Конфлікти в діяльності органів місцевого самоврядування: причини, шляхи розв’язання та прогнозування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.824

КОНФЛІКТИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:

ПРИЧИНИ, ШЛЯХИ РОЗВ'ЯЗАННЯ ТА ПРОГНОЗУВАННЯ

25.00.04- місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ФЕДЧУН Ніна Олексіївна

КИЇВ- 2009



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор соціологічних наук, професор, заслужений діячі техніки України ПІРЕН Марія Іванівна, професор кафедри державної політики та управління політичними процесами, Національна академія державного управління при Президентові України

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління ПЛЮЩ Руслан Миколайович, І-й заступник голови, начальник УПМ ДПА в Херсонській області;

кандидат наук з державного управління ДОВГАНЬ Неоніла Полікарпівна, начальник правління ДС ГУДС України в Хмельницькій області.

Захист відбудеться 29 квітня 2009 р. о 16 год на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 27 березня 2009 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Ю.Ф. Дехтяренко



АНОТАЦІЇ

Федчун Н. О. Конфлікти в діяльності органів місцевого самоврядування: причини, шляхи розв'язання та прогнозування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2009. управління виконавчий влада самоврядування

У дисертації проведений науково-практичний аналіз взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в процесі забезпечення ефективного управління на сучасному етапі державотворення.

На основі застосування комплексного підходу в дисертації розкрито особливості та запропоновано основні моделі діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, визначено альтернативний підхід до вирішення протиріч і конфліктних ситуацій. Проаналізовано правову основу діяльності регіональних органів управління в Україні. Зроблено аналіз та дано характеристику організаційно-функціональним і соціально-економічним конфліктам, які виникають на рівні регіону між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. Розроблено шляхи їх розв'язання та прогнозування. Описано теоретико-методологічні засади вивчення конфліктів у західній та вітчизняній науці, охарактеризовано причини виникнення протиріч і конфліктів у процесі регіонального управління. Розкрито проблеми в системі взаємодії державного управління та місцевого самоврядування. Наведено емпіричні дослідження конфліктів і шляхи їх розв'язання в системі діяльності органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, виконавча влада, державне управління, конфлікти, протиріччя, конфліктна ситуація, причини виникнення конфліктів, регіональне управління, централізація, децентралізація, шляхи розв'язання конфліктів.



Федчун Н. А. Конфликты в деятельности органов местного самоуправления: причины, пути решения и прогнозирования. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2009.

Автором установлены теоретические предпосылки возникновения противоречий в системе государственного управления, возможность их преобразования в конфликтные ситуации, разработаны рекомендации относительно их предупреждения.

На основании исследований охарактеризованы научные подходы к определению регионов в системе государственного управления, теоретические основы территориальной региональной организации управления в Украине. Раскрыты общие проблемы и тенденции регионализации государства как фактора формирования нового уровня управления в разных политических условиях.

В диссертации выявлены особенности подходов исследования противоречий на региональном уровне управления. Разработаны конкретные механизмы урегулирования противоречий между органами исполнительной власти и местного самоуправления на региональном уровне, пути их решения и способы предупреждения.

В результате всестороннего анализа причин возникновения организационно-функциональных и социально-экономических противоречий в деятельности органов регионального управления в Украине доказано несовершенство существующей законодательной базы Украины относительно коммунальной собственности, земельных отношений, правового регулирования финансовой сферы местного самоуправления.

В диссертации внесены предложения по выработке системы решения противоречий. Доказана необходимость внесения изменений в действующие акты в целях признания коммунальной собственности самостоятельным видом публичной собственности, которая имеет негосударственную природу и принадлежит территориальным сообществам, необходимо предоставить регионам больше свободы действий относительно определения направлений социально-экономического развития территорий, ускорить принятие Концепции государственной региональной политики в Украине. Это должно быть разработано специалистами в области конституционного, финансового, административного, гражданского права, государственного и местного управления в комплексном исследовании на базе научных рекомендаций и предложений.

Учитывая современное экономическое состояние Украины, прогнозирование и планирование социально-экономического территориального развития - один из действенных путей предупреждения противоречий на региональном уровне. Указанный опыт формирования взаимоотношений между органами исполнительной власти и местного самоуправления дает возможность выявить ее оптимальность и эффективность как способ взаимоучитывания и регулирования интересов и противоположных позиций относительно развития регионов.

Разрешать компетенционные споры необходимо цивилизованно, путем консолидации усилий органов государства в лице местных государственных администраций и органов самоуправления при поддержке местной инициативы. При этом необходимым условием выступает оптимальное объединение интересов человека, территориальной общественности и государства.

Опираясь на работы передовых ученых по анализу конфликтных ситуаций в деятельности органов местного самоуправления, сделана попытка научно описать исторические предисловия возникновения противоречий в региональном управлении, осуществить анализ современного регионального управления, дать общую характеристику конфликтам, раскрыть ключевые проблемы региональной политики, компетентно подойти к разрешению споров между органами государственного управления и местного самоуправления на законодательном уровне, рассмотреть причины конфликтов и пути их разрешения в системе управленческой деятельности.

