Господарська компетенція обласних рад та державних адміністрацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.04 - господарське право, господарсько-процесуальне право

ГОСПОДАРСЬКА КОМПЕТЕНЦІЯ ОБЛАСНИХ РАД ТА ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Виконала Кулакова Єлизавета Валеріївна

Донецьк - 2009

АНОТАЦІЯ

державний адміністрація самоврядування правовий

Кулакова Є.В. Господарська компетенція обласних рад та державних адміністрацій. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 - господарське право, господарсько-процесуальне право. - Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Донецьк, 2009. Проаналізовано існуючі у правовій науці загальні підходи до визначення поняття та складових елементів компетенції. Надано визначення поняття господарської компетенції обласних рад, господарської компетенції обласних державних адміністрацій, виявлено складові господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, якими є повноваження та предмети відання.

Сформульовано загальні принципи визначення компетенції обласних рад у сфері господарювання. Проаналізовано компетенцію обласних рад та обласних державних адміністрацій як учасників відносин у сфері господарювання. Уточнено правову основу реалізації господарської компетенції обласних рад як органів місцевого самоврядування та правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій. Досліджено особливості реалізації господарської компетенції обласними радами й обласними державними адміністраціями. Проаналізовано зарубіжний досвід правового забезпечення та реалізації компетенції органів місцевого самоврядування та виконавчої державної влади відповідного рівня у сфері господарювання. На підставі проведеного дослідження підготовлено пропозиції щодо вдосконалення господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій і порядку її реалізації.

Ключові слова: господарська компетенція, обласні ради, обласні державні адміністрації, учасники відносин у сфері господарювання, повноваження, предмети відання, форми реалізації.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За роки незалежності в Україні дістала правового закріплення нова модель організації державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на рівні області. Обласні ради та обласні державні адміністрації є головною ланкою в реалізації державної економічної політики на місцевому рівні, що вказує на особливе призначення цих органів і доцільність окремого дослідження правового забезпечення компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій як учасників відносин у сфері господарювання.

Конституція України заклала основи, правовий фундамент для розбудови на регіональному рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Господарським кодексом України визначено основні засади участі обласних рад та обласних державних адміністрацій у господарських відносинах, створено правове підґрунтя реалізації господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій. Разом з тим, аналіз норм, що закріплюють господарську компетенцію обласних рад та обласних державних адміністрацій, свідчить про необхідність їх удосконалення: значна частина відповідних норм потребує уточнення та деталізації, подекуди має місце неузгодженість між ними. Це стосується, насамперед, законодавчого закріплення переліку повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад, розмежування цих повноважень між ними, законодавчого доповнення переліку господарських повноважень обласних рад тощо.

Подальша розробка питань щодо законодавчого забезпечення господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій набуває особливої актуальності у зв'язку із проведенням конституційної реформи, яка передбачає вдосконалення механізму функціонування державної влади та місцевого самоврядування на рівні області, новий підхід до розподілу господарських повноважень цих гілок влади. Існуючі сьогодні протиріччя між обласними радами та обласними державними адміністраціями та законодавчі прогалини, щодо реалізації ними своєї господарської компетенції, створюють перешкоди саме для ефективної організації регіонального управління. Зокрема йдеться про законодавче регулювання господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, особливо в сфері чіткого розмежування повноважень між цими органами, наявності великої кількості делегованих повноважень, недосконалості правової бази з питань правового режиму об'єктів спільної власності територіальних громад тощо.

Вказані проблеми можуть бути вирішені шляхом їх подальшого дослідження, впровадження законодавчого механізму удосконалення системи управління на регіональному рівні, який забезпечить ефективну реалізацію господарської компетенції обласними радами та обласними державним адміністраціями.

Компетенція є тією основою, від якої залежить чітке визначення усіх параметрів функціонування обласних рад та обласних державних адміністрацій. Як наголошується в Указі Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, тільки чітке визначення компетенції дозволить ефективно вирішити такі важливі питання, як оптимізація організаційної структури, обсяг фінансування, напрями державної підтримки тощо. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки передбачають реалізацію низки важливих заходів реформування компетенційних відносин за участю обласних рад та обласних державних адміністрацій. Комплексного законодавчого забезпечення з питань господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій потребують Концепція державної регіональної політики та Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Окремі питання господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій досліджувалися такими вченими, як В.Д. Волков, А.М. Захарченко, В.К. Мамутов, І.Г. Нікитенко, В.А. Устименко, І.С. Щебетун тощо. Але у вітчизняній науці досі відсутнє загальноприйняте визначення господарської компетенції обласних рад і обласних державних адміністрацій, складу її елементів, порядку розподілу між обласними радами і обласними державними адміністраціями предметів відання та повноважень у сфері господарювання, що обумовлює доцільність проведення подальших досліджень у цьому напрямі і актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Незважаючи на те, що питання компетенції входять до кола уваги багатьох учених, важливість і складність цих проблем, їх тісна залежність від перебігу процесу реформування конституційного ладу не дозволяє зробити остаточні, правильні для усіх періодів розбудови української державності висновки щодо визначення змісту господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій. Тому існує необхідність як теоретичного, так і практичного осмислення питань господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій на сучасному етапі становлення державності в Україні, що загалом обумовлює актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до напрямів науково-дослідних досліджень, які проводяться на кафедрі конституційного та міжнародного права і згідно з планом держбюджетної науково-дослідної роботи Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України з тем “Зближення і гармонізація законодавства України з міжнародним та європейським правом” (держреєстрація № 0101U005730) та “Проблеми правового забезпечення політичних та соціально-економічних перетворень в Україні” (держреєстрація № 0107U001458), у межах яких авторкою досліджено зміст господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, визначено шляхи вдосконалення її правового забезпечення, закріплення та реалізації, з урахуванням положень Концепції регіональної політики та інших програмних документів у цій сфері.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка нових теоретичних положень щодо поняття та змісту господарської компетенції обласних рад і обласних державних адміністрацій та підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства України, що визначає таку компетенцію, практики його застосування.

