Законодавчий процес в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.52

12.00.02 - конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

Перерва Юлія Миколаївна

Київ - 2009



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та міжнародного права Харківського національного університету внутрішніх справ, Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Серьогін Віталій Олександрович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного та міжнародного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Георгіца Аурел Зиновійович, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, завідувач кафедри міжнародного права і порівняльного правознавства

кандидат юридичних наук, доцент Барабаш Юрій Григорович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри конституційного права України

Захист відбудеться «24» квітня 2009 року о «16» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 в Київському національному університеті внутрішніх справ (03680, м. Київ, Солом'янська пл., 1).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03680, м. Київ, Солом'янська пл., 1.

Автореферат розісланий «21» березня 2009 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України 1996 р. зафіксувала основні вимоги щодо організації законодавчої діяльності, зокрема встановила законодавчий суверенітет парламенту (ст.75), віднесла до виключно законодавчого регулювання найважливіші сфери суспільного життя (ст.92), закріпила вичерпний перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи (ст.93), визначила порядок підписання та оприлюднення законів, а також порядок набуття ними чинності (ст.94). Проте політико-правова практика останніх років виявила низку недоліків і прогалин в організації законодавчої діяльності, особливо в умовах політичних і парламентських криз, і гостро поставила проблему оптимізації законодавчого процесу в Україні. Нормативно-правові акти, що регламентували діяльність парламенту України, постійно змінювались, і в теперішній час цей процес не завершено. Рішеннями Конституційного Суду України Регламент Верховної Ради України (від 3 березня 2006 р.) та Тимчасовий Регламент Верховної Ради України (від 8 квітня 2008 р.) були визнані неконституційними, оскільки документ, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України. Проте й чинний Регламент Верховної Ради України (від 19 вересня 2008 р.) ухвалений у формі підзаконного акту, а не закону, що ставить під сумнів його легітимність.

Законодавча практика України відчуває гостру потребу в її науковому забезпеченні. У роботах вітчизняних теоретиків держави і права та фахівців у галузі конституційного права вже піддавались науковому дослідженню роль і значення законодавчої влади, система її актів, проблеми становлення парламентаризму (М.М. Воронов, А.З. Георгіца, Л.Т. Кривенко, З.О. Погорєлова, І.В. Процюк, В.М. Шаповал та ін.). Проте фундаментальні конституційно-правові дослідження законодавчо процесу, як процесуальної форми реалізації парламентом своєї головної функції, у вітчизняній юридичній науці досі відсутні, що зумовлює актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, її теоретичне і практичне значення.

Теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці українських учених-юристів: О.М. Бандурки, Ю.Г. Барабаша, М.М. Воронова, А.З. Георгіци, Ю.Д. Древаля, В.С. Журавського, В.П. Колісника, А.М. Колодія, В.В. Кравченка, Л.Т. Кривенко, В.Ф. Погорілка, І.В. Процюка, М.О. Теплюка, Ю.М. Тодики, В.М. Шаповала, О.І. Ющика. Крім того, широко використовувалися праці російських дослідників - С.А. Авак'яна, Л.І. Антонової, О.М. Булакова, Д.А. Керімова, Д.А. Ковачева, О.І. Козлової, І.В. Котелевської, А.М. Котокова, О.Є. Кутафіна, А.О. Мішина, О.С. Піголкіна, Ю.О. Тихомирова, Т.Я. Хабрієвої, В.Є. Чиркіна, а також західних учених - М. Амеллера, У. Брауна, Р. Ієринга, Т. Сінклера та ін.

Спеціальному дослідженню піддані стенограми засідань Верховної Ради України, аналітичні матеріали дослідницьких служб українського та зарубіжних парламентів, проекти нормативно-правових актів у сфері законодавчого процесу. Нормативною основою дослідження стали регламенти Верховної Ради України та парламентів зарубіжних країн, а також закони та підзаконні нормативно-правові акти, що регулюють законодавчий процес чи окремі його стадії в нашій державі та за кордоном.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах та відповідно до Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., та Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою Радою ХНУВС 23 грудня 2005 р., протокол №12.

Мета і завдання дослідження. Метою є створення цілісної концепції законодавчого процесу в Україні, обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення його конституційно-правової регламентації, а також заповнення прогалин, що мають місце в конституційно-правовій теорії з цієї проблематики.

Для досягнення визначеної мети в дисертації поставлено такі завдання:

- з'ясувати поняття та зміст законотворчості як різновиду правотворчої діяльності; законодавчий конституційний правовий регламентація

- визначити сутність і зміст законодавчого процесу;

- дослідити еволюцію законодавчого процесу на вітчизняному та зарубіжному досвіді;

- здійснити порівняльно-правовий аналіз сучасного законодавчого процесу;

- здійснити аналіз принципів законодавчого процесу та техніки законодавчої діяльності;

- висвітлити види суб'єктів та форми реалізації законодавчої ініціативи;

- з'ясувати зміст та значення попереднього опрацювання законопроектів у комітетах і комісіях Верховної Ради України;

- здійснити аналіз процедур розгляду та прийняття законів Верховною Радою України;

- висвітлити процедуру промульгації законів Президентом України;

- з'ясувати зміст та значення права вето глави держави;

- сформулювати пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення законодавчого процесу в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в межах законодавчого процесу в Україні.