Ключевые слова: местное самоуправление, исполнительная власть, государственное управление, конфликты, противоречие, конфликтная ситуация, причины конфликтов, региональное управление, централизация, децентрализация, пути решения конфликтов.



Fedchun N. O. Conflicts in activity of organs of local self-government: reasons, ways of decision and prognostications. - It is a Manuscript.

Dissertation on getting the scientific degree of candidate of sciences in state administration on specialty - 25.00.04. - Local self-government, National Academy of State Administration at the President of Ukraine. - Kyiv, 2009.

Alternative approach to solving conflicts and conflict situations resolution as positive phenomenon under the democratic state control system is exposed in the dissertation. Legal framework of activity of regional organs of management in Ukraine is analyzed. Functionally-organizational and socially-economical contradictions which arise between the organs of executive power and local self-government on the regional level are described.

The mechanisms of their solving, warning and prognostication are developed. Theoretically-methodological bases of studying conflicts in western and national science are researches. The reasons of origin of contradictions and conflicts in the process of regional management are described. Problems in the system of co-operation of state administration and local self-government are exposed. Empiric researches of conflicts and way of their solving are resulted in the system of activity of organs of state administration and local self-government. Administrative and territorial changes of Ukrainian mode, perfection of the regional planning, application of the system of planned costructualization as an effective mean of warning contradictions between executive power and regional self-government are grounded.

Key words: local self-government, executive power, state administration, conflicts, contradiction, conflict situation, conflicts in the system of activity of organs of state administration and local self-government, regional management, contradiction of modern regional management, centralization, decentralization, ways of solving conflicts.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення сучасного демократичного суспільства, перехід до ринкових відносин передбачає розробку наукових основ регулювання діяльності органів місцевого самоврядування на засадах підвищення відповідальності за прийняття управлінських рішень та їх реалізацію.

Так, в останні роки ускладнюється, зростає непередбачуваність та нестабільність процесів, що відбуваються у сфері управління на державному, регіональному та місцевому рівнях. У зв'язку з цим усе більшої уваги потребує розвиток науки і практики управління суспільними процесами, зокрема наукове обґрунтування вдосконалення механізмів державного управління, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, ефективне правове регулювання організації діяльності органів місцевого самоврядування, прогнозування і розв'язання соціально-управлінських конфліктів у сфері їх проявів.

Зазначене зумовлює необхідність розробки науково обґрунтованої державної політики підтримки місцевого самоврядування та впровадження в практику нових підходів, спрямованих на врегулювання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

Серед проблем державного управління проблематика місцевого самоврядування є однією з найскладніших, а тому потребує особливого аналізу й активізує необхідність дослідження діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням сучасної парадигми управління, в основі якої лежить демократична управлінська культура, спрямована на споживача-громадянина і оптимальне задоволення його потреб та інтересів.

Дисертація присвячена аналізу, вивченню та попередженню конфліктних ситуацій у діяльності органів місцевого самоврядування на основі дослідження організаційно-функціональних та соціально-економічних шляхв і методів їх діяльності в контексті становлення й перспективного розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Дисертаційна робота базується на сучасній законодавчій базі України, дослідженнях сучасних вітчизняних науковців, присвячених висвітленню різноманітних аспектів державного управління та місцевого самоврядування, зокрема методологічно-управлінських аспектів децентралізації (праці Н.Нижник, О.Оболенського, Р.Плюща, І.Розпутенка); конституційно-правових засад (роботи М.Баймуратової, В.Борденюка, М.Пухтинського, А.Ткачука); фінансово-економічних проблем місцевого самоврядування (праці В.Бакуменка, Н.Березівської, В.Кравченка); соціально-політичних аспектів діяльності органів місцевого самоврядування та їх кадрового забезпечення (праці Н.Довгань, Я.Жовнірчика, В.Князєва, В.Лугового, М.Пірен).

Однак проблеми стосовно врегулювання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування в умовах трансформаційних процесів, необхідності вдосконалення теоретико-методологічних засад у державному управлінні залишаються недостатньо дослдженими. Це пов'язано з низкою обставин. З одного боку, Конституція України закріплює місцеве самоврядування як одну із засад конституційного ладу, самостійну форму волевиявлення народу, з другого - реалізація нового законодавства про місцеве самоврядування на практиці гальмується нестачею спеціальних знань щодо форм і методів здійснення публічної влади на місцевому рівні.

