Конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗДІЙСНЕННЯ ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН УКРАЇНИ

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

МАКАРЕНКО Ольга Григорівна

УДК 342:51(14);52;56;6(477)

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України, член-кореспондент Академії правових наук України

ДЕНИСОВ Володимир Наумович,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Національної академії наук України, завідуючий відділом міжнародного права та порівняльного правознавства

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії правових наук України ЯРМИШ Олександр Назарович,

Рада національної безпеки і оборони України,

керівник департаменту з питань діяльності правоохоронних органів Апарату

кандидат юридичних наук

ЛАЗУР Ярослав Володимирович,

Ужгородський національний університет,

заступник декана юридичного факультету

Захист відбудеться “15” жовтня 2009 р. о 15-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

Автореферат розісланий “ 12 ” вересня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Набуття Україною незалежності, визнання її повноправним суб'єктом міжнародних відносин, поглиблення інтеграції держави в європейську і загальносвітову політичну, правову, економічну, науково-технічну, культурну та інші сфери міжнародного співробітництва обумовлює необхідність створення та належного функціонування механізму здійснення зовнішніх зносин держави. Від цього значною мірою залежить ефективність зовнішньої політики України, насамперед, у плані національної безпеки та сталого розвитку в мінливих міжнародних відносинах.

У зв'язку з цим дослідження проблем, пов'язаних з конституційно-правовим механізмом, що регулює здійснення зовнішніх зносин, є надзвичайно актуальним. Саме в рамках даного механізму формується та реалізується зовнішня політика, яка має враховувати стратегічні пріоритети відповідно до реальних потреб та можливостей держави. Особливо це виникає за наявності існування різних позицій у політичної еліти щодо характеру зовнішньополітичної стратегії.

При цьому важливим є досягнення чіткого розмежування компетенції державних органів влади, наділених повноваженнями у сфері зовнішніх зносин, забезпечення їх детальної правової регламентації, як і уникнення дублювання цих повноважень з метою підвищення взаємодії між ними. Перед конституційним правом України стоїть важливе завдання, спрямоване на вдосконалення механізму формування, прийняття та реалізації рішень у сфері зовнішніх зносин.

Водночас вітчизняна юридична наука недостатньо звертала увагу на проблематику, що стосується дослідження такої специфічної та складної структури, якою є конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин України. Фактично ця проблематика складає нову сферу для науки конституційного права. Передусім, важливе значення тут має висвітлення комплексу організаційно-правових питань здійснення зовнішніх зносин, що може сприяти вдосконаленню процесу конституційної правотворчості й усуненню суперечностей у цій сфері. Саме такий підхід покладено в основу даного дисертаційного дослідження, що дає можливість узагальнити сучасну теорію та практику функціонування конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин на базі досвіду України в період її незалежного розвитку.

Окремих аспектів цієї тематики торкались ряд вітчизняних вчених-представників теорії держави і права, конституційного, адміністративного та міжнародного права. Перш за все, деякі з цих питань досліджували В.Б. Авер'янов, В.Г. Буткевич, Ф.Г. Бурчак, В.Н. Денисов, А.І. Дмитрієв, В.С. Журавський, О.В. Зайчук, В.І. Євінтов, О.Л. Копиленко, В.В. Кравченко, Л.Т. Кривенко, П.Ф. Мартиненко, В.І. Муравйов, В.В. Мицик, Н.Р. Нижник, Н.М. Онищенко, В.Ф. Опришко, Н.Г. Плахотнюк, В.Ф. Погорілко, К.К. Сандровський, А. О. Селіванов, С.Г. Серьогіна, О.Ф. Скакун, В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика, Є.А. Тихонова, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, В.А. Шатило, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Ярмиш та ін.

У роботі використовувалися також праці російських вчених- конституціоналістів та міжнародників, а саме праці: С.А. Авак'яна, С.С. Алексєєва, М.В. Баглая, І.П. Блищенка, В.П. Воробйова, А.С. Дєєва, Г.В. Дьогтева, Р.В. Енгибаряна, Л.М. Ентіна, В.А. Зоріна, І.П. Ільїнського, Ю.М. Колосова, М.А. Крутоголова, В.В. Лазарєва, Ю.І. Лейбо, І.І. Лукашука, А.О. Мішина, М.В. Миронова, А.Г. Орлова, Є.Я. Павлова, М.А. Сахарова, Є.Т. Усенка, М.А. Ушакова, В.Є. Чиркина, С.В. Черниченка та ін.

У дослідженні використано й праці представників міжнародно-правової науки зарубіжних країн: Х. Блікса, Ш. Брайара, Д. Брюса, Ч. Вайза, Р. Дженнінгса, М. Дюверже, Дж. Макінтоша, Г. Тревірануса, Ч. Хайда, О.-Х. Філліпса та ін.

Нормативно-правову основу дослідження складає конституційне право та інші галузі права України, а також конституційне право ряду зарубіжних країн. Робота підготовлена з використанням різноманітних матеріалів практики діяльності державних органів, що входять до механізму здійснення зовнішніх зносин України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як складова плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, а саме програми “Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний № 0103U007975).

Мета і завдання дослідження. Основною метою є комплексне дослідження створення та функціонування конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України в період її незалежного розвитку, поряд з аналізом вітчизняних та зарубіжних доктринальних підходів до визначення специфіки та сутності зазначеного механізму, його нормативно-правової бази, а також висвітлення практики діяльності відповідних державних органів у цій сфері.