Поставлена мета обумовила вирішення таких основних завдань:

визначення понять “господарська компетенція обласних рад” і “господарська компетенція обласних державних адміністрацій”;

аналіз законодавства, що регулює питання компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, підготовка пропозицій щодо напрямів його вдосконалення;

виявлення особливостей господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій;

удосконалення положень щодо складу господарських повноважень обласних рад;

визначення змісту поняття управління обласними радами об'єктами спільної власності територіальних громад;

дослідження питань реалізації господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій та обґрунтування пропозицій щодо основних напрямів її вдосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку із формуванням та реалізацією господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій.

Предметом дослідження є господарська компетенція обласних рад та обласних державних адміністрацій.

Методологічна основа дослідження. При проведенні дисертаційного дослідження авторка керувалася загальнонауковим діалектичним методом і спеціальними методами наукового пізнання: історичним, порівняльним, формально-логічним, системно-структурним, логіко-юридичним. Застосування діалектичного методу дозволило дослідити проблеми господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій у єдності її соціального змісту та юридичної форми. Порівняльний метод використовувався для порівняння норм права про господарську компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування відповідного територіального рівня у законодавстві різних країн і пошуку шляхів удосконалення вітчизняного законодавства у сфері дослідження з урахуванням зарубіжного досвіду. Формально-логічний та системно-структурний методи дозволили здійснити системний аналіз положень чинного законодавства у сфері, що є предметом дослідження. Логіко-юридичний метод використовувався для виявлення недоліків чинного законодавства України щодо господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій та обґрунтування пропозицій за його удосконалення.

Теоретичною основою дисертації, крім вищезгаданих, є роботи вітчизняних і зарубіжних учених різних періодів у сфері загальної теорії права, конституційного, комунального, господарського права та вчених-економістів: С.С. Алексєєва, К.І. Апанасенка, О.І. Амоші, А.Г. Бобкової, В.І. Борденюка, Т.М. Бялкіної, В.І. Васильєва, В.О. Величко, В.М. Василенка, Р.Ф. Гринюка, Ю.В. Делії, О.Р. Зельдіної, В.М. Кампо, О.Є. Кутафіна, В.В. Лаптєва, П.М. Любченко, В.С. Мартем'янова, Ю.О. Тіхомірова, І.В. Труша, В.С. Щербини та ін.

Нормативно-правову базу роботи становлять Конституція України, акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, акти обласних рад та обласних державних адміністрацій, а також нормативно-правові акти зарубіжних країн, зокрема Болгарії, Республік Білорусь, Вірменії, Казахстану, Італії, Німеччини, Франції, Японії тощо, у сфері господарської компетенції.

Емпіричною базою дослідження є досвід діяльності обласних рад та обласних державних адміністрацій щодо реалізації закріплених за ними повноважень у сфері господарських відносин.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що здійснено комплексне дослідження питань господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, у якому розроблено й уточнено відповідний термінологічний апарат, обґрунтовано нові наукові положення та практичні пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правових актів у сфері реалізації господарської компетенції вищевказаних органів. Наукова новизна дисертаційного дослідження конкретизується в нижченаведених положеннях.