Специфіка та складність процесів у сфері місцевого самоврядування, відсутність наукових робіт, у яких би комплексно аналізувалися конфлікти в діяльності органів місцевого самоврядування, шляхи їх розв'язання та прогнозування і визначають актуальність даного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконане в межах планового комплексного наукового проекту кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Політико-управлінська культура державних службовців: стан, суперечності розвитку та шляхи адаптації до стандартів ЄС” (державна реєстрація № 0105U000839), у якому автором обґрунтовано методологію адаптації політико-управлінської культури державних службовців до стандартів ЄС, а також наукового проекту за темою: “Державне управління та місцеве самоврядування” (державна реєстрація № 0103U006819), у межах якого автором науково обґрунтовано методологічний підхід до формування теоретико-методологічних засад дослідження конфліктів у діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування і спрогнозовано комплексні шляхи їх розв'язання.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування методологічних підходів до виявлення причин виникнення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування та визначення шляхів їх розв'язання та прогнозування.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- здійснити комплексний системний аналіз особливостей взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в контексті сучасних дослідницьких підходів;

- охарактеризувати історичний шлях становлення і розвитку органів місцевого самоврядування та причини виникнення конфліктних ситуацій у процесі їх діяльності;

- проаналізувати конфліктні поля суперечностей, які виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, та віднайти безконфліктні варіанти взаємовідносин між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- запропонувати основні шляхи розв'язання та прогнозування організаційно-функціональних і соціально-економічних конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

Об'єкт дослідження - діяльність органів місцевого самоврядування в сучасному українському суспільстві.

Предмет дослідження - особливості виникнення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування, шляхи їх розв'язання та прогнозування.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження запропонованих ефективних управлінських форм взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування сприятиме ефективному розв'язанню конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування в умовах демократії, ринкових відносин і модернізації місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є як загальнонаукові (аналіз, синтез, порівняння, індукція, дедукція), так і спеціальні методи, зокрема:

- формально-юридичний - для акцентування уваги на державно-правових основах становлення й розвитку місцевого самоврядування і виявлення його політико-правової природи та проблем розвитку;

- системний підхід, який дав змогу розглядати систему органів місцевого самоврядування як комплекс взаємопов'язаних елементів для запобігання виникненню конфліктних ситуацій у діяльності органів місцевого самоврядування;

- порівняльно-правовий, історичний методи - для здійснення концептуального аналізу теоретико-методологічних засад взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування;

- експертних оцінок - для запровадження механізмів взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування для врегулювання конфліктів у їх діяльності.

На основі використання міждисциплінарного підходу здійснено узагальнення значного обсягу матеріалів різних галузей науки, зокрема державного управління, історії, економіки, соціології щодо розв'язання конфліктів, які виникають у діяльності органів місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів, досягнутих шляхом комплексного і системного охоплення дослідження сфери діяльності органів місцевого самоврядування, на відміну від відомих наукових розробок, полягає в тому, що:

вперше:

- зроблено комплексний аналіз причин виникнення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування та запропоновано власну систему класифікацій цих проблем, яка ґрунтується на розмежуванні політико-управлінських та організаційно-функціональних аспектів, що дасть змогу обґрунтувати шляхи розв'язання конфліктів;

- вироблено теоретико-методологічні засади виявлення основних причин невідповідності дій центральних, регіональних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування законодавчим принципам місцевого самоврядування, в яких ураховано можливості попередження суперечок та конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування;

- запропоновано нові дієві механізми взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які ґрунтуються на перерозподілі відповідних повноважень для оптимізації структури управління, внесенні змін до законодавчих актів для врегулювання компетенційних спорів;

удосконалено:

- загальні наукові підходи до аналізу організації діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема в частині виникнення та врегулювання конфліктів місцевого значення на рівні органів місцевого самоврядування;

- модель управління конфліктними ситуаціями на місцевому рівні на основі принципів системності, комплексності, багатосуб'єктності, диференційованого підходу, що дасть змогу об'єктивно розв'язувати конфлікти територіальної громади;

- шляхи врегулювання конфліктних ситуацій у діяльності органів місцевого самоврядування, які, на відміну від відомих, враховують особливості сфери діяльності відповідно до специфічної сукупності документів для кожного рівня ієрархії моделі управління, зокрема: розподіл сфер компетенції і повноважень для досягнення стану узгодженості діяльності елементів управлінської структури на рівні органів місцевого самоврядування; удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування на основі формування оптимальної системи адміністративно-територіального устрою, конституційності і законності органів місцевого самоврядування; визначення географічних пріоритетів для врегулювання фінансової та матеріальної основ місцевого самоврядування та ін.;

набули подальшого розвитку:

- обґрунтування ролі і значення місцевого самоврядування в реалізації державної регіональної політики, що передбачає необхідність удосконалення безконфліктної діяльності органів місцевого самоврядування (зумовленість цього процесу політико-правовим, соціально-економічним та культурним розвитком держави);

- питання перерозподілу повноважень і компетенції між центральними й місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування для оптимізації відносин між центром і регіонами;

- методи: програмно-цільового і стратегічного планування, перспективного прогнозування, координації, інноваційних технологій управління, завдяки яким територіальна громада дістане можливість шляхом мотивації та контролю досягти результативності у розв'язанні та прогнозуванні конфліктів;

- шляхи управління конфліктами (адміністративні, політичні, географічні, фінансові, матеріальні, соціальні, культурні).