Для досягнення поставленої мети основна увага зосереджується на вирішенні таких наукових завдань:

сформулювати цілісну концепцію становлення, функціонування та подальшого розвитку конституційно-правового механізму зовнішніх зносин;

дослідити теоретичні та правові його основи;

розглянути основоположні категорії понятійно-термінологічного апарату, що характеризують конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин;

дати визначення конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин;

визначити складові зазначеного механізму здійснення зовнішніх зносин та дати їх характеристику;

дослідити особливості структури органів державної влади, що функціонально входять до конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин;

висвітлити зміст конституційно-правових принципів у сфері зовнішніх зносин, що впливають на розподіл компетенції органів державної влади;

проаналізувати особливості повноважень органів державної влади, що функціонально входять до конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, та практику їх діяльності, а також розкрити особливості функціональних зв'язків між зазначеними органами;

здійснити наукову періодизацію створення та розвитку конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин;

розробити класифікацію нормативно-правових актів у цій сфері;

висвітлити питання законодавчого врегулювання засад зовнішніх зносин, обумовлених неузгодженістю конституційних та інших норм права;

сформулювати пропозиції щодо вдосконалення конституційного та іншого законодавства України у сфері зовнішніх зносин.

Об'єктом дослідження є конституційно-правові відносини, які виникають у процесі здійснення Україною зовнішніх зносин.

Предметом дослідження є організаційно-правова (інституційна) та нормативно-правова складові конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України.

Методи дослідження. Для досягнення мети та завдань дисертації використана система загальнофілософських, загальнонаукових та спеціальних методів дослідження. Зокрема, діалектичний метод застосовано для встановлення взаємозв'язків між органами державної влади, наділеними компетенцією у сфері зовнішніх зносин. Системно-структурний метод надав змогу комплексно розглянути конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин як цілісну систему конституційно-правових зв'язків, здійснити аналіз діяльності органів державної влади, що функціонально входять до цього механізму, та показати їх взаємодію. Структурно-функціональний метод дозволив детально розглянути організаційно-правову та нормативно-правову складові даного механізму. Формально-логічний метод застосований у процесі дослідження сутності конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин та визначення його властивостей. Формально-юридичний метод використано для аналізу змісту правових норм, які регулюють діяльність органів державної влади у сфері реалізації зовнішньої політики держави, та вироблення пропозицій щодо вдосконалення їх функціонування. Історичний метод застосовано для дослідження формування та розвитку нормативно-правової бази у сфері зовнішніх зносин на відповідних етапах їх розвитку. Порівняльний метод використано при визначенні особливостей функціонування конституційно-правового механізму в зарубіжних країнах. Методи аналізу та синтезу сприяли проведенню наукової класифікації органів державної влади та нормативно-правових актів у сфері зовнішніх зносин.

Наукова новизна одержаних результатів у даному дослідженні полягає як у самій постановці теми, так і у запропонованих автором рішеннях конкретних проблем. Дисертація є, по суті, першим у вітчизняній науці конституційного права дослідженням, в якому комплексно здійснено аналіз природи та особливостей конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин. У результаті сформульовано такі наукові положення та висновки:

вперше:

запропоновано авторське визначення конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України, до якого входять організаційно-правова та нормативно-правова складові, що обумовлює розглядати його не тільки як систему органів державної влади, які мають компетенцію стосовно здійснення зовнішніх зносин держави, але й як систему нормативно-правових актів держави, що регулює зазначену сферу суспільних відносин. Організаційно-правова (інституційна) складова являє собою цілісну та багаторівневу систему залежних та функціонально об'єднаних між собою зовнішньополітичними цілями, завданнями та повноваженнями органів державної влади. Нормативно-правовою складовою діяльності даних органів є сукупність конституційних та інших взаємопов'язаних правових норм, спрямованих на здійснення зовнішньої функції;

показано особливості принципу поділу влади в організаційно-правовій структурі органів державної влади у сфері зовнішніх зносин, що проявляється в закріпленні відповідних повноважень, а також у встановленні ієрархічного та взаємоузгодженого порядку у зазначеній сфері;

запропоновано авторську концепцію проекту Закону України “Про засади зовнішніх зносин”, спрямовану на створення необхідної правової бази для законної та прозорої реалізації виконавчою владою зовнішньої політики;

визначено специфіку структури та особливості змісту конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин на основі аналізу компетенції та практики діяльності конституційних та інших органів державної влади;

здійснено за функціональним критерієм класифікацію органів державної влади, що складають зазначений механізм, а саме: вищі органи державної влади - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений орган виконавчої влади - Міністерство закордонних справ (МЗС); закордонні дипломатичні установи України - дипломатичні представництва та консульські установи України в інших державах, представництва при міжнародних організаціях, а також представництва МЗС на території України; інші органи виконавчої влади - Міністерство економіки України, Міністерство оборони України, Служба безпеки України та Служба зовнішньої розвідки України та ін.; судові органи - Конституційний Суд України (КСУ) та Верховний Суд України, з відповідною компетенцією у даній сфері;

виокремлено ряд основних етапів періодизації розвитку нормативно-правової бази у даній сфері (за часом прийняття актів);

здійснено класифікацію нормативно-правових актів у зовнішній сфері за такими критеріями: суб'єктами видання, юридичною силою, часом дії, способом дії, способом правового впливу, формою, об'єктом правового регулювання;

удосконалено:

аргументацію щодо підвищення якості рекомендацій постанов Верховної Ради України з питань зовнішньої політики, які приймаються за результатами парламентських слухань та “годин запитань до Уряду”;

теоретичні визначення термінів “зовнішні зносини”, “зовнішньополітичний механізм”;

дістали подальшого розвитку:

обґрунтування доцільності більш чіткого переходу конституційно-правової практики України від концепції дуалізму до монізму (примату міжнародного права) щодо належного виконання державою своїх міжнародних зобов'язань;

теоретична позиція щодо збалансування повноважень органів державної влади у сфері зовнішніх зносин, враховуючи зміну форми правління;

доктринальні положення конституційного права України у сфері зовнішніх зносин, в яких враховано відповідний конституційний досвід ряду європейських країн щодо удосконалення регламентації повноважень органів державної влади;

сформульовано низку конкретних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері зовнішніх зносин:

в процесі конституційної реформи внести зміни до Конституції України (ст. 106, 116) щодо подолання конституційної неузгодженості між повноваженнями Президента України та Кабінету Міністрів України у сфері зовнішньої політики, а також визначення правового статусу міжнародних договорів України, які не потребують ратифікації, у національному законодавстві;

запропоновано прийняти зміни до Закону України “Про Кабінет Міністрів України” щодо закріплення регламентації процедури контрасигнації указів Президента України, що стосуються сфери зовнішніх зносин;

обґрунтовано прийняти Закон України “Про координацію формування, прийняття та реалізації рішень у сфері зовнішньої політики і міжнародних відносин держави” з метою щодо удосконалення координації діяльності органів державної влади, процесу прийняття і виконання рішень у зазначеній сфері;

запропоновано привести норми Консульського статуту України (п.5) та Положення про дипломатичне представництво України за кордоном відповідно до Закону України “Про дипломатичну службу” (ст. 12);

доцільно привести функції та повноваження Служби безпеки до європейських стандартів, що зумовлено Рекомендаціями та Резолюціями Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) та має бути вирішено під час прийняття нової редакції Закону України “Про Службу безпеки України”;

варто прийняти Закон України “Про візовий режим та візові взаємовідносини України з іншими країнами” щодо впорядкування режиму спрощення перетинання митних кордонів для громадян України;

запропоновано прийняти Закон України “Про співвітчизників, що проживають за кордоном” щодо забезпечення соціального захисту громадян України, які постійно або тимчасово проживають за кордоном, як того потребує ст.25 Конституції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертації сприяють з'ясуванню специфіки конституційного права України у сфері зовнішніх зносин та його належному застосуванню відповідними органами держави. У той же час основні результати дисертаційного дослідження можуть бути використані: 1) у законотворчій діяльності - як теоретичний матеріал для вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів державної влади у сфері зовнішніх зносин; 2) правозастосуванні - для удосконалення форм і методів діяльності органів державної влади та їх посадових осіб у процесі реалізації зовнішньої функції та забезпечення ефективності застосування конституційно-правових норм у сфері зовнішніх зносин; 3) навчальному процесі - для підготовки та підвищення кваліфікації працівників державного апарату, зайнятих у сфері зовнішніх зносин, при викладанні курсів “Конституційне право України”, “Конституційне право зарубіжних країн”, “Міжнародне право”, а також при підготовці відповідних розділів підручників; 4) науково-дослідній сфері для проведення подальших наукових розробок з питань конституційно-правого механізму здійснення зовнішніх зносин.

Апробація результатів дослідження. Результати проведеного дослідження апробовані у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України в процесі практичної підготовки аналітичних матеріалів з питань розвитку законодавства, надання експертних висновків, здійснення моніторингу виконання рекомендацій парламенту за результатами проведених парламентських слухань та “годин запитань до Уряду”.

Основні наукові положення дисертації доповідалися на таких міжнародних науково-практичних конференціях: “Новітні тенденції і стратегії розвитку міжнародної торгівлі: фінансово-економічний та правовий аспекти” (м. Київ, 30 травня 2007 р.); “Актуальні питання реформування правової системи України” (м. Луцьк, 1-2 червня 2007 р.); “Захист прав людини на сучасному етапі” (м. Київ, 7 грудня 2007 р.) та на всеукраїнській науково-практичній конференції “Сучасні проблеми юридичної науки” (м. Харків, 30-31 жовтня 2007 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в одинадцяти наукових статтях, сім з яких опубліковані у фахових виданнях, згідно з переліком ВАК, чотири у збірниках наукових праць за результатами проведених науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дванадцять підрозділів, висновків і списку використаних джерел, який містить 378 найменувань (із них 156 нормативно-правових актів) та налічує 39 сторінок. Загальний обсяг дисертації складає 237 сторінок, з яких 198 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, публікації, апробація результатів дисертації, її структура та обсяг.

Розділ 1 “Правова природа та зміст конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України” складається із п'яти підрозділів, в яких обґрунтовується створення цілісної концепції формування, функціонування та розвитку конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, з'ясовується еволюція наукової думки з цієї проблематики, узагальнюється теорія і практика зазначеного механізму, а також визначається нормативно-правова база даної сфери та надається класифікація відповідних нормативно-правових актів.

У підрозділі 1.1. “Загальна характеристика конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” досліджується утворений з часу незалежності України конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин. У загальнотеоретичній юридичній науці дотепер не набули необхідного узагальнення закономірності функціонування та розвитку даного механізму. Його специфіка розкривається через особливості, які характерні лише правовідносинам у сфері зовнішніх зносин, що зумовлено предметом правового регулювання.

