Адміністративно-правовий статус державного виконавця

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.953

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус державного виконавця

Авторгов Андрій Миколайович

Київ - 2008



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Приймаченко Дмитро Володимирович, Академії митної служби України, завідуючий кафедрою адміністративного та митного права

кандидат юридичних наук, доцент Ковалів В'ячеслав Володимирович, Львівський державний університет внутрішніх справ, в.о. начальника кафедри адміністративного права і процесу

Захист відбудеться “19” листопада 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий “17” жовтня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Як неодноразово зазначав у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини, виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатись як невід'ємна частина «судового процесу» для реалізації статті 6 Європейської конвенції з прав людини, що передбачає виконання судових рішень, які в державах, що поважають принцип верховенства права, не можуть залишатися невиконаними.

Скарги на невиконання рішень публічних органів управління становлять значну кількість з-поміж звернень українців до Європейського суду з прав людини.

Відсутність можливості примусового виконання спричинює ситуацію, за якої рішення будь-якого публічного органу лишається абстрактним, закріпленим тільки на папері. Це підриває авторитет публічної влади, оскільки зазначені рішення, які не можуть бути реалізовані, не мають реальної юридичної цінності. В цьому разі вигідніше бути боржником, ніж кредитором.

Основним суб'єктом виконання рішень є державні виконавці. Вони мають статус державних службовців, і від імені держави виконують функції з примусового виконання рішень публічних органів управління. З метою забезпечення успішного виконання цих завдань докорінного поліпшення потребують не лише форми і методи діяльності державних виконавців, а й якісний підхід до визначення адміністративно-правового статусу зазначених суб'єктів.

Реалізація адміністративно-правового статусу державного виконавця дає можливість зміцнити законність, правову культуру державного виконавця за рахунок удосконалення підходів до організації діяльності цього суб'єкта, зокрема у взаємодії з громадянами, зміцнення державної і службової дисципліни, посилення контролю і відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, зокрема за бездіяльність, зволікання у реалізації виконавчого провадження щодо виконання примусового рішення.

За таких умов виникає потреба в дослідженні сутності, особливостей та структури адміністративно-правового статусу державного виконавця, характеристиці кожної з його складових, їх взаємозв'язку і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання відносин державного виконавця з іншими суб'єктами виконавчого провадження та публічними органами управління.

Починаючи з 1950-х рр., правовий статус державного виконавця досліджувався у контексті виконавчого провадження на рівні коментарів та практичних посібників М.А. Гурвичем, Н.Д. Зейдером, Н.А. Чечиною, Д.М. Чечотом. З 1960-х рр. проблеми виконавчого провадження аналізували в монографіях вчені-процесуалісти М.Г. Авдюков, Р.Х. Валєєва, Ю.Г. Гринько, В.П. Пастухов, А.М. Ширшиков, а у 1970-1980-х рр. - П.П. Заворотько, А.К. Сергун, М.Й. Штефан, М.К. Юков. За останні 15 років проблему примусового виконання рішень досліджували В.В. Афанасьєв (1995 р.), С.В. Щербак (2002 р.), А.І. Перепелиця (2005 р.), Р.В. Ігонин (2007 р.).

Значний вплив на вирішення означеної проблеми справили дослідження В.Б. Авер'янова, О.Ф Андрійко, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, Ю.С. Шемшученка, що зумовлює необхідність на новому рівні вирішувати проблеми адміністративно-правового статусу державного виконавця.

Під час підготовки дисертаційного дослідження використовувалися праці дослідників адміністративного права і цивільного процесу, зокрема, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.Т. Комзюка, С.Я. Фурси, С.В. Шестакова, Н.В. Янюк, В.В. Яркова.

Проте проблеми адміністративно-правового статусу державного виконавця спеціально не вивчалися, в існуючих наукових працях ці питання досліджувалися фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики виконавчого провадження, без комплексного підходу. Особливої актуальності ця проблема набуває в умовах здійснення в Україні судово-правової реформи.

Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання та практичної реалізації адміністративно-правового статусу державного виконавця набуває особливого змісту і актуальності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України («Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2005-2010 роки») і КНУВС («Основні напрями наукових досліджень КНУВС на 2005-2010 роки»). Її проблематика має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, запровадженої Указом Президента України № 810 від 22 липня 1998 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації визначити сутність, зміст та значення адміністративно-правового статусу державного виконавця, особливості реалізації окремих елементів статусу у правовідносинах і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання та підвищення ефективності його практичної реалізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

дослідити історико-правову природу становлення адміністративно-правового статусу державного виконавця та відокремити його етапи;

вивчити правовий статус державного виконавця у радянському праві та відділити основні періоди розвитку;

проаналізувати шлях становлення та розвитку державного виконавця в українському праві, запропонувати дефініції «державного виконавця» та «державної виконавчої служби»;

здійснити теоретичний аналіз категорій «правовий статус» та «правове становище», їх склад;

