Державне регулювання міжбюджетних відносин: регіональний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук

з державного управління

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН: РЕГІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

КАЗЮК Яніна Мирославівна

Харків - 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

дохідний видатковий міжбюджетний трансферт

Актуальність теми. У період трансформаційних соціально-економічних перетворень в Україні виникає необхідність у створенні стабільної бюджетної системи та формування ефективних механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин. Особливої ваги набуває питання забезпечення самодостатності бюджетів різних рівнів та вдосконалення економіко-правових відносин щодо функціонування бюджетної системи.

Відродження на конституційній основі інституту самоврядування з відповідними органами управління і місцевими бюджетами, делегування повноважень держави місцевим органам влади та наявний світовий досвід створюють необхідні умови для переходу України на європейські соціальні стандарти організації суспільного життя, пошуку нових шляхів вирішення соціально-економічних проблем.

Міжбюджетні відносини як суттєва складова бюджетного процесу - це важливий інструмент удосконалення відносин між центральними та місцевими органами управління, дієвий чинник економічного та політичного розвитку усіх адміністративно-територіальних одиниць, забезпечення однакових умов доступу громадян до управлінських послуг.

Незважаючи на те, що в останні роки центральними органами влади здійснено низку ефективних заходів щодо збалансування бюджетів, регулювання проходження і спрямування бюджетних коштів, особливо актуальним залишається питання формування ефективної бюджетної політики, що потребує уточнення цілей, завдань та напрямків подальшого реформування фінансової сфери, зокрема правового регулювання взаємовідносин державного та місцевих бюджетів, розподілу функцій та відповідальності між центральними і місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. З огляду на це, важливим науковим завданням є обґрунтування комплексного підходу до управління міжбюджетними відносинами, аналізу структури та з'ясування принципів формування і виконання місцевих бюджетів, а також розробка науково-практичних рекомендацій щодо удосконалення механізмів бюджетного регулювання.

Питання регулювання міжбюджетних відносин знаходиться у центрі уваги дослідників у галузі державного управління господарськими процесами. Сутність бюджету як складової державних фінансів, міжбюджетних відносини досліджували А. Бабич, В. Базилевич, О. Василик, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, В. Опарін, Ю. Пасічник, В. Федосов, В. Швець та ін. Розробці теоретичних основ організації та регулювання міжбюджетних відносин, фінансового вирівнювання, розвитку системи міжбюджетних трансфертів присвячені праці багатьох зарубіжних учених: Р. Берда, А. Балтиної, О. Бежаєва, К. Еделя, Р. Масгрейва та ін. У вітчизняній літературі зазначені питання досліджувалися у роботах С. Буковинського, Є. Жемеренка, В. Зайчикової, В. Кравченка, С. Слухая, В. Толуб'яка, І. Чугунова та ін. Велике значення для дослідження мають праці відомих фахівців, які присвячені загальнотеоретичним питанням державного управління в різних аспектах життєдіяльності та особливостям прийняття державно-управлінських рішень, а саме: О. Амосова, В. Бакуменка, В. Бодрова, А. Дєгтяра, М. Корецького, В. Корженка, М. Латиніна, В. Мартиненка, А. Монаєнка, Н. Нижник, Г. Одінцової, І. Розпутенка та ін.

У той же час, бракує комплексних досліджень щодо особливостей формування цілісної і збалансованої бюджетної системи з урахуванням сучасного стану соціально-економічного розвитку регіонів України, зокрема, у частині регулювання міжбюджетних відносин як найскладнішої проблеми.

Таким чином, перед наукою державного управління постає важливе завдання розробки і впровадження якісно нових підходів до регулювання міжбюджетних відносин в Україні на регіональному рівні, зокрема теоретичного обґрунтування засад прийняття управлінських рішень у цій сфері і такого механізму бюджетного регулювання, який би став основою підвищення ефективності бюджетів усіх рівнів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідних робіт кафедри економічної теорії та фінансів Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Інноваційно-інвестиційний розвиток економіки регіону та механізми управління ефективністю використання його трудового потенціалу” (державний реєстраційний номер 0107U000578 від 04.01.2007 р.), „Інвестиційна складова сталого розвитку регіону” (державний реєстраційний номер 0108U000263 від 08.01.2008 р.) та „Механізми державного регулювання розвитку підприємництва на національному та регіональному рівнях” (державний реєстраційний номер 0107U012329 від 03.01.2007р.). Особистий внесок здобувача у виконання НДР полягає у визначенні пріоритетів та засобів удосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин в Україні на регіональному рівні.