Уперше:

виявлено особливості господарської компетенції обласних рад, до яких відносяться: 1) визначення її змісту виключно на підставі Конституції та законів України; 2) наявність сукупності організаційно-господарських та майново-господарських повноважень; 3) здійснення обласними радами організаційних повноважень та їх можливість бути суб'єктами тільки господарсько-управлінських повноважень; 4) надання обласним радам повноважень у спільних інтересах територіальних громад у комунальному секторі економіки, а в окремих, визначених законодавством випадках - у загальнодержавних інтересах; 5) повноваження щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад, які мають місце тільки при їх делегуванні місцевими радами сіл, селищ та міст;

визначення поняття господарської компетенції обласних рад як сукупності організаційно-господарських повноважень з управління господарською діяльністю та майново-господарських повноважень щодо участі у господарській діяльності у спільних інтересах територіальних громад сіл, селищ та міст (у випадках, визначених законодавством - у загальнодержавних інтересах) у комунальному секторі економіки під свою відповідальність у встановленому законодавством порядку;

обґрунтовано визначення власних повноважень обласних рад у сфері господарювання як сукупності закріплених у законодавстві прав та обов'язків щодо управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки у спільних інтересах територіальних громад сіл, селищ та міст;

обґрунтовано, що реалізація організаційно-господарських повноважень обласних рад щодо здійснення управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки передбачає здійснення ними повноважень щодо володіння, користування та розпорядження такими об'єктами від імені та в інтересах двох або більше територіальних громад у межах, визначених законодавством.

Удосконалено положення щодо:

визначення поняття господарської компетенції обласних державних адміністрацій за рахунок уточнення змісту такої компетенції та визнання нею сукупності організаційно-господарських повноважень щодо управління господарською діяльністю у державному та комунальному секторах економіки при здійсненні виконавчої та представницької (у разі делегування відповідних повноважень) влади на обласному рівні з урахуванням принципу поєднання державних і місцевих інтересів;

розмежування повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки шляхом виключення повноваження щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області з кола повноважень обласних державних адміністрацій із внесенням відповідних змін до ст.ст. 13 та 15 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.

Дістали подальшого розвитку положення щодо:

розмежування повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки шляхом включення до переліку повноважень обласних державних адміністрацій повноваження щодо надання пропозицій із питань управління спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст області у комунальному секторі економіки (створення, припинення (реорганізації та ліквідації) підприємств, заснованих на спільній власності територіальних громад; внесення змін до статутів (положень) підприємств, що є у спільній власності територіальних громад; питань ефективності використання спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки тощо);

повноважень обласних рад стосовно делегування обласним державним адміністраціям окремих повноважень обласних рад щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки шляхом доповнення таких повноважень правом на відкликання делегованих повноважень;

права обласних рад на укладання договорів концесії об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні обласних рад, шляхом надання їм права ініціювати виникнення цих правовідносин та приймати рішення щодо додаткових сфер господарської діяльності, для здійснення яких об'єкти спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні обласних рад, можуть надаватись у концесію;

здійснення повноважень з відчуження, передачі в оренду, концесію суб'єктам господарювання об'єктів спільної власності територіальних громад, які перебувають в управлінні обласних рад, виключно на конкурсних засадах;

процедури захисту обласними радами спільних інтересів територіальних громад у сфері господарювання шляхом надання голові обласної ради права звертатися до суду з вимогою про визнання недійсними актів підприємств, інших суб'єктів господарювання, які порушують права територіальних громад і повноваження органів місцевого самоврядування та порядку вирішення компетенційних спорів між обласними радами й обласними державними адміністраціями;

переліку господарських повноважень обласних рад шляхом його доповнення повноваженнями стосовно прийняття рішень із питань: сприяння розвитку енергетики в регіоні; створення об'єднань комунальних підприємств за участю комунальних підприємств, які належать до сфери управління обласних рад; незастосування положень Закону України “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” до комунальних підприємств, які належать до сфери їх управління;

реалізації обласними радами та керівниками обласних рад організаційно-господарських повноважень стосовно управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області у комунальному секторі економіки шляхом закріплення у законодавстві відповідного переліку повноважень.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що сформульовані в роботі положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у науково-дослідницькій роботі при проведенні подальших наукових досліджень, законотворчому процесі при подальшій розробці й удосконаленні законодавства України щодо забезпечення господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, практичній діяльності вказаних органів та навчальному процесі при викладанні навчальних дисциплін “Господарське право”, “Комунальне право”.

Окремі положення дисертаційного дослідження використовуються фахівцями юридичного відділу та управління спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області Запорізької обласної ради, зокрема в судових засіданнях, підготовці проектів рішень Запорізької обласної ради та проектів розпоряджень голови Запорізької обласної ради з основних питань управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, в тому числі, підвищення ефективності використання майна (довідка № 01-35/0166 від 15.05.2008 р.); Запорізькою обласною державною адміністрацією при розробці проекту стратегії економічного розвитку Запорізької області до 2015 року (довідка № 08-27/0440 від 11.12.2008 р.). Крім того, окремі пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України, а саме законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” схвалені народним депутатом України, заступником голови Бюджетного комітету О.М. Пеклушенко та внесені ним на розгляд Верховної Ради України (довідка № 44-4-VI/39 від 24.05.2008 р.).