з'ясувати зміст, структуру та значення адміністративно-правового статусу державного виконавця, його місце та роль у системі правовідносин та правового становища;

дослідити особливості адміністративно-правового статусу державного виконавця; державний виконавець правовідносини адміністративний

здійснити класифікацію прав та обов'язків, що входять до адміністративно-правового статусу державного виконавця;

провести аналіз нормативних положень, які регламентують адміністративно-правовий статус державного виконавця, дослідити проблеми його реалізації на практиці;

вивчити ефективність системи виконання судових рішень державними виконавцями та запропонувати можливості її вдосконалення;

простежити міжнародний досвід адміністративно-правового статусу державного виконавця та запропонувати шляхи вдосконалення цього статусу;

виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання адміністративно-правового статусу державного виконавця.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають в сфері примусового виконання рішень.

Предмет дослідження становлять теоретичні і практичні питання адміністративно-правового статусу державного виконавця.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3), виокремлено складові адміністративно-правового статусу державного виконавця (підрозділ 2.1). Для аналізу адміністративно-правового статусу державного виконавця як соціально-правового явища використовувався метод єдності логічного та історичного‚ методи аналізу та синтезу (підрозділ 1.1, 1.2). Методи системно-структурний, логіко-семантичний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовувалися для дослідження співвідношення адміністративно-правового статусу державного виконавця та правовідносин, які складаються за його участю (підрозділ 2.3, 3.1). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративно-правового статусу державного виконавця (підрозділи 3.1, 3.2). За допомогою історико-правового методу досліджувалися процеси становлення адміністративно-правового статусу державного виконавця (підрозділ 1.1, 1.2). Структурно-логічний та порівняльно-правовий метод використано для аналізу структурних елементів адміністративно-правового статусу державного виконавця (підрозділи 2.1‚ 2.2, 2.3). Методи класифікації‚ групування‚ структурно-логічний застосовувалися для виділення окремих видів повноважень державного виконавця як складових його адміністративно-правового статусу (підрозділ 2.2). За допомогою статистичного методу і документального аналізу визначено недоліки правового регулювання та реалізації адміністративно-правового статусу державного виконавця (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Компаративний метод і документальний аналіз використовувалися для вироблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус державного виконавця (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2).

Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну базу, що стосується теми дисертаційного дослідження.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення практики Державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень органів управління за період 2003-2008 рр. (розглянуто 480 справ), статистичні дані Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України за 2005-2007 рр., а також узагальнені дані анкетування державних виконавців ДВС (опитано 250 осіб).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють відносини у сфері реалізації державними виконавцями свого адміністративно-правового статусу. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративно-правового статусу державного виконавця може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності державних виконавців, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень адміністративно-правового статусу державного виконавця, а також його правового регулювання та практичної реалізації. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що у представленій роботі вперше:

здійснено аналіз адміністративно-правового статусу державного виконавця за часів Російської Імперії, Української Народної Республіки, УРСР, відокремлено етапи становлення та розвитку;

визначено місце адміністративно-правового статусу державного виконавця в системі правовідносин та правового становища суб'єкта;

запропоновано дефініції «державний виконавець», «адміністративно-правовий статус державного виконавця», «юридична відповідальність державного виконавця»;

виділено ознаки державного виконавця як основного суб'єкта з примусового виконання рішень;

здійснено класифікацію обов'язків та прав, що входять до адміністративно-правового статусу державного виконавця;

відокремлено ознаки юридичної відповідальності державного виконавця;

на підставі зарубіжного досвіду становлення та розвитку правового статусу виконавця розроблено пропозиції щодо його вдосконалення;

вперше виявлено прогалини у правовому регулюванні діяльності державного виконавця щодо реалізації його адміністративно-правового статусу і запропоновано рекомендації, спрямовані на вдосконалення законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус державного виконавця;

сформульовано ряд конкретних пропозицій стосовно внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, законів України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» тощо.

Результатами дослідження з ознаками новизни є вдосконалення:

дефініції «державна виконавча служба», «компетенція»;

видів функцій державного виконавця: загальних (до них належать: планування, організація діяльності, мотивація, координація, комплектація, контроль); спеціальних (до них належать: управління діяльністю, соціальним розвитком, фінансування, реалізація роботи).

Результатами дослідження є оновлений подальший розвиток:

визначення і характеристики адміністративно-правового статусу державного виконавця як важливої соціальної та правової категорії;

особливостей формування системи елементів адміністративно-правового статусу державного виконавця з визначенням таких його складових: службова правосуб'єктність, обов'язки та права, компетенція, юридична відповідальність;

обов'язків і прав державного виконавця, а також особливостей його юридичної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань адміністративно-правового статусу державного виконавця, проблем забезпечення прав та свобод громадян під час його реалізації;

у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до законів України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» (акт впровадження в практичну діяльність від 14 лютого 2008 р. № 126/345 Відділу законодавчо-правового забезпечення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України);