Мета і завдання дослідження. Метою є теоретичне обґрунтування та розробка рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин в Україні з урахуванням сучасних тенденцій розвитку регіонів. Для досягнення цієї мети визначено такі завдання дослідження:

- з'ясувати роль бюджету і міжбюджетних відносин у системі державного регулювання економіки;

- узагальнити концептуальні підходи до організації державного регулювання бюджетних взаємовідносин у розвинених країнах;

- визначити особливості функціонування механізму державного регулювання міжбюджетних відносин в Україні;

- з'ясувати повноваження суб'єктів управління на етапі формування, складання та виконання бюджету і контролю за цим процесом;

- узагальнити досвід формування та виконання дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів, ефективність розподілу і використання бюджетних коштів;

- проаналізувати систему міжбюджетних трансфертів та з'ясувати їх вплив на забезпечення автономності місцевих бюджетів;

- виявити суперечності та проблеми у системі державного регулювання міжбюджетних відносин на рівні місцевих органів управління, визначити напрями подальшого реформування цієї сфери;

- обґрунтувати науково-практичні рекомендації з удосконалення організаційного та економіко-правового механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні.

Об'єктом дослідження є процес державного управління міжбюджетними відносинами.

Предмет дослідження - механізми державного регулювання міжбюджетних відносин в Україні на регіональному рівні.

Методи дослідження. В дисертації застосовуються такі загальнонаукові методи: економічного аналізу - при вивченні структури та динаміки доходів і видатків; порівняльного аналізу - при дослідженні взаємовідносин державного та місцевих бюджетів, змісту наукової літератури та законодавчої бази, узагальненні основних напрямів сучасних досліджень з обраної проблематики роботи; статистичних порівнянь показників доходів та видатків бюджетів різних рівнів. Застосування економіко-математичних методів дозволило розробити модель оптимізації та розрахунку міжбюджетних трансфертів для визначення обсягу видатків на освіту, культуру, фізичну культуру та спорт, що сприятиме більш повному фінансуванні установ і закладів галузей. Окрім того, при аналізі окремих економічних явищ застосовувались методи спостереження, групування, класифікації та графічного зображення результатів.

Емпіричну базу дослідження складають матеріали Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, Херсонської облдержадміністрації, Державного казначейства України, Державної податкової служби України, публікації наукових установ та урядових видань, матеріали семінарів, нарад і науково-практичних конференцій, нормативно-правові акти, що регламентують бюджетний процес в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних засад державного управління міжбюджетними відносинами та розробці методичних підходів і практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні. Наукова новизна дисертаційного дослідження розкривається у таких положеннях:

вперше :

- обґрунтовано концептуальний підхід до формування власної дохідної бази місцевих бюджетів з метою зміцнення фінансової самодостатності органів місцевого самоврядування, що включає розширений перелік місцевих податків і зборів, засоби їх адміністрування, запровадження декларування на легалізацію ,,тіньових” доходів юридичних і фізичних осіб, а також чітку процедуру надання податкових пільг радами базового рівня та механізм відшкодування втрат обласних і районних бюджетів;

- розроблено економіко-правовий механізм розподілу та використання коштів цільових трансфертів з державного бюджету на реалізацію інвестиційних проектів та програм соціально-економічного розвитку регіонів;

удосконалено:

- методичний підхід до розрахунків міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами для визначення обсягу видатків по окремих галузях (освіта, культура, фізична культура і спорт), що здатний забезпечити збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів та позитивно вплинути на фінансування закладів соціально-культурної сфери;

- систему регулювання міжбюджетних відносин шляхом запровадження економіко-правового механізму формування місцевих бюджетів, в яких питома вага дотації вирівнювання з державного бюджету на плановий бюджетний період становить понад 70% обсягу загального фонду відповідного бюджету;

- організаційний механізм управління міжбюджетними ресурсами місцевих бюджетів шляхом підпорядкування регіональним фінансовим органам - податкової та контрольно-ревізійної служб, органів державного казначейства з метою уникнення дублювання функцій та забезпечення виконання делегованих державою місцевим органам влади функцій у частині забезпечення виконання місцевих бюджетів;

дістало подальший розвиток:

- сутнісні характеристики міжбюджетних відносин та обґрунтування пріоритетів щодо вдосконалення механізмів бюджетного регулювання;

- розподіл доходів і видаткових повноважень між державним і місцевими бюджетами та визначення структури місцевих бюджетів, що дозволило довести реальну значущість місцевих бюджетів у вирішенні соціально-економічних проблем регіонів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у визначенні основних напрямків удосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні, у можливостях урахування результатів під час підготовки змін до податкового та бюджетного законодавства в частині сучасних вимог.