Україна здійснює зовнішні зносини через систему державних органів влади, структуру та функції яких визначає національне законодавство, і, перш за все, Конституція України. Реалізуючи визначені повноваження у сфері зовнішніх зносин, ці органи безпосередньо здійснюють зовнішню функцію держави. Зокрема, згідно з нормами Конституції України Верховна Рада виключно законом визначає засади зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 92), а також надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів та їх денонсацію (ст. 9, 85). Керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави та її представництво в міжнародних відносинах здійснюється Президентом України (ст. 106, 107). Кабінет Міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 116). Таким чином, у національному законодавстві було визначено конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин вищими державними органами влади.

Специфіку ролі та місця органів державної влади у сфері зовнішніх зносин зумовлюють, насамперед, особливості закріплених за ними повноважень, які мають державно-владний характер, та юридичні взаємозв'язки між ними, що визначено конституційним законодавством. Наголошується, що розподіл повноважень даних органів залежить від форми правління в державі, балансу політичних сил у парламенті, ступеню підтримки зовнішньополітичного курсу, місця та ролі держави у міжнародному співтоваристві тощо. Доведено, що недостатня ефективність чинної системи влади та певна неврегульованість відносин між владними інститутами у сфері здійснення зовнішніх зносин вимагає подальшого вдосконалення існуючої форми правління в Україні. Зазначається, що внесення змін у 2004 році до Конституції України призвело до розбалансування владних повноважень вищих органів державної влади та негативно вплинуло на механізм здійснення зовнішніх зносин країни, про що констатувалося і в резолюціях ПАРЄ. У зв'язку з цим зроблено висновок, що зазначені зміни не сприяють ефективному здійсненню зовнішніх зносин і можуть призвести до зайвих політичних конфліктів та недотриманню принципу верховенства права.

У підрозділі 1.2. “Поняття конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України в теорії та практиці конституційного права” розкривається сутність понятійно-термінологічного апарату, який характеризує конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин. Наголошується, що основні терміни, зокрема, зовнішні зносини та зовнішня політика, законодавчо не визначені. Удосконалено теоретичні визначення термінів зовнішні зносини та зовнішньополітичний механізм. На базі узагальнення основних доктринальних підходів та особливостей термінів, враховуючи ключові теоретико-методологічні проблеми, з'ясовано, що наукове поняття вищезазначеного механізму у галузі конституційного права не дістало належної теоретичної розробки, тому автором запропоноване власне його визначення. Конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин це складна та багаторівнева система залежних, функціонально об'єднаних та взаємодіючих органів державної влади, зовнішньополітична компетенція яких регламентована Конституцією України та сукупністю інших взаємопов'язаних нормативно-правових актів з приводу здійснення зовнішньої функції держави. Дослідивши проблеми детермінації понять, їх співвідношення, юридичні особливості, обґрунтовано висновок, що законодавча невизначеність основних термінів, неадекватне тлумачення й ототожнення правових термінів, які характеризують сферу зовнішніх зносин, негативно позначається на правотворчій діяльності, ефективності прийняття та реалізації рішень, а також розподілі повноважень органів державної влади.

У підрозділі 1.3. “Структура конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” визначаються складові елементи механізму здійснення зовнішніх зносин, які, передусім, відображають сформовану систему й ієрархію органів державної влади, наділених відповідними повноваженнями, їх співвідношення та підпорядкованість, що відповідає місцю цих органів у даній системі. Визначені особливості структури даного механізму, що включає такі невід'ємні складові, як організаційно-правову (інституційну) та нормативно-правову. Організаційно-правова складається з системи залежних та об'єднаних функціонально органів державної влади, наділених повноваженнями для здійснення зовнішньої функції держави, що мають діяти як єдиний та цілісний механізм; нормативно-правова складова розглядається як сукупність нормативно-правових актів, до яких належать: конституційні положення та норми загального характеру, які характеризують конституційно-правову сутність зазначеного механізму; спеціальні норми, які уповноважують державні органи влади вживати заходи і засоби для здійснення ними своїх зовнішньополітичних повноважень, а також норми, що визначають функціональні взаємозв'язки між ними. Сформульовано висновок, що даний механізм варто розглядати не тільки як систему органів державної влади, яка має компетенцію у зазначеній сфері, але й як систему взаємопов'язаних нормативно-правових актів держави, що регулює сферу зовнішніх зносин.

Особливості організаційної побудови вищезазначеного механізму зумовлені тим, що кожний орган державної влади наділений специфічними, властивими лише йому повноваженнями, володіє відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами, поєднання яких дозволяє здійснювати зовнішні зносини держави. Підкреслюється, що необхідною та важливою є взаємодія даних органів влади, тобто комплексний підхід до реалізації зовнішньої функції держави.

Класифікація органів державної влади, наділених повноваженнями у сфері здійснення зовнішніх зносин, передусім, відповідає усталеному у вітчизняній науці та практиці підходу щодо виділення організаційно-правової складової, а також сприяє більш чіткому розумінню сутності даного механізму та його якісних характеристик. Функціонально до них входять: вищі органи державної влади - парламент, глава держави, уряд; спеціально уповноважений орган виконавчої влади - Міністерство закордонних справ України; закордонні дипломатичні представництва - посольства, консульства, представництва при міжнародних організаціях, регіональні представництва МЗС на території України; інші центральні органи виконавчої влади, що наділені спеціальною зовнішньополітичною компетенцією - Міністерство оборони, Міністерство економіки, Міністерство юстиції, Служба безпеки та Служба зовнішньої розвідки та ін.; судові органи - Конституційний Суд України та Верховний Суд України.