у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну діяльність державних виконавців щодо забезпечення прав та свобод громадян, оптимізувати діяльність системи Державної виконавчої служби з метою забезпечення максимальної ефективності її функціонування, сприятиме практичному забезпеченню реалізації Концепції розвитку цієї системи (акт впровадження у практичну діяльність від 2 березня 2008 р. № 45/1134 Відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України);

у навчальному процесі - матеріали дисертації використовуються під час проведення занять з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративний процес» (акт впровадження у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 15 січня 2008 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом у формі доповідей на міжрегіональній науково-практичній конференції «Інноваційна динаміка гуманітарних, правничих, економічних, природничих наук у системі вищої освіти України: проблеми, перспективи, розвиток» (м. Київ, 24-25 квітня 2007 р.), міжнародних науково-практичних конференціях: «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (7-9 грудня 2006 р.), «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (12-13 грудня 2007 р.), міжвузівській науково-практичній конференції «Проблеми розбудови громадянського суспільства в Україні» (5 червня 2008 р.), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені в восьми наукових статтях, чотири з яких опубліковані у фахових виданнях України, дві - у тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел, трьох додатків. Загальний обсяг дисертації без додатків становить 211 стор., включаючи список використаних джерел, який займає 15 стор. Список використаних джерел складається з 187 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 Генезис становлення та розвитку адміністративно-правового статусу державного виконавця складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. Історико правова природа становлення адміністративно-правового статусу державного виконавця аналізується запровадження та розвиток інституту примусового виконання рішень. Взявши за основу особливості компетенції, яка покладалась на суб'єктів примусового виконання рішень, автором умовно відокремлено такі етапи становлення та розвитку інституту примусового виконання рішень та суб'єкта примусового виконання рішень у період із Х до початку ХХ ст.: 1. Ябедняківський період. Пов'язаний з прийняттям «Правди Руської» як основного нормативного акта, яким затверджено правовий статус ябедників, котрі мали примусово стягувати борги, визначено межу їх повноважень. 2. Мечниківський період. Пов'язаний з виданням «Суду Ярославль Владимиречь. Правда Руська», однієї з частин «Правди Руської», де права судових виконавців отримали мечники. 3. Приставський період. Пов'язаний з прийняттям князівського Судебника, в якому визначено два види судових виконавців: пристави та підвойські судові грамоти. 4. Магдебурзький період. Пов'язаний із запровадженням в Україні Магдебургського права, в якому визначено правовий статус суб'єкта примусового виконання рішень. 5. Капітано-ісправський період. Пов'язаний з прийняттям «Статуту Благочиння», в якому визначено, що органами виконання судових рішень у Росії стали управи благочиння, тобто поліція. Посади судових приставів, які перебували при окружних судах, було скасовано, виконання судових рішень покладалося на капітана-ісправника, який очолював повітовий підрозділ поліції та на його підлеглих. 6. Судово-приставський період. Пов'язаний з прийняттям Статуту цивільного судочинства 1864 р., у якому визначено правовий статус судового пристава.

У підрозділі 1.2. Державний виконавець у радянському праві відзначено, що після Жовтневої революції інститут судових приставів був скасований одночасно зі старою судовою системою царської Росії, про що йшлося в Декреті РНК РРФСР «Про суд» № 2. У перші місяці існування радянської влади нові органи виконання судових рішень організовувались з ініціативи народу. Рішення судів у цивільних справах і вироки в кримінальних справах виконувалися судовими виконавцями, органами міліції, волосними й сільськими виконкомами. Першим законодавчим актом про суд Української РСР була постанова Народного Секретаріату від 4 січня 1918 р. «Про запровадження народного суду», яка прямо вказувала на ліквідацію посад судових приставів. Інститут судових виконавців за радянських часів уперше створювався Тимчасовим положенням про народні суди й революційні трибунали Української РСР, що затверджувалося Декретом РНК УРСР «Про суд» від 14 лютого 1919 р. для сприяння народним судам у діяльності з виконання судових рішень. У ньому наголошувалося, що судовий виконавець - штатний працівник суду, який безпосередньо підпорядковувався судді як і секретар судового засідання.

Дослідивши радянський період розвиту інституту примусового виконання рішень та суб'єктів примусового виконання рішень, взявши за основу особливості правового регулювання цього інституту та цієї категорії суб'єктів, автор дійшов висновку, що для цього періоду характерні такі етапи: 1. Непівський період. Після прийняття низки нормативно-правових актів, зокрема Декрету РНК УСРСР «Про Суд», скасовано посаду судового пристава та введено посаду судового виконавця для сприяння народним судам у діяльності з виконання судових рішень. 2. Командний період. Закон про судоустрій СРСР, союзних і автономних республік 1938 р., визначивши судових виконавців як єдиний орган примусового виконання, констатував, що судові виконавці перебувають при народних та обласних судах, а також при Верховних Судах автономних і союзних республік. 3. Кодифікаційно-розвитковий період. Прийнятий у 1963 р. ЦПК УРСР встановив, що виконавче провадження втілено в особі єдиного державного органу - судового виконавця. Вперше на кодифікаційному рівні визначено права та обов'язки цього органу. 4. Інструкційний період. Наказом міністра юстиції СРСР № 22 затверджена Інструкція про виконавче провадження, що стала останнім нормативно-правовим актом, прийнятим у радянські часи щодо виконавчого провадження та правового статусу судового виконавця.