Предметом дослідження є законодавчий процес в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є діалектичний підхід, що передбачає з'ясування сутності та змісту законодавчого процесу як явища реальної дійсності в його динаміці, постійному розвиткові та взаємозв'язку з іншими політико-правовими явищами. Системно-структурний метод дозволив визначити місце і роль законодавчої діяльності у складному процесі організації та діяльності парламенту, з'ясувати його сутнісні ознаки як різновиду правотворчої діяльності (підрозділ 1.1). Еволюція юридичного закріплення законодавчого процесу в Україні та за кордоном вивчалася за допомогою історико-правового методу (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод застосовувався для того, щоб дослідити зміст та юридичне оформлення законодавчого процесу в різних країнах, окреслити пріоритетні напрямки його розвитку в майбутньому, сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України (підрозділи 1.3, 2.1-2.4). Логіко-семантичний метод надав можливість сформулювати рекомендації для внесення змін і доповнень до тексту окремих норм вітчизняного законодавства (підрозділи 2.1-2.4). У роботі над усіма структурними підрозділами дисертації широко використовувалися такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, визначення і класифікація. Під час аналізу практики законодавчої діяльності (підрозділи 1.4, 2.1-2.4) використовувався також статистичний метод.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в ньому на нових методологічних засадах у вітчизняній юридичній науці здійснено комплексний аналіз сучасного стану і перспектив розвитку законодавчого процесу в Україні, обґрунтовано низку концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, а також практичних рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства. Новими науковими результатами цього дисертаційного дослідження, що виносяться на захист є:

вперше:

- визначено поняття «законотворчості» як самостійної, полісуб'єктної, загальнодержавної парламентської чи референдарної правотворчості, зміст якої полягає у прийнятті, зміні чи скасуванні норм права у формі актів найвищої юридичної сили;

- виокремлено дві частини законотворчості - ненормативну (соціальну) і нормативну (юридизовану). Зокрема, ненормативна частина включає в себе організаційні питання законотворчості, не пов'язані з юридично значущими діями, а нормативна - офіційне закріплення державної волі в нормах права та оформлення їх у вигляді законів;

- сформульовано авторське визначення «законодавчого процесу» як нормативної (юридизованої) частини законотворчості, що являє собою послідовність логічно і змістовно пов'язаних між собою проваджень та окремих процедур щодо створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили;

- виокремлено чотири етапи еволюції законодавчого процесу, що різняться між собою за змістом та історичними рамками: 1) стародавній (античний) - формування окремих, логічно завершених стадій та спеціально уповноважених суб'єктів законодавчого процесу; 2) середньовічний - формування станово-представницьких установ з чітко вираженою законодавчою функцією, накопичення практики парламентських процедур; 3) буржуазно-демократичний (Нового часу) - остаточне оформлення законодавчого процесу як різновиду парламентських процедур та його конституційно-правове оформлення, становлення комітетсько-комісійної системи в парламенті; 4) новітній (сучасний) - становлення світових стандартів законодавчого процесу, його глобалізація та запровадження досягнень НТР;

- сформульовано теоретичний висновок про те, що під час розгляду у парламенті законопроект тричі йде «по колу», але щоб перейти на нове «коло» йому потрібно обов'язково щоразу пройти стадію прийняття; таким чином, постійно відбувається рух законопроекту спочатку «горизонтально» (в ході обговорення, прийняття рішень не пов'язаних з прийняттям законопроекту, доопрацювання та підготовки у комітетах), а потім «вертикально» (в ході прийняття основних положень взагалі, прийняття постатейно, прийняття закону в цілому);

удосконалено:

- необхідність затвердження особливої законодавчої процедури, пов'язаної з втіленням у життя рішень Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними закону або окремої його частини; запропоновано надати Президентові України виключне право законодавчої ініціативи з питань реалізації таких рішень;

- низку авторських пропозицій щодо вдосконалення роботи комітетів з попереднього опрацювання законопроектів, зокрема, наділити ініціатора законопроекту можливістю брати участь у розгляді комітетом внесених ним законопроектів чи законодавчих пропозицій незалежно від наявності запрошення комітету; надати ініціаторові право вимагати проведення комітетського слухання по запропонованому ним законопроекту та, за погодженням із головою комітету, запрошувати на слухання в комітеті авторів, експертів та інших фахівців або вимагати запрошення зазначених осіб від комітету тощо;

- авторську редакцію глави ІІ проекту закону України «Про закони і законодавчу діяльність» з урахуванням досвіду правового регулювання відповідних питань, накопичений у Білорусі, Молдові, Росії та інших країнах СНД, де вже прийняті й успішно діють спеціальні закони;

дістало подальшого розвитку:

- дослідження методології законодавчої діяльності, з'ясовано зміст її основних принципів і вимог; сформульовано пропозицію щодо необхідності запровадження загальних Правил укладання законів в Україні та запропоновано їх авторську редакцію, що включає: 1) розробку програми законодавчої діяльності та концепції розвитку законодавства; 2) підготовку до законопроектної роботи; 3) структуру закону; 4) елементи закону; 5) зміст та структуру статті; 6) мову, стиль і юридичні засоби вираження;