Практичне значення одержаних результатів дисертації визначається тим, що основні теоретичні положення і висновки дослідження логічно доведені до рівня конкретних пропозицій у формі, яка дає змогу зорієнтувати їх на розв'язання та прогнозування конфліктів між структурами виконавчої влади і місцевого самоврядування на рівні регіону й використання їх як органами державної влади, так і органами місцевого самоврядування.

Теоретичні узагальнення, висновки і пропозиції дисертації можуть бути використані для подальших наукових досліджень та дискусій з проблем попередження й вирішення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

Висновки, що містяться в дисертації, можуть бути використані в діяльності Верховної Ради України, в роботі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а саме:

- при підготовці проектів законів України, внесенні змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій і місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації;

- у процесі розробки обласними державними адміністраціями щорічних програм соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Матеріали дисертаційного дослідження (рекомендації, висновки, пропозиції) можуть бути використані у процесі розробки навчальних курсів магістерських програм, підготовки та підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування при формуванні освітніх програм перепідготовки та підвищення кваліфікації.

Отримані в процесі дослідження теоретичні результати та методичні підходи, розроблені автором, впроваджувалися на певних рівнях управління. Зокрема, на регіональному - в розробці перспективних напрямів удосконалення системи місцевого самоврядування міст обласного значення, на локальному - при розв'язанні проблем у діяльності органів самоорганізації населення.

Результати дослідження знайшли часткове впровадження у науково-дослідній сфері (довідка про впровадження від 12 квітня 2007 р. № 18), а також у діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, зокрема: при розробці програми та інструментарію досліджень, що проводяться в Національній академії державного управління при Президентові України. Пропозиції, викладені у дисертації, були використані в роботі та враховувалися при прийнятті рішень Ніжинською міською радою, її виконавчим комітетом (довідка про впровадження від 2 березня 2007 р. № 26). Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що низку авторських пропозицій використано Ніжинською міською радою, міськвиконкомом при розробці заходів щодо виконання завдань, передбачених програмою державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні (довідка про впровадження від 20 лютого 2007 р. № 3-13/21).

Результати досліджень можуть бути використані для подальшої розробки статутів територіальних громад, регламентів і рішень місцевих рад, інших нормативно-правових актів з питань правової регламентації діяльності органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана на кафедрі державної політики та управління політичними процесами й обговорена на спільному засіданні зазначеної кафедри і кафедр: регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом; державного управління та менеджменту; управління суспільним розвитком Національної академії державного управління при Президентові України. Основні методологічні положення й висновки дисертаційного дослідження доповідались на науково-практичних конференціях та семінарах, які були проведені на базі Національної академії державного управління при Президентові України, за темами: “Удосконалення системи місцевого самоврядування в процесі здійснення політичної реформи” (Київ, 2004), “Впровадження демократичних засад у державну політику діяльності органів місцевого самоврядування” (Київ, 2005), “Політико-правові аспекти місцевого самоврядування в умовах трансформації суспільства” (Київ, 2006), “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007).

Публікації. Ключові положення, ідеї та результати дисертаційного дослідження з проблематики попередження, виникнення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування, шляхів їх розв'язання та прогнозування викладені автором у 12 одноосібних наукових працях, з яких 6 статей опубліковані у фахових наукових виданнях з державного управління, 2 статті - у збірнику наукових праць, 4 публікації - в матеріалах наукових конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота загальним обсягом 179 сторінок складається із вступу, трьох розділів (що включають 8 рисунків, 5 таблиць) та висновків, додатків на 11 сторінках і списку використаних джерел із 293 найменувань на 27 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації, охарактеризовано ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, об'єкт та предмет дослідження, вказується на зв'язок роботи з тематикою наукових досліджень Національної академії державного управління при Президентові України. Сформульовано гіпотезу дослідження, визначено наукову новизну одержаних результатів, теоретичну та практичну значимість роботи в контексті сучасного стану розвитку науки, висвітлено методологічну та науково-теоретичну основу роботи, наведено відомості про особистий внесок автора, апробацію та впровадження результатів дослідження, можливості їх теоретичного і практичного використання.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження конфліктів у системі органів місцевого самоврядування в Україні” - розкрито суть, причини, типологію та психологію конфлікту, проаналізовано проблеми виникнення конфліктів у системі органів місцевого самоврядування, охарактеризовано базові основи становлення місцевого самоврядування, досліджено державну стратегію місцевого самоврядування в Україні на даному етапі.

На основі аналізу теоретичних та практичних напрацювань з цієї теми слід відзначити, що протиріччя і конфлікти, які виникають між виконавчою й законодавчою гілками влади, між державним апаратом та суспільством, між державними структурами та всередині них, безпосередньо позначаються на діяльності органів місцевого самоврядування.