У підрозділі 1.3. Державний виконавець в українському адміністративному праві зазначено, що створення державної виконавчої служби у системі органів Міністерства юстиції України стало заміною існуючого раніше інституту судових виконавців, які діяли у складі судової системи України і фактично належали до районних судів загальної юрисдикції. 24 березня 1998 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про державну виконавчу службу». Відповідно до цього Закону на державну виконавчу службу покладено завдання своєчасного, повного і неупередженого примусового виконання рішень. Цей Закон визначив умови організації та діяльності державної виконавчої служби, її завдання, правовий статус працівників органів державної виконавчої служби та їх соціальний статус. На початку 1999 р. у системі органів Міністерства юстиції України створена державна виконавча служба та сформовані її органи.

У 2005 р. наказами Міністерства юстиції України від 18 серпня № 1474/к та від 19 серпня № 1482/к ліквідовано Департамент державної виконавчої служби як структурний підрозділ центрального апарату Міністерства юстиції та відділи державної виконавчої служби як структурні підрозділи територіальних управлінь юстиції та створено у складі Міністерства юстиції на базі органів державної виконавчої служби Департамент державної виконавчої служби як урядовий орган державного управління. Департамент державної виконавчої служби у статусі урядового органу публічного управління, який підпорядкований Міністерству юстиції України, проіснував не довго. 16 листопада 2006 р. постановою Кабінету Міністрів України було ліквідовано Департамент державної виконавчої служби у зазначеному статусі. Встановлено, що Міністерство юстиції України є правонаступником Департаменту державної виконавчої служби. Вказані зміни у структурі органів державної виконавчої служби визначили, що органи державної виконавчої служби є структурними підрозділами відповідних управлінь юстиції. Такі часті зміни статусу та підпорядкованості не сприяють належній роботі цих органів та їх посадових осіб. На підставі аналізу призначення, змісту діяльності, функціональних обов'язків державної виконавчої служби було запропоновано її дефініцію: це структурний орган публічної влади, який вживає необхідних заходів щодо своєчасного, неухильного і повного примусового виконання рішення публічних органів управління, зазначеного в правовому акті примусового виконання. Дослідження змісту діяльності, вимоги, які висуваються до державного виконавця як державного службовця дали можливість запропонувати поняття «державний виконавець» та відокремити ознаки, які притаманні державному виконавцю.

Розділ 2. Концепція адміністративно-правового статусу державного виконавця складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. Поняття та склад адміністративно-правового статусу державного виконавця зазначено, що правовий статус - складова загальної проблеми прав особистості. Правильна та всебічна регламентація якого дозволяє громадянам здійснювати свої права та захищати законні інтереси. Адміністративно-правовий статус особи є загальним правовим статусом. До елементів адміністративно-правового статусу особи належать: правосуб'єктність, права та обов'язки, юридична відповідальність.

Адміністративно-правовий статус державного виконавця - один з «видових» статусів порівняно із адміністративно-правовим статусом державного службовця, проте і він є «родовим» щодо правових статусів із більшим рівнем конкретизації.

У дослідженні наголошується, що для державного виконавця первинними є обов'язки, які і окреслюють загалом межі його правового статусу. Цей елемент визначає характер і зміст правомочності посади, позаяк вона спрямована на забезпечення реалізації обов'язків. У процесі здійснення своїх прав державний виконавець діє в юридичних межах, визначених його обов'язками. Водночас у практичній діяльності державного виконавця присутній розсуд, сфера якого встановлюється нормами права, що регламентують цілі, завдання тощо. Наявність розсуду визначається тими обставинами, що в нормі права міститься лише загальна модель поведінки, а конкретна життєва ситуація завжди змістовно багатша. Для правового статусу громадянина характерна відсутність таких твердих внутрішніх зв'язків між суб'єктивними правами і обов'язками. Тут важливішу роль відіграють зовнішні кореспондуючі залежності між суб'єктами виникаючих правовідносин. Підґрунтя правового статусу громадянина становлять основні конституційні права та обов'язки. Їх встановлення сприяє виникненню кореспондуючих повноважень державних службовців, зокрема державних виконавців.

Отже, адміністративно-правовий статус державного виконавця є самостійним видом правового статусу особи, який зумовлює особливості реалізації її окремих конституційних прав і свобод. Таким чином, правовий статус державного виконавця базується на правовому статусі особи та включає такі елементи: службова правосуб'єктність, обов'язки та права, компетенція, юридична відповідальність.