Особистий внесок здобувачки. У дисертації викладені наукові результати, які отримані особисто автором під час науково-дослідних робіт. Дисертація виконана авторкою особисто. Особистий внесок здобувачки в роботах, опублікованих у співавторстві, зазначено в переліку публікацій основних результатів роботи.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи доповідалися й обговорювалися на: підсумковій науковій конференції Донецького національного університету за період 2003-2004 рр. (Донецьк, 2005), науково-практичній конференції “Реалізація чинних Цивільного та Господарського кодексів України: проблеми та перспективи” (Київ, 2006), IV Міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень” (Донецьк - Святогірськ, 2007), підсумковій науковій конференції Донецького національного університету за період 2005-2006 рр. (Донецьк, 2007), V Міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: економіко-правові проблеми містознавства” (Донецьк - Святогірськ, 2007).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Загальнотеоретичні засади господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій містить три підрозділи, у яких досліджується зміст і сутність поняття господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, її складові елементи; статус обласних рад та обласних державних адміністрацій як учасників господарських відносин; аналізується законодавство, що закріплює таку компетенцію.

У підрозділі 1.1. “Поняття та елементи господарської компетенції” проаналізовано основні концепції, які висуваються учасниками наукових дискусій щодо змісту поняття господарської компетенції. Відзначається, що незважаючи на широке використання поняття “господарська компетенція” як законодавцем, так і науковцями, у чинному законодавстві України відсутнє його легальне визначення, що породжує проблеми, пов'язані із реалізацією повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій у сфері господарювання.

Проаналізовано основні теоретичні підходи до визначення сутності поняття “господарська компетенція”. Обґрунтовано, що визначення компетенції як сукупності предметів відання та повноважень є найбільш доцільним із точки зору визначення сутності господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, оскільки дозволяє, з одного боку, найбільш чітко визначити межі та сфери компетенції, а з іншого - не обтяжує її додатковими елементами, кожен із яких потребує подальшої деталізації.

Зазначається, що господарська компетенція є доволі рухливою категорією, на конкретний зміст якої на різних етапах розбудови державних та комунальних інституцій впливає багато політичних, соціальних та економічних чинників. Тому невиправданим є підхід, згідно з яким загальне визначення господарської компетенції містить перелік конкретних (закріплених на момент надання визначення) повноважень відповідного органу. Обсяг та склад господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій не лишаються постійними, оскільки процес розвитку суспільства та держави є неспинним, зміст і обсяг їх компетенції постійно змінюються.

На підставі аналізу поняття компетенції та сутності господарської компетенції пропонується визначення поняття господарської компетенції обласних рад.

На підставі аналізу чинного законодавства України робиться висновок, що вживання у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” терміна “компетенція” тільки щодо сільських, селищних, міських рад є неточним і являє собою юридичну технічну помилку, тому пропонується уточнити відповідні положення Закону.

При визначенні компетенції обласних державних адміністрацій пропонується враховувати положення ст. 1 та ст. 3 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, а саме те, що місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в межах своїх повноважень на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та здійснюють її з урахуванням принципу поєднання державних і місцевих інтересів. Виходячи з цього, обґрунтовується визначення господарської компетенції обласних державних адміністрацій.

У підрозділі 1.2. “Обласні ради та обласні державні адміністрації як учасники господарських відносин” досліджуються особливості статусу обласних рад та обласних державних адміністрацій як учасників господарських відносин.

Обласна рада як орган місцевого самоврядування та обласна державна адміністрація як орган державної влади визначаються законом як учасники організаційно-господарських відносин, які можуть мати господарську компетенцію, але безпосередньо не бути суб'єктами господарювання.

Вказується, що обласні ради, за загальним правилом, переважно є суб'єктами організаційно-господарських відносин, але, за положеннями чинного законодавства, можуть бути суб'єктами і майново-господарських зобов'язань (ч. 2 ст. 175 Господарського кодексу України). Відмічається, що компетенційні повноваження обласних державних адміністрацій носять організаційно-господарський характер.

Ще однією особливістю обласних рад та обласних державних адміністрацій як суб'єктів господарської компетенції є те, що вони виступають двояким чином - безпосередньо (у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України) й опосередковано від імені відповідної державної та комунальної установи.

Підтримується визначена програмними актами українського законодавства спрямованість на зміну статусу та функцій місцевих державних адміністрацій - перетворення їх із місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції на контрольно-наглядові органи у структурі виконавчої влади.

У підрозділі 1.3. “Правова регламентація господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій” досліджуються історія розвитку та сучасний стан законодавства, яке встановлює положення щодо господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій. Зауважується, що положення щодо господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій уперше кодифіковано у Господарському кодексі України, низка статей якого містить загальні засади стосовно статусу та функціонування цих органів як учасників господарських відносин.

