Удосконалення податкової політики України в умовах євроінтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення податкової політики України в умовах євроінтеграції

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Ефективність податкової політики в контексті євроінтеграційного вектора розвитку залежить від досконалості стратегії та якості заходів, що запроваджуються державою з метою становлення та розвитку податкової системи. Важливими є всі аспекти цих заходів - побудова економічно ефективної та соціально справедливої системи оподаткування, адаптованої до вимог Європейського Союзу (ЄС), побудова системи інституцій, спроможних реалізовувати податкову політику держави, встановлення системи відносин між платниками податків та державою, орієнтованої на той якісний рівень, що вже склався в розвинених європейських країнах. Реалізація цих заходів сприятиме трансформації України в європейську державу з подальшою її інтеграцією до ЄС та в перспективі має забезпечити еволюційне входження національної економіки до світової економічної системи.

Ураховуючи складність і тривалість цих еволюційних процесів, вони мають здійснюватися за умови виваженого державного регулювання. З метою пошуку важелів цього регулювання виникла нагальна потреба дослідження особливостей удосконалення податкової політики, шляхів її ефективної реалізації та структурно-організаційної моделі.

Оптимізація податкової політики та вдосконалення механізмів її реалізації, зокрема реформування податкової системи та податкової служби, мають багато спільних рис. У будь-якому випадку існує потреба радикальної перебудови існуючого стану, що ускладнюється відсутністю необхідного вітчизняного досвіду, матеріальних і людських ресурсів. Ці реформи є взаємопов'язаними та взаємозумовленими. Тому, ґрунтуючись на базових теоретико-методологічних основах реформування податкової системи, важливо визначитись, на яких напрямах системно-структурного аспекту реформування податкової служби необхідно зосередити зусилля з тим, щоб найбільш ефективно використовувати ресурси для забезпечення спроможності податкової служби впроваджувати податкові реформи. Важливим аспектом результатів докладених зусиль є побудова оптимальної структурно-організаційної моделі податкової політики.

Отже, саме комплексне вирішення цих та інших проблем зумовило вибір теми дослідження «Удосконалення податкової політики України в умовах євроінтеграції».

Методологічну основу дослідження становлять роботи класиків з державного управління та економічних (фіскальних) питань Р. Алдага, М. Вебера, Р. Масгрейва, Г. Райта, Д. Стоунера, Г. Хоклі, Й. Шумпетера.

Значний внесок у теоретичну розробку концептуальних засад та механізмів державного управління, на яких певним чином базується дисертаційне дослідження, зроблено сучасними вітчизняними науковцями, такими як В.Д. Бакуменко, М.М.Білинська, В.Г. Бодров, В.Є. Воротін, В.М. Геєць, С.Д. Дзюбик, О.А. Долгий, Л.В.Ільченко-Сюйва, О.І.Кілієвич, Ю.В. Ковбасюк, О.Ю. Лебединська, І.О. Луніна, Н.А. Малиш, Г.І. Мостовий, П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, І.В. Розпутенко, О.П. Романюк, Є.В. Ромат, С.В. Щербина, В.В. Юрчишин.

Важлива роль у розробці оптимальної моделі податкової політики, у створенні ефективної системи функціонування податкових органів належить теоретичним розробкам у цій сфері. Дослідженням проблем, пов'язаних з побудовою ефективної податкової системи в Україні, та питань удосконалення податкової політики займалися Н.І. Балдич, В.Т.Білоус, О.Д. Василик, В.М. Геєць, О.Д. Данілов, С.Д. Дзюбик, Г.В. Дмитренко, А.Я.Кізима, О.І.Кілієвич, А.І. Крисоватий, К.В. Кузнєцов, С.Л. Лондар, І.О. Луніна, А.С. Маглаперідзе, В.М. Мельник, В.О.Міхельс, Л.О. Омелянович, С.В. Онишко, В.М. Опарін, Л.С. Поліщук, Т.О. Проценко, І.В. Розпутенко, А.М. Соколовська, Л.Л. Тарангул, В.М. Федосов, К.В. Яшенко та ін.

Проблеми податкового адміністрування та податкового менеджменту з висвітленням окремих питань організації податкових органів досліджували І.Г. Благун, О.Д. Василик, Н.І. Вдовіченко, М.В. Грідчина, Т.О. Грищенко, Ю.Б.Іванов, А.В. Калина, Л.М. Карпов, В.В. Карпова, Г.В. Кравчук, А.І. Крисоватий, М.П. Кучерявенко, Я.В. Литвиненко, В.І. Полюхович, Т.М. Рева, О.М. Тимченко, В.В. Храпкіна, В.П. Шевчук, С.М. Шкарлет, І.Д. Якушик та ін.

Праці зазначених науковців були використані під час проведення дослідження за темою дисертації. До уваги було також узято погляди на питання побудови ефективної податкової служби в Україні видатних практиків-податківців, таких як М.Я. Азаров, С.В. Буряк, В.О. Кайзерман, Ф.О. Ярошенко, які зробили значний внесок у розвиток Державної податкової служби (ДПС) України.

За всієї наукової значущості здійснених досліджень питання удосконалення організаційного механізму реалізації державної податкової політики (зокрема такий статичний його прояв, як організаційна структура ДПС України), визначення інструментів державного регулювання процесу оптимізації структурно-організаційної моделі податкової політики потребують детального та системного вивчення. Дієвість заходів, що запроваджуються державою з метою становлення та розвитку податкової системи, залежить від якості цих заходів та ефективності стратегії.