Відтак, адміністративно-правовий статус державного виконавця - це поняття, зміст якого завжди виражається у сукупності нормативно визначених обов'язків та прав, службовій правосуб'єктності, компетенції та юридичній відповідальності за невиконання чи неякісне виконання своїх повноважень у сфері примусового виконання рішень.

У підрозділі 2.2. Обов'язки та права державного виконавця акцентується увага на тому, що адміністративно-правовий статус державного виконавця можна поділити на загальний і спеціальний. Загальний адміністративно-правовий статус характеризує правове становище особи у сфері публічного управління. Натомість спеціальний адміністративно-правовий статус державного виконавця закріплюється у відповідних правових актах і визначає його роль в управлінні відповідної сфери. Загальний адміністративно-правовий статус є однаковим для посадових осіб певного виду служби. Водночас спеціальний адміністративно-правовий статус зумовлений специфікою покладених на особу службових завдань і функцій відповідно до посади.

Змістом адміністративно-правового статусу державного виконавця є службова правосуб'єктність, яка включає службову правоздатність і службову дієздатність.

Обов'язки та права державного виконавця як структурні компоненти правового статусу поділяються на два види залежно від їх родо-видової структури особливостей правового статусу. По-перше, це обов'язки та права загального характеру, притаманні державним службовцям України; по-друге, це спеціалізовані обов'язки та права державного виконавця, які постають у зв'язку з реалізацією службової компетенції.

Компетенція як елемент правового статусу особи проявляється саме через визначені функції публічних органів управління та їх посадових осіб. Державний виконавець наділений такими видами функцій: загальними - планування, організація діяльності, мотивація, координація, комплектація, контроль; спеціальними - управління діяльністю, соціальним розвитком, фінансування, реалізація роботи. Здійснено детальний аналіз вказаних функцій державного виконавця, запропоновано зміни та доповнення до законів України щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу державного виконавця.

У підрозділі 2.3. Юридична відповідальність державного виконавця наголошується, що державний виконавець, як і всі громадяни та іноземці, особи без громадянства, що вчинили злочин, цивільне або адміністративне правопорушення, підлягають відповідним заходам покарання в загально-правовому порядку. Водночас можна виділити правопорушення, безпосередньо пов'язані з невиконанням або неналежним виконанням державним виконавцем обов'язків, які входять до його адміністративно-правового статусу. Правопорушення державних службовців, зокрема державних виконавців, характеризуються підвищеною небезпекою, оскільки зачіпають безпосередньо інтереси держави, правопорядок, права та свободи громадян, а отже, мають супроводжуватися підвищеною юридичною відповідальністю. Службова відповідальність державних виконавців визначена у часі: виникає і припиняється одночасно з державно-службовими відносинами. Юридична відповідальність державних виконавців - це правова категорія, яка, з одного боку, є засобом впливу на їх неправомірну поведінку, а з іншого - виступає формою захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у державі від неправомірних дій зазначеної категорії державних службовців. Юридична відповідальність державних виконавців є реакцією держави на скоєне ними протиправне діяння, що й визначає її публічно-правовий характер. До державного виконавця можуть бути застосовані всі традиційні види юридичної відповідальності: дисциплінарна, адміністративна, цивільно-правова, кримінальна.

На практиці можна виділити два види дисциплінарної відповідальності державних виконавців: дисциплінарна відповідальність за правилами внутрішнього розпорядку та дисциплінарна відповідальність в порядку підлеглості.

Проаналізувавши перелік діянь, які визнаються адміністративними правопорушеннями, автор дійшов висновку, що єдиною групою обов'язків, які входять до адміністративно-правового статусу державного виконавця та за вчинення яких державний виконавець підлягає адміністративній відповідальності, є обов'язки державного виконавця не вчиняти корупційні дії та інші правопорушення, пов'язані з корупцією. Державний виконавець підлягає адміністративній відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, як державний службовець.

Ґрунтовний аналіз видів юридичної відповідальності державних виконавців дав можливість відокремити ознаки, якими вони наділені як спеціальні суб'єкти відповідальності, та запропонувати дефініцію зазначеної категорії.

Розділ 3. Шляхи вдосконалення адміністративно-правового статусу державного виконавця складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. Ефективність системи примусового виконання рішень державними виконавцями на підставі аналізу статистичних даних Державної виконавчої служби за 2006-2007 рр. досліджено ефективність примусового виконання рішень державними виконавцями. Зазначено, що держава є головним стягувачем у позовах у цій системі. Справи, класифіковані як «конфіскація на користь держави» (зокрема, митні збори, штрафи, фінансові санкції тощо), становили приблизно 42% загального робочого навантаження. Якщо додати стягнення до Пенсійного фонду України та стягнення комунальних платежів, то відсоток справ, в яких певний орган або підприємство держави є кредитором, сягає приблизно 52% всіх справ. Проте якщо оцінювати зазначену групу справ на основі вартості, то ці справи становлять щонайменше 1% вартості рішень публічних органів. Держава є головним користувачем послуг Державної виконавчої служби, проте її справи мають порівняно невелику економічну цінність. Насправді, якщо взяти всі справи разом, виявляється, що майже весь час зусилля Державної виконавчої служби зі стягнення коштів спрямовуються на справи незначної економічної цінності - приблизно 90% з яких нараховують 15% економічної цінності.