Основні теоретичні положення, узагальнення, висновки й результати дослідження щодо усунення суперечностей у системі регулювання міжбюджетних відносин враховані Головним фінансовим управлінням Херсонської облдержадміністрації (довідка від 13.02.2009 № 10-13/77) та фінансовим управлінням Білозерської райдержадміністрації Херсонської області у процесі формування і виконання місцевих бюджетів (довідка від 22.12.2008 № 1-14/307), а також використані у навчальному процесі Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України при розробці та викладанні навчальної дисципліни „Державне управління в економічній сфері” і в системі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка від 10.02.2009 № 783/01).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації оприлюднені на V ? VIII міжнародних наукових конгресах „Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005 р.; м. Харків, 2006 р.; м. Харків, 2007 р.; м. Харків, 2008 р.); науково-практичних конференціях „Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні” (м. Харків, 2004 р.), „Удосконалення механізмів державного регулювання соціально-економічного розвитку регіону” (м. Харків, 2006 р.), „Дні науки-2006” (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), „Дні науки-2006” (м. Запоріжжя, 2006 р.), „Інноваційні технології та механізми державного управління на регіональному рівні” (м. Харків, 2006 р.), „Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (м. Київ, 2006 р.), „Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (м. Київ, 2008 р.), „Інноваційна складова сталого розвитку регіону” (м. Харків, 2009 р.); Міжнародному семінарі керівників регіональних органів фінансового контролю України, Російської Федерації та держав Євросоюзу „Роль фінансового контролю в управлінні регіонами” (м. Сімферополь - м. Ялта, 2007 р.), теоретико-методологічному семінарі з питань підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (м. Одеса, 2007 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в 12 публікаціях, у тому числі в п'яти статтях у фахових наукових виданнях.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, 11 додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 237 сторінок, у т.ч. 12 таблиць (на 8 с.), 18 рисунків (на 7 с.). Список використаних джерел із 224 найменувань (у т.ч. 27 - іноземними мовами) наведений на 23 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі - „Наукові засади державного регулювання міжбюджетних відносин”- з'ясовано роль бюджету у системі державного регулювання розвитку економіки України, узагальнено концептуальні підходи до регулювання бюджетних відносин у розвинених країнах. Бюджет є потужним економічним важелем та одним із основних інструментів державного регулювання соціально-економічних процесів, оскільки його формування передбачає визначення основних напрямів використання коштів для вирішення суспільно значущих завдань. Вітчизняна наука та чинне в Україні законодавство під міжбюджетними відносинами розуміють форму взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, між місцевими та державним бюджетами. В дисертації це розуміння доповнено таким важливим елементом, як законодавчо врегульоване право суб'єктів управління спрямовувати надходження фінансових ресурсів від одного бюджету до іншого з метою забезпечення надання найближче розташованих до споживача соціальних послуг, гарантованих державою.

Суб'єктами міжбюджетних відносин виступають центральні органи влади (в особі держави), місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а їх об'єктом є фінансові ресурси, що розподіляються між бюджетами різних рівнів з метою подолання диспропорцій в економічному розвитку регіонів, тобто - це грошові кошти у формі міжбюджетного трансферту. Міжбюджетні відносини виникають між органами державної влади та органами місцевої влади, між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також одного рівня з приводу задоволення суспільних потреб, здійснення видатків, формування доходів, контролю за ефективним використанням бюджетних коштів.

У процесі дослідження з'ясовано, що в Україні неодноразово робилися спроби зміцнення місцевого самоврядування та його фінансової незалежності, проте вони не доведені до завершення. За останні роки порядок формування місцевих бюджетів і визначення трансфертів, що передаються місцевим бюджетам, постійно змінювався. Прийнятий Верховною Радою України у 2001 р. Бюджетний кодекс України (далі - Кодекс) став основою реформування міжбюджетних відносин, що зумовило зміни у законодавчому регулюванні практично усіх складових бюджетних відносин. Зокрема, було розмежовано доходи і видатки державного та місцевих бюджетів, сформовано принципи і запроваджено механізм формування міжбюджетних трансфертів. Кодекс став першим системним, цілісним правовим актом, що започаткував позитивні зрушення у бюджетному процесі, в управлінні бюджетними ресурсами та політиці зміцнення фінансової основи територіальних громад і держави в цілому. На основі Кодексу будується механізм державного регулювання міжбюджетних відносин. Важливими його елементами є інструменти, методи, фінансові технології та правила, за допомогою яких державні й інші уповноважені інститути впливають на процеси формування і використання бюджетних ресурсів для досягнення цілей соціально-економічної політики держави. В Україні використовуються такі інструменти, як власні та закріплені доходи, трансферти, бюджетні позички та кредитні ресурси. Також виділяють методи управління: відрахування від загальнодержавних податків і зборів, формульні розрахунки (рис. 1). Аналіз особливостей інструментів, методів і механізмів, які різні країни використовують для вирішення аналогічних проблем, дозволяє виокремити те загальне, що є характерним для сучасного етапу розвитку України. Оптимальною можна вважати модель міжбюджетних відносин, яка передбачає максимальне досягнення припустимого рівня фіскальної незалежності органів місцевого самоврядування за умови збереження принципу бюджетного унітаризму, під яким розуміється єдність правової бази, державного регулювання бюджетних відносин, бюджетної класифікації, порядку виконання та ведення бухгалтерського обліку й звітності.