Зазначене свідчить про актуальність проблематики та необхідність проведення ґрунтовних досліджень вказаного аспекту державного управління у сфері податкової політики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснено в межах науково-дослідних тем «Економічний аналіз реалізації соціально-гуманітарної політики України» (державний реєстраційний номер 0107U001939) та «Практичні рекомендації щодо використання економічного аналізу в процесі реалізації соціально-гуманітарної політики в Україні (2005-2010 рр.)» (державний реєстраційний номер 0108U002029) кафедри економічної політики Національної академії державного управління при Президентові України. Роль автора як виконавця полягала в розробці структурно-організаційної моделі податкової політики України. У межах науково-дослідної теми «Модернізація державної податкової служби України у контексті інноваційного розвитку» кафедри державного управління та менеджменту Інституту післядипломної освіти Національного університету державної податкової служби України (державний реєстраційний номер 0106U012510) дисертантом розроблено методику розрахунку кількості податкових округів в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є визначення особливостей удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в умовах євроінтеграції, пошук можливих напрямів удосконалення та шляхів їх реалізації, спрямованих на створення ефективної податкової служби європейського рівня.

Виходячи з поставленої мети у дисертаційному дослідженні визначені такі завдання:

- проаналізувати рівень розробленості досліджуваного питання в теорії державного управління у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі та нормативній базі;

- виявити на підставі узагальнення досвіду європейських країн щодо організації діяльності податкової служби основні фактори, що впливають на організаційну побудову податкової служби;

- визначити вимоги, яким має відповідати податкова політика та ДПС у контексті євроінтеграції;

- дослідити вплив процесів оптимізації організаційної побудови податкових органів України на результативність їх діяльності;

- здійснити уніфікацію типології організаційної структури органів ДПС України;

- виявити структурно-організаційні засади реалізації податкової політики України в умовах євроінтеграції;

- визначити шляхи вдосконалення механізмів державного управління у податковій сфері.

Об'єкт дослідження - система державного управління у податковій сфері в умовах євроінтеграції.

Предмет дослідження - вдосконалення податкової політики України в умовах євроінтеграції.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що удосконалення податкової політики, реформування ДПС України, а саме її структурно-організаційної моделі, з метою побудови структури європейського зразка сприятимуть трансформації України в європейську державу з подальшою її інтеграцією до ЄС з набуттям статусу повноправного його члена.

Методи дослідження. Для розв'язання поставлених завдань було використано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження:

- історичний метод слугував інструментом вивчення еволюції розвитку ДПС України, огляду консолідації податкових органів України в історичному аспекті;

- аналітичний метод був використаний у процесі дослідження структурно-організаційної побудови податкових служб України та зарубіжних країн, аналізу впливу процесів оптимізації організаційної структури на результативність діяльності ДПС України;

- індуктивний метод дав змогу виявити принципи побудови податкових служб зарубіжних країн;

- методи класифікації та синтезу застосовані під час дослідження типологій організаційних структур та їх інтеграції;

- метод верифікації був використаний для визначення підстав досягнення ДПС України ключових показників Внутрішньоєвропейської організації податкових адміністрацій (Intra-European organization of Tax administration - IOTА) та виконання заходів по стадіях розробки державної цільової програми;

- метод порівняння був використаний у процесі аналізу стратегій податкових реформ в Україні;

- графічний метод дав змогу систематизувати та проаналізувати статистичні дані.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском дисертанта у вирішення актуального науково-практичного завдання в галузі державного управління, що полягає у системному, комплексному теоретико-методологічному аналізі державного регулювання податкової політики та на його основі - концептуальному обґрунтуванні механізмів державного управління в податковій сфері в умовах євроінтеграції. Конкретні положення, що визначають наукову новизну отриманих результатів, полягають у тому, що:

вперше:

– уніфіковано типологію організаційних структур органів ДПС України та інших органів державної влади України, яка полягає в інтеграції різних типологій та подальшій універсалізації інтегрованої типології з метою забезпечення можливості її застосування до будь-якої організації;

– запропоновано новий підхід для визначення стратегії консолідації податкових органів, який дає змогу визначити кількість податкових органів на різних рівнях ієрархії на базі застосування стандарту територіального поділу країн Європи для статистичних цілей - розробленої ЄС системи NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics);

удосконалено:

– підходи до визначення ієрархічної структури ДПС України, схеми розташування податкових органів за ієрархічними рівнями з визначенням їх кількості, зміни моделі підпорядкування;

– трактування матричної організаційної структури, яке полягає в наступному: матрична структура являє собою перетин сфер повноважень структурних підрозділів, побудованих за різними ознаками (в органах ДПС України це - функціональна, за типами платників, за типами податків);

дістали подальшого розвитку:

– обґрунтування вимог, яким має відповідати податкова політика та ДПС України в контексті євроінтеграції, зокрема таких як достатній рівень самоврядування, можливість вільно розробляти та запроваджувати свої принципи роботи, право визначати структуру, функціональну організацію та розподіл ресурсів, спроможність якісно виконувати функції на регіональному і місцевому рівнях, забезпечення достатніми ресурсами та ін.;

– дослідження основних факторів, що впливають на організаційну побудову податкової служби. Фактори містять інформацію щодо співвідношення основних кількісних показників, що стосуються організаційної структури податкових служб та їх масштабів;

– дослідження питання залежності результативності діяльності органів ДПС України від частоти здійснення їх структурно-організаційної оптимізації. Доведена необхідність надання реформованій управлінській системі достатньо тривалих «реабілітаційних» періодів;

- шляхи удосконалення механізмів державного управління в податковій сфері, зокрема посилення ролі держави в реформуванні ДПС України під час реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України - 1» (ПМ ДПС).