З іншого боку, справи, в яких не бере участь державний виконавець, та які не стосуються «соціальних» вимог, становлять незначну частину від загальної кількості (9,5%), проте вони утворюють головну частину рішень публічних органів (84%). Одним з пояснень є те, що приватний сектор використовує невелику частку ресурсів, що виділяються для Державної виконавчої служби, однак несе значні втрати від неналежного функціонування органу. Вивчення стану примусового виконання рішень дало можливість запропонувати низку пропозицій щодо ефективності діяльності державних виконавців та внести пропозиції стосовно змін і доповнень до законодавства України, яким регламентовано примусове виконання рішень. Так, запропоновано виключити особливе ставлення до держави у справах про банкрутство; здійснити інспекцію законодавства про банкрутство, особливо стосовно повноважень та незалежності, які надаються розпорядникам майна; зняти мораторій на примусову реалізацію майна; внести зміни до ст.ст. 9, 87, 88 Закону України «Про виконавче провадження», виключити ст. 11.1 із зазначеного Закону.

У підрозділі 3.2. Вдосконалення адміністративно-правового статусу державного виконавця за міжнародним законодавством проаналізовано законодавство щодо примусового виконання рішень публічних органів управління відповідними суб'єктами Угорщини, Болгарії, Румунії, Словенії, Росії. На підставі вивченого автор дійшов висновку, що українське законодавство в цій сфері потребує негайних змін щодо вдосконалення зазначеного напряму діяльності. По-перше, Україні слід поступово переходити до роздержавлення сфери примусового виконання рішень. При цьому наявність приватних виконавців не означає самоусунення держави від сфери виконання рішень публічних органів управління. Держава здійснюватиме контроль та регулювання шляхом ліцензування, страхування професіональної відповідальності, атестації, гарантуватиме захист у разі порушення прав та законних інтересів виконавця, стягувача або боржника. По-друге, приватному виконавцю треба дозволити займатися різноманітною діяльністю, що не конфліктує зі здатністю приватного виконавця проводити виконавчі дії неупереджено і узгоджується з образом виконавця як суб'єкта з надання юридичних послуг публічним органам. Це особливо актуально, якщо від приватного виконавця вимагають провадження за будь-яким поданим позовом: виконавець має чітке зобов'язання надати послуги з провадження і йому треба дозволити розпоряджатися своїм часом стосовно іншої невиконавчої діяльності. По-третє, необхідно виробити на законодавчому рівні систему заходів, яка спонукала б до конкуренції між державними та приватними виконавцями, забезпечувала, принаймні тимчасово, бажану форму конкуренції для приватних виконавців. За будь-яких обставин немає підстав вважати, що державні виконавці забезпечать кращий чи більш економічно вигідний спосіб обслуговування соціальних клієнтів або уряду, і немає жодного ризику доручити провадження таких справ державним чи приватним виконавцям за вибором клієнта. Таким чином, не повинно бути обмеженого класу справ для державних чи приватних виконавців. Кращою допомогою соціально залежним клієнтам з боку держави буде надання субсидій, якщо клієнти віддаватимуть перевагу приватним виконавцям. По-четверте, слід вимагати від виконавців ведення детального обліку (запису) всіх справ у провадженні, а також усіх дій з кожної справи і, що конче важливо, фінансових потоків (прибутків та витрат). Облік треба заздалегідь детально визначити, аби забезпечити контролюючий орган необхідною інформацією для встановлення того, чи відповідає виконавець стандартам поведінки. Так, за даними проведеного автором інтерв'ювання 80 % опитаних вбачають за доцільне введення інституту приватного виконавця, 75 % з яких визнають, що між державними та приватними виконавцями повинна бути вироблена на законодавчому рівні система заходів, яка б спонукала до здорової конкуренції, 78 % з зазначеної кількості опитаних погоджуються з тим, що слід вимагати від виконавців ведення детального обліку (запису) всіх справ у провадженні.



ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності та особливостей адміністративно-правового статусу державного виконавця, а також розроблення комплексу пропозицій для його вдосконалення. Узагальнення результатів дисертаційного дослідження дало можливість зробити такі висновки:

Визначено, що державна виконавча служба - це структурний орган публічної влади, який вживає необхідних заходів щодо своєчасного, неухильного і повного примусового виконання рішення, зазначеного в правовому акті примусового виконання.

Державний виконавець - це державний службовець, наділений владними повноваженнями щодо примусового виконання рішень, вимоги якого (щодо виконання рішень) є обов'язковими для всіх органів, організацій, посадових осіб, громадян і юридичних осіб на території України.