- дослідження змісту і правового регулювання кожної зі стадій законодавчого процесу в Україні; сформульовано конкретні пропозиції щодо удосконалення відповідних проваджень і процедур. Зокрема, пропонується встановити змішану систему прийняття рішень, що полягатиме в наступному: 1) перед голосуванням головуючий на засіданні Верховної Ради з'ясовує кількісний склад депутатів з метою виявлення кворуму (який становитиме 2/3 конституційного складу Верховної Ради України), 2) за наявності кворуму головуючий оголошує про те, що ухвалення рішень щодо законопроектів відбуватиметься більшістю присутніх на засіданні, зазначаючи при цьому кількість голосів, яка є вирішальною, 3) за відсутності кворуму головуючий оголошує про те, що ухвалення рішень відбуватиметься більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Крім того, пропонується наділити Президента України правом вибіркового вето, яке реалізується у формі указу, положення щодо подолання вето 2/3 депутатів від їх конституційного складу замінити на повторне ухвалення закону простою більшістю депутатів.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки:

використані:

- у процесі викладання в юридичних та інших гуманітарних навчальних закладах таких навчальних дисциплін, як «Конституційне право України», «Конституційне (державне) право зарубіжних країн», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», «Парламентське право» (Акт про впровадження результатів дослідження в навчальний процес ХНУВС від 5 грудня 2008 р.);

можуть бути використані:

- у науково-дослідних цілях - для подальшої розробки теорії законодавчого процесу в Україні;

- у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал при розробці та прийнятті законів України, що визначають конституційно-правові засади законодавчого процесу;

- у правозастосуванні - для оптимізації форм і методів діяльності суб'єктів законодавчого процесу;

- у правовиховній роботі серед населення - для підвищення правової культури народних депутатів України, посадових осіб виконавчої влади та громадян України, формування у них демократичного світогляду.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки роботи доповідалися на: міжнародній науково-практичній конференції «Дні науки 2005» (Наука і освіта, м. Дніпропетровськ, 15-27 квітня 2005 р.); науково-практичній конференції «Актуальні проблеми сучасної науки у дослідженнях молодих учених» (Харківський національний університет внутрішніх справ, 25 травня 2005 р.); науково-практичній конференції «Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку» (Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м. Харків, 21-22 листопада 2005 р.), і міжнародній науково-практичній конференції «Національні та міжнародні механізми захисту прав людини» (Харківський національний університет внутрішніх справ, м. Харків, 19-20 вересня 2008 р.), а також обговорювалися на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри конституційного та міжнародного права Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, що були сформульовані у дисертаційному дослідженні, знайшли відображення в п'яти статтях у фахових наукових виданнях, одній статті нефахового видання, а також чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і предметом дослідження. Дисертація складається із вступу, двох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 223 сторінок, із них основного змісту - 192 сторінки. Список використаних джерел включає 209 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок аспіранта в одержання наукових результатів, викладених у дисертації, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Історико-теоретичні та методологічні аспекти законодавчого процесу» присвячено визначенню змісту законотворчості як різновиду правотворчої діяльності, вивченню еволюції законодавчого процесу: вітчизняного та зарубіжного досвіду, крім того, в ньому проведено порівняльно-правовий аналіз сучасного законодавчого процесу, досліджено методологію законодавчої діяльності.

У підрозділі 1.1 «Законотворчість як різновид правотворчої діяльності» характеризуються вихідні теоретичні положення щодо сутності та юридичної природи правотворчості, а також розглядаються зміст та структура законотворчості, яка визнається її провідним видом.

Для з'ясування сутності правотворчості пропонується розглядати її у двох аспектах: а) у вузькому сенсі слова - як формалізовану й регламентовану законодавством діяльність компетентних органів щодо створення та оновлення нормативного матеріалу; б) у широкому сенсі слова - як спрямовану на досягнення цілей розвитку суспільства організаційно оформлену діяльність держави щодо виявлення потреб у нормативному правовому регулюванні суспільних відносин і створення згідно з виявленими потребами нових правових норм, заміні чи скасуванню діючих.

У підрозділі зазначено, що при широкому підході до розуміння правотворчості в її складі доцільно розрізняти ненормативну (соціальну) і нормативну (юридизовану) частини. Ненормативна частина включає в себе організаційні питання правотворчості, не пов'язані з юридично значущими діями (пізнання й оцінку правових потреб суспільства; рішення про необхідність державного врегулювання; розумову діяльність щодо формулювання волі держави; ухвалення рішення про підготовку правового акта; розробку концепції, ідеї, аналіз майбутнього акту; складання проекту нормативного акту), і не потребує нормативного регулювання. Нормативна частина полягає в офіційному закріпленні державної волі в нормах права, що перетворює проект нормативного акта в правовий акт (внесення проекту нормативного акту до суб'єкта, уповноваженого на його прийняття; розгляд проекту нормативного акту уповноваженим суб'єктом; прийняття нормативного акту, його оформлення, підписання; доведення змісту прийнятого акту до адресата, набрання ним законної сили). Нормативна частина правотворчості регулюється нормами права, її стадії є обов'язковими та виконуються в зазначеній послідовності спеціально уповноваженими суб'єктами, порушення процедури або будь-які відхилення від неї тягнуть за собою негативні наслідки.