Теоретичне обгрунтування сутності державного регулювання міжбюджетних відносин, чітке розуміння його місця та ролі в соціально-економічному розвитку має важливе практичне значення, оскільки дозволяє визначити слабкі ланки у цьому процесі, а отже - і шляхів їх зміцнення. Удосконалення механізму державного регулювання сфери відносин забезпечить подальшу диференціацію функцій і повноважень органів управління різних рівнів та наближення суспільних послуг до їх безпосереднього споживача, прозорість системи міжбюджетних відносин та зацікавленість місцевих органів влади у наповненні власних бюджетів.

У другому розділі - „Сучасний стан та основні суперечності в державному регулюванні міжбюджетних відносин” - встановлено повноваження суб'єктів управління міжбюджетними відносинами на етапі складання, виконання та контролю за бюджетним процесом; досліджено практику формування та виконання дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів; проаналізовано структуру доходів і видатків та ефективність розподілу і використання бюджетних коштів; з'ясовано роль трансфертів та їхній вплив на самостійність місцевих бюджетів.

Важливе місце у забезпеченні функціонування механізму державного регулювання міжбюджетних відносин має організаційна система, яка включає сукупність органів управління, що взаємодіють на різних стадіях бюджетного процесу, - прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Основою формування бюджету, незалежно від його місця у бюджетній системі, є прогнозна оцінка обсягів доходів, що потребує достатнього обґрунтування їх прогнозованого значення. Проте розмежування на єдиних засадах доходів бюджетів відповідного рівня не дозволяє збалансовувати абсолютно всі бюджети, що пов'язано із значними відмінностями у формуванні доходів, видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об'єктивний характер і спричинені їх різним рівнем соціально-економічного розвитку.

Аналіз статистичних даних за 2002-2007 рр., виконаний на прикладі Херсонської області, свідчить, що доходи місцевих бюджетів мають тенденцію до постійного зростання, але не в частині власних та закріплених доходів, а шляхом надання дотацій та субвенцій з державного бюджету. З кожним роком в Україні частка доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету неухильно скорочується (з 45% - у 1998 р. до 23,2% - у 2006 р.), тоді як частка доходів державного бюджету постійно зростає. Недовиконання областю надходжень доходів до державного бюджету, з якого дотується вирівнювання розвитку, несвоєчасність розрахунків державного бюджету з місцевими бюджетами по цьому трансферту негативно впливає на фінансування бюджетних установ. У свою чергу, має місце зростання обсягу видатків на заробітну плату, що зумовлено прийняттям в останні роки низки нових законів. Видатки на розрахунки по енергоносіях, придбання медикаментів та продуктів харчування також зростають, але з підвищенням цін вони практично залишаються на рівні минулих років. Питома вага видатків розвитку (капітальні видатки) хоча і збільшується в загальному обсязі місцевих бюджетах, проте це не дає можливості планувати видатки на капітальний ремонт, придбання основних засобів, що, призводить до руйнування основних фондів та передчасної зношеності обладнання.

Результати дослідження, свідчать, що фінансове забезпечення місцевих бюджетів України (без урахування трансфертів з державного бюджету) у розрахунку на душу населення значно відрізняється у розрізі адміністративно-територіальних одиниць. Наявні диспропорції зумовлені як їхнім соціально-економічним станом, так і недосконалістю податкової системи, яка не може повною мірою забезпечити фінансове вирівнювання територій. Особливо складною ситуація виглядає із наповненням бюджетів базового рівня (міст районного значення, селищ та сіл), що свідчить про неврегульованість бюджетних відносин і пояснюється, тим, що органам місцевого самоврядування передані додаткові бюджетні повноваження, фінансування яких у бюджетному законодавстві залишається невирішеним. Крім того, низький рівень дохідної бази сільських та селищних бюджетів зумовлюється також низьким рівнем заробітної плати фізичних осіб, коли переважна частина населення або зовсім не сплачує податок на доходи, або сплачує їх за найнижчою ставкою. Тому бюджети органів місцевого самоврядування потребують фінансового вирівнювання і усунення наявних викривлень.

Місцеві бюджети безпосередньо пов'язані із задоволенням різних потреб населення, якістю надання державних послуг. Видатки місцевих бюджетів віддзеркалюють їх значення в утриманні об'єктів соціально-культурного призначення, проведенні інвестиційної політики, здійсненні соціального захисту населення, охороні навколишнього природного середовища, розвитку житлово-комунального господарства тощо. Зберігаються і значні розбіжності між забезпеченістю витрат у розрахунку на одного мешканця по адміністративно-територіальних одиницях, що обумовлюється подекуди більшими трансфертами з державного бюджету при нижчому рівні власних доходів.

