії посад нами визначені як фахівці, які в апаратах ОВС набувають статусу державного службовця.

На відомчому рівні дисертант пропонує затвердити «Положення про підрозділи надання адміністративних послуг в системі МВС України» та виписує текст проекту наказу МВС, в якому визначатимуться правовий статус підрозділів (секторів) з надання адміністративних послуг; їх завдання, функції та принципи діяльності; порядок взаємодії із іншими підрозділами ОВС на підставі чіткого розподілу їх функцій; а також засади підпорядкування, фінансового та ресурсного забезпечення, юридичної відповідальності.

За рейтингом положення «для покращення діяльності МВС з надання адміністративних послуг населенню потрібно створити у структурі МВС окремий підрозділ, службовці якого будуть займатися оформленням документів для надання всіх передбачених законом адміністративних послуг», підтримало 37% осіб; ідею «введення додаткових посад державних службовців у паспортно-візову, дозвільну, службу інформаційних технологій, ДАІ, ДСО, що будуть приймати документи та передавати їх для вирішення іншим посадовим особам для прийняття рішень, а також надавати консультативну та інші види допомоги» підтримали 29% респондентів.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведені теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці проблеми правового регулювання надання адміністративних послуг МВС та формулювання обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки:

1. За результатами комплексного ретроспективного аналізу наукових досліджень правосуб'єктності МВС у сферах суспільних відносин, що складають сучасний зміст предмета адміністративного права, окреслено проблемні та актуальні аспекти наукових досліджень публічно-владної правосуб'єктності МВС українськими та російськими вченими як радянської доби, так і сучасних шкіл адміністративного права України. Визначено, що сфера адміністративних правовідносин, в якій МВС реалізує публічно-владні повноваження як суб'єкт надання адміністративних послуг, є на сьогоднішній день найменш дослідженою та найменш врегульованою нормами права, чим обумовлюється актуальність та практичне значення обраної теми дослідження.

2. Запропоновано понятійні визначення окремих категорій, зокрема:

«правосуб'єктність МВС України у сфері надання адміністративних послуг» визначається автором як здатність його органів, підрозділів, службових та посадових осіб мати права і обов'язки, реалізовувати їх та нести юридичну відповідальність за наслідки їх реалізації у сфері надання адміністративних послуг;

«сфера надання адміністративних послуг» окреслюється як сфера адміністративних правовідносин, в якій владні суб'єкти забезпечують реалізацію прав, свобод та законних інтересів громадян, фізичних та юридичних осіб в Україні, шляхом надання їм різноманітних адміністративних послуг;

«діяльність МВС з надання адміністративних послуг» визначено як публічно-владну діяльність органів, підрозділів, службових та посадових осіб МВС, що здійснюється з метою забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами їх суб'єктивних прав, охоронюваних законом інтересів та виконання правових обов'язків, і яка, за змістом адміністративних правовідносин, є сервісно-публічною діяльністю МВС.

3. Визначено особливості та окреслено механізм реалізації публічно-владних повноважень МВС у сферах адміністративних правовідносин. Зокрема, розкриваючи зміст поняття «публічна владність МВС», автор вбачає її прояв у наявності визначених законом повноважень (прав та обов'язків у всіх сферах адміністративних правовідносин), механізмі (формах та способах), а також компетенції як юридичної можливості їх реалізації. Характерними особливостями реалізації публічної владності МВС у сферах адміністративних правовідносин автор визначає адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність МВС, компетенційну спроможність вирішувати індивідуальні адміністративні справи; публічність владних повноважень, яка реалізується не тільки в охороні прав, свобод та законних інтересів громадян, а також забезпеченні їх реалізації у сфері надання адміністративних послуг.

Запропоновано відмежувати діяльність з надання адміністративних послуг від інших видів діяльності МВС, зокрема оперативно-службової, підприємницької та господарчої діяльності, шляхом законодавчого визначення та затвердження єдиного виключного переліку адміністративних послуг, що можуть надаватися органами та підрозділами виконавчої влади, МВС зокрема, після мінімізації та типізації існуючих переліків. Визначено важливість використання методу моніторингу для формування переліку послуг, які можуть надаватися населенню владними суб'єктами.