Розглянуто декілька видів правотворчості. Провідним видом правотворчості визнана законотворчість як самостійна, полісуб'єктна, загальнодержавна парламентська чи референдарна правотворчість, зміст якої полягає у прийнятті, зміні чи скасуванні норм права у формі актів найвищої юридичної сили. Нормативна (юридизована) частина законотворчості, що являє собою послідовність логічно і змістовно пов'язаних між собою проваджень та окремих процедур щодо створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили, називається законодавчим процесом.

У підрозділі 1.2 «Еволюція законодавчого процесу: вітчизняний та зарубіжний досвід» здійснено аналіз еволюції розвитку законодавчого процесу, що дало змогу оцінити динамізм і перспективи цього політико-правового явища.

Процес еволюції законодавчого процесу може бути розподілений за багатьма критеріями. Проте, в державно-правовому аспекті найбільш ефективним та ілюстративним є виділення основних стадій цього процесу за їх змістом, тобто за характером юридично значущих ознак, що запроваджувалися.

Встановлено, що першим ступенем у розвитку класового суспільства і початковою фазою в становленні права був Стародавній світ. Цей період характеризується зародженням законодавчого процесу і пов'язаний з появою в процесі формування державної волі, по-перше, окремих, логічно завершених етапів (стадій), крізь які мав пройти кожний законопроект, по-друге - спеціально уповноважених суб'єктів, які на тому чи іншому етапі проходження законопроекту виконували суворо зазначені, властиві лише їм функції. У цей період виразно виділяються такі основні стадії законодавчого процесу, як законодавча ініціатива, розгляд, прийняття та затвердження законопроекту. Значний внесок у формування законодавчого процесу зробила політико-правова теорія й практика Стародавнього Риму, де процес прийняття законів мав такі характеристики: 1) правом законодавчої ініціативи володіли тільки магістри (службові особи), які мали вивішувати проект закону на форумі за три тижні до народних зборів; 2) у день голосування представник магістрату зачитував громадянам, які зібралися, проект закону і пропонував народним зборам проголосувати; 3) прийнятий народними зборами закон обов'язково затверджувався сенатом (постійно діючим органом влади) і тільки після цієї процедури набирав чинності.

У Середні віки, на другому етапі розвитку феодальної державності, оформлюються специфічні станово-представницькі установи, яким була властива законодавча функція і які відіграли значну роль в становленні сучасного законодавчого процесу. Найбільше до скарбниці світової політико-правової теорії й практики, в аспекті законодавчого процесу, вніс станово-представницький парламент Англії. Обриси, які отримав законодавчий процес в Англії, слугували базою для подальшого його розвитку по всій Європі. Ще до появи перших регламентних документів XVI ст. основи парламентських процедур вже існували та були закріплені практикою, що дало можливість їх подальшого стрімкого розвитку.

Разом зі зміцненням позицій парламентів у державному механізмі та закріпленням за ними законодавчої функції виникла необхідність у встановленні та регулюванні правил законодавчої процедури. Цим і характеризується третій - буржуазно-демократичний період еволюції законодавчого процесу. Встановлення твердих правил, закріплених в конституціях та інших нормативно-правових актах, сприяло перетворенню парламентів на демократичні та ефективні інститути. Крім того, виникла нова форма роботи парламенту - робота в комітетах. Це дало змогу поєднати фахову розробку й попереднє опрацювання законопроектів з їх колективним обговоренням і прийняттям за участю всіх членів парламенту.

Новітній (сучасний) період характеризується становленням світових стандартів законодавчого процесу, його глобалізацією та запровадженням досягнень НТР.

Зроблено висновок, що зародження українського законодавчого процесу припадає на кінець ХІХ - початок ХХ ст., коли в Європі та Північній Америці вже сформувалася чітка практика розробки і прийняття законів. Тому розвиток законодавчого процесу в Україні відбувався під впливом досвіду інших держав, і перш за все тих, до складу яких входили українські землі (Австро-Угорщини та Російської Імперії).

У підрозділі 1.3 «Сучасний законодавчий процес: порівняльно-правовий аспект» враховуючи, що законодавчий процес в тій чи іншій країні знаходиться під впливом багатьох чинників та має свої особливості, зроблена спроба виокремити й спільні риси, властиві процедурі проходження законопроектів у парламентах.

Встановлено, що у переважній більшості держав право законодавчої ініціативи належить парламенту, в якому воно може бути надано окремим депутатам, колективам депутатів та комітетам чи комісіям (Австрія, Велика Британія, США, Японія). У деяких країнах парламент поділяє це право з виконавчою владою (Бельгія, Франція). Крім того, воно може охоплювати главу держави, суб'єктів федерації чи адміністративно-територіальних одиниць, виборців, політичні партії, громадські організації тощо (Італія, Росія, Швеція). Залежно від кількості суб'єктів, що мають таке право, можна виділити односуб'єктну, двосуб'єктну та багатосуб'єктну законодавчу ініціативу.

Різниця в парламентській процедурі обговорення законопроектів в кожній країні дуже велика, особливо це стосується послідовності цієї стадії. Загальною рисою обговорення є наявність читань, які проходить кожний законопроект при його розгляді в парламенті, але їх зміст та кількість, як правило, не однакові. Проходження законопроекту через ряд читань дає змозу більш детально його вивчити й опрацювати.