Трансферти відіграють досить важливу роль у процесі бюджетного регулювання. Їх питома вага у сукупних доходах місцевих бюджетів та структурі видатків державного бюджету постійно зростає (19,9% - у 2002 р., 24,9% - у 2006 р. і т.д.). У зв'язку з цим важливим завданням є підвищення ефективності трансфертів, запровадження на цій основі економічних стимулів розвитку територій та спрощення самої системи трансфертів, розподіл яких має сприяти позитивним структурним перетворенням, створенню сприятливого інвестиційного клімату як у країні в цілому, так і в окремих регіонах. Доведено, що в Україні, де активно використовуються майже усі відомі у світовій практиці фінансові інструменти і методи бюджетного регулювання, недостатньо запроваджується зарубіжний досвід міжбюджетних відносин. Зокрема, це стосується закріплення на стабільній основі розподілу надходжень між різними рівнями бюджетів і надання з державного бюджету цільових субвенцій.

У третьому розділі - „Удосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні” - визначаються напрямки та обґрунтовуються науково-практичні рекомендації щодо удосконалення організаційного та економіко-правового механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин, які мають включати інструменти і методи забезпечення структурних змін та компенсації нерівномірності розвитку регіонів. З метою вдосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин пропонується передати відповідним райдержадміністраціям (виконавчим комітетам міських рад) на договірних засадах повноваження сільських, селищних і міських рад щодо складання та виконання бюджетів, у яких питома вага дотації вирівнювання на плановий бюджетний період складає понад 70% загального фонду відповідного бюджету, що має посилити фінансову стійкість місцевих бюджетів та покращить збалансованість бюджетної системи в цілому.

Сьогодні в Україні частина чинних законів не узгоджується один з одним, що ускладнює їх реалізацію. Навіть Конституція України, наголошуючи на необхідності розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не визначає коло повноважень кожного з них. Подібна законодавча невизначеність зумовлює певну декларативність повноважень цих органів при здійсненні процедури делегування. Чинне законодавство не передбачає також правової відповідальності керівників за невиконання їх повноважень. Низка аналогічних проблем існує у сфері формування та виконання місцевих бюджетів. Їх розв'язання можливе шляхом удосконалення окремих статей Кодексу у частині перерозподілу видатків між державним і місцевими бюджетами та видатками, що враховуються чи не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та діючої формульної методики доходів і видатків місцевих бюджетів. Тому в роботі пропонується при розрахунках бюджету по галузі „Освіта” враховувати видатки на позашкільну освіту, обсяг яких визначати в залежності від контингенту учнів загальноосвітніх шкіл та фактичного коефіцієнту охоплення учнів позашкільними закладами освіти, чисельності учнів та дітей, що відвідують позашкільні заклади, окремо по кожній адміністративно-територіальній одиниці. При розрахунках видатків на утримання установ культури варто відокремити видатки на утримання шкіл естетичного виховання і застосовувати фінансовий норматив бюджетної забезпеченості в розрахунку на одного учня (як і для загальноосвітніх шкіл) по видатках на фізичну культуру і спорт - методика має виходити з чисельності учнів дитячо-юнацьких спортивних шкіл та фінансових нормативів бюджетної забезпеченості.

Потребує удосконалення організаційний механізм казначейського обслуговування місцевих бюджетів, який разом з позитивними наслідками має багато недоліків. З'ясовано, що порушення цілісності управління єдиною системою фінансів держави гальмує процес наповнення місцевих бюджетів. З метою координації бюджетного процесу на рівні регіону необхідно вдосконалити організаційний механізм управління міжбюджетними відносинами та переглянути на державному рівні повноваження деяких суб'єктів управління бюджетними ресурсами. Аналогічні зміни пропонується здійснити також на рівні міст обласного значення та районів.

Одним із шляхів зміцнення самодостатності місцевих бюджетів та удосконалення регулювання економіко-правових відносин між державним та місцевими бюджетами є внесення кардинальних змін до податкового та бюджетного законодавства України, а саме: закріплення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, зокрема частини податку на прибуток підприємств недержавної форми власності із зарахуванням його за місцем виробничої діяльності та знаходження філій; доповнення джерел формування бюджету розвитку місцевих бюджетів надходженням 10% податку на прибуток підприємств недержавної форми власності, який має зараховуватися у розмірі по 50% до місцевих бюджетів територіальних громад та обласного бюджету; удосконалення розподілу податків і зборів між державним та місцевими бюджетами, визначення нормативів їх відрахувань до місцевих бюджетів та спрямування надходжень на конкретні видатки; перерозподіл між рівнями місцевими бюджетами різних рівнів податків з доходів фізичних осіб та плати за землю; перерахування до обласних бюджетів частини доходів від перевиконання завдань щодо залучення коштів до державного бюджету, за рахунок яких дотується вирівнювання місцевих бюджетів.

Невирішеною проблемою в Україні залишається надання чисельних пільг, здебільшого недостатньо обґрунтованих, платникам податків, що заважає наповненню місцевих бюджетів. Правова неврегульованість порядку зарахування податків свідчить про необхідність удосконалення економіко-правового механізму відшкодування втрат доходів. Бюджетне регулювання доцільно доповнювати субвенціями бюджетам нижчого рівня з використанням технологій програмного фінансування.