В основу розробки рекомендації щодо вдосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики України були покладені результати аналізу еволюційних процесів та існуючого стану ДПС України й податкових служб країн Європи.

Інформаційною базою дисертаційного дослідження є закони та підзаконні акти України; документи ЄС та ІОТА; наукові й публіцистичні розробки вітчизняних та зарубіжних учених і фахівців; дані статистичної звітності Державної податкової адміністрації (ДПА) України та Державного комітету статистики України; звіти місій Світового банку та спеціальних контролюючих органів, які відповідають за координацію реалізації ПМ ДПС. Методологічну базу дослідження доповнюють положення сучасної економічної теорії, теорії державного управління, концепції провідних учених і фахівців у сфері державної податкової політики.

Положення, висновки та рекомендації, зроблені за результатами дослідження, мають значення для розвитку та доповнення наукових знань щодо організаційного механізму державного управління для розв'язання проблем удосконалення податкової політики, її структурно-організаційної моделі, оптимізації організаційної структури ДПС України та організації податкового менеджменту. Значення результатів дослідження підвищується у зв'язку з необхідністю теоретичного обґрунтування процесів реорганізації ДПС України, що передбачається здійснювати в межах ПМ ДПС.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані результати, а також теоретичні й практичні висновки дисертанта можуть бути використані при визначенні стратегії реформування ДПС України, що дає змогу забезпечити єдиний науково-методичний підхід до системної зміни організаційної структури ДПС України на шляху євроінтеграції.

Результати напрацювань були використані ДПА України при забезпеченні принципів прозорості та підконтрольності процесів реформування ДПС України під час реалізації ПМ ДПС. Зокрема, при створенні та організації діяльності спеціальних дорадчих та координаційних органів (Наглядової ради; Міжвідомчої робочої групи; Громадської колегії при ДПА України) в частині розробки положень про ці органи та відповідних документів - наказу ДПА України від 10 травня 2002 р. №216 та постанов Кабінету Міністрів України від 13 травня 2004 р. №631, від 26 травня 2004 р. №697, від 13 липня 2004 р. №899, а також організації їх практичної діяльності, при розробці «Посібника з операційного керівництва ПМ ДПС» (розділ «Процес управління відносинами з зацікавленими сторонами Проекту») (довідка від 5 вересня 2006 р. №145/6/33-0025). Результати досліджень були використані для виконання проектних робіт у межах ПМ ДПС за напрямом «Вдосконалення організаційної структури та системи управління персоналом») (акт від 30 вересня 2008 р. №74/6/33-3016), при підготовці навчально-методичних матеріалів у Національній академії ДПС України (за напрямом 15010 «Державне управління», зокрема модуля «Податкова система і податкова служба в Україні») (акт від 1 жовтня 2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою автора. Висновки та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційної роботи оприлюднені автором у наукових доповідях, виступах на наукових та науково-практичних конференціях і семінарах, зокрема на п'яти науково-практичних конференціях за міжнародною участю: «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (Київ, 2006), «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007), «Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика» (Львів, 2007), «Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід» (Київ, 2008), «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (Львів, 2008); на VII Міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2007); VI міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці» (Ірпінь, 2007); на науково-практичній конференції «Проблеми децентралізації влади та розвиток місцевого самоврядування в Україні» (Рівне, 2007).

Публікації. Результати наукових досліджень автора висвітлено у 14 працях, з яких 7 опубліковано у наукових фахових виданнях з державного управління. Сім публікацій, що додатково відображають результати дослідження, надруковано у тезах доповідей і матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 173 сторінки. Дисертація містить 38 рисунків, 7 таблиць, 11 додатків. Список використаних джерел налічує 301 найменування.

Основний зміст дисертації

податковий політика євроінтеграція державний

У вступі розкрито сутність і стан проблеми вдосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в умовах євроінтеграції, обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, визначено його мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження. Окреслено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів, а також наведено дані про апробацію результатів роботи.

У першому розділі - «Теоретико-методологічний та науково-практичний аспект формування та реалізації податкової політики» - розглянуто методологічні основи дослідження процесів формування та механізмів реалізації податкової політики, узагальнено теоретичні підходи та визначено сутність основних понять, що належать до податкової сфери. Окреслено стан дослідженості питання побудови структурно-організаційної моделі податкової політики. Висвітлено досвід організаційної побудови та модернізації податкових служб країн Європи. Досліджено етапи еволюційного розвитку ДПС України.

На основі аналізу наукових праць провідних вітчизняних (В.Є. Воротін, В.М. Геєць, О.Д. Данілов, С.Д. Дзюбик, Л.В.Ільченко-Сюйва, О.І.Кілієвич, Ю.В. Ковбасюк, В.М. Опарін, І.В. Розпутенко, В.М. Федосов, В.В. Юрчишин) та зарубіжних авторів (Д. Стоунер, Ч. Маклуре, С. Джефрі, Д.О'Брайан, Д. Харрісон, К.Сільвані, Ч. Верон, М. Боскін, Д. Снелбекер, Г. Хоклі, Т. Дью, Ч. Кое, Р. Масгрейв, Д.Мікселл) було зроблено висновок, що в теорії та на практиці переважають дослідження і рекомендації, що акцентують увагу на окремих складових податкової політики, здебільшого на оптимізації системи податків та зборів, податковому менеджменті, функціональній структурі податкових органів. При цьому встановлено, що проблематика організації та діяльності податкових органів, побудови оптимальної системи їх функціонування з урахуванням відповідного досвіду європейських країн висвітлена недостатньо.