Характеризуючи періодизацію формування нормативно-правової бази за роки незалежності у зазначеній сфері, виокремлюється ряд основних етапів за часом видання: утвердження України як суб'єкта міжнародного права, проголошення суверенітету у сфері зовнішніх зносин (1990-1992 р.); визначення концептуальних засад і стратегічних напрямків зовнішньої політики України, прийняття Конституції України (1993-1997 р.); інтеграція до європейських структур та регіональне співробітництво (1998-2009 р.). Крім того, запропоновано коло критеріїв класифікації нормативно-правових актів, що регулюють зовнішні зносини: за суб'єктами видання, юридичною силою, часом дії, способом дії, способом правового впливу, формою, об'єктом правового регулювання, де чітко проглядаються всі рівні систематизації конституційних норм, процеси їх диференціації, розмаїтість прийомів і засобів впливу на зовнішні зносини, форми взаємозв'язку.

У підрозділі 1.4. “Конституційні принципи здійснення зовнішніх зносин” зазначено, що основу конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин становлять як загальні, так і спеціальні конституційні принципи. У роботі обґрунтовано визначальне значення принципу поділу влади. Зроблено наголос на недосконалому розмежуванні повноважень органів державної влади, конституційній неузгодженості здійснення виконавчої влади у цій сфері, відсутності політичного консенсусу стосовно визначення пріоритетів зовнішньої політики, що, природно, призводить до дисбалансування зовнішньополітичних повноважень у процесі їх здійснення. Принцип поділу влади, що діє у сфері здійснення зовнішніх зносин, має, безумовно, узгоджуватися з принципом верховенства права, як одним із основоположних принципів конституційного права України.

Розкрито зміст та значення інших спеціальних конституційних принципів у згаданій сфері, виокремлених автором, зокрема, захисту прав і свобод людини і громадянина, цілісності та недоторканості кордонів, основ національної безпеки і оборони, заборони створення і функціонування на території України будь-яких збройних формувань та недопущення розташування іноземних військових баз, застосування загальновизнаних міжнародно-правових норм у правовій системі України тощо. Зроблено висновок про неповну відповідність розглянутих принципів сучасним вимогам, що обумовлює необхідність їх удосконалення.

У підрозділі 1.5. “Стан та проблеми законодавчого врегулювання засад зовнішніх зносин України” досліджено нормативно-правове забезпечення сфери зовнішньої діяльності України. Сформульовано висновок про те, що відсутність спеціального закону про засади зовнішніх зносин суперечить Конституції України (п.9 ч.1 ст. 92) і є неприпустимим, оскільки вкрай негативно впливає на ефективність здійснення зовнішньої політики країни. Базовим документом у цій сфері є Постанова Верховної Ради України “Про Основні напрями зовнішньої політики України” від 2 липня 1993 р., яка на сьогодні є застарілою. У ній не врегульовані сучасні національні інтереси з урахуванням реалій та потреб внутрішнього розвитку, не розкривається та не охоплюється весь комплекс завдань щодо стратегічного партнерства з іноземними державами та міжнародними організаціями, не затверджено алгоритм поступових дій на міжнародній арені.

Створенню належної законодавчої бази у сфері зовнішніх зносин заважає неузгодженість позицій основних політичних сил країни з визначенням засад, на яких має базуватися зовнішня політика. Результатом цього є зволікання розгляду відповідних законопроектів у парламенті. У зв'язку з цим нормативно-правова база, яка регламентує зовнішні зносини України, потребує суттєвого вдосконалення. Сформульовано пропозицію щодо необхідності негайного законодавчого закріплення засад зовнішніх зносин та колегіальності прийняття зовнішньополітичних рішень.

Розділ 2 “Повноваження вищих органів державної влади у сфері зовнішніх зносин України” складається з чотирьох підрозділів, присвячених визначенню правового статусу вищих органів влади у сфері здійснення зовнішніх зносин, як головної частини організаційно-правової складової, а також досліджується та враховується досвід європейських держав у цій сфері.

У підрозділі 2.1. “Повноваження Верховної Ради України у сфері зовнішніх зносин” розглядається конституційно-правова компетенція законодавчого органу у зазначеній сфері. Специфіка ролі Верховної Ради України у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин зумовлюється загальними її функціями, перш за все, законодавчою. Верховна Рада створює законодавчу основу діяльності органів державної влади, що входять до структури конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, а також визначає засади зовнішніх зносин. Зокрема, прийняття законів з питань зовнішньої політики, ратифікація та денонсація міжнародних договорів України, реалізація спеціальних зовнішньополітичних повноважень, вирішення кадрових та установчих питань, затвердження Державного бюджету та здійснення контрольних функцій обумовлені конституційними повноваженнями у цій сфері. Особливу увагу приділено аналізу міжпарламентських зв'язків як важливій сфері міжнародної діяльності парламентарів, а також функціонуванню профільних комітетів Верховної Ради України та здійсненню парламентського контролю у сфері зовнішніх зносин. Обґрунтовується доцільність розширення контрольних повноважень Верховної Ради щодо заслуховування звіту Кабінету Міністрів про виконання його Програми діяльності, яка має містити розділ про реалізацію зовнішньої політики, а також затвердження її на рівні закону.