Наголошується, що чітке визначення правової основи реалізації господарської компетенції обласних рад є запорукою їх законної та ефективної діяльності. Така правова основа визначена ст. 24 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, однак, з огляду на зміст положень інших статей цього Закону, її редакцію можна вважати не зовсім вдалою стосовно закріпленого нею переліку актів, якими мають право керуватись обласні ради, реалізуюче свою господарську компетенцію. Так, аналіз положень ст.ст. 7, 10, 59 тощо Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” показує, що обов'язковими для виконання для обласних рад є положення ще низки актів, окрім названих у Законі, а саме рішення, прийняті місцевим референдумом, статути територіальних громад, рішення рад нормативного характеру. Пропонується також уточнити правові засади реалізації господарської компетенції обласних державних адміністрацій шляхом їх доповнення рішеннями обласних рад, прийнятими у межах їх повноважень.

Пропонуються концептуальні зміни щодо найменування структурних частин Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, а саме, назву глави “Основні повноваження місцевих державних адміністрацій” пропонується змінити на “Предмети відання місцевих державних адміністрацій”. Це дозволить узгодити найменування та зміст положень цієї глави Закону, оскільки у такому разі, статті цієї глави будуть змістом повноважень, які в загальному вигляді окреслюються предметами відання.

В роботі підтримується позиція, відповідно до якої існуючі прогалини та неузгодженості при визначенні господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, ефективність реалізації державної регіональної політики, підвищення ролі регіонів у зовнішньоекономічному співробітництві й адаптації національного законодавства з питань регіональної політики до норм і стандартів Євросоюзу найбільш ефективним чином можуть бути вирішені шляхом прийняття окремого законодавчого акту - Закону “Про регіональне самоврядування”, який регулював би основи правового статусу області та відповідно детально врегулював межі, зміст і порядок реалізації господарської компетенції обласних рад.

Розділ 2. Зміст господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій складається з двох підрозділів, які присвячені аналізу предметів відання і повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій у сфері господарської діяльності, розгляду питання розмежування предметів відання і повноважень між обласними радами й обласними державними адміністраціями як основи для визначення їх компетенції.

У підрозділі 2.1. “Предмети відання обласних рад та обласних державних адміністрацій у сфері господарської діяльності” проведено аналіз змісту такого елементу компетенції як предмети відання обласних рад та обласних державних адміністрацій, досліджено їх особливості.

Зазначається, що оскільки найбільш важливі сфери суспільних відносин (у тому числі господарських відносин) становлять предмети відання різних як недержавних, так і державних органів, чітке визначення складу господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій можливе лише за умови виокремлення з таких сфер тих груп відносин, які належать до “відання” цих органів, і встановлення надалі їх конкретних повноважень у межах таких відносин.

Указується, що використання компетенційної термінології щодо обласних рад та обласних державних адміністрацій у законодавчих актах, які закріплюють її загальні положення, не є витриманим і послідовним. Так, ті ж самі дії, явища у нормах різних актів визначаються і як “повноваження”, і як “предмети відання”. Пропонується узгодити застосування цих термінів у чинному законодавстві, у тому числі чітко визначити термін “предмети відання” як складову господарської компетенції.

Аналіз положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, стосовно предмета відання обласних рад як суб'єктів господарської компетенції, показав, що до сфери відання рад належать питання, які хоча і стосуються “питань місцевого значення” і спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст, але також мають і загальнодержавне значення. Робиться висновок, що у межах єдиного предмета відання обласних рад як суб'єктів господарської компетенції існують питання як місцевого значення, так і такі, що стосуються інтересів усього суспільства, усієї держави. Відповідно предметами відання обласних рад є ті сфери господарських відносин у комунальному секторі економіки, які стосуються питань місцевого значення щодо спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст, а також визначених законодавством окремих питань загальнодержавного значення.

Аналіз положень Закону України “Про місцеві державні адміністрації” стосовно предметів відання обласних державних адміністрацій як суб'єктів господарської компетенції дозволив виділити такі з них, що мають господарську спрямованість: соціально-економічний розвиток області; управління майном, приватизація; міжнародні та зовнішньоекономічні відносини.

Пропонується визначити поняття спільних інтересів територіальних громад у комунальному секторі економіки як життєво важливих соціальних та матеріальних потреб двох або більше територіальних громад, реалізація яких забезпечується ефективним функціонуванням комунального господарства в Україні.

Дається визначення питань обласного (регіонального) значення у комунальному секторі економіки, під якими пропонується розуміти окремі сфери господарських відносин (у тому числі в рамках спільних предметів відання), щодо яких обласні ради самостійно реалізують свої права й обов'язки та за які несуть повну відповідальність. Пропонується закріпити у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” у частині, що регулює функціонування обласних рад, окремий перелік предметів відання відповідних рад, що дозволить окреслити господарську компетенцію цих органів.

Запропоновано у Законі України “Про місцеві державні адміністрації” виокремити предмети відання державних адміністрацій, взявши за основу закріплені у Законі групи повноважень (зокрема, соціально-економічний розвиток; управління майном, приватизація та підприємництво; міжнародні та зовнішньоекономічні відносини тощо), та детально регламентувати кожну групу таких повноважень як права й обов'язки цих органів.