Визначено, що успіх удосконалення податкової політики, реформування податкової системи полягає в комплексності, з охопленням змінами як системи оподаткування, так і організаційних, управлінських, функціональних, структурних аспектів побудови податкової системи.

У контексті проведеного дослідження виявлено деяку невизначеність теоретичних підходів фахівців до методології формування та реалізації податкової політики, до визначення змісту та сутності понять, що стосуються податкової системи, зокрема таких як «податкова система», «податкове адміністрування», «податкові органи» тощо. На підставі узагальнення думок фахівців з урахуванням положень чинного законодавства визначено, що податкова система - це поєднання системи оподаткування, системи адміністраторів податків та податкових відносин, що встановлюються між органами державної влади, місцевого самоврядування та платниками податків; податкове адміністрування - управління податковою системою; податкові адміністратори - органи, які в межах своєї компетенції, визначеної законодавством, впроваджують єдину державну податкову, митну та бюджетну політику; структурно-організаційна модель податкової політики - модель статичного прояву організаційного механізму державного управління в податковій сфері.

Думки щодо модернізації організаційної структури у фахівців дещо різняться - від акцентування на важливості низових податкових органів, які мають безпосередній зв'язок з платниками податків, до суцільної консолідації податкових органів зі створенням податкових округів та одночасним зменшенням кількості ієрархічних рівнів.

Застосування єдиного підходу до методології формування податкової політики, стратегії та механізмів її реалізації є запорукою якості оптимізації організаційної структури ДПС України, від якої, у свою чергу, залежить ефективність усієї податкової системи.

У другому розділі - «Практика реалізації податкової політики» - проведено порівняльний аналіз стратегій податкових реформ; досліджено процес реформування ДПС України, визначено проблемні питання організації діяльності податкової міліції. У межах уніфікації практики країн Європи досліджено податкову політику європейських країн щодо організації діяльності податкових служб та сформульовано принципи цієї організації. Здійснено аналіз стану адаптації наявного механізму реалізації податкової політики до вимог ЄС. Досліджено еволюцію типів організаційної структури як внутрішньої форми організації податкової служби.

Процеси структурно-організаційного реформування ДПС України почалися з консолідації податкових органів нижчого рівня - створення об'єднаних державних податкових інспекцій. Доведено, що в період 2004-2008 рр. стратегія консолідації відзначалася нестійким характером: скорочення кількості державних податкових інспекцій (ДПІ) та створення на їх місці відділень у 2005 р. було призупинено (відділення знову реорганізовувалися у ДПІ) та поновлено в 2007 р.

Важливим аспектом у консолідації податкових органів є створення податкових округів за критеріями забезпечення однакової кількості платників податків, населення на підвідомчій території та площі підвідомчих територій, а також географічної близькості територій, що об'єднуються. Проведений аналіз кількісного виміру зазначених критеріїв у двох пропонованих варіантах - 10 та 6 округів - довів, що шляхом механічного об'єднання адміністративних одиниць досягти рівності всіх показників неможливо. На сьогодні питання практичного створення податкових округів залишилося невирішеним.

Сучасна структура ДПА України увібрала в себе увесь попередній досвід роботи, починаючи з часів незалежності України, який відобразився в еволюції типів організаційної структури. Вивчення практики організації взаємодії структурних підрозділів ДПА України в реальних умовах показало, що матрична структура може набути нового, відмінного від відомого (перехресне залучення працівників підрозділів, що виражається в їх подвійному підпорядкуванні), трактування - як перетин сфер повноважень структурних підрозділів, побудованих за різними ознаками (у випадку ДПА України - функціональною, за типами платників, за типами податків).

У результаті дослідження податкової політики країн Європи щодо організації діяльності податкових служб виявлено, що реформування податкової служби не може відбуватися простим копіюванням відповідних напрацювань інших країн. Кожна країна має власний досвід організації та модернізації системи податкових органів, в якому поряд із загальними тенденціями існують суттєві особливості, що характеризуються різноманіттям стратегій та заходів.

Визначено, що співвідношення між масштабом служб (кількістю ієрархічних рівнів, органів, структурних підрозділів, чисельністю персоналу тощо) та їх спроможністю виконувати покладені на них обов'язки специфічні для кожної окремої країни. Аналіз показників структурно-організаційної побудови податкових служб 20 країн Європи виявив таку низку принципів структурної побудови податкової служби: 1) кількість органів податкової служби прямо пропорційно залежить від площі країни та кількості платників податків; 2) кількість ієрархічних рівнів залежить від масивності (громіздкості) організації; 3) чисельність персоналу податкової служби залежить від кількості платників податків. Діапазон оптимального (найбільш типового) співвідношення персоналу податкової служби до кількості населення та до кількості платників податків становить від 600 до 800.