ВИСНОВКИ

Отримані результати у сукупності розв'язують важливе науково-прикладне завдання вдосконалення механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин в Україні з урахуванням особливостей розвитку регіонів. Найбільш важливими висновками положення та рекомендаціями дослідження є:

1. Роль міжбюджетних відносин у суспільстві визначається тим, що вони є потужним засобом державного регулювання динамічного розвитку соціально-економічних процесів, важливим показником розвинутості бюджетного процесу.

2. Узагальнення концептуальних підходів до організації регулювання міжбюджетних відносин у розвинених країнах засвідчує, що частка податків, як джерела формування місцевих бюджетів, може бути і невисокою, що дозволяє стверджувати про їх вплив на зміцнення самостійності місцевих органів влади, підвищення їх відповідальності за виконання централізованих рішень. Розробляючи програми трансфертів, різні країни використовують у цілому однотипну методологію. Відмінності полягають у площині таких питань, як об'єкт вирівнювання, ступінь вирівнювання, вибір фінансових інструментів, за допомогою яких передбачається досягти вирівнювання, та способах визначення фіскальних розбіжностей. Не існує ідеальної моделі механізму регулювання міжбюджетних відносин, що була б прийнятна для усіх країн.

3. Механізм державного регулювання бюджетних відносин можна розглядати як сукупність фінансових інструментів (податкові і трансферти) та методів, за допомогою яких здійснюється розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів між усіма ланками бюджетної системи з метою збалансування доходів і витрат, відповідно до визначених Кодексом повноважень. Трансферт ґрунтується на нормативно-розрахункових методах і перерозподілі коштів із бюджету одного рівня до іншого у різних формах: дотації, субвенції, вилучення тощо. Податкові інструменти включають розподіл джерел надходжень між різними бюджетами через власні та закріплені доходи. В Україні використовуються метод відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, метод формульного розрахунку та надання субвенцій.

4. Важливе місце у забезпеченні функціонування механізму регулювання міжбюджетних відносин посідає організаційна система, яка включає сукупність органів управління, що взаємодіють між собою при його здійсненні на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Серед суб'єктів управління міжбюджетними відносинами головну роль у бюджетному процесі відіграють центральні та місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування, Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи, які здійснюють функції державного управління, Державне казначейство України та його територіальні органи, Рахункова палата України Державна контрольно-ревізійна служба України та ін.

5. Загальний стан місцевих бюджетів, особливо на рівні територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, залишається дуже складним. Має місце суттєва диференціація як у доходах, так і у видатках місцевих бюджетів в розрахунку на душу населення. Видатки місцевих бюджетів є важливим чинником у сфері фінансування соціальних послуг населенню, але їх роль у розвитку місцевої інфраструктури залишається незначною. За останні роки більшість місцевих бюджетів базового рівня перетворилися на бюджети з виплати заробітної плати і майже не мають власних коштів на підтримку і розвиток інфраструктури території.

6. Значну частину фінансових ресурсів складають трансферти вирівнювання та цільові трансферти, які надаються з державного бюджету, що призводить до залежності місцевих бюджетів від державного бюджету, послаблює самостійність місцевих органів виконавчої влади та означає практичну втрату взаємозв'язку між податками, які збираються на території, та видатками відповідного місцевого бюджету. Однак очевидним є той факт, що при здійсненні політики фінансової підтримки мають використовуватися як трансферти вирівнювання, так і цільові трансферти.

7. Наявні суперечності у системі державного регулювання міжбюджетних взаємовідносин на рівні місцевих органів управління свідчать про те, що механізм регулювання міжбюджетних відносин ще не повною мірою враховує економічний потенціал регіонів і не завжди відповідає вимогам соціально-економічного розвитку держави та задоволенню суспільних потреб населення. Нестабільна фіскальна система підриває основу бюджетної моделі країни, провокує її незбалансованість та соціальну напруженість. Тому потребують врегулювання питання нерівномірності соціально-економічного розвитку регіонів, недостатнього рівня власної дохідної бази місцевих бюджетів, недосконалості діючої формульної методики розрахунків міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами, неефективного механізму розподілу та використання коштів цільових трансфертів (субвенцій) з державного бюджету, порушення управління єдиною цілісною системою фінансів держави та ін.