4. Розглянуто існуючі в науці класифікації адміністративних послуг за: владними суб'єктами, галузями законодавства, юридичною природою, видами адміністративних проваджень, змістом процедурного результату, предметом та метою їх надання, рівнем правового регулювання. Проаналізовано ефективність застосування зазначених критеріїв для класифікації адміністративних послуг МВС. Запропоновано у науковій та практичній діяльності класифікувати адміністративні послуги МВС за критерієм їх платності, змістом конкретних адміністративних справ, за юридичними наслідками, за змістом та обсягом процедурних дій. Розроблено класифікацію адміністративних послуг МВС за сферами реалізації публічно-владних повноважень його органів та підрозділів, а також за наявністю юридичного обов'язку фізичних та юридичних осіб у змісті сервісних адміністративних проваджень. Визначено важливість застосування обраного критерію для відмежування платних послуг від послуг, що органи влади зобов'язані державою надавати безкоштовно.

5. Узагальнено практику надання адміністративних послуг підрозділами ДАІ, ДСО, НДЕКЦ, ГІРФО, інформаційних технологій та дозвільної служби УМВС в областях. Визначено, що негативні явища у сфері надання МВС адміністративних послуг є наслідком перетворення сервісно-публічної діяльності у підприємницьку діяльність, що зумовлено багаторічним бюджетним дефіцитом фінансування МВС. Встановлено, що низка урядових нормативно-правових актів, зокрема розпорядження КМ України від 12.12.2002 №702-р «Про затвердження плану заходів щодо оптимізації господарської діяльності органів виконавчої влади», постанова КМ України від 04.06.2007 №795 «Про затвердження Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ», свідчать про подальшу «комерціалізацію» адміністративних послуг і тому є неправомірними. Обумовлено необхідність запровадження жорсткого державного регулювання порядку стягування плати за надання адміністративних послуг МВС шляхом законодавчого визначення відповідних тарифів та схеми їх нарахування. Для врегулювання правового механізму ціноутворення у сфері надання адміністративних послуг, в проекті Закону України «Про адміністративні послуги» запропоновано визначити виключний перелік адміністративних послуг, які можуть надаватися підрозділами МВС платно, а за які забороняється за законом стягувати кошти, із обов'язковим обґрунтуванням платності/безоплатності послуг, затвердити стандарти надання адміністративних послуг відповідно до європейських критеріїв якості, а також врахувати у відповідній частині Закону наступні положення: 1) послуги, що пов'язані із реалізацією громадянами обов'язків перед державою, за невиконання яких законодавством держави передбачена відповідальність, повинні надаватись безкоштовно; 2) плата за послуги, пов'язані із реалізацією прав та забезпеченням законних інтересів, повинна передбачати оплату державного мита та собівартості затрат; 3) за терміновість або доставку, індивідуальні замовлення повинен стягуватись відсоток за додаткові витрати часу, матеріалів та зусиль державних службовців; 4) плата за додаткові послуги передбачатись у загальній сумі за єдину адміністративну послугу.

6. Досліджено реальний стан та перспективи правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС. За результатами аналізу їх нормативно-правового забезпечення та висновків провідних фахівців адміністративного права України, запропоновано впровадження системи конкретних заходів удосконалення правової регламентації процедур надання адміністративних послуг МВС за чотирма напрямками, що передбачатимуть законодавче визначення основних засад сервісно-публічної діяльності органів виконавчої влади, МВС зокрема; внесення змін та доповнень до системи урядових та відомчих нормативно-правових актів, що визначають компетенцію окремих підрозділів МВС як суб'єктів надання адміністративних послуг; затвердження державних стандартів надання адміністративних послуг на відомчих рівнях відповідно до Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади; провадження відповідних організаційно-структурних заходів. в системі МВС.

7. Визначено поняття «оптимізація структури МВС» як комплекс правових, організаційно-функціональних та організаційно-структурних заходів, які провадяться в структурних підрозділах та територіальних органах внутрішніх справ, з метою приведення структури у відповідність до соціально-економічних особливостей розвитку суспільства та забезпечення ефективного режиму функціонування всієї системи МВС. Встановлено причинно-наслідковий зв'язок між поняттями «оптимізація функцій» та «оптимізація структури». Окреслено зміст управлінської діяльності МВС з оптимізації його структури як чотирьохциклічний механізм прийняття складного управлінського рішення, що передбачає формулювання та визначення змісту проблеми; обрання оптимального механізму для її вирішення; вивчення можливості та прорахування наслідків; аналіз результатів як комплексна оцінка ефективності діяльності структурних суб'єктів.