Євроінтеграційні процеси висувають до податкової служби вимогу щодо забезпечення спроможності впроваджувати принципи європейського управління та адміністративного права ЄС із задоволенням необхідних політичних та економічних умов. Податкова служба України в процесі свого розвитку має орієнтуватися на Копенгагенські та Мадридські критерії, зокрема на забезпечення таких умов: 1) стабільність структури і принципів своєї діяльності в умовах політичної нестабільності; 2) організаційна та функціональна спроможність виконувати обов'язки в умовах ефективної ринкової економіки; 3) дотримання пропорційності між цілями та наявними засобами їх досягнення; 4) спроможність адаптувати та дотримуватися «acquis communautaire»; 5) дотримання принципів європейського управління. Дослідженням існуючого стану ДПС України та змін, що відбулися в податковій службі під час реалізації ПМ ДПС, встановлено, що ДПА України успішно створює підстави для досягнення визначених ІОТА для податкових служб ключових показників: а) достатній рівень самоврядування; б) можливість вільно розробляти та запроваджувати свої принципи роботи; в) право визначати структуру, функціональну організацію та розподіл ресурсів; г) спроможність якісно виконувати функції на регіональному та місцевому рівнях; д) спроможність організації ефективно співпрацювати із державними та міжнародними партнерами; е) доведення до відома працівників планів структурної та функціональної реорганізації; ж) чіткі посадові інструкції для керівників з визначенням функції та обов'язків на всіх рівнях; з) забезпечення достатніми ресурсами.

У третьому розділі - «Шляхи удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в Україні» - визначено шляхи вдосконалення та заходи щодо оптимізації організаційної структури ДПС України, вдосконалення механізму державного управління процесом реалізації цих заходів.

У розділі розкрито особливості процесів консолідації податкових органів, наслідками яких є зміна рівня результативності їх діяльності. Детальні дослідження прояву наслідків консолідації здійснено на прикладі Кіровоградської області як однієї із середньостатистичних. Крім процесів консолідації, що розпочалися в 1996 р., в області відбувалися численні зміни статусу та підпорядкованості податкових органів. Деякі податкові органи зазнали до п'яти організаційних змін. Доведено, що консолідація та реорганізація податкових органів пов'язані з певними організаційними та психологічними проблемами, внаслідок яких знижується результативність діяльності органів податкової служби. Занадто часті організаційні зміни призводять до збоїв у налагодженому податковому менеджменті, втрати часу на його організацію в нових умовах, погіршення психологічного клімату, зниження результативності діяльності. Тому структурна реорганізація податкових органів має супроводжуватися достатньо тривалими «реабілітаційними» періодами, необхідними як управлінській системі, так і персоналу.

На підставі дослідження проявів різних типів організаційної структури у структурі ДПА України в різні періоди часу здійснено інтеграцію типології оргструктури ДПС України з іншими типологіями, що дало підстави для уникнення суб'єктності (тобто застосування тільки до ДПА України).

Здійснена інтеграція типологій організаційних структур була покладена в основу запропонованої уніфікації типології (див. рис. 1, де назву функціонального типу структури змінено на «інтеграційний»). Це означає, що будь-яка оргструктура повинна мати одночасно дві ознаки: 1) орієнтація; 2) тип управління та організація взаємовідносин між структурними підрозділами.

Підхід до забезпечення універсальності типології оргструктури запропоновано через уніфікацію орієнтацій, а саме заміну орієнтації «на платника» на орієнтацію «на клієнта», а «на податок» - «на напрям діяльності».

Сутність універсальної уніфікованої інтегрованої типології організаційних структур полягає в наступному: кожна організаційна структура незалежно від обраної орієнтації може мати будь-який тип управління і таку організацію відносин між підрозділами, яка в кожному конкретному випадку найбільш ефективно буде забезпечувати досягнення цілей.

Тільки розумною інтеграцією елементів різних організаційних структур можна досягти поставленої мети щодо підвищення ефективності діяльності податкової служби.

Визначення шляхів оптимізації структурно-організаційної моделі податкової політики здійснено в напрямі побудови ієрархічної структури ДПС України, визначення стратегії консолідації податкових органів, зокрема створення податкових округів, моделі підпорядкованості ДПС України та шляхів реформування податкової міліції.

Створення податкових округів приведе до цілком конкретних позитивних результатів: зменшення залежності податкових органів від місцевих органів влади; зменшення чисельності керівного складу; зменшення загальної чисельності працівників ДПС України; зменшення витрат на утримання органів ДПС України (за рахунок скорочення управлінських посад, зменшення чисельності персоналу, зменшення кількості адміністративних будівель); забезпечення концентрації кадрових, фінансових, матеріально-технічних ресурсів податкових органів.

Доведено, що створення податкових округів не приведе до скорочення кількості рівнів ієрархії. Необхідність чіткого розмежування повноважень податкових органів відповідно до ієрархічних рівнів (стратегія, тактика, координація та виконання) вимагатиме побудови чотирирівневої ієрархічної структури ДПС України (рис. 2): 1 - стратегічний (ДПА України, Інформаційно-довідковий департамент (телефонний центр)), 2 - тактичний (податкові округи), 3 - координаційний (міжрайонні ДПІ (МДПІ), об'єднані ДПІ (ОДПІ)), 4 - виконавчий (відділення, спеціалізовані ДПІ по роботі з великими платниками податків (СДПІ ВПП)).

Створення податкових округів та консолідація податкових органів мають здійснюватися відповідно до виваженої стратегії, яка в умовах євроінтеграції повинна враховувати стандарт територіального поділу країн Європи для статистичних цілей - розроблену ЄС систему NUTS, не чекаючи на адміністративно-територіальну реформу в Україні.

З метою запровадження якісних механізмів реалізації податкової політики має відбуватися поміркована реорганізація податкових органів, що передбачатиме консолідацію тільки на двох середніх ієрархічних рівнях - тактичному (податкові округи, рівень NUTS-1) і координаційному (МДПІ та ОДПІ, рівень NUTS-3).