Враховуючи досвід європейських країн, аргументується точка зору стосовно загальних тенденцій і закономірностей у визначенні основних напрямів зовнішньої політики, які зводяться до їх нормативно-правового закріплення.

У підрозділі 2.2. “Повноваження Президента України у сфері зовнішніх зносин” розкривається роль глави держави у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин. На підставі аналізу визначено особливий правовий статус Президента України у зазначеному механізмі, зумовлений його вагомими повноваженнями, закріпленими Конституцією України та іншими законами. Конкретний обсяг його повноважень залежить від форми правління, що існує в країні, та особливостей функціонування державного механізму. Насамперед, специфіка статусу Глави держави у загальній системі вищих органів державної влади обумовлена здійсненням Президентом керівництва зовнішньополітичною діяльністю та представництва України в міжнародних відносинах (пп. 3-5 ст. 106), тобто реалізацією зовнішньополітичного курсу держави, а також забезпечення національної безпеки та оборони України. Крім того, особливості статусу Президента у цій сфері обумовлені також низкою його конституційних прав, зокрема, на видання указів та розпоряджень, законодавчої ініціативи, права вето щодо прийнятих парламентом законів, подання на призначення та звільнення міністра оборони та міністра закордонних справ, призначення і звільнення глав дипломатичних представництв, присвоєння дипломатичних рангів Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого та другого класів тощо. Виходячи з цього, зроблено висновок про те, що Президент України займає ключову роль у даному механізмі. Натомість, порівняльний аналіз конституційних повноважень глави держави в європейських країнах засвідчує, що лише у президентських республіках глава держави займає домінуючі позиції у сфері керівництва зовнішньою політикою.

У підрозділі 2.3. “Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері зовнішніх зносин” наголошується, що на рівні Уряду відбувається трансформація зовнішніх інтересів у державну зовнішню політику. Обґрунтовується важлива роль Уряду в сфері реалізації зовнішніх зносин, що знаходить своє підтвердження в закріплених конституційних повноваженнях (ст.116) та Законі України “Про Кабінет Міністрів України”.

Показано, що в Україні діють практично два центри виконавчої влади у зовнішньополітичній сфері, оскільки за Конституцією України Президент, який має статус глави держави, виконує функцію керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, а Кабінет Міністрів, який визначено вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст.113), здійснює зовнішню політику держави. Складність цього питання об'єктивно обумовлена тим, що фактично керівництво діяльністю виконавчої влади у сфері зовнішньої політики та оборони держави в Україні здійснює не Уряд, а Глава держави. У зв'язку з цим має місце подвійна підпорядкованість Міністерства закордонних справ та Міністерства оборони, незважаючи на те, що вони, відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів Положень про їх діяльність, є центральними органами виконавчої влади. Конституційний порядок призначення та звільнення міністрів зазначених міністерств за поданням Глави держави засвідчує, на думку автора, що фактично вони функціонують у автономному режимі стосовно всього іншого Уряду.

Пропонується з метою усунення конституційних неузгодженостей здійснення виконавчої влади у цій сфері, які утвердилися в період проведення конституційно-правової реформи 2004 р., внести відповідні зміни до Конституції України.

У підрозділі 2.4. “Роль Конституційного Суду та Верховного Суду у підтриманні конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” увагу зосереджено на розкритті ролі вищих судових органів у сфері здійснення державою зовнішніх зносин, що виходить з основного їх призначення: реалізації принципу верховенства права та здійснення правозастосовної функції.

Розглянуто завдання Конституційного Суду України, єдиного органу конституційної юрисдикції у державі, щодо гарантування верховенства Конституції України, вирішення питань про відповідність їй законів, інших правових актів, чинних міжнародних договорів України, а також тих, що вносяться до парламенту для надання згоди на їх обов'язковість. У роботі розкрито роль рішень Конституційного Суду при визначенні компетенції органів держави у сфері зовнішніх зносин, зокрема, рішення КСУ від 11 грудня 2007 р. у справі про офіційне тлумачення конституційного повноваження Президента України стосовно звільнення міністра закордонних справ та міністра оборони.

Верховний Суд України, як найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції, разом із здійсненням правосуддя, має забезпечувати однакове застосування законодавства всіма судами та надавати їм роз'яснення, зокрема, щодо правильного використання положень міжнародних договорів України. Втім роз'яснення Пленуму Верховного Суду України мають лише рекомендаційний характер, тобто не є обов'язковими для судів, що не узгоджується з його зазначеними повноваженнями. На сьогодні характерна активізація міжнародних зв'язків, особливо між вищими судами різних країн, що впливає на реалізацію рішень Суду як усередині країни, так і для виконання державою своїх міжнародно-правових зобов'язань.

Розділ 3 “Конституційно-правові основи організації і діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин України” складається з трьох підрозділів, що присвячені дослідженню правового статусу центральних органів виконавчої влади та закордонних дипломатичних установ як невід'ємної частини механізму здійснення зовнішніх зносин.