Наголошується, що роль розгляду законопроекту в комітетах (комісіях) неоднакова в різних країнах. В одних парламентах розгляд законопроектів в комітетах (комісіях) є основою законодавчого процесу, а іноді комітети (комісії) можуть навіть виносити рішення за законопроектом замість палати, фактично підмінюючи її. В інших роль комітетів (комісій) не така значна; на їх розсуд залишається головним чином редакційне доопрацювання тексту проекту, його деталей та окремих статей.

Звертається увага на те, що в результаті голосування за законопроектом виявляється думка більшості, яка, відповідно до демократичних принципів, має переважну силу перед думкою меншості та стає обов'язковою для всіх громадян. Голосування має здійснюватися за чітко визначеними процедурами і охоронятися правилами, метою яких є виключення будь-якої можливої випадковості, помилки або шахрайства, а також повинні надати виборцям можливість, шляхом гласності, контролювати діяльність членів парламенту.

З'ясовано, що у більшості країн встановлено порядок, при якому прийнятий парламентом закон має бути спрямований для промульгації. Залежно від повноважень, якими наділено суб'єкта промульгації, можна виділити два її види - автоматичну і ветову.

У підрозділі 1.4 «Методологія законодавчої діяльності» підкреслюється, що однією з необхідних умов ефективності законодавчого процесу на сучасному етапі суспільного розвитку є його здійснення за науковою методологією, що складається з певних принципів, правил, прийомів та способів. Принципи законодавчого процесу пропонується класифікувати на загальноправові та спеціальні; а останні, у свою чергу, - на процедурні та технічні. Правила, прийоми і способи законодавчого процесу можна поділити на дві групи: 1) технологічні, тобто ті, що стосуються порядку здійснення законодавчого процесу; 2) елементи законодавчої техніки - ті, що стосуються підготовки, розробки та систематизації законів.

Розділ 2 «Зміст основних стадій законодавчого процесу в Україні» містить аналіз законодавчої ініціативи, її суб'єктів та форм реалізації, етапу попереднього опрацювання законопроектів у парламентських комітетах і комісіях, процедури обговорення і прийняття законів Верховною Радою України, їх промульгації Президентом України, а також вето глави держави.

У підрозділі 2.1. «Законодавча ініціатива: суб'єкти та форми реалізації» відзначається, що поняття «законодавча ініціатива» слід відрізняти від поняття «право законодавчої ініціативи». Право законодавчої ініціативи являє собою можливість здійснювати певну дію; воно може розглядатися як суб'єктивне право та як елемент правоздатності. У свою чергу, законодавча ініціатива визначається як сама ця дія (сукупність дій), що здійснюється на основі реалізації права законодавчої ініціативи, як правовідношення та правовий інститут.

Встановлено, що зміст законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу полягає у зверненні уповноваженого суб'єкта до парламенту з офіційною пропозицією розглянути чи розробити певний законопроект. Ця стадія починається з моменту офіційного звернення суб'єкта права законодавчої ініціативи до парламенту з текстом законодавчої ініціативи і закінчується внесенням відповідного питання до порядку денного парламентської сесії.

Визначено, що законодавча ініціатива як стадія законодавчого процесу складається з кількох етапів - підстадій, а саме: 1) внесення документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб'єктом до законодавчого органу; 2) його реєстрація, перевірка на відповідність вимогам регламенту та на належне обґрунтування або розробку; 3) повернення документа Головою Верховної Ради України, Першим заступником, заступником ініціаторові із зазначенням причин повернення, якщо документ не відповідає встановленим вимогам; 4) якщо документ витримав перевірку - поширення його серед депутатів та передача на опрацювання комітетам, тимчасовим спеціальним комісіям Верховної Ради; 5) включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради.

Звертається увага на те, що в Україні до теперішнього часу не відпрацьовано механізм втілення в життя рішень Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними закону або окремої його частини, у зв'язку з чим вони іноді не виконуються або їх виконання затримується. Пропонується право законодавчої ініціативи із цих питань покласти лише на одного суб'єкта - Президента України, - що повністю відповідає його статусу як гаранта дотримання Конституції України. Такі законопроекти мають визнаватися Президентом як невідкладні та розглядатися Верховною Радою України позачергово.

У підрозділі 2.2 «Попереднє опрацювання законопроектів у комітетах і комісіях Верховної Ради України» встановлено, що попереднє опрацювання законопроекту - це окремий етап стадії законодавчої ініціативи, на якому відбувається вивчення законопроекту, підготовка щодо нього висновків про доцільність внесення до порядку денного сесії та визначення подальшої роботи над ним, а також підготовка його до розгляду у першому читанні. Етап попереднього опрацювання складається з двох підетапів: а) вивчення законопроекту, підготовка висновків про доцільність його внесення до порядку денного сесії та визначення подальшої роботи над ним; б) підготовка до розгляду на засіданні Верховної Ради України.

Провідна роль у попередньому опрацюванні законопроектів належить комітетам Верховної Ради України. Необхідність у створенні спеціальних комісій для розробки, попереднього розгляду та доопрацювання проектів законів постає у разі: 1) виникнення громіздкої, важливої та потребуючої термінового законодавчого врегулювання проблеми; 2) коли вирішення певного питання потребує залучення значної кількості ресурсів; 3) коли оперативне розв'язання проблеми не під силу комітетам у зв'язку з її багатоплановістю; 4) у зв'язку зі значною завантаженістю профільних комітетів.