8. Шляхами вдосконалення організаційного та економіко-правового механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні є: запровадження сучасної методики формування місцевих бюджетів, як майже повністю залежить від дотації вирівнювання з державного бюджету; внесення змін до формульної методики розрахунків міжбюджетних трансфертів у частині визначення обсягу видатків по галузі освіти, культури, фізичної культури і спорту; перегляд на обласному рівні функцій суб'єктів управління міжбюджетними відносинами (фінансових та податкових органів, контрольно-ревізійної служби та органів державного казначейства) з метою управління єдиною цілісною системою фінансів держави; посилення державного впливу на ресурсне забезпечення місцевих бюджетів та запровадження концептуального підходу до формування їх власної дохідної бази; запровадження порядку затвердження переліку об'єктів, фінансування яких здійснюється за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію інвестиційних проектів та соціально-економічний розвиток регіонів; внесення змін до податкового та бюджетного законодавства.

9. Регулювання міжбюджетних відносин є важливим засобом посилення державного впливу на соціально-економічний розвиток регіонів, подолання міжтериторіальних диспропорцій, реалізації загальнодержавних інтересів на місцевому рівні. Запропоновані уточнення і удосконалення положень бюджетного та податкового законодавства сприятимуть соціально-економічній стабільності як країни в цілому, так і кожного регіону, виробленню ефективної державної політики загалом, а визначені механізми та інструменти стануть додатковим імпульсом у прискоренні трансформаційних процесів, зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування, підвищення добробуту населення.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Казюк Я.М. Проблеми врегулювання міжбюджетних відносин в Україні та шляхи їх вирішення / Я.М. Казюк // Держава та регіони: наук.-виробн. журнал.. - Запоріжжя: Вид-во Гуманітарного університету „ЗІДМУ”, 2006. - № 2. - С. 91 - 94. - (Серія ,,Державне управління”).

Казюк Я.М. Реформування бюджетної системи України та міжбюджетних відносин на місцевому рівні / Я.М. Казюк // Теорія та практика державного управління: зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2007. - Вип. 1 (16). - С. 335 - 341.

Казюк Я.М. Бюджетний процес і шляхи врегулювання міжбюджетних відносин в Україні / Я.М. Казюк // Державне будівництво (електронне наукове фахове видання ХарРІ НАДУ при Президентові України). - 2007. - № 1. - Режим доступу: http://www.nbuv/gov.ua.

Казюк Я.М. Місцеві бюджети в системі міжбюджетних відносин України / Я.М. Казюк // Державне будівництво (електронне наукове фахове видання ХарРІ НАДУ при Президентові України). - 2007. - № 1. - Ч. 2. - Режим доступу: http://www.nbuv/gov.ua.

Казюк Я.М. Проблеми формування ефективного механізму міжбюджетного регулювання в Україні та шляхи їх вирішення / Я.М. Казюк // Економіка та держава. - 2009. - № 1. - С. 100 - 102.

Казюк Я.М. Роль місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин в соціально-економічному розвитку регіонів / Я.М. Казюк // Економіка: проблеми теорії та практики: зб. наук. праць. - Дніпропетровськ: ДНУ, 2007. - Вип. 227: В 3 т. - Т. ІІ. - С. 462 - 468.

Казюк Я.М. Шляхи вдосконалення формування та виконання місцевих бюджетів / Я.М. Казюк // Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні: матер. наук.-практ. конф. 30 листопада 2004 р. - Х.: Вид-во ХарРі НАДУ „Магістр”, 2005. - С. 79 - 81.

Казюк Я.М. Удосконалення трансфертної політики в Україні / Я.М. Казюк // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: матер. наук.-практ. конф. за міжнар.участю, 31 трав. 2006.: У 2 т. / За заг. ред. О.Ю.Оболенського, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 2. - С. 325 - 327.

Казюк Я.М. Удосконалення відносин між державним та місцевими бюджетами України / Я.М. Казюк // Дні науки: зб. тез доповідей: В 4 т. / Гуманітарний університет „ЗІДМУ”, 5-6 жовтня 2006; Ред. кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ „ЗІДМУ”, 2006. - Т. 2. - С. 136 - 137.

Казюк Я.М. Проблеми розвитку міжбюджетних відносин на регіональному рівні та пропозиції щодо їх удосконалення / Я.М. Казюк // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід: матер. наук.-практ. конф., 30 травня 2008 р. - К.: Вид-во НАДУ, 2008. - Т. 3. - С. 179 - 180.

11. Казюк Я.М. Удосконалення державного регулювання використання коштів на інвестиційні проекти місцевими бюджетами України / Я.М. Казюк // Інвестиційна складова сталого розвитку регіону: матер. наук.-практ. конф., 10 грудня 2008 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2009. - С. 75 - 78.

АНОТАЦІЯ

Казюк Я.М. Державне регулювання міжбюджетних відносин: регіональний аспект. - Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2009.