За орієнтовним розрахунком кількість об'єднаних ДПІ на координаційному рівні становить: 47280,8: 150 = 315,2; 47280,8: 800 = 59,1 (де 47280,8 - населення України (тис. осіб), 150 та 800 - межі діапазону населення для NUTS-3 (тис. осіб). Найбільш реальним варіантом створення «неадміністративних» одиниць NUTS-3 вважаємо варіант з населенням 150-200 тис. осіб, враховуючи те, що з метою забезпечення належного рівня податкового адміністрування об'єднувати більше ніж 3 райони вважається недоцільним, а середня чисельність населення у районах країни (враховуючи міста державного та обласного підпорядкування) становить 70,0 тис. осіб. Таким чином, кількість об'єднаних ДПІ становить 47280,8: 200 = 236,4, та, відповідно, кількість податкових округів 315: 20 = 15,7; 236: 20 = 11,8.

Отже, визначено, що в Україні податкових округів має бути: 1) min 12 за умови створення «неадміністративних» одиниць рівня NUTS-3 з населенням 200 тис. осіб; 2) min 16 за умови створення «неадміністративних» одиниць рівня NUTS-3 з населенням 150 тис. осіб. У такому разі за орієнтовними підрахунками чисельність персоналу ДПС України на тактичному рівні скоротиться приблизно на: 1) 55,6% або 2) 40,7%. На стільки ж скоротяться витрати на утримання адміністративних будівель.

Стратегія консолідації на координаційному рівні полягатиме в подовженні практики створення міжрайонних та об'єднаних ДПІ з укрупненням існуючих ОДПІ та МДПІ у середньому вдвічі.

У стратегії консолідації потрібно враховувати принцип наближення надання послуг до їх споживачів. Засобом реалізації цього принципу є створення відділень, тому вони вважаються важливою складовою структури ДПС України.

Створення ефективної системи податкових адміністраторів пропонується на підставі зміни моделі підпорядкування податкових органів. Пошук шляхів побудови взаємовідносин органів, що задіяні в податковому процесі, потрібно здійснювати з огляду на основні цілі і завдання, поставлені перед зазначеними органами. Функції Міністерства фінансів України та ДПА України найтіснішим чином взаємопов'язані. Головна роль тут належить Міністерству фінансів України. Організаційна цілісність податкових адміністраторів має низку переваг перед відомчою розрізненістю, яка породжує додаткові складнощі для координації та взаємодії. Додатковим аргументом є можливість скорочення кількості самостійних державних органів та їх формування у функціонально-структурні блоки. Зосередження всіх функцій у сфері податкової політики в Міністерстві фінансів дасть змогу покращити ефективність управління, забезпечити високий рівень узгодженості дій, раціональне використання всіх видів ресурсів (фінансових, матеріально-технічних, кадрових, інформаційних).

У цьому ж контексті єдиного координуючого центру доцільно реорганізувати податкову міліцію. Перший варіант - ДПС та податкова міліція (служба податкових розслідувань) незалежні одна від однієї та підпорядковані Міністерству фінансів України. Другий варіант - ДПС та податкова міліція входять до складу Міністерства фінансів України, але при цьому ДПС передає до податкової міліції частину своїх повноважень, а в складі ДПС створюються служби, що будуть виконувати решту функцій колишньої податкової міліції.

Найсуттєвішим аспектом удосконалення механізму державного управління процесом оптимізації структурно-організаційної моделі податкової політики є підвищення ролі держави у реалізації ПМ ДПС, у межах якої сьогодні в Україні відбувається структурна модернізація податкової служби. Таке підвищення можливе шляхом надання ПМ ДПС статусу Державної цільової програми (ДЦП), тим більше, що, як доведено в дисертації, ПМ ДПС умовно пройшов усі стадії розроблення ДЦП.

За оцінкою незалежних експертів, ПМ ДПС може вийти за межі терміну Угоди про позику (укладеної між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку, ратифікованої Законом України від 20 листопада 2003 р. №1317-IV) у зв'язку зі зниженням темпів його впровадження. Нині повноваження щодо контролю за реалізацією проекту покладено на спеціально створену Міжвідомчу робочу групу (МРГ). Організація суворого дотримання плану реалізації ПМ ДПС та досягнення проміжних показників ефективності управління вимагає встановлення нагляду за його реалізацією з боку уряду України. Надання проекту статусу ДЦП визначить контроль Кабінету Міністрів України за проектом на законодавчому рівні, що посилить важелі державного регулювання в процесі реформування податкової системи.

З огляду на важливість ПМ ДПС, його масштабність, а також наявні ризики реалізації, повноважень МРГ явно недостатньо, хоча її рішення є обов'язковими для органів виконавчої влади. Доцільним вважається посилення ролі МРГ та підвищення рівня її відповідальності. Для цього необхідно: 1) зобов'язати МРГ звітувати Кабінету Міністрів України про стан виконання рішень МРГ; 2) скоротити перелік установ, представники яких є членами МРГ, з метою збільшення оперативності її діяльності.

Висновки

У дисертації вирішено актуальне науково-практичне завдання в галузі державного управління, що полягає у системному, комплексному теоретико-методологічному аналізі державного регулювання податкової політики та на його основі концептуальному обґрунтуванні механізмів державного управління в податковій сфері в умовах євроінтеграції. Відмінність отриманих наукових результатів від існуючих розробок полягає в тому, що комплексне врахування особливостей удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в умовах євроінтеграції сприятиме створенню ефективної податкової служби європейського рівня. Отримані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета та завдання дають можливість сформулювати такі висновки та рекомендації.