У підрозділі 2.3 «Обговорення і прийняття законів Верховною Радою України» зазначається, що стадія розгляду законопроекту є суто парламентською стадією законодавчого процесу, яка складається з етапів: обговорення законопроекту на засіданні законодавчого органу; прийняття рішень щодо законопроекту не пов'язаних з його прийняттям; доопрацювання та підготовки у комітетах. За чинним законодавством розгляд проекту у Верховній Раді України здійснюється, як правило, у трьох читаннях, які однакові за структурою і різняться лише змістом етапів. Протягом цих читань законопроект йде по колу три рази, але щоб перейти на нове коло, йому потрібно обов'язково пройти, кожного разу, стадію прийняття.

Робиться висновок, що стадія прийняття законів є завершальною парламентською стадією законодавчого процесу, протягом якої відбувається перетворення законопроекту у закон і яка складається з етапів: схвалення основних положень законопроекту взагалі; постатейне схвалення законопроекту; прийняття закону в цілому. Етап прийняття рішень щодо законопроекту, не пов'язаних з його прийняттям, є необов'язковим і може включати: прийняття або відхилення пропозиції або поправки щодо законопроекту; відхилення законопроекту; подання на повторне читання. Характерним для цих рішень є те, що вони позитивно не змінюють статусу законопроекту на шляху до закону і, як наслідок, не тягнуть за собою його перехід на наступну фазу або стадію, залишаючи на тому ж рівні розгляду в парламенті або зовсім за межами законодавчого процесу.

У підрозділі 2.4 «Промульгація законів Президентом України. Вето глави держави» дано визначення терміну «промульгація» як стадії законодавчого процесу, яка полягає у санкціонуванні Президентом України закону, прийнятого Верховною Радою України у строки, зазначені у Конституції України. Вона складається з таких самостійних дій: 1) підписання закону; 2) офіційне оприлюднення закону; 3) накладання вето на закон. Підписання закону Президентом означає, що він погоджується з його положеннями, беручи до виконання, та покладає при цьому на державу відповідальність перед людиною за її діяльність. Офіційне оприлюднення - етап стадії промульгації у законодавчому процесі, пов'язаний з набранням чинності закону та первинним розміщенням його на офіційному матеріальному носії, чим забезпечується знання закону виконавцями.

Встановлено, що процедура накладання вето потребує удосконалення. Так, порядок, зазначений у ч. 4 ст. 94 Конституції України, пропонується поширити й на первинну промульгацію закону: якщо Президент не підпише закон протягом 15 днів або не поверне його для повторного розгляду до Верховної Ради, закон офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради і опубліковується за його підписом. Необхідно закріпити й форму президентського вето, для чого пропонується у п. 30 ст. 106 Конституції України зазначити, що Президент має право вето, яке реалізується у формі указу.

Зазначено, що введення закону в дію є завершальною стадією законодавчого процесу, зміст якої можна розглядати в широкому та вузькому розумінні. В широкому сенсі воно є сукупністю юридичних, організаційних і матеріально-технічних операцій, покликаних забезпечити однакову й ефективну реалізацію закону згідно з його цілями та змістом. Введення закону в дію у вузькому розумінні має забезпечити набрання ним юридичної сили та його узгодженість з чинним законодавством. Встановлено, що набрання законом чинності відбувається у три способи: 1) через 10 днів після його офіційного оприлюднення; 2) з дня його опублікування; 3) з дати, зазначеної у самому законі, але не раніше дня його опублікування. Як правило, відповідні положення міститися в самому законі.

Важливим елементом введення закону в дію у вузькому розумінні є його узгодження з чинним законодавством, яке відбувається шляхом: 1) внесення змін до чинних раніше нормативно-правових актів; 2) скасування чинних раніше нормативно-правових актів. Цей елемент введення закону в дію покликаний забезпечити входження нового закону в систему права та ліквідувати при цьому можливі суперечності в національному праві.

У Висновках сформульовано найбільш суттєві результати дисертаційного дослідження, у тому числі наступні теоретичні узагальнення й нові рішення наукових проблем щодо законодавчого процесу в Україні:

Правотворчість - це провідний, творчий напрямок діяльності держави, що включає в себе комплексну, юридично неформалізовану оцінку правових потреб суспільства і наступне створення нормативних (загальнообов'язкових) правових приписів уповноваженими суб'єктами в рамках організаційно оформлених процедур, які охоплюють підготовку, прийняття й оприлюднення цих приписів. Правотворчість складається з ненормативної (соціальної) і нормативної (юридизованої) частин.

2. Законотворчості притаманні властивості, як спільні для всіх різновидів правотворчості, так і специфічні, зумовлені особливостями законів як пріоритетної форми існування права. Як і інші види правотворчості, законотворчість складається з ненормативної (соціальної) і нормативної (юридизованої) частин. Ненормативна частина включає в себе організаційні питання законотворчості, не пов'язані з юридично значимими діями, а нормативна - офіційне закріплення державної волі в нормах права та оформлення їх у вигляді законів.

3. Законодавчий процес - це нормативна (юридизована) частина законотворчості, що являє собою послідовність логічно і змістовно пов'язаних між собою проваджень та окремих процедур щодо створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили. Він є формально-юридичним вираженням законотворчої функції держави. У результаті послідовної реалізації складових його процедур у правовій матерії починає офіційно діяти новий закон - нормативний акт, що створює, змінює або скасовує норми права, і також впливає на масову правосвідомість суспільства. Результатом законодавчого процесу є структурно організований та висловлений назовні закон, який практично регулює відповідні суспільні відносини і в якому інтегруються сутність певної законодавчої системи та конкретний зміст правових приписів.