Виходячи з теоретичних та практичних напрацювань варто зазначити, що сучасні тенденції розвитку місцевого самоврядування потребують його дослідження. Аналіз діяльності органів місцевого самоврядування дає підстави визначити причини конфліктів: незавершений процес формування законодавчих основ місцевого самоврядування в Україні; з боку держави відсутні реальні гарантії існування місцевого самоврядування, що спричиняє низку конфліктних ситуацій, які стосуються відокремлення комунальної власності від державної, забезпечення самостійності місцевих бюджетів тощо; відсутнє чітке правове розмежування предметів відання та повноважень між органами державної влади й органами місцевого самоврядування; не реалізуються конституційні положення щодо матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування; недосконала система судового захисту місцевого самоврядування.

Для розв'язання цих проблем необхідна Концепція, яка б визначала загальну стратегію й пріоритетні напрями цілісної державної політики підтримки та розвитку місцевого самоврядування відповідно до Конституції України.

Аналізуючи понятійні терміни “місцеве самоврядування” та “місцеве управління”, які вживають науковці, слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, які наводяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції України та в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, передбачають органічну єдність самостійності і відповідальності при вирішенні питань місцевого значення, що віднесені до сфери компетенції місцевого самоврядування. З огляду на це автор пропонує розглядати дані питання в сукупності для цілеспрямованого впливу органів державної влади на діяльність органів місцевого самоврядування з метою забезпечення нормативних умов функціонування регіональних органів влади, реалізації державних соціально-екнономічних пріоритетів і вироблення єдиної концепції розвитку регіонального державного управління. Механізм державного регулювання в частині місцевого самоврядування необхідно розглядати як сукупність функціонально-організаційних та соціально-економічних шляхів розв'язання конфліктів, що забезпечить стабільність управління на місцевому рівні. Результати теоретичних досліджень підтверджують нашу думку про те, що в державі назріла необхідність усвідомлення ролі місцевого самоврядування як самостійної гілки влади, однак наявний нормативний потенціал реалізується недостатньо. На підставі напрацювань, одержаних під час дослідження, можна стверджувати, що становлення місцевого самоврядування відбувається повільними темпами, спостерігаються лише незначні позитивні зміни.

Як свідчить аналіз наукової літератури з досліджуваної теми, питання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування науковцями вивчалося некомплексно, тому поза їх увагою залишилися деякі проблеми. Така ситуація, на нашу думку, складається через відсутність комплексного дослідження, що і передбачає визначення основних напрямів дослідження: теоретичні засади управління конфліктами у діяльності органів місцевого самоврядування; удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування; основні та комплексні підходи до вирішення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

Аналіз конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування дав змогу запропонувати шляхи попередження та розв'язання конфліктів: унормування організаційно-правової основи місцевого самоврядування; забезпечення територіальності і повсюдності місцевого самоврядування, формування самодостатніх територіальних громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядувань; здійснення децентралізації влади, розмежування функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; підвищення рівня забезпечення населення послугами до рівня гарантій і нормативів, закріплених Конституцією та законами України (рис. 1).

Отже, у межах першого розділу проаналізовано науково-теоретичні основи дослідження конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування. Відповідно до цього окреслено пріоритети подальшого розгляду даної проблематики.

У другому розділі - “Конфліктні поля суперечностей у процесі становлення місцевого самоврядування” - розкрито суперечності в процесі формування законодавчих засад місцевого самоврядування, пріоритети реалізації кадрової політики органів місцевого самоврядування, формування демократичних засад світогляду управлінців, тенденції розвитку економічних інновацій у системі місцевого самоврядування в Україні.

Результати узагальнення аспектів діяльності органів місцевого самоврядування свідчать, що необхідно радикально змінити чинну модель територіальної влади в процесі конституційної реформи та привести її у відповідність з європейськими засадами шляхом перерозподілу владних повноважень; визначити оптимальні параметри повноважень і службових обов'язків та рівень відповідальності за їх виконання (невиконання); усунути дублювання функцій і обов'язків державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування; перейти від розпорядчих до координаційних взаємовідносин суб'єктів управління.

У дисертаційному дослідженні визначено, що однією з вагомих причин гальмування розвитку місцевого самоврядування є відсутність теоретичних засад формування та реалізації державної кадрової політики в регіонах України, послаблення контролю і вимогливості до управлінських кадрів, професійна непідготовленість, низький рівень кваліфікації та компетентності посадових осіб місцевого самоврядування, що призвело до значної втрати авторитету управлінських органів, наповнення органів влади управлінцями, нездатними вирішувати складні соціально-економічні проблеми трансформаційних змін.