1. Здійснено аналіз рівня розробленості досліджуваного питання в теорії державного управління у вітчизняній і зарубіжній літературі та нормативній базі. Дослідження показало, що удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики залишається надзвичайно важливою проблемою і на сьогодні, незважаючи на значні наукові досягнення як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців і практиків, характеризується недостатнім ступенем дослідженості. Особливого значення ця проблематика набуває в контексті євроінтеграційних процесів, що передбачають забезпечення спроможності податкової служби ефективно реалізовувати податкову політику держави та впроваджувати реформи податкової системи.

2. Виявлено основні фактори, що впливають на організаційну побудову податкової служби, на підставі аналізу узагальненого досвіду європейських країн щодо організації діяльності податкової служби та досвіду реорганізації ДПС України. Найбільш вагомими факторами є такі: залежність кількості органів податкової служби від площі країни та кількості платників податків; залежність кількості ієрархічних рівнів від масивності (громіздкості) податкової служби; залежність чисельності працівників податкової служби від кількості платників податків.

3. Визначено вимоги, яким мають відповідати податкова політика та державна податкова служба України в контексті євроінтеграції. Одночасно з орієнтацією на Копенгагенські критерії в процесі свого реформування ДПА України має створювати підстави для досягнення визначених ІОТА для податкових служб ключових показників. Забезпечення відповідності зазначеним критеріям наблизить податкову службу до європейського рівня, підвищить імідж ДПА України в межах європейського простору та сприятиме процесам трансформації України в європейську державу з подальшою її інтеграцією до ЄС.

4. Досліджено вплив процесів оптимізації організаційної побудови податкових органів України на результативність їх діяльності з точки зору нестабільності податкової політики щодо консолідації. Низька результативність діяльності податкових органів на фоні активності (частоти) реструктуризації свідчить про наявність проблемних питань, зокрема організаційних та психологічних проблем. Модернізація організаційної структури податкової служби передбачає не тільки сам факт зміни структури, а й можливість пристосуватися до нових умов діяльності, тобто існування «реабілітаційних» періодів. Побудова структурно-організаційної моделі податкової політики має передбачати оптимальне співвідношення стабільності в часі та гнучкості організаційного механізму реалізації податкової політики.

5. Здійснено уніфікацію типології організаційної структури органів ДПС України, що дозволило зробити її універсальною з поширенням на всі органи державної влади. Доведено, що будь-яка організаційна структура повинна мати одночасно дві ознаки: 1) орієнтацію; 2) тип управління та організацію взаємовідносин між структурними підрозділами. Уніфікована інтегрована типологія організаційної структури полягає в наступному: кожна організаційна структура незалежно від обраної орієнтації може мати будь-який тип управління і таку організацію відносин між підрозділами, яка в кожному конкретному випадку найбільш ефективно буде забезпечувати досягнення цілей.

Запропоновано нове трактування матричної структури - як перетин сфер повноважень структурних підрозділів, побудованих за різними ознаками - функціональною, за типами платників, за типами податків.

Уніфікація ознак побудови підрозділів дала змогу уникнути суб'єктності (тобто застосування тільки до ДПА України) та надала можливість зробити інтегровану типологію організаційної структури, а також трактування матричної структури універсальними.

6. Виявлено структурно-організаційні засади реалізації податкової політики України в умовах євроінтеграції. На підставі цих засад удосконалено структурно-організаційну модель податкової політики України. Встановлено, що створення податкових округів при проведенні консолідації податкових органів не приведе до скорочення кількості рівнів ієрархії. Тому проект організаційної структури ДПС України будуватиметься на чотирирівневій моделі: стратегічний рівень - ДПА України; тактичний рівень - податкові округи; координаційний рівень - МДПІ та ОДПІ; виконавчий рівень - відділення на місцях ліквідованих районних ДПІ, СДПІ ВПП.

Стратегія консолідації податкових органів має враховувати систему NUTS, не чекаючи на адміністративно-територіальну реформу в Україні. На тактичному ієрархічному рівні ДПС України має бути створено податкових округів (рівень NUTS-1): а) min 12 за умови створення «неадміністративних» одиниць NUTS-3 з населенням 200 тис. осіб; б) min 16 за умови створення «неадміністративних» одиниць NUTS-3 з населенням 150 тис. осіб. Стратегія консолідації на координаційному рівні (рівень NUTS-3) полягатиме в укрупненні існуючих об'єднаних та міжрайонних ДПІ в середньому по Україні вдвічі.

Підвищення ефективності управління та забезпечення високого рівня узгодженості дій у податковій сфері, раціонального використання всіх видів ресурсів має відбуватися шляхом забезпечення організаційної цілісності органів, що здійснюють реалізацію єдиної державної податкової політики. Для цього необхідно: 1) зосередити всі функції у сфері податкової політики в Міністерстві фінансів України, що дасть змогу також уникнути неформального подвійного підпорядкування ДПА України; 2) реорганізувати податкову міліцію в службу податкових розслідувань у складі ДПА України та власне податкову міліцію, підпорядковану Міністерству фінансів України.

7. Визначено шляхи удосконалення механізмів державного управління у податковій сфері. З метою посилення важелів державного управління в процесі реформування ДПС під час реалізації ПМ ДПС, досягнення тригерів системи управління проектом необхідно: 1) включити ПМ ДПС до переліку державних цільових програм; 2) посилити роль МРГ та підвищити рівень її відповідальності та оперативності шляхом: зобов'язання МРГ звітувати Кабінету Міністрів України про стан виконання рішень МРГ; скорочення переліку установ, представники яких є членами МРГ.