4. Процес еволюції законодавчого процесу може бути розподілений за багатьма критеріями. У державно-правовому аспекті найбільш ефективним та ілюстративним є виділення основних стадій цього процесу за їх змістом, тобто за характером юридично значущих ознак, що запроваджувалися. У такому разі тривалий шлях становлення законодавчого процесу може бути розподілений на чотири великих етапи: стародавній (античний), середньовічний, буржуазно-демократичний і сучасний (новітній).

5. В цілому система стадій законодавчого процесу в Україні є аналогічною тим, що мають місце у переважній більшості зарубіжних країн; різниться лише їхній зміст та тривалість окремих процедур. Групування країн за різними параметрами законодавчого процесу дозволило зробити висновок, що Україна належить до держав з обмеженим (вузьким) колом суб'єктів законодавчої ініціативи, де обговорення проходить у трьох читаннях, комітети виконують суто законопроектну функцію, а промульгація не може бути автоматичною.

6. Для покращення юридико-технічного рівня законодавства України необхідно затвердити на державному рівні Правила укладання законів, в яких би методологія законодавчого процесу отримала характер загальнообов'язкових процедурно-технологічних вимог.

7. Усіх суб'єктів законодавчої ініціативи можна поділити на два види: суб'єкти права законодавчої ініціативи та зобов'язані суб'єкти. Право законодавчої ініціативи кожного з суб'єктів має певну специфіку. Зокрема, у народних депутатів України воно може бути індивідуальним і колективним, а колективне, у свою чергу - обов'язковим (імперативним) і умовним (диспозитивним). Зобов'язані суб'єкти законодавчої ініціативи поділяються на два види: загальний (Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади) та спеціальні (Голова Верховної Ради України, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради, апарат Верховної Ради України, парламентські комітети, тимчасові спеціальні комісії).

8. Під час розгляду у парламенті законопроект тричі йде «по колу», щоразу проходячи стадію прийняття; постійно відбувається рух законопроекту спочатку «горизонтально» (в ході обговорення, прийняття рішень не пов'язаних з прийняттям законопроекту, доопрацювання та підготовки у комітетах), а потім «вертикально» (в ході прийняття основних положень взагалі, прийняття постатейно, прийняття закону в цілому).

9. Обговорення законопроектів, пов'язаних із втіленням в життя рішень Конституційного Суду України щодо визнання неконституційним закону або його частини необхідно скоротити, встановивши у Регламенті Верховної Ради України особливу процедуру «голосування без обговорення». Вона має включати виступ голови або представника від головного комітету - 5 хв., після чого головуючий оголошує про перехід до голосування.

10. Процедура накладання вето потребує удосконалення. Доцільно наділити Президента України правом вибіркового вето, у зв'язку з чим відпаде потреба у повторному прийнятті закону в цілому. Варто також спростити процедуру подолання президентського вето, передбачивши в Конституції, що для цього потрібно повторне ухвалення закону простою більшістю депутатів. Це дозволить запобігти зловживанням даним правом з боку глави держави та його використанню в суто політичних цілях.

11. Введення в дію закону можна розглядати у широкому та вузькому сенсі. Введення закону в дію у вузькому сенсі покликане забезпечити набрання ним чинності та його узгодженість з чинним законодавством; саме ним і завершується законодавчий процес в Україні.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Перерва Ю. М. Законотворчість як вид правотворчої діяльності / Перерва Ю. М. // Право і Безпека. - 2005. - Т.4. - № 4. - С. 27-30.

2. Перерва Ю. М. До питання про удосконалення методології законодавчого процесу / Перерва Ю. М. // Підприємництво, господарство і право. - 2005. - №11. - С. 74-78.

3. Перерва Ю. М. Теоретичні й практичні аспекти розгляду та прийняття законів Верховною Радою України / Перерва Ю. М. // Право і Безпека. - 2005. - Т.4. - № 6. - С. 34-38.

4. Перерва Ю. М. Законодавча ініціатива як стадія законодавчого процесу : проблеми теорії та практики / Перерва Ю. М. // Наукові записки Харківського економіко-правового університету. - 2005. - № 2 (3). - С. 44-53.

5. Перерва Ю. М. Попереднє опрацювання законопроектів у комітетах Верховної Ради України / Перерва Ю. М. // Держава і право : Збірник наук. праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 31. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. - С. 103-110.

6. Перерва Ю. М. Деякі питання експертизи законопроектів в Україні / Перерва Ю. М. // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. Випуск 42. - Харків : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2008. - С. 166-171.

7. Перерва Ю. М. Особливості законодавчого процесу пов'язані з прийняттям Державного бюджету / Перерва Ю. М. // Матер. Міжнар. наук.- практ. конф. «Дні науки - 2005». Том 5 Державне управління. - Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2005. - С. 60-63.

8. Перерва Ю. М. Еволюція законодавчого процесу : спроба періодизації / Перерва Ю. М. // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених : Матер. наук.-практ. конф. (Харків, 25 травня 2005 р.) / За ред. В. С. Венедиктова. - Харків : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2005. - С. 162-164.