У процесі дослідження визначено головні умови реалізації демократичних засад: розробка практичних шляхів запобігання організаційно-функціональним та соціально-економічним протиріччям у системі регіонального управління та їх розв'язання; визначення місцевих та регіональних інтересів, які мають бути легітимізовані державою; встановлення меж, за якими наростання впливу місцевих та регіональних інтересів увійде у суперечність з потребами збереження єдності державної території та конституційного державного устрою; запровадження основних засад нової державної регіональної політики, що дасть змогу гармонійно узгодити місцеві, регіональні та загальнодержавні інтереси.

Для результативного функціонування органів місцевого самоврядування та ефективного здійснення покладених на них повноважень необхідно: чітко розмежувати в законодавстві України повноваження щодо управління регіонами між центральними та місцевими органами державної влади, органами самоврядування відповідно до принципів децентралізації та з додержанням загальнодержавних інтересів; відповідно до визначеного в законодавстві переліку делегованих та самоврядних повноважень створити фінансові та організаційно-правові умови для реалізації повноважень органів місцевого самоврядування; запровадити участь місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування у процесі прийняття рішень на державному рівні з регіональних проблем; розробити концепцію державної підтримки програм розвитку регіонів; зосередити зусилля всіх гілок влади на запровадженні ефективної стабільної системи стимулювання органів місцевого самоврядування за нарощення ресурсного потенціалу місцевих бюджетів за доходними джерелами та створенні дієвої стабільної системи фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевого самоврядування.

Дослідивши діяльність органів місцевого самоврядування, варто зазначити, що місцеве самоврядування в Україні продовжує перебувати в стані системного занепаду, що відбувся внаслідок здійснення протягом тривалого часу на державному рівні цілеспрямованої політики приниження ролі інститутів місцевої демократії, насаджування механізмів централізації. У результаті більшість жителів територіальних громад так і не змогла відчути ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та отримати від них якісні послуги. Серед причин такого стану - відсутність належної територіальної, матеріальної та фінансової основ для забезпечення повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування і виконання наданих повноважень.

Аналіз функціонування органів місцевого самоврядування дає змогу виділити конфліктні поля суперечностей у діяльності органів місцевого самоврядування: недосконалість конституційно-правових засад місцевого самоврядування; відсутність теоретичних засад формування та реалізації державної кадрової політики в регіонах України; необхідність реформування системи територіальної організації влади; відсутність дієвих механізмів запобігання організаційно-функціональним та адміністративно-територіальним протиріччям у системі регіонального управління та їх розв'язання для безконфліктної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування; неефективність фінансового забезпечення повноважень, що належать до відання місцевого самоврядування.

Таким чином, результати наукового дослідження дали можливість визначити напрями вдосконалення конфліктних полів суперечностей у процесі становлення місцевого самоврядування та запропонувати для їх реалізації організаційні й законодавчі заходи.

У третьому розділі - “Оптимізація системи місцевого самоврядування як умова попередження конфліктів у муніципальному управлінні” - висвітлено перспективний розвиток місцевого самоврядування, запропоновано вірогідні методи прогнозування конфліктів у системі місцевого самоврядування, можливі варіанти розвитку подій у майбутньому, альтернативні шляхи їх здійснення, а також рекомендації для практичної діяльності.

Визначення напряму діяльності, прогнозування політичних відносин, які інколи призводять до конфліктних ситуацій, на нашу думку, залежить: від особливостей історичного розвитку країни на даному етапі; від характеру політичних суб'єктів, від політико-управлінської еліти, яка здійснює керівництво державою; від того, яким методам планування та управління віддається перевага - прямим, примусовим або непрямим, демократичним, які партії або партійні коаліції виступають як керівна сила, від соціальної активності громадян; рівня культури населення та ін.

Для компетентного врегулювання конфліктів необхідні додаткові наукові системні дослідження діяльності органів місцевого самоврядування, позасудові способи вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування: шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, погодження управлінсько-виконавчих дій з вирішення питань життєзабезпечення населення, прийняття рішень та відповідальності за їх виконання на різних нарадах, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих державних адміністрацій та представників територіальних громад. Такі організаційні форми вирішення компетенційних суперечок є найбільш ефективними та доцільними.

У процесі проведення емпіричних досліджень конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування доходимо висновку, що причинами оптимізації моделі місцевого самоврядування є: загальна децентралізація державного управління; ліквідація системи партійно-державної вертикалі управління; спроби України інтегруватись в європейські структури та ін.

На основі результатів дослідження визначено шляхи врегулювання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування, а саме: розробка моделі діяльності місцевих органів виконавчої влади з урахуванням реалізації принципу децентралізації владних повноважень і визначення інституційної основи співпраці місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; раціоналізація адміністративно-територіального поділу на користь місцевих громад; унормування управлінських та фінансових співвідношень делегованих та власних повноважень відповідно до виконуваних функцій; запровадження програмно-цільових методів бюджетування управління на регіональному та місцевому рівнях; законодавче забезпечення доступу органів місцевого самоврядування до ринків позичкового й інвестиційного капіталу; визначення обсягу державних послуг, які надаватимуться місцевими органами виконавчої влади; законодавче закріплення процедури самостійного прийняття рішень на рівнях виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У дисертації зроблено та обґрунтовано висновок про те, що системні політико-управлінські зміни в регіональній політиці не можуть бути реалізовані тільки силами центральної влади, потрібна підтримка та ініціатива з боку регіонального та місцевого керівництва.