У підрозділі 2.2. “Повноваження обласних рад та обласних державних адміністрацій у сфері господарської діяльності” на підставі аналізу повноважень обласних рад як учасників господарських відносин вказується на особливості складу делегованих обласним радам повноважень порівняно з їх складом, установленим ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а саме наявність повноважень щодо представлення спільних інтересів територіальних громад, переданих сільськими, селищними, міськими радами.

Звертається увага на те, що Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” містить визначення делегованих повноважень, але не розкриває сутності такої дефініції, як “власні (самоврядні) повноваження”. На підставі аналізу поняття місцевого самоврядування у Європейській хартії місцевого самоврядування, Господарського кодексу України, загального аналізу положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” пропонується визначити власні повноваження обласних рад у сфері господарювання, як установлені законом права й обов'язки щодо вирішення питань, які стосуються спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст у комунальному секторі економіки.

Із метою оптимізації законодавчого врегулювання відкликання обласними радами своїх повноважень пропонується ст. 44 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” доповнити п. 3 такого змісту: “Припинення повноважень, делегованих районними, обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям, здійснюється у порядку, передбаченому ст. 43 цього Закону”.

Проаналізовано повноваження обласних рад та обласних державних адміністрацій у сферах: комунальної власності, приватизації, продажу, передачі в оренду, концесію та під заставу об'єктів комунальної власності, міжнародних та зовнішньоекономічних відносин, іноземного інвестування.

Задля оптимізації господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій сформульовано пропозиції щодо розмежування їх повноважень з управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки. Запропоновано, виходячи із положень ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, виключити делеговані повноваження щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області з кола повноважень місцевих державних адміністрацій із внесенням відповідних змін до ст. 13 та 15 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.

Відповідно до переліку повноважень обласних державних адміністрацій запропоновано включити повноваження щодо надання пропозицій із питань управління спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст області у комунальному секторі економіки (створення, припинення (реорганізації та ліквідації) підприємств, заснованих на спільній власності територіальних громад; внесення змін до статутів (положень) підприємств, що є у спільній власності територіальних громад; питань ефективності використання спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки тощо).

Обґрунтовано пропозиції щодо закріплення у законодавстві чіткого переліку повноважень обласних рад стосовно управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області у комунальному секторі економіки, зокрема: прийняття рішень щодо створення та припинення підприємств, заснованих на спільній власності територіальних громад; затвердження змін до статутів підприємств, заснованих на спільній власності територіальних громад; прийняття рішень про передачу об'єктів зі спільної власності територіальних громад області у державну власність; надання згоди на прийняття об'єктів із державної у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області; прийняття рішення про передачу об'єктів зі спільної власності територіальних громад у комунальну власність відповідної територіальної громади; надання згоди на прийняття об'єктів комунальної власності громад у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області; вирішення питань щодо передачі нерухомого майна з балансу одного на баланс іншого підприємства спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області; вирішення питань щодо списання окремо визначеного рухомого і нерухомого майна, що перебуває у господарському віданні або оперативному управлінні підприємств спільної власності територіальних громад області; прийняття рішень про передачу під заставу об'єктів спільної власності територіальних громад; надання дозволу на оренду цілісних майнових комплексів, структурних підрозділів підприємств (філій, цехів, дільниць), нерухомого майна, загальна площа якого перевищує 200 кв. м, та незалежно від площі нерухомого майна, якщо термін оренди складає більше трьох років; здійснення розподілу прибутку підприємств спільної власності; вирішення питань щодо призначення та звільнення керівників підприємств, що перебувають у спільній власності територіальних громад.

Із метою належного правового забезпечення реалізації господарських повноважень обласних рад сформульовано пропозиції щодо вдосконалення прийняття ними рішень про створення об'єднань комунальних підприємств за участю комунальних підприємств, які належать до сфери управління обласних рад і прийняття рішень про незастосування положень Закону України “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” до комунальних підприємств.

Виходячи із сутності територіальної спрямованості реалізації такого повноваження органів місцевого самоврядування, як сприяння розвитку енергетики в регіоні (передбаченого ст.10 Закону України “Про електроенергетику”), це повноваження запропоновано прямо закріпити за обласними радами, доповнивши відповідними положеннями ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення процедури захисту обласними радами спільних інтересів територіальних громад у сфері господарювання шляхом надання голові обласної ради рішенням сесії чи відповідної комісії обласної ради права безпосередньо звертатися до суду щодо визнання недійсними актів підприємств, інших суб'єктів господарювання, які обмежують права територіальних громад і повноваження органів місцевого самоврядування; висунуто окремі пропозиції стосовно порядку вирішення компетенційних спорів між обласними радами й обласними державними адміністраціями.