До ознак, які притаманні державному виконавцю, слід віднести такі. По-перше, державний виконавець - це фізична особа, громадянин України, який має відповідну освіту і професійну підготовку та пройшов у встановленому порядку конкурсний відбір або прийнятий за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Між державним органом і державним виконавцем укладається трудовий договір, згідно з яким державний виконавець виконує повноваження Державної виконавчої служби, вирішує спеціальні завдання для досягнення певної мети. Всі дії державного виконавця здійснюються від імені держави і за її дорученням; держава, своєю чергою, здійснює контроль за діяльністю державного виконавця і у відповідних випадках застосовує до нього засоби примусу. Він є державним службовцем. По-друге, державний виконавець має відповідати вимогам законів України «Про державну службу», «Про державну виконавчу службу», «Про виконавче провадження». По-третє, державний виконавець обіймає оплачувану посаду державної служби в установленому порядку. Спеціальне законодавство визначає зміст діяльності виконавця, права, обов'язки, обмеження, гарантії, відповідальність. По-четверте, державному виконавцю присвоюється в установленому порядку відповідний посаді і категорії ранг. По-п'яте, державний виконавець виконує державні функції, повноваження які покладено на Державну виконавчу службу. По-шосте, державний виконавець здійснює дії, які викликають певні юридичні наслідки. По-сьоме, діяльність державних виконавців має невиробничий характер. По-восьме, державний виконавець здійснює заходи з реалізації виконавчого провадження. По-дев'яте, державний виконавець зобов'язаний носити формений одяг та мати службове посвідчення єдиного зразка, що зумовлюється специфікою роботи, позаяк йому надане представницьке право від імені держави.

Адміністративно-правовий статус державного виконавця - це поняття, зміст якого завжди виражається у сукупності нормативно визначених прав та обов'язків, службовій правосуб'єктності, компетенції та юридичній відповідальності за невиконання чи не якісне виконання своїх повноважень у сфері примусового виконання рішень.

Адміністративно-правовий статус державного виконавця є самостійним видом правового статусу особи, який зумовлює особливості реалізації її окремих конституційних прав і свобод. Таким чином, правовий статус державного виконавця базується на правовому статусі особи та включає такі елементи: службова правосуб'єктність, обов'язки та права, компетенція, юридична відповідальність.

Юридична відповідальність державного виконавця - це правова категорія, яка, з одного боку, є засобом впливу на його неправомірну поведінку, а з іншого - виступає формою захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у державі від неправомірних дій зазначеної категорії державних службовців.

Сьогодні нагальною потребою є поступовий перехід до роздержавлення сфери примусового виконання рішень. При цьому наявність приватних виконавців не означає самоусунення держави від сфери виконання рішень публічних органів управління. В той же час, приватному виконавцю треба дозволити займатися різноманітною діяльністю, що не конфліктує зі здатністю приватного виконавця проводити виконавчі дії неупереджено і узгоджується з образом виконавця як суб'єкта з надання юридичних послуг публічним органам.

Потребують законодавчої регламентації справи про банкрутство; запропоновано систематизація повноважень, які надаються розпорядникам майна; зняття мораторію на примусову реалізацію майна; введення зміни до ст.ст. 9, 87, 88 Закону України «Про виконавче провадження», виключення ст. 11.1 із зазначеного Закону.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Авторгов А. М. Адміністративна відповідальність державних виконавців /А. М. Авторгов // Держава і право : Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 37. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2007. - С. 332-339.

2. Авторгов А. М. Правовий статус державного виконавця у радянському праві /О. В. Кузьменко, А. М. Авторгов // Право України. - 2007. - № 9. - С. 17-20.

3. Авторгов А. М. Становлення та розвиток інституту примусового виконання рішень державних органів та посадових осіб / А. М. Авторгов // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ України . - 2008. - № 2 - С. 59-68.

4. Авторгов А. М. Адміністративно-правовий статус державного виконавця /А. М. Авторгов // Вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 1. - С. 222-229.

5. Авторгов А. М. Разрешите обжаловать / А. М. Авторгов // Юридична практика. - 2002. - №13 (223) - С. 10.

6. Авторгов А. М. Приватний судовий виконавець. Естонський досвід / А. М. Авторгов // Юридична газета. - 2004. - № 11(23) - С. 11-12.

7. Авторгов А. М. Законодавче забезпечення виконавчого збору : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. [Адміністративна реформа та проблеми діяльності правоохоронних органів], (Сімферополь, 12-13 грудня 2007 р.) за заг. ред. І. Р. Шинкаренка / Кримський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ. - Сімферополь : Кримський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, 2008. - С. 217-222.

8. Авторгов А. М. Нормативно-правове регулювання виконавчого збору: матеріали міжвуз. наук.-практ. конф. [Проблеми розбудови громадянського суспільства в Україні], (Київ, 05 червня 2008 р.) / за заг. ред. В. К. Гіжевського : [у 2 ч.] - Ч.І / Університет економіки і права «КРОК». - Київ : Університет економіки і права «КРОК», 2008. - С. 60-66.