У підрозділі 3.1. “Правовий статус Міністерства закордонних справ України у конституційно-правовому механізмі зовнішніх зносин” розглядається діяльність МЗС, направлена на оперативну повсякденну практичну роботу із забезпечення проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових та інших зв'язків з іноземними державами та міжнародними організаціями. Міністерство здійснює свої повноваження безпосередньо та через закордонні дипломатичні установи, а також регіональні представництва МЗС на території України в м. Донецьку, Львові, Одесі, Сімферополі та Ужгороді. Обґрунтовується висновок, згідно з яким Міністерство закордонних справ є важливою частиною конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин. Це обумовлено тим, що МЗС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики, координацію діяльності у сфері зовнішніх зносин щодо досягнення стратегічних цілей зовнішньої політики України відносно забезпечення входження в європейський простір та створення передумов для набуття Україною членства в Європейському Союзі.

Доводиться, що роль Міністерства в даному механізмі базується на специфічних особливостях зовнішніх зносин, зокрема, статусі суб'єктів даних зносин, організації системи державних органів. Відповідно до цього формується структура зовнішньополітичного Міністерства та закордонних дипломатичних установ, а також система специфічних правових норм, що визначають правовий статус та регулюють порядок їх відносин із зарубіжними контрагентами.

Підкреслюється зростаюча роль дипломатичної служби в умовах глобалізації та інтенсифікації міжнародних відносин сучасних держав, зростання вимог до її організації та удосконалення діяльності, яка в значній мірі зумовлює успішність вирішення зовнішньополітичних завдань, що стоять перед державою.

Розглянуто роль МЗС України стосовно координації заходів, здійснюваних органами виконавчої влади у зв'язку з розширенням їх доступу до зовнішньої сфери, щодо забезпечення проведення єдиного зовнішньополітичного курсу України. Виходячи з цього, зроблено висновок, що Міністерство є зв'язуючою ланкою в конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин на рівні міністерств та інших органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.2. “Функціональні особливості діяльності закордонних дипломатичних установ України” приділено увагу розкриттю статусу дипломатичних установ України в інших державах та їх ролі у зовнішній сфері, а також аналізу їх завдань та функцій. Визначаються правові засади та порядок організації діяльності органів дипломатичної служби України як складової конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин. Йдеться про посольства, консульства, представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС на території України. З'ясовано, що особливості діяльності дипломатичних представництв та консульських установ України за кордоном зумовлені основними завданнями щодо представництва України в державі перебування та підтримання офіційних міждержавних відносин, захисту інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном. Так само роль постійних представництв України при міжнародних організаціях виходить з основних завдань: представництва України при цих організаціях, підтримання з такими організаціями офіційних відносин та захист інтересів України.

Специфіка статусу зазначених дипломатичних установ полягає в тому, що вони є постійно діючими установами України за кордоном та обумовлюється функціями, а саме: проведенням зовнішньополітичного курсу України; забезпеченням національних інтересів і безпеки країни шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства; забезпеченням дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України; наданням органам державної влади інформації, необхідної для здійснення зовнішньої політики тощо. Обґрунтовується позиція щодо необхідності приведення норм Консульського статуту та Положення про дипломатичне представництво України за кордоном у відповідність до Конституції України та Закону України “Про дипломатичну службу”.

У підрозділі 3.3. “Регламентація компетенції інших органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин” зазначається, що повноваження цих органів у сфері зовнішніх зносин закріплено рядом законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів. Наголошується, що, незважаючи на компетенцію органів виконавчої влади у різних сферах, вони направляють свої зусилля на досягнення єдиної для всіх цих органів мети - забезпечення та захисту національних інтересів України на міжнародній арені шляхом проведення скоординованої зовнішньої політики. Зокрема, Міністерство економіки є головним із забезпечення реалізації державної зовнішньоекономічної політики, формує склад торговельно-економічних місій, які діють безпосередньо у складі дипломатичного представництва України за кордоном, здійснюючи функції, пов'язані із захистом економічних інтересів держави. Міністерство юстиції проводить роботу щодо адаптації законодавства України до актів Європейського Союзу. Усе більшу активність у сфері зовнішніх зносин виявляють міжнародні міжурядові організації, що забезпечують зносини не тільки з державами-членами, але й між собою. У налагодженні міжнародних зв'язків активну участь беруть також Служба безпеки та Служба зовнішньої розвідки, Міністерство оборони, Міністерство культури, Міністерство освіти та науки, Національна академія наук України та галузеві державні академії наук та ін., які мають у своїй структурі, як правило, департаменти міжнародних відносин. Таким чином, вони є важливою ланкою у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин.

ВИСНОВКИ

конституційний право зовнішній президент

У результаті опрацьовування доктрини, теорії та практики конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, аналізу конституційно-правових норм, на основі та в рамках яких складається даний механізм, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення українського законодавства, а саме:

1. У зв'язку зі зміною концептуальних підходів у сфері зовнішніх зносин держави з іншими зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, з урахуванням глобальних змін, Україна після проголошення незалежності стала повноправним членом міжнародного співтовариства. У складних міжнародних та внутрішньополітичних умовах створено систему органів державної влади та нормативно-правову базу для забезпечення зовнішньої функції держави.

2. Концепція конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин полягає в тому, що організаційно-правова та нормативно-правова є його складовими. Даний механізм варто розглядати не тільки як систему органів державної влади, яка має компетенцію у зазначеній сфері, але й як систему нормативно-правових актів держави, що регулює сферу зовнішніх зносин.

3. Доцільно законодавчо закріпити основні терміни у зовнішній сфері (зовнішні зносини, зовнішня політика та ін.), що дозволить вдосконалити чинне конституційне законодавство.