Розділі 3. Загальні засади реалізації господарської компетенції обласними радами та обласними державними адміністраціями складається з двох підрозділів, у яких досліджено загальні положення зарубіжного законодавства щодо господарської компетенції органів місцевого самоврядування відповідного рівня та порядку її реалізації, розглянуто сутність і форми реалізації господарських повноважень обласними радами й обласними державними адміністраціями.

У підрозділі 3.1. “Реалізація господарської компетенції органами місцевого самоврядування у зарубіжних країнах” проведено дослідження досвіду реалізації правового забезпечення компетенції у сфері господарювання органів місцевого самоврядування відповідного рівня.

Указується, що у зарубіжних країнах (Франція, Німеччина, США, Російська Федерація, Республіка Білорусь, Республіка Вірменія тощо) використовуються два загальних підходи до встановлення компетенції органів місцевого самоврядування (у тому числі у сфері господарювання). Принцип “позитивного” регулювання діяльності місцевої влади передбачає встановлення обсягу повноважень відповідних органів шляхом детального перерахування їх прав та обов'язків. Принцип “негативного” регулювання у загальному вигляді зафіксовано у Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р., де вказано, що органи місцевого самоврядування у межах, встановлених законом, мають свободу дій у здійсненні своїх ініціатив щодо будь-якого питання, яке не виключено з їх компетенції або не надане іншому органу влади.

На відміну від України, у зарубіжних країнах компетенція органів місцевого самоврядування найчастіше поділяється на: обов'язкову (із мінімальним рівнем забезпечення населення у тій чи іншій сфері); факультативну (повноваження можуть як виконуватися, так і не виконуватися уповноваженими органами) і фактичну - її утворюють повноваження, які фактично виконуються. У той же час у деяких країнах (наприклад, РФ), як і в Україні, поділ питань місцевого значення на обов'язкові та добровільні ще не отримав теоретичної та практичної інтерпретації.

У більшості країн як складову компетенції місцевих органів виокремлюють делеговані повноваження. Ця група повноважень не є однорідною, у її межах існують: обов'язкові завдання із правом надання вказівок (на час виконання таких повноважень орган розглядається як такий, що належить до системи загальнодержавного управління); завдання згідно з дорученням - у цьому випадку йдеться про безпосередню передачу управлінських завдань відповідним місцевим органам, що передаються окремими постановами, прийнятими на підставі закону; державні завдання, які здійснюються органом місцевого самоврядування як органом державного управління.

Зарубіжний досвід показує, що загальні засади компетенції органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, зокрема обласного рівня, як правило, знаходять відображення, в першу чергу, у нормах конституцій, які потім деталізуються у нормах спеціального законодавства. Більшість конституцій держав, які досліджувались, відносить до предметів відання органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності: місцеву власність (формування, управління, розпорядження), економічний та соціальний розвиток територій.

У той же час у більшості конституцій окремо вказується, що компетенція органів місцевого самоврядування встановлюється нормами спеціального законодавства.

Для деяких країн характерною є така ж система, що діє на цей час в Україні, тобто існування на місцевому рівні державних адміністрацій, що забезпечують підтримку державних інтересів і вирішення загальнонаціональних завдань. У деяких країнах (Німеччині, Республіці Білорусь) низові органи місцевого самоврядування мають подвійний статус та є одночасно органами державного управління. Але, на відміну від України, у більшості розвинутих країн романо-германської системи місцеві громади (а не місцеві органи влади) є юридичними особами, володіють власністю, правами тощо.

Для європейських країн характерними є, по-перше, наявність розвинутої системи муніципального господарського законодавства, яка регулює публічно-правові форми економічної діяльності муніципальних утворень і, по-друге, розвинуте правове регулювання реалізації господарської компетенції муніципальних утворень за допомогою різноманітних приватноправових форм господарювання.

Проведений аналіз зарубіжного досвіду у цій сфері дозволяє визначити загальні тенденції, які можуть бути враховані у процесі вдосконалення правового забезпечення господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій. Найбільш перспективним у цьому аспекті можна вважати досвід щодо створення та функціонування господарських товариств із змішаною формою власності (на базі майна приватної власності та спільної власності територіальних громад); досвід передачі майна, яке належить до спільної власності територіальних громад у концесію, впровадження нових форм співробітництва між радами різних областей у сфері реалізації господарських повноважень (спільні проекти тощо).

У підрозділі 3.2. “Реалізація господарської компетенції обласними радами та обласними державними адміністраціями” указується, що саме у процесі реалізації компетенції стають очевидними ті явища й обставини, які сприяють або, навпаки, перешкоджають ефективному втіленню в життя нормативних положень про компетенцію. У свою чергу, це дозволяє визначити шляхи подальшого розвитку й удосконалення законодавства, яке закріплює господарську компетенцію обласних рад та обласних державних адміністрацій.