Усе це вимагає оптимізації системи місцевого самоврядування в Україні шляхом узагальнення та запровадження як власних, так і європейських стандартів регіонального управління.



ВИСНОВКИ

У дисертації вирішена актуальна наукова проблема теорії державного управління, яка полягає в розробленні теоретико-методологічних засад дослідження конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування, аналізі та обґрунтуванні методологічних підходів до визначення ролі, принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, запропонуванні науково-прикладних шляхів розв'язання та прогнозування конфліктних ситуацій у діяльності органів місцевого самоврядування, що забезпечать вирішення конфліктів між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням.

Проведений аналіз свідчить, що ефективність подальшого розвитку місцевого самоврядування залежить від пошуку напрямів урегулювання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування шляхом утвердження нових принципів діяльності цих органів у сфері організаційно-правових, фінансово-економічних, господарських та соціально-побутових відносин.

На жаль, на сьогодні залишилися нереалізованими зобов'язання України стосовно впровадження в повному обсязі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема щодо повноцінного функціонування місцевого самоврядування в особі районних та обласних рад, які фактично стали придатками до місцевих державних адміністрацій.

Негативні тенденції пов'язані з недосконалістю чинного законодавства, відсутністю чіткого розмежування повноважень і функцій між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що створює численні конфлікти між різними рівнями влади як по горизонталі, так і по вертикалі, вносить додаткове напруження у відносини між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що, у свою чергу, призводить до виникнення конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

У процесі дослідження з'ясовано бачення характеру взаємовідносин між органами державного управління та органами місцевого самоврядування, імовірностей виникнення владних конфліктів, можливостей ефективного впливу регіональних органів державної влади і місцевого самоврядування на перебіг управлінських процесів.

Слід зазначити, що актуальним на сьогодні для врегулювання конфліктів є запровадження парламентського, судово-правового, фінансового, соціального контролю за діяльністю управлінців, гласність, відкритість, прозорість їх діяльності та врахування громадської думки, дотримання антикорупційного законодавства.

На підставі досліджень зроблено висновок, що державну кадрову політику важливо націлити на: становлення в регіонах системи професіональної і високоефективної державної служби, авторитетної серед населення, політично нейтральної, соціально стабільної та матеріально незалежної; удосконалення нормативно-правової бази, системи механізмів економічного, організаційного, освітньо-інформаційного забезпечення регіональної кадрової політики.

Одержані в процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної при постановці проблеми мети, вирішення поставлених завдань, що підтверджує гіпотезу та дає можливість зробити висновки та внести відповідні пропозиції.

1. На підставі комплексного системного аналізу наукових джерел за темою дослідження слід відзначити, що діяльність органів місцевого самоврядування є однією з найважливіших управлінських і організаційних проблем, рівень комплексної наукової розробки якої недостатній та не відповідає сучасним потребам розвитку державного управління. У працях науковців розглядалися лише окремі аспекти конфліктів, які виникають у діяльності органів місцевого самоврядування. Як зазначає науковець М.Пірен, у суспільстві не сформувалися механізми управління конфліктами, їх попередження та шляхи вирішення, особливо в системі управлінської діяльності. В сучасних умовах, як показали дослідження, кожна сфера громадського життя породжує свої специфічні види соціальних конфліктів: політичні, національно-етнічні, економічні, культурні тощо.

Отже, політичний конфлікт - це конфлікт із приводу розподілу влади, домінування, впливу, авторитету. Однією з яскравих форм його прояву в сучасній ситуації України, як зазначають дослідники цього феномену П.Бабіч, В.Борденюк, І.Грицяк, В.Кравченко, В.Куйбіда, В.Яцуба, є довготривалий конфлікт між виконавчою та законодавчою владою в країні та в окремих регіонах, між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Оскільки конфлікти пов'язані із зіткненнями інтересів та поглядів людей, у їх зародженні, розвитку та розв'язанні велику роль відіграє психологічний фактор. Психологія конфлікту, на думку вчених І.Ващенка, М.Пірен, Д.Дзвінчука, базується на аналізі міжособистісних стосунків, що сприяють вирішенню конфліктів.

На підставі аналізу наукових праць виявлено, що проблеми виникнення конфліктів у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування розглядалися лише в окремих теоретичних або практичних напрямах у соціальних, економічних, політичних, психологічних аспектах і мали фрагментарний характер.