8. Досліджено світовий досвід надання адміністративних послуг, зокрема

моделі організації надання адміністративних послуг та обслуговування населення («незалежні агенції», «єдиний офіс», «єдине вікно», «універсами послуг») у Великій Британії, США, Латвії, Німеччині, Нідерландах, Латвії, Франції тощо; досвід реформаційних перетворень Австралії, Бразилії, Угорщини, Німеччини, Канади, Китаю, Нідерландів, Нової Зеландії, Польщі, Південної Кореї, Великобританії, США, Фінляндії, Чілі, що обрали одним із основних напрямків - забезпечення якості надання державних послуг; а також досвід реалізації сервісної функції поліцейськими органами у країнах Центральної та Східної Європи (Угорщини, Польщі, Словенії, Чехії, Болгарії, Балканських країн) та Росії.

9. Обумовлено можливість, особливості та перспективи імплементації світового досвіду правової регламентації сервісних процедур в системі МВС шляхом впровадження системи заходів організаційно-структурного забезпечення надання адміністративних послуг МВС в Україні.

10. Визначено поняття «стандарти якості адміністративних послуг» як конкретні вимоги щодо надання адміністративної послуги, яким повинна відповідати діяльність адміністративного органу, і за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається та чи інша адміністративна послуга. Основу стандартів якості надання адміністративних послуг становитимуть виписані Законом України «Про адміністративні послуги» об'єктивні та суб'єктивні критерії оцінки якості надання адміністративних послуг, а саме: результативність, терміновість, доступність, зручність, відкритість, професійність, повага до особи, принцип рівності, які визначаються Концепцією розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженої розпорядженням КМ України від 15.02.2006 №90-р, як такі, що відповідають європейським критеріям якості. Запропоновано запровадження в системі органів виконавчої влади як внутрішньої оцінки якості надання адміністративних послуг, що повинна здійснюватись з точки зору держави або відомчого органу - надавачів послуг, так і зовнішньою, що здійснюватиметься за результатами соціологічної експертизи думки споживачів послуг.

11. Запропоновано конкретні заходи організаційно-структурного забезпечення надання адміністративних послуг в системі МВС:

- створити в структурі МВС окремих підрозділів з надання адміністративних послуг «секторів з надання адміністративних послуг населенню», які будуть виконувати функції забезпечення (документального, інформаційного, консультативного), без права прийняття владних рішень за індивідуальними справами з надання адміністративних послуг, що передбачається в посадових інструкціях

- передбачити в штатному розкладі секторів з надання адміністративних послуг населенню посади категорій «керівник» та «спеціаліст», які в апаратах органів внутрішніх справ набуватимуть статусу державного службовця;

- заборонити практику заміщення посад працівниками на договірних засадах, оскільки така категорія осіб не буде нести ніякої відповідальності за порушення законодавства та стандартів надання послуг;

- на рівні міських (районних) органів внутрішніх справ створити сектор надання адміністративних послуг, який виконуватиме функції так званого «єдиного офісу» для всіх підрозділів, що надають адміністративні послуги в межах єдиного територіального органу. Створення єдиного підрозділу в структурі міськрайвідділу повинно здійснюватись за рахунок перерозподілу наявної штатної чисельності підрозділів, що надають послуги, або посад вільнонайманого складу територіального органу внутрішніх справ, що утримуються за рахунок державного бюджету;

- створити як самостійний структурний підрозділ у структурі апаратів та окремих підрозділах, що діють при ГУ(УМВС) в областях України, відділ (сектор) з надання адміністративних послуг населенню створюється;

- затвердити на відомчому рівні «Положення про підрозділи надання адміністративних послуг в системі МВС»;

- забезпечити перерозподіл повноважень між працівниками сервісного підрозділу та працівників міліції, що здійснюють контрольно-наглядові функції, дасть можливість зосередити увагу останніх на виконанні контрольно-наглядових функцій та своїх функціональних обов'язків у сфері оперативно-службової діяльності та забезпечити сервісно-публічну діяльність МВС на рівні європейських стандартів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Дроздова І. В. Особливості правосуб'єктності МВС України у сфері надання адміністративних послуг / І. В. Дроздова // Науковий вісник КНУВС : збірник наукових праць. - К., 2007. - Вип.3. - С. 233-238.

2. Дроздова І. В. Надання адміністративних послуг у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб / І. В. Дроздова // Юридична Україна. - 2006. - № 10. - С. 25-30.

3. Дроздова І. В. Окремі аспекти досліджень владної правосуб'єктності МВС України в системі адміністративних правовідносин / І. В. Дроздова // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України : зб-к наук. статей. - Івано-Франківськ : ПНУ ім. В. Стефаніка. - 2008. - Вип. 20. - С. 32-39.