Зазначається, що відсутність у чинному законодавстві визначення сутності та змісту поняття “управління обласними радами майном, яке є у спільній власності територіальних громад”, призводить до численних практичних непорозумінь і судових суперечок. Обґрунтовується, що реалізація організаційно-господарських повноважень обласних рад щодо здійснення управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки передбачає здійснення ними прав щодо володіння, користування та розпорядження такими об'єктами від імені та в інтересах двох або більше територіальних громад у межах, визначених законодавством, але не як повноправні власники - на свій розсуд, а тільки - виступаючи від імені та в інтересах відповідних територіальних громад.

Указується на недостатню законодавчу урегульованість порядку реалізації обласними радами їх повноважень щодо передачі в оренду та концесію майна, яке належить до спільної власності територіальних громад та управління яким здійснюється обласними радами, сформульовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства стосовно порядку передачі такого майна в оренду та визначення сфер діяльності, у яких відповідне майно може бути передано у концесію. Зокрема, сформульовано пропозиції щодо законодавчого встановлення принципу, згідно з яким проведення будь-яких операцій з майном (оренда, відчуження тощо), яке належить до спільної власності територіальних громад та належить до сфери управління обласних рад, можливе лише на конкурсних засадах.

Досліджено питання щодо реалізації обласними радами та обласними державними адміністраціями повноважень стосовно створення комунальних підприємств на базі майна спільної власності територіальних громад.

Аргументовано, що найбільш виправданим слід вважати закріплення саме за обласними радами права створювати підприємства на базі об'єктів спільної власності територіальних громад. Такий підхід дозволить уникнути численних непорозумінь щодо реалізації цього повноваження між обласними радами та обласними державними адміністраціями, стане вагомим кроком на шляху чіткого визначення правового режиму майна спільної власності територіальних громад. У зв'язку із цим пропонується п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” доповнити реченням такого змісту: “прийняття рішень щодо створення підприємств на базі майна, яке перебуває у спільній власності територіальних громад”.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукового завдання, що полягає у розробці теоретичних аспектів господарської компетенції обласних рад та обласних державних адміністрацій, обґрунтуванні нових наукових положень щодо теоретичної сутності та правового закріплення господарської компетенції зазначених суб'єктів з метою підвищення ефективності її реалізації. На підставі проведеного дослідження сформульовані наступні висновки.

1. Запропоновано поняття господарської компетенції обласних рад як сукупності організаційно-господарських повноважень з управління господарською діяльністю та майново-господарських повноважень щодо участі у господарській діяльності у спільних інтересах територіальних громад сіл, селищ та міст (у випадках, визначених законодавством - у загальнодержавних інтересах) у комунальному секторі економіки під свою відповідальність у встановленому законодавством порядку.

2. Сформульовано поняття господарської компетенції обласних державних адміністрацій як сукупності організаційно-господарських повноважень щодо управління господарською діяльністю у державному та комунальному секторах економіки при здійсненні виконавчої та представницької (у разі делегування відповідних повноважень) влади на обласному рівні з урахуванням принципу поєднання державних і місцевих інтересів.

3. Обґрунтовано, що у порівнянні з компетенцією інших учасників відносин у сфері господарювання, господарська компетенція обласних рад має певні особливості, до яких відносяться: 1) визначення її змісту виключно на підставі Конституції та законів України; 2) наявність сукупності організаційно-господарських та майново-господарських повноважень; 3) здійснення обласними радами організаційних повноважень та їх можливість бути суб'єктами тільки господарсько-управлінських повноважень; 4) надання обласним радам повноважень у спільних інтересах територіальних громад у комунальному секторі економіки, а в окремих, визначених законодавством випадках - у загальнодержавних інтересах; 5) повноваження щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад, які мають місце тільки при їх делегуванні місцевими радами сіл, селищ та міст.

4. Обґрунтовано положення щодо доцільності здійснення відчуження, передачі в оренду, концесію суб'єктам господарювання об'єктів спільної власності територіальних громад, які перебувають в управлінні обласних рад, виключно на конкурсних засадах та окремі пропозиції щодо порядку визначення сфер діяльності, у яких допускається передача об'єктів спільної власності у концесію.

5. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення процедури захисту обласними радами спільних інтересів територіальних громад у сфері господарювання шляхом надання голові обласної ради рішенням сесії чи відповідної комісії обласної ради права звертатися до суду щодо визнання недійсними актів підприємств, інших суб'єктів господарювання, які обмежують права територіальних громад і повноваження органів місцевого самоврядування та порядку вирішення компетенційних спорів між обласними радами та обласними державними адміністраціями.

6. Сформульовано пропозиції щодо доповнення повноважень обласних рад правом відкликання делегованих повноважень, що були делеговані ними відповідним обласним адміністраціям.

7. Аргументовано необхідність оптимізації складу повноважень обласних рад та обласних державних адміністрацій з управління об'єктами спільної власності територіальних громад у комунальному секторі економіки. Пропонується надати обласним радам можливість виключати з компетенції обласних державних адміністрацій повноваження з управління цими об'єктами, залишивши у компетенції обласних державних адміністрацій повноваження з нагляду, контролю та надання пропозицій з вказаних питань.