2. У процесі комплексного дослідження історичного шляху становлення і розвитку місцевого самоврядування виявлено теоретичні передумови та причини виникнення протиріч у діяльності органів місцевого самоврядування, можливість їх переростання в конфліктні ситуації, які в різні історичні проміжки часу обумовлювалися: політичним устроєм держави, взаємозв'язками учасників державно-управлінських відносин та чіткістю визначення компетенцій кожного з них, політико-правовими особливостями організації урядів, взаємозв'язком та взаємодією управління та права, керованістю і впорядкуванням суспільних відносин тощо.

Визначено основні причини виникнення конфліктів у процесі діяльності органів місцевого самоврядування: незавершеність процесу формування законодавчих основ місцевого самоврядування в Україні; відсутність реальних гарантій з боку держави, що спричиняє ряд конфліктних ситуацій, які стосуються відокремлення комунальної власності від державної, забезпечення стабільності місцевих бюджетів тощо; відсутність чіткого правового розмежування предметів відання та повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування; нереалізація конституційних положень щодо матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування; недосконалість системи судового захисту місцевого самоврядування; існування адміністративно-територіального поділу для збереження адміністративної системи в структурі місцевого самоврядування; неготовність місцевого керівництва до впровадження моделі формування й діяльності системи місцевого самоврядування залежно від регіону, його історичних особливостей.

3. Проаналізувавши конфліктні поля суперечностей, які виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, запропоновано механізми розв'язання конфліктів: забезпечення державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, удосконалення законодавчої бази щодо правового, організаційного, матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування; розмежування повноважень та відповідальності за надання послуг населенню між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням; зміцнення правових гарантій прав територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, законодавче визначення процедури судового захисту інтересів територіальних громад, удосконалення механізмів відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування перед державою та територіальною громадою; створення правових, економічних та організаційних умов для формування територіальних громад з відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування; удосконалення бюджетної системи та міжбюджетних відносин для забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів; визначення в державному бюджеті обсягів коштів для стимулювання регіонального та місцевого розвитку; реформування системи адміністративно-територіального устрою з метою забезпечення територіальності та повсюдності місцевого самоврядування; удосконалення кадрової політики органів місцевого самоврядування; трансформація місцевих державних адміністрацій; визначення статусу і режиму об'єктів комунальної власності.

Запропоновані механізми розв'язання конфліктів ґрунтуються на наукових системних дослідженнях, позасудових способах вирішення компетенційних спорів, багаторічних контрактах, укладаннях договорів для подолання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

4. Запропоновано шляхи попередження та розв'язання організаційно-функціональних конфліктів: унормування організаційно-правової основи становлення місцевого самоврядування шляхом внесення змін до чинного законодавства; забезпечення територіальності і повсюдності місцевого самоврядування завдяки існуванню самодостатніх територіальних громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування; здійснення децентралізації влади шляхом розмежування функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; підвищення рівня забезпечення населення послугами до рівня гарантій і нормативів, закріплених Конституцією України, законами України, Європейською хартією місцевого самоврядування.

Визначено соціально-економічні шляхи врегулювання конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування: удосконалення моделі місцевих органів виконавчої влади з урахуванням реалізації принципу децентралізації владних повноважень і визначення інституційної основи співпраці місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; раціоналізація адміністративно-територіального поділу; унормування управлінських та фінансових співвідношень делегованих і власних повноважень; запровадження програмно-цільових методів бюджетування державного управління на регіональному та місцевому рівнях; розробка основних засад державної підтримки регіонів та їх депресивних територій; законодавче забезпечення доступу органів місцевого самоврядування до ринків позичкового та інвестиційного капіталу; визначення обсягів державних послуг, які надаватимуться місцевими органами виконавчої влади; законодавче закріплення процедур самостійного прийняття рішень на рівнях виконавчої влади та місцевого самоврядування.

На підставі аналізу наукових джерел відзначимо, що розробка і законодавче утвердження державної регіональної політики в Україні дадуть можливість державі, не втручаючись в оперативну діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, за допомогою економічних важелів сприяти комплексному розвитку регіонів, сформувати таку територіальну та галузеву структури господарських комплексів регіонів, яка відповідатиме загальнодержавним інтересам та інтересам регіонів і стане додатковим фактором стабільності в державі, що, у свою чергу, приведе до попередження конфліктів у діяльності органів місцевого самоврядування.

Доведено, що вирішувати конфлікти потрібно цивілізовано, шляхом об'єднання зусиль органів держави в особі місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування за підтримки місцевої ініціативи. При цьому необхідною умовою є оптимальне поєднання інтересів окремої людини, територіальної громади та держави в цілому.

Спираючись на праці провідних науковців з аналізу конфліктних ситуацій у діяльності органів місцевого самоврядування, зроблено спробу науково осмислити передумови виникнення конфліктів, провести науковий аналіз сучасного місцевого самоврядування, розкрити ключові проблеми державної регіональної політики України, розглянути причини виникнення конфліктів у діяльності між органами державного управління та місцевого самоврядування і спрогнозувати шляхи їх розв'язання.

...