9. Перерва Ю. М. Законотворчість та законодавчий процес : співвідношення понять / Перерва Ю. М. // Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку : Тези доп. та наук. повідом. учасників наук. конф. молодих учених та здобувачів / За ред. М. І. Панова. - Х. : Нац. юрид. акад. України, 2005. - С. 15 - 18.

10. Перерва Ю. М. Щодо порядку реалізації рішень Конституційного Суду України про визнання неконституційним закону / Перерва Ю. М. // Національні та міжнародні механізми захисту прав людини: Матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (Харків, 19-20 вересня 2008 р.) / За ред. А. Т. Комзюка. - Харків : Вид-во ХНУВС, 2008. - С. 118-120.



АНОТАЦІЇ

Перерва Ю.М. Законодавчий процес в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2009.

Дисертацію присвячено дослідженню законодавчого процесу в Україні. Зокрема, розглянуто історико-теоретичні та методологічні аспекти законодавчого процесу, розкрито поняття законотворчості як різновиду правотворчої діяльності, проведено комплексне дослідження проблем становлення і розвитку законодавчого процесу у світі та в Україні. Досліджено особливості сучасного законодавчого процесу в окремих країнах, особливу увагу приділено вивченню методології законодавчої діяльності. Зроблено детальний аналіз змісту основних стадій законодавчого процесу в Україні. Розглядаються проблеми, що виникають на усіх етапах створення законів та пропонуються способи їх вирішення. На підставі проведених досліджень визначено конкретні практичні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні.

Ключові слова: законотворчість, законодавчий процес, законодавча ініціатива, комітети Верховної Ради України, розгляд законопроектів, читання законопроекту, прийняття закону, введення закону в дію.



Перерва Ю.Н. Законодательный процесс в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02. - конституционное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2009.

Диссертация посвящена исследованию законодательного процесса в Украине. В частности, рассмотрено историко-теоретические и методологические аспекты законодательного процесса, раскрыто понятие законотворчества как разновидности правотворческой деятельности, проведено комплексное исследование проблем становления и развития законодательного процесса в мире и в Украине. Впервые выделены две части законотворческой деятельности - ненормативная (социальная) и нормативная (юридизованная).

Выявлены сущностные признаки законодательного процесса, его отличия от иных видов правотворческой деятельности. Сформулировано авторское определение законодательного процесса как нормативной (юридизованной) части законотворчества, которая представляет собой последовательность логически и содержательно связанных между собой производств и отдельных процедур по созданию нормативно-правовых актов высшей юридической силы.

Исследованы особенности современного законодательного процесса в отдельных странах, особое внимание уделено изучению методологии законодательной деятельности.

В работе исследуются стадии законодательного процесса, рассматриваются проблемы, возникающие на всех этапах создания законов, предлагаются конкретные способы их решения. Особое внимание уделено содержанию стадий законодательной инициативы, раскрываются её субъекты и формы реализации. Рассматривается содержание, правовая основа, а также формы и методы предварительного обсуждения законопроектов в комитетах и комиссиях парламента. Анализируются стадии рассмотрения и принятия законов, а также чтения законопроектов на пленарных заседаниях. Установлено, что во время рассмотрения в парламенте законопроект трижды идёт „по кругу”, но чтобы перейти на новый „круг” ему нужно обязательно каждый раз пройти стадию принятия; таким образом, постоянно происходит движение законопроекта сначала „горизонтально” (в ходе обсуждения, принятия решений не связанных с принятием законопроекта, доработки и подготовки в комитетах), а затем „вертикально” (в ходе принятия основных положений, принятие постатейно, принятие закона в целом).

Определено содержание процедуры промульгации законов Президентом Украины. Отмечено, что введение закона в действие является завершающей стадией законодательного процесса, содержание которой можно рассматривать в широком и узком смысле. Важным элементом введения закона в действие в узком понимании является его согласование с действующим законодательством, которое происходит путем: 1) внесение изменений в действующие ранее нормативно-правовые акты; 2) отмена действующих ранее нормативно-правовых актов.

На основании проведённых исследований выработаны конкретные практические предложения и рекомендации по усовершенствованию законодательного процесса в Украине.

Ключевые слова: законотворчество, законодательный процесс, законодательная инициатива, комитеты Верховной Рады Украины, рассмотрение законопроектов, чтения законопроекта, принятие закона, ввод закона в действие.



Pererva J.N. legislative process in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on getting a scientific degree of Candidate of Science in law on a speciality 12.00.02. - the constitutional law. - Kiev national university of internal affairs. - Kiev, 2009.

The dissertation is devoted to research of legislative process in Ukraine. In particular, it is considered historic-theoretical and methodological aspects of legislative process, the concept of lawmaking as versions legal creative activity is opened, complex research of problems of becoming and development of legislative process in the world and in Ukraine is lead. Features of modern legislative process in the separate countries are investigated, the special attention is given to studying of methodology of legislative activity. In work stages of legislative process are investigated. The problems arising at all stages of creation of laws are examined, and concrete ways of their decision are offered. On the basis of the lead researches it is produced concrete practical offers and recommendations on improvement of legislative process in Ukraine.

Key words: lawmaking, legislative process, the legislative leadership, committees of the Supreme Rada of Ukraine, consideration of bills, readings of the bill, acceptance of the law, input of the law in action.

Размещено на Allbest.ru

...