АНОТАЦІЯ

Авторгов А.М. Адміністративно-правовий статус державного виконавця. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2008.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правового статусу державного виконавця. На підставі дослідження історико-правової природи становлення та розвитку інституту примусового виконання рішень відокремлено характерні для основних історичних періодів (від Х до початку ХХ ст., радянський та український) етапи. Запропоновано дефініції «державна виконавча служба», «державний виконавець». Виділено ознаки, притаманні державному виконавцю.

Доведено, що адміністративно-правовий статус державного виконавця є самостійним видом правового статусу особи, який зумовлює особливості реалізації її окремих конституційних прав і свобод. Визначено, що правовий статус державного виконавця базується на правовому статусі особи та включає такі елементи: службова правосуб'єктність, обов'язки та права, компетенція, юридична відповідальність. Здійснено детальний аналіз елементів адміністративно-правового статусу державного виконавця.

Досліджено ефективність системи примусового виконання рішень державними виконавцями, міжнародним законодавством щодо адміністративно-правового статусу державного виконавця, запропоновано зміни та доповнення до законів України, якими регулюється примусове виконання рішень публічних органів управління.

Ключові слова: державний виконавець, державна виконавча служба, адміністративно-правовий статус, юридична відповідальність, компетенція, публічні органи управління, примусове виконання рішень.

АННОТАЦИЯ

Авторгов А.Н. Административно-правовой статус государственного исполнителя. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2008.

На основании исследования историко-правовой природы становления и развития административно-правового статуса государственного исполнителя были выделены основные исторические этапы. С Х ст. - начало ХХ столетия: ябедниковский; мечниковский, приставской; магдебургский, капитано-исправский; судово-приставской. Советский период характеризуется следующими этапами: неповский; командный; кодификационный; инструкционный. Автором предложены дефиниции «государственной исполнительной службы - это структурный орган публичной власти, который наделен специальными полномочиями по применению необходимых средств относительно своевременного и полного принудительного выполнения решений публичных органов управления, определенного в правовом акте принудительного исполнения»; «государственного исполнителя - это государственный служащий, наделенный властными полномочиями относительно принудительного выполнения решений, требования которого обязательны для выполнения всеми органами, организациями, должностными лицами, гражданами, юридическими лицами на территории Украины». Определен признаки, характерные для должности государственного исполнителя. Выделены виды функций государственного исполнителя: общие (к ним относятся: планирование, организация деятельности, мотивация, координация, комплектация, контроль); специальные (к ним относятся: управление деятельностью, социальным развитием, финансирование, реализация работы).

Доказано, что административно-правовой статус государственного исполнителя является самостоятельным видом правового статуса субъекта, которым определяются особенности реализации ее отдельных конституционных прав и свобод. Определено, что правовой статус государственного исполнителя базируется на правовом статусе субъекта и включает следующие элементы: служебная правосубъектность, обязанности и права, компетенция, юридическая ответственность. Выходя из этого, сделано вывод, что административно-правовой статус субъекта - это понятие, содержание которого всегда выражается в совокупности нормативно определенных прав и обязанностей, служебной правосубъектности, компетенции и юридической ответственности за невыполнение или не качественное выполнение своих полномочий в сфере принудительного выполнения решений публичных органов управления.

В роботе осуществлен детальный анализ элементов административно-правового статуса государственных исполнителей, предложены изменения и дополнения в законодательство Украины, которым регулируется принудительное исполнение решений.

Определено, что юридическая ответственность государственного исполнителя - это правовая категория, которая с одной стороны, является средством воздействия на его неправомерное поведение, с другой - выступает формой защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в государстве от неправомерных действий указанной категории государственных служащих.

На основании статистических данных Государственной исполнительной службы исследована эффективность системы принудительного исполнения решений государственными исполнителями, предложены пути усовершенствования деятельности государственной исполнительной службы и государственного исполнителя. На основании изучения международного опыта Болгарии, Румынии, Венгрии, Словакии, России относительно деятельности государственного исполнителя было предложено внедрение института частного исполнителя, усовершенствование социальной защиты государственного исполнителя, изменения в систему института банкротства, отмена моратория на конфискацию по принудительному выполнению решений, введенного государством в 2001 году.

Ключевые слова: государственный исполнитель, государственная исполнительная служба, административно-правовой статус, юридическая ответственность, компетенция, публичные органы управления, принудительное выполнение решений.



ANNOTATION

A. M. Avtorhov. The Administrative and Legal Status of a Public Enforcement Officer. - Manuscript.

The dissertation for an academic degree of juridical sciences candidate for specialty 12.00.07 - administrative law and proceedings; financial law; informational law. - The Kyiv National University of Internal Affairs, Kyiv, 2008.

The dissertation is dedicated to studying the administrative and legal status of a public enforcement officer. Based on study of historic and legal background and development of the judgment enforcement institution, stages specific to the main historic periods (from Х to ХХ centuries, soviet and Ukrainian) have been distinguished. Such definitions as “state enforcement service” and “state enforcement officer” have been proposed. Features distinguishing a public enforcement officer have been assigned.

...