Отримані теоретичні розробки можуть бути використані в подальших дослідженнях побудови оптимальної структурно-організаційної моделі податкової політики, що сприятиме забезпеченню єдиного науково-методичного підходу до системної зміни організаційної структури ДПС України та буде запорукою підвищення рівня результативності її діяльності.

За результатами дослідження виокремлено особливості, комплексний вплив яких на результативне вдосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики може бути визначальним. До них віднесено необхідність:

- постійного самоудосконалення, підтримки організаційно-функціонального рівня податкової служби відповідно до якісного рівня європейських податкових служб;

- визначення та запровадження періодів мораторію на проведення структурної реорганізації податкових органів;

- чіткого розмежування повноважень податкових органів відповідно до ієрархічних рівнів для оптимізації процесу прийняття рішень;

- урахування в консолідації податкових органів принципів ефективного менеджменту;

- забезпечення принципу єдності податкових адміністраторів.

З огляду на необхідність прогресивного розвитку суспільства, що підтримується виваженою податковою політикою держави, ефективною податковою системою та спроможною податковою службою, основні наукові результати виконаного дослідження дають підстави запропонувати для впровадження в практичну діяльність органів державної влади такі рекомендації:

- Верховній Раді України - звернути увагу на вдосконалення чинного законодавства, що регламентує діяльність органів державної виконавчої влади, уповноважених здійснювати реалізацію єдиної державної податкової політики, з метою забезпечення організаційної єдності цих органів; вжити заходів щодо прийняття Податкового кодексу;

- Кабінетові Міністрів України - запровадити системний контроль за реалізацією ПМ ДПС з метою досягнення цілей проекту в установлені терміни;

- ДПА України - врахувати в розробці стратегії консолідації податкових органів вимоги ЄС у формі застосування системи NUTS з метою уникнення зайвої багатоетапності структурних реорганізацій в умовах євроінтеграції.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Попова В.В. Шляхи удосконалення адміністрування податків / В.В. Попова // Вісн. НАДУ. - 2007. - №1. - С. 68-76.

2. Попова В.В. Періодизація еволюційного розвитку державної податкової служби України / В.В. Попова // Вісн. НАДУ. - 2007. - №3. - С. 136-146.

3. Попова В.В. Особливості вдосконалення податкової політики України в контексті євроінтеграції: аналіз теоретичних підходів / В.В. Попова // Державне управління: теорія та практика [Електронний ресурс]: Електрон. наук. фах. вид. - 2007. - №2. - Режим доступу до журн.: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/ Duts/2007-2/

4. Попова В.В. Проблема транспарентності в умовах реформування податкової політики / В.В. Попова // Зб. наук. пр. НАДУ. - К.: НАДУ, 2008. - №1. - С. 280-290.

5. Попова В.В. До питання про моделювання організаційної структури ДПС України / В.В. Попова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. / за заг. ред. М.М. Іжі. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - №2. - С. 100-106.

6. Попова В.В. Типологія структури Державної податкової адміністрації України / В.В. Попова // Вісн. НАДУ. - 2008. - №3. - С. 116-123.

7. Попова В.В. Удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в умовах євроінтеграції / В.В. Попова // Економіка, фінанси, право. - 2008. - №12. - С. 15-18.

8. Попова В.В. Реалізація принципу справедливості в оподаткуванні: філософсько-методологічний аспект / В.В. Попова // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 31 трав. 2006 р.): у 2 т. / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, В.М. Князєва. - К.: НАДУ, 2006. - Т. 1. - С. 66-68.

9. Попова В.В. Проблема реформування органів державної податкової служби України: реорганізація податкової міліції / В.В. Попова // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Львів, 22 берез. 2007 р.) / Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; Упр. держ. служби України; Гдан. ун-т: у 2 ч. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Ч. 1. - С. 113-118.

10. Попова В.В. Погляд на проблему формування місцевих бюджетів з точки зору адміністрування місцевих податків і зборів / В.В. Попова // Державне управління та місцеве самоврядування: зб. тез виступів на VII міжнар. наук. конгр. (Харків, 29-30 берез. 2007 р.) / Харк. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - Х.: Вид-во ХарРІДУ НАДУ «Магістр», 2007. - С. 72-73.

11. Попова В.В. Проблеми управління потоками інформації в процесі удосконалення діяльності органів державної податкової служби України / В.В. Попова // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 31 трав. 2007 р.) / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, С.В. Сьоміна; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України: у 4 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2007. - С. 41-43.

12. Попова В.В. Проблема охорони інформації в процесі удосконалення діяльності органів державної податкової служби України / В.В. Попова // Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці: матеріали VI міжнар. наук.-практ. конф. (Ірпінь, 31 трав. - 1 черв. 2007 р.) / Держ. податк. адмін. України; Нац. акад. ДПС України; Київ. нац. екон. ун-т ім. В. Гетьмана; Нац. техн. ун-т України «Київ. політехн. ін-т». - Ірпінь: Вид-во Нац. акад. ДПС України, 2007. - С. 517-520.

13. Попова В.В. Удосконалення принципів державної податкової служби України / В.В. Попова // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матеріали наук.-практ. конф. (Львів, 4 квіт. 2008 р.) / Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України: у 2 ч. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Ч. 2. - С. 222-226.

14. Попова В.В. Розробка моделі організаційної структури державної податкової служби України / В.В. Попова // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 30 трав. 2008 р.) / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, С.В. Сьоміна; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України: у 3 т. - К.: НАДУ, 2008. - Т. 2. - С. 338-340.