4. В основу конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин покладено принцип поділу влади, який покликаний заохочувати зважену взаємодію гілок влади. Відсутність чіткого розподілу повноважень у сфері зовнішніх зносин у Конституції України (ст. 106, 116) призвела до конституційної неузгодженості здійснення виконавчої влади у цій сфері та відсутності політичного консенсусу стосовно визначення пріоритетів зовнішньої політики.

5. Огляд наявних теорій та доктринальних підходів до проблеми співвідношення норм міжнародного та національного права, а також аналіз чинного законодавства дає підстави стверджувати про поступовий перехід від доктрини діалектичного дуалізму до монізму (примату міжнародного права), що стає основою нової української конституційної системи.

6. Специфіка конституційно-правового механізму полягає у його особливій структурі, до якої функціонально входять вищі органи державної влади; спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері зовнішньої політики; закордонні дипломатичні установи України; інші органи виконавчої влади; судові органи, наділені компетенцією у сфері зовнішніх зносин та пов'язані між собою цілями, завданнями й повноваженнями у даній сфері.

7. Роль судових органів у зазначеному механізмі виходить із загальних їх функцій та сприяє ефективному правозастосуванню законодавства.

8. Засади зовнішніх зносин до цього часу не отримали законодавчого закріплення, як це передбачено Конституцією України (п.9 ч.1 ст.92). Запропоновано концепцію проекту закону про засади зовнішніх зносин, прийняття якого сприятиме запровадженню чітко встановлених правил поведінки держави у відносинах з іншими країнами та міжнародними організаціями, а також визначенню основ формування і реалізації зовнішньополітичного курсу.

9. Варто прийняти Закон України “Про координацію формування, прийняття та реалізації рішень у сфері зовнішньої політики і міжнародних відносин держави” щодо удосконалення правового регулювання у даній сфері, зв'язку та взаємоузгодження діяльності органів державної влади й ефективності їх функціонування.

10. Проблема визначення нормативно-правового статусу міжнародних договорів України у національному законодавстві, які не потребують процедури ратифікації, а також їх юридичної сили та співвідношення з іншими нормативно-правовими актами має бути вирішена під час прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”.

11. Питання приведення функцій та повноважень Служби безпеки у відповідність з європейськими стандартами, зазначеними у Рекомендаціях та Резолюціях ПАРЄ, а також вдосконалення механізму громадського контролю за її діяльністю мають бути вирішені під час прийняття нової редакції Закону України “Про Службу безпеки України”.

12. З метою впорядкування режиму спрощення перетинання митних кордонів для громадян України запропоновано прийняти Закон України “Про візовий режим та візові взаємовідносини України з іншими країнами”.

13. Для забезпечення соціального захисту громадян України, які перебувають за межами держави, як того потребує ст.25 Конституції, має бути прийнято Закон України “Про співвітчизників, що проживають за кордоном”.

14. Пропонується привести у відповідність до Закону України “Про Кабінет Міністрів України” норми законів України “Про оборону України” та “Про Збройні Сили України” стосовно питання затвердження Положення про Міністерство оборони України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Макаренко О.Г. Роль Верховної Ради України у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішньої політики / О.Г. Макаренко // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ. - 2007. - № 2. - С. 99-110.

2. Макаренко О.Г. Статус та роль Міністерства закордонних справ України у сфері здійснення зовнішніх зносин України / О.Г. Макаренко // Зовнішня торгівля: право та економіка. - К. : УАЗТ, 2007. - № 2 (31). - С. 63-69.

3. Макаренко О.Г. Роль та місце Президента України у здійсненні зовнішньої політики / О.Г. Макаренко // Бюлетень Мінюста України. - 2007. - № 6 (68). - С. 111-120.

4. Макаренко О.Г. Конституційний порядок надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародних договорів в Україні / О.Г. Макаренко // Право України. - 2007. - № 6. - C. 78-82.

5. Макаренко О.Г. Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішньої політики / О.Г. Макаренко // Право України. - 2007. - № 9. - C. 8-12.

6. Макаренко О.Г. Міжнародні договори України - правова основа зовнішніх відносин держави / О.Г. Макаренко // Зовнішня торгівля: право та економіка. - К. : УАЗТ, 2007. - № 5 (34). - С. 69-74.

7. Макаренко О.Г. Проблеми законодавчого закріплення принципу нейтралітету в Україні / О.Г. Макаренко // Зовнішня торгівля : право та економіка. - К. : УАЗТ, 2008. - № 3 (38). - С. 152-157.

8. Макаренко О.Г. Інтеграція України в європейський та правовий простір - пріоритетний напрямок зовнішньої політики / О.Г. Макаренко // Новітні тенденції і стратегії розвитку міжнародної торгівлі: фінансово-економічний та правовий аспекти : Зб. матеріалів X міжнародної наук.-практ. конференції (30 травня 2007 р.) / Українська академія зовнішньої торгівлі. - К. : УАЗТ, 2007. - С. 291-293.

9. Макаренко О.Г. Конституційно-правовий механізм формування та здійснення зовнішньої політики вищими органами державної влади / О.Г. Макаренко // Актуальні питання реформування правової системи України : Зб. наук. статей за матеріалами ІV міжнародної науково-практичної конференції (1-2 червня 2007р.) : У 2-х томах / Волинський державний університет ім. Л. Українки : [уклад. Т.Д. Климчук, І.М. Якушев]. - Луцьк : РВВ “Вежа” Волинського державного університету ім. Л. Українки, 2007. - Т.1. - С. 227-232.

...