У дисертації розглядаються питання побудови дієвого механізму державного регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні, уточнюється поняття ,,регулювання міжбюджетних відносин”, визначаються шляхи формування місцевих бюджетів, які майже повністю залежать від дотації вирівнювання з державного бюджету між державним і місцевими бюджетами. З огляду на особливу роль фінансів, в роботі розвивається ідея адекватності розподілу доходів і видаткових повноважень суб'єктів управління державним і місцевими бюджетами. Удосконалено організаційний механізм управління бюджетними ресурсами територій та методичний підхід до розрахунків міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами для визначення видатків по галузях освіти, культури, фізичної культури і спорту. Обґрунтовано концептуальний підхід до формування дохідної бази місцевих бюджетів з метою зміцнення фінансової самодостатності органів місцевого самоврядування. Запропоновано економіко-правовий механізм розподілу та використання коштів цільових трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток регіонів.

Ключові слова: державний бюджет, місцевий бюджет, міжбюджетні відносини, механізми державного управління, державне регулювання, доходи та видатки, трансферти, бюджетні ресурси, бюджетний процес, соціально-економічний розвиток території.

АННОТАЦИЯ

Казюк Я.М. Государственное регулирование межбюджетных отношений: региональный аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2009.

В диссертации рассматриваются вопросы формирования действенного механизма государственного регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, уточняется понятие ,,регулирование межбюджетных отношений” как перераспределение совокупных доходов государства между государственным и местными бюджетами и бюджетами местного самоуправления, которое направлено на обеспечение выполнения функций государства, делегированных и собственных полномочий. В работе осуществлен системный анализ формирования и выполнения местных бюджетов, исследованы противоречия и проблемы в системе государственного регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, определены направления дальнейшего совершенствования организационного и экономико-правового механизмов регулирования межбюджетных отношений путем повышения стабильности бюджетной системы, обеспечения финансовой самодостаточности органов местного самоуправления, эффективного управления бюджетными ресурсами местных бюджетов.

Рассмотрен порядок формирования местных бюджетов, которые в значительной мере зависят от дотации выравнивания из государственного бюджета, путем передачи соответствующей райгосадминистрации на договорных началах полномочий сельских, поселковых и городских (районного значения) советов в части составления и выполнения бюджетов.

Организационный механизм управления бюджетными ресурсами местных бюджетов предложено совершенствовать путем пересмотра на региональном уровне полномочий таких субъектов управления, как финансовые органы, налоговая и контрольно-ревизионная служба, органы государственного казначейства.

Обоснован методический подход к расчетам межбюджетных трансфертов между государственным и местными бюджетами в части определения объема расходов по отраслям образования, культуры, физической культуры и спорта, который учитывает контингент учеников общеобразовательных школ и фактический коэффициент охвата учеников внешкольными учреждениями отдельно по каждой территории; на содержание школ эстетичного воспитания с учетом финансового норматива бюджетной обеспеченности одного ученика; показателей количества учащихся детско-юношеских спортивных школах.

Политика формирования доходов местных бюджетов является одним из важных факторов экономического развития регионов и государства в целом. Исходя из этого, обосновано концептуальный подход к формированию доходной базы местных бюджетов с целью укрепления финансовой самодостаточности органов местного самоуправления путем повышения роли местных налогов, расширения их перечня.

Для совершенствования распределения и использования средств целевых трансфертов предложено внедрить действенный экономико-правовой механизм распределения и использования бюджетных средств объектами, финансирование которых осуществляется за счет субвенций из государственного бюджета внести изменения в Бюджетный кодекс Украины в части отнесения к расходам бюджета развития местных бюджетов предоставление субвенции другим местным бюджетам на выполнение инвестиционных проектов.

Ключевые слова: государственный бюджет, местный бюджет, межбюджетные отношения, механизмы государственного управления, государственное регулирование, доходы и расходы, трансферты, бюджетные ресурсы, бюджетный процесс, социально-экономическое развитие территории.

ANNOTATION

Kazyuk Ya.M. State regulation of intergovernmental fiscal relations: the regional dimension. - Manuscript.

A dissertation for getting a scientific degree of Candidate of Sciences in Public Administration, following the speciality 25.00.02 - Mechanisms of Public Administration. - Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration Attached to the Office of the President of Ukraine. - Kharkiv, 2009.

The dissertation considers the questions of formation of an efficient mechanism of state regulation of interbudgetary relations on regional level, defines the notion of `interbudgetary relations regulation' and ways of local budgets formation which completely depend on grants from state budget between state and local budgets. Taking into account a special role of finances this work develops the idea of adequate distribution of income and expenditure functions of subjects of state and local budgets management. Organizational mechanism of budget territory resources management and methodical approach to interbudgetary transfers calculations between state and local budgets to define expenses in the sphere of education, culture, physical culture and sport are improved. Conceptual approach to formation of income base of local budgets with the aim of strengthening financial self-sufficiency of local self-government is grounded. Economic-legal mechanism of distribution and using of target transfers funds from state budget between local budgets on social-economic development of regions is given.

Key words: state budget, local budget, interbudgetary relations, mechanisms of public administration, state regulation, income and expenses, transfers, budget resources, budget process, social-economic development of territory.

Размещено на